C-046-98
San José, 18 de marzo de l998
Señor
Lic. Rodrigo Carreras Jiménez
Vice Ministro
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES Y CULTO
Su Despacho.
Estimado señor Vice Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador
General de
"Si los Embajadores como Representantes del
Estado en el exterior con plenipotencia y potestad de
comprometer al Estado, así como que son Directores de
un Órgano de Relaciones Exteriores del Estado acreditante, pueden ser
considerados como miembros de los Supremos Poderes." Lo anterior
fundamentado en que... "los Embajadores son nombrados por el Consejo de
Gobierno, ostentan la representación absoluta del Estado y su actividad
compromete al Estado acreditante, generándole obligaciones."
Se funda asimismo la gestión en que:
"Para los efectos de cancelación de impuestos
se les equipara a los miembros de los Supremos Poderes, deben declarar bienes y
constitucionalmente tienen inmunidad en Costa Rica como los Ministros
de acuerdo al artículo 121, incisos 9 y 10 de la Constitución Política."
En acatamiento de lo dispuesto por
Una vez analizado el asunto sometido a
nuestra consideración, me permito hacer de su conocimiento lo siguiente:
I.-
NATURALEZA DE LOS MINISTROS DIPLOMÁTICOS.
La expresión "ministros
diplomáticos" fue muy utilizada antiguamente para designar de modo
genérico a los funcionarios del Servicio Exterior, acreditados ante los
gobiernos extranjeros, independientemente de su rango o categoría. Dentro de
dicha denominación se incluía por igual, a los agentes diplomáticos propiamente
dichos (ordinarios), con funciones de representación permanente y a los agentes
especiales, de carácter temporal (extraordinarios), como los enviados
especiales para participar en conferencias, congresos internacionales o
determinadas negociaciones.
Hasta la celebración del Congreso de Viena
en l815, también se utilizaba la expresión "ministros públicos", con
el mismo propósito y significado que la fórmula señalada en el párrafo
anterior. Pero fue precisamente en este cónclave internacional donde se
estableció una primera clasificación para estos funcionarios, en el artículo 1°
del respectivo instrumento, que decía lo siguiente:
"Los representantes diplomáticos se dividen en
tres clases: a) Embajadores, Legados y Nuncios. B) Enviados, Ministros
y demás acreditados cerca de los soberanos. C) Encargados de Negocios,
acreditados cerca de los Ministros de Negocios
Extranjeros."
En la práctica de las relaciones
internacionales, la anterior clasificación no fue adoptada tal cual era, por
ningún país, utilizándose en su lugar otra más sencilla, aunque también
conformada por tres categorías, así: 1.- Embajadores. 2.- Enviados
Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios. 3.-
Encargados de Negocios. Esta fórmula, con ligeras variantes, es la que se
utiliza hoy día. (Vid. José Lion Depetre.
"Derecho Diplomático" Porrúa. México. 1952. pags.28-30).
Otra clasificación de los agentes
diplomáticos que los divide en "ordinarios y "extraordinarios"
entendiéndose por los primeros aquellos que representan a sus gobiernos en
forma permanente y extraordinarios los otros, es decir, a los encargados de una
misión especial ante los gobiernos, congresos, conferencias y organismos
internacionales, tiene su fundamento en el artículo 2 de la Convención sobre
los Funcionarios Diplomáticos, suscrita el 20 de febrero de l928, en
En el criterio de Santa Pitier, la anterior clasificación bipartita de los
agentes diplomáticos constituye un antecedente internacional de valor, pero no
cambia la clasificación de tres categorías vigente en aquel momento y que se
repite con ligeras variantes en el artículo 14 de
Por otro lado es bueno recordar que el
término "Ministro" no es privativo de la esfera del Poder Ejecutivo,
sino que últimamente se ha venido extendiendo a otros campos de la actividad
social, siendo común encontrarse con las expresiones "Ministro
Evangélico", "Ministro de
El significado por antonomasia, de la
expresión "Ministro", es el que se atribuye
a aquel funcionario del Poder Ejecutivo que integra el gobierno de una nación,
cuya escogencia y nombramiento corresponden exclusivamente al Jefe de Estado,
con la confianza del partido o agrupación política gobernante, o de las Cámaras
Legislativas en los regímenes parlamentarios.
El uso de la expresión "ministros
diplomáticos", en nuestro país es de vieja data, pues se localiza en las
últimas Constituciones Políticas del Estado costarricense, dictadas en el siglo
XIX, a saber, las de los años 1847, 1848, l859, 1869 y 1871.
Es así como en
"Nombrar
de acuerdo con el Consejo de Estado a los Ministros Plenipotenciarios, Enviados
Extraordinarios y Cónsules de
En la de l859 (Presidente
José María Montealegre) se repite exactamente la misma fórmula que en su
inmediata anterior. En la de l869 (Presidente D. Jesús Jiménez) se consigan
idénticas disposiciones que en las dos anteriores. Finalmente en
Sin embargo, en esas mismas constituciones,
se puede observar claramente la gran diferencia que existe entre los "Ministros Diplomáticos" y los Ministros de Gobierno, a
los cuales se hacen referencias constantes y concretas, a veces como
"Ministros de Despacho" (1847) y otras como "Secretarios de
Estado" (1848, 1869, 1871) no dejando, desde entonces ninguna duda en
cuanto a su diferente jerarquía, naturaleza y funciones.
III.-
MINISTROS DIPLOMATICOS Y MIEMBROS DE LOS SUPREMOS PODERES.
La Asesoría Legal de ese Ministerio analiza
y refuta adecuadamente las hipótesis que se utilizan para sustentar una
supuesta equiparación tácita entre los Ministros de
Estado, que integran el gabinete del Poder Ejecutivo, y los denominados
"Ministros Diplomáticos".
Sin embargo, cabe agregar sobre el
particular algunas consideraciones complementarias en el siguiente orden: *
a.-) Nombramiento
por el Consejo de Gobierno. Las formas o solemnidades utilizadas en el
nombramiento o designación de un funcionario público, rara vez influyen o
determinan su rango o categoría, por cuanto sus facultades, poderes o
atribuciones, en suma, lo que se conoce como competencia no dependen del
acto de nombramiento en sí, como tampoco depende del órgano o dependencia que
lo realiza el conferirle tal o cual categoría. Las atribuciones sólo pueden
provenir u originarse en
Lo realmente importante es lo que dispone la
ley (Estatuto de Servicio Exterior) y
b.-) Equiparación
en cuanto al pago del Impuesto sobre
Mejor
dicho, el mero hecho de que los Ministros de Gobierno –como el resto de los
servidores públicos- al igual que los Embajadores, sean sujetos pasivos del
Impuesto sobre
c.-) Declaración
bienes. La obligación de declarar los bienes muebles, inmuebles, valores,
vehículos, participación en empresas mercantiles y otros extremos con valor
económico, impuesta por
Dicha obligación pesa por igual sobre un
crecido número de servidores públicos, la mayoría en puestos de confianza o de
elección, de las más diversas clases y categorías, como
por ejemplo: Defensor de los Habitantes, Proveedor Nacional, Oficiales Mayores,
auditores, aforadores, etc. En consecuencia, no es esta una circunstancia que
permita establecer ningún grado de equiparación entre unos y otros.
d.-) Carácter
representativo del cargo. El consultante interesado en la eventual
equiparación de los embajadores a los ministros de Estado, hace bastante
énfasis en el carácter representativo del cargo en el Servicio Exterior, como
uno de los fundamentos de la pretendida igualdad de rango entre ambos
funcionarios.
Sobre este punto conviene recordar, en
primer término -como bien dice
En segundo término, es bueno recordar que la
característica de ser representantes del Estado acreditante, ante el Estado
receptor, no es exclusiva del señor Embajador o de los Ministros
Plenipotenciarios, sino que se ejerce también, en mayor o menor medida, por
todos los miembros de la misión diplomática; de manera tal que a todos y cada
uno de ellos corresponde asimismo una cuota de responsabilidad por los actos o
acciones ejecutadas en el ejercicio de sus funciones (Artículo 190 y siguientes
de Ley General de
III.-FUNCIONARIOS
DEL SERVICIO EXTERIOR COSTARRICENSE.
Como regla general,
En efecto, de conformidad con las
disposiciones del artículo 9° del Estatuto del Servicio Exterior costarricense
(Ley N° 3530 del 5 de agosto de 1965), los
funcionarios de nuestro Servicio Exterior, se agrupan en siete categorías
con sus respectivas equivalencias entre el servicio interno, el servicio
consular y los agentes diplomáticos propiamente dichos.
Así, en la primera categoría se
encuentran los embajadores quienes se equiparan
a los Directores Generales del personal de planta del Ministerio de Relaciones
Exteriores, pero carecen de equivalente en el servicio consular; en la segunda
categoría, aparecen sólo los "ministros" equiparados a los
Cónsules Generales de Primera Clase y a los Jefes de Departamento del servicio
interno. Luego en una tercera categoría encontramos a los llamados
"Consejeros" que se equiparan a los
Cónsules Generales de Segunda Clase y al subdirector del Ceremonial de
Así pues, a tenor de lo dispuesto por la
legislación costarricense en la actualidad, los llamados " Ministros" diplomáticos, son en realidad
funcionarios de una segunda categoría, muy lejana ciertamente del rango de
un Ministro de Estado, miembro de los Supremos Poderes de
Cabe señalar que las equivalencias
establecidas por el sistema de nomenclatura costarricense, entre funcionarios
del orden diplomático y consular tienen importancia en varios sentidos: como la
remuneración, precedencia y etiqueta; y sobre todo por cuanto es práctica
frecuente de nuestra Cancillería el recargar las funciones consulares en los
agentes diplomáticos de las categorías respectivas.
La equiparación de los funcionarios del
Servicio Exterior con los del servicio de planta del Ministerio de Relaciones
Exteriores, por su parte, si reviste capital importancia en tres aspectos: a)
En la reubicación de funcionarios trasladados del extranjero al servicio
interior; b) A la hora de hacer los cálculos para el pago de prestaciones
laborales con motivo de la cesación de funciones; y c) A los efectos del pago
del Impuesto sobre
Ahora bien, no está de más reiterar que no
existen grandes diferencias en lo que a representación concierne, entre los
distintos funcionarios acreditados por el gobierno ante un Estado extranjero,
pues todos ellos gozan de similares prerrogativas y privilegios, a la vez que
les incumben los mismos deberes y obligaciones, y tienen eventualmente la misma
responsabilidad por los daños que pudieran causar con sus acciones.
Ello a pesar de que en algunos países se le
reconoce al embajador el privilegio de pedir audiencia directamente con el Jefe de Estado, aunque esto parece haber perdido importancia
en la medida que en la actualidad, casi todos los asuntos internacionales se
confían al Ministro de Relaciones Exteriores. (Sobre el tema puede verse la
obra clásica de Ferreira de Mello, R. "Tratado de Derecho
Diplomático". Traducción de Fernando Arias Parga. Madrid, 1953).
IV.-
FUERO ESPECIAL E INMUNIDAD JURISDICCIONAL DE LOS DIPLOMATICOS.
Por regla general, los agentes diplomáticos
acreditados en el exterior, no son inmunes a la jurisdicción del Estado
acreditante, aunque si lo son ante la jurisdicción
del Estado receptor, o dicho de otro modo, la
inmunidad de jurisdicción de un agente diplomático en el Estado receptor no le
exime de la jurisdicción del Estado acreditante.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto
en el inciso 4, del artículo 31 de
Ciertamente, nuestra Constitución Política
actual contiene una curiosa disposición que difícilmente podría armonizarse con
las demás disposiciones del texto que versan sobre el tema. Dice, en efecto, el
Artículo 121, inciso 9) lo siguiente:
"Además de las otras atribuciones que le
confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea
Legislativa:"
9) Admitir o no las acusaciones que se interpongan
contra quien ejerza la Presidencia de la República, Vicepresidentes,
miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando por
dos terceras partes de votos de la totalidad de la Asamblea si hay o no lugar a
formación de causa contra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición
de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento." (el subrayado es
nuestro).
No sabemos si tanto la terminología
utilizada en esta norma, como el contenido de la misma, en lo que a
diplomáticos se refiere, fue conscientemente establecido por el legislador
constituyente, o si por el contrario se trata de un resabio de
La pretendida equiparación de los "Ministros Diplomáticos" con los miembros de los
Supremos Poderes, no pasa de ser una mera especulación, por la sencilla razón
de que si esa hubiera sido la intención del constituyente, saldría sobrando la
referencia concreta de aquellos en la misma norma, pues de todos modos ya
estarían comprendidos dentro del grupo de los segundos, como lo están
justamente los Ministros de Estado o de Gobierno, sin que medie en ello la
menor duda.
Si la intención del constituyente hubiera
sido homologar los agentes diplomáticos de mayor rango, a los miembros de los
Supremos Poderes, así lo habría dispuesto expresamente, como sí sucede en el
caso de los señores Contralor General y Subcontralor de
V.-
CONCLUSIONES:
1.- La
expresión "Ministros Diplomáticos" para designar genéricamente a los
agentes diplomáticos de cualquier categoría, no es de uso común en la
actualidad, y no implica equiparaciones entre los funcionarios del Servicio
Exterior y los miembros del Poder Ejecutivo.
2.-
Por la índole de sus funciones, atribuciones, deberes y obligaciones, así como
por su forma de nombramiento no es jurídicamente posible equiparar a los "
Ministros Diplomáticos" con los Ministros de Estado o de Gobierno que
junto con el Presidente de
3.- La
inmunidad de jurisdicción o fuero especial que otorga el artículo 121 inciso 9)
de
Sin otro particular, con toda consideración
me suscribo, atentamente
Lic. Francisco E. Villalobos González
Procurador de Asuntos Internacionales
c.c. Dirección General del
Servicio Exterior
FVG/MSM
MINISTROS DIPLOMATICOS