C-072-98
San José, 22 de abril de 1998
Señores
Andrés Sibaja Porras
Wally
Parra Ugalde
Regidores
Concejo Municipal de Santa Ana
Presente
Estimados señores:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, me refiero a su oficio de 31 de marzo del año en curso,
mediante el cual remiten el Acuerdo VI de la Sesión Ordinaria Nº 265 celebrada por el Concejo Municipal de Santa Ana el
día 24 de febrero del presente año. En dicho acuerdo se aprobó consultar a la
Procuraduría "...el estado de legalidad del actual plan
regulador...".
De conformidad con los criterios legales que
se acompañan, el cuestionamiento principal que se hace en torno al plan
regulador de Santa Ana es la falta de publicación de los mapas de zonificación.Asimismo, parece
desprenderse que se han presentado dudas en cuanto a posibles vicios en el
procedimiento de su aprobación y/o modificación.
I.
Antecedente administrativo sobre la obligatoriedad de publicar los planes reguladores.
En la opinión jurídica emitida por este
Órgano Asesor OJ-011-96 de 8 de marzo ya se había realizado un análisis sobre
el tema de la necesidad de publicar los planes reguladores que emitan los
Municipios. Al ser ésta una de las dudas que se nos plantean en relación con el
plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana, y a pesar de la extensión de
la cita, se ha considerado imprescindible transcribir el referido oficio.
"I.- PROBLEMA PLANTEADO
En el
citado oficio se solicita nuestro pronunciamiento en torno al siguiente aspecto:
"El artículo Nº 17 de
Corresponde entonces, en primer término, determinar si la utilización de
los términos "aviso de la adopción" debe entenderse en el sentido de
que lo que resulta necesario publicar es únicamente un aviso de adopción del
plan regulador, o si bien debe interpretarse lo prescrito en el citado artículo
17 en el sentido de que es el plan regulador, en su totalidad, incluidos los
gráficos o mapas, lo que debe ser publicado en el Diario Oficial.Para ello, se ha considerado
necesario realizar un análisis previo de la competencia de las Municipalidades
en materia de planes reguladores y la naturaleza de éstos.
II.- DE LA COMPETENCIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN
MATERIA DE LOS PLANES REGULADORES
Los alcances de la potestad de las Municipalidades para dictar
normativa atinente a la planificación urbana de sus respectivas
circunscripciones territoriales ha sido desarrollada por la Sala
Constitucional en los siguientes términos:
"La planificación urbana, sea la
elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función
inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público,
salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al
Ministerio de Planificación y a
"... la limitación a la
propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido
a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco
general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible
con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de
este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador
vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de
IV.- Los artículos 15 y 19 de
En el mismo sentido que la anterior,
pueden verse los Votos Nº 3493-94 de 12 de julio de
1994 y 5757-94 de 4 de octubre de 1994, agregándose, en este último, lo
siguiente:
"De manera que, como se afirmó
anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar
el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, devienen no
únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -
artículo 169- por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una
atribución desmedida."
De lo
expresado por la Sala Constitucional, queda claro que las Municipalidades
tienen competencia para elaborar los planes reguladores para aplicar en su
jurisdicción. Procede ahora evacuar la interrogante relativa a la naturaleza
jurídica que informan a estos planes.
III.- NATURALEZA DE LOS PLANES REGULADORES
Puede desprenderse
de la jurisprudencia que ha sido transcrita supra, que los planes reguladores y
los reglamentos respectivos tienen fuerza normativa, en el tanto que adecuan y
organizan el crecimiento urbano, pudiendo además imponerse en los mismos restricciones a otros derechos, como el de propiedad.
Sobre la
anterior afirmación, es oportuno retomar algunas consideraciones emitidas por
esta Procuraduría General en el dictamen C-181-94, del 23 de noviembre de 1994,
pronunciamiento en el cual se precisaron algunos conceptos relativos a la
naturaleza jurídica del Plan Regulador del Proyecto Turístico Papagayo. Pese a
que en aquella ocasión se analizaba en concreto lo relativo a la promulgación
de ese específico plan, las apreciaciones que de seguido se transcriben tienen
aplicación al tema que nos ocupa:
"Mediante Ley No.6758 de 4 de junio
de 1982 se dispone que en el área destinada al proyecto de Papagayo se
realizarán únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, un acto que, como
su nombre lo indica, implica la planificación de las obras del respectivo
proyecto (suelo y servicios elementales).
La planificación como actividad de interés
público que es, tiene una gran concurrencia en diversos tipos de propiedad, en
el tanto busca la ordenación territorial de los suelos y demás servicios
elementales con el objeto de lograr de esta forma, su razonable explotación. La
planificación y sus implicaciones en torno a las libertades ciudadanas no son,
en efecto, tan sólo posibles en fundos urbanos sino
que puede y debe admitirse respecto de bienes demaniales, como son los
protegidos en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y en el Plan de Bahía
Culebra. Estas propiedades ejemplifican casos de propiedades planificadas, a
las cuales se les aplican los principios generales de la planificación, con
todas sus consecuencias, así como algunos principios elementales que han sido
desarrollados en otro tipo de propiedades planificadas, como es el caso de la
urbana.
Por consiguiente, algunos principios
básicos que han sido desarrollados para las propiedades planificadas, como es
el caso de Papagayo, determinan que la planificación es la unión de dos
elementos:
a) el diseño técnico y
b) la creación de un instrumento jurídico para el
cumplimiento de ese diseño.
1-. Ese instrumento es jurídico
Al estudiar el plan como instrumento de regulación del uso de la
propiedad, afirma la doctrina su naturaleza normativa.
"El planeamiento
urbanístico, en cuanto institución clave para la realización de la ordenación
urbanística, es decir, para la actuación de todo el sistema legal, constituye
la pieza de engarce entre los dos aspectos enunciados, en la medida en que no
sólo es instrumento técnico para el diseño del modelo territorial ideado y la
programación de la actividad precisa a su realización efectiva, sino también
instrumento jurídico para la fijación de aquel modelo, la obligatoriedad de la
programación para su actuación y la regulación del estatuto jurídico del
derecho de propiedad del suelo afectado, adaptado al modelo y a la programación
mencionados." (El énfasis no es del original). (PAREJO, Luciano y GARCIA
DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Civitas, 2da ed., 1981, p.172.)
A
propósito de ese necesario carácter normativo del Plan se indica que:
"1) A nuestro modo de
ver, la juridicidad de tales normas es clara, puesto que en primer lugar y por
lo que respecta a la administración, su carácter
aunque relativamente discrecional es de todos modos obligatorio; de otra
manera, habría que negar carácter jurídico a toda ley que otorgara facultades
más o menos amplias a la administración, lo que parece carecer de sentido. 2)
En segundo lugar y por lo que respecta a los particulares, el enunciado
indicativo del plan tiene el alcance de ser el fundamento legal de la acción
que dichos individuos van a emprender y de los beneficios que van a recibir,
por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones, además
de estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos del
plan, y en relación de coordinación con las demás medidas de otra naturaleza
que éste establezca." (El énfasis no es del original). (GORDILLO, Agustín,
Introducción al Derecho de la Planificación, Caracas, Editorial Jurídica
Venezolana, 1981, p.104 y 105.) (...)
En igual sentido se expresa
que:
"(...) El Plan, a
virtud de la remisión que al mismo efectúa la Ley, configura positivamente el
contenido de las facultades dominicales de los propietarios del suelo. Es, por
ello, un instrumento con eficacia normativa, en cuanto asegura la conexión del
sistema de límites, limitaciones y deberes de la propiedad con la ordenación
del desarrollo urbanístico de cada territorio a partir de sus características
propias concretas.
(...) Las determinaciones
del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generalidad propias de las
normas jurídicas, en cuanto a su función es la integración de la Ley fijando
una ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Los Planes
son, pues, por su contenido, normas jurídicas complementarias o de desarrollo
de la Ley del Suelo". (PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.180 y 182.)(...)
En cuanto al rango de esta
norma, la doctrina sostiene su valor reglamentario:
"... A modo de resumen,
puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal
Supremo, los Planes urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido,
merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho
objetivo, es decir, de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con
rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su
conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y
desarrollo de la Ley de Suelo." (El énfasis no es del original). (PAREJO Luciano
y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.182).
En igual sentido se ha
determinado que:” Las medidas administrativas violando las disposiciones de los
planes de urbanismo, son, ya se ha dicho, ilegales en razón del carácter de
reglamento de los planes y provocan la sanción normal de toda ilegalidad, el
recurso de anulación delante el juez administrativo. Se ha indicado también que
esta sanción es susceptible de aplicación tanto a las violaciones de los
esquemas como a los planes". (El énfasis no es del original). DE
LAUBADERE, A., Traité de Droit Administratif,
II, LGDJ, 1986, p.414.)"
A nivel de
la doctrina nacional, se indica lo siguiente:
"¿El Plan Regulador, como tal, qué
tipo de acto es, cuáles son sus efectos? De la
observación de éstos y de su régimen puede extraerse la respuesta. En efecto,
el artículo 19 impone el debido acatamiento del plan regulador, cuando dice:
Artículo 19. "Cada
municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el
debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de
la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad."
Diversos artículos relativos a los Reglamentos de Desarrollo Urbano,
partes eventuales del Plan Regulador, corroboran esta afirmación. Véanse, al
efecto los artículos 28 (que prohíbe usos disconformes con la zonificación y
exige certificado de conformidad para autorizar actividades sobre el suelo
zonificado); artículo 30 (que prohíbe transformar el uso disconforme, salvo
para adaptarlo y hacerlo conforme o, al menos, compatible con la zonificación);
artículo 38 (que ordena denegar permiso a urbanizaciones antirreglamentarias);
y artículo 47 (que prohíbe fraccionar o urbanizar en zonas verdes o de uso
público, según el Mapa Oficial).
El plan debe acatarse y es evidente que es inmediatamente imperativo
como norma frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el
momento en que se promulga, pues su contenido legal, dado por el artículo 16,
expresa bien la voluntad de la ley de regular directamente el uso y
aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como privado; el plan
regulará, según esta norma, "el uso de la tierra que muestre la situación
y distribución de los terrenos", tanto para el interés privado como para cualesquiera
otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales, sistema
viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.) La cuestión radica
en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente normativos,
o si, a la inversa, son simples explicaciones, expresiones de intenciones o
proyectos sin ningún valor jurídico para el propietario. La respuesta es de
teoría general del derecho; siempre y cuando los elementos del plan no llamados
reglamentos permitan saber claramente cual es la
voluntad expresada y esta, por su parte, reúna las notas de lo normativo, no
vemos obstáculo serio para reconocer su carácter reglamentario (y normativo).
Esto es muy importante porque, como se verá de inmediato, el Plan Regulador y
los Reglamentos de Desarrollo Urbano son independientes entre sí y pueden regir
el uno sin los otros y a la inversa. Si se llegare a la conclusión de que el
Plan no tiene efecto jurídico regulador sobre la propiedad privada sin esos
Reglamentos, se lo privaría de su valor vinculante y director del urbanismo en
la mayoría de los casos, pues, dada la complejidad de los tales Reglamentos, la
tendencia es o puede llegar a ser su eliminación, para descansar en la fuerza
reguladora de los planos, mapas y gráficos, por sí mismos. No vemos obstáculo
para reputar como normativo el valor de las indicaciones y datos contenidos en
un plano o mapa. Estos contendrán señas, indicaciones, dibujos y explicaciones
carentes de todo valor imperativo, si es evidente que no tienen intención reguladora,
pero lo contrario es posible: cómo negar valor de zonificación a un plano donde
estén clara y precisamente indicados no sólo los usos globales o genéricos
(terreno agrícola o urbano, urbano o urbanizable), sino también los específicos
de cada parte del suelo planificado, pormenorizadamente localizados y
deslindados. Es evidente que no podrá extraerse de un gráfico o mapa, en tales
condiciones, más de lo que éste dice o puede decir, pero sí puede y debe
dársele valor normativo a sus indicaciones cuando éstas sean no sólo claras y
precisas, sino claramente dirigidas a imponer limitaciones o delimitaciones al
uso del suelo correspondiente. Pareciera posible llegar a la conclusión de que
el Plan es un acto normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que
expresen claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las
limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el
propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste
último. Las otras partes con valor puramente indicativo o aclaratorio,
carecerán de valor normativo en virtud de su contenido mismo. Todo lo cual
queda confirmado si nos damos cuenta de que frecuentemente en esta materia las
normas promulgadas no son otra cosa que desarrollo a posteriori de los planos,
mapas y gráficos ya elaborados por los técnicos, a modo de traducción jurídica
de exigencias técnicas gráficamente expresadas. Hay y debe haber congruencia
entre unas y otras." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo,
Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y Tendencias, en Revista
de la Contraloría General de la República, Número 30, Año XV, Junio 1981, pp. 42-43)
Posteriormente indica:
"Los planes son obligatorios para el
Municipio que los dicta tanto como para particulares y para el resto de la
Administración Pública. Sólo el legislador o la municipalidad pueden
reformarlos, suspenderlos o derogarlos. La reforma municipal exige igual
trámite que la adopción del plan (artículo 17 infine)
y esto se refiere tanto a mapas y planos como a reglamentos conexos de
desarrollo urbano." (ORTIZ, ORTIZ, Eduardo, op.
cit., pág. 57)
Pareciera
desprenderse con sobrada claridad de lo hasta aquí expuesto, el carácter normativo
de los planes reguladores que se emitan en el ejercicio de las competencias de
planificación urbana que competen a las Municipalidades. Su posible incidencia
en el ámbito de los particulares, así como los efectos restrictivos que
producen sobre las propias competencias del ente corporativo que lo promulga,
implican que, en resguardo de la seguridad jurídica y del principio de
legalidad, estos planes reguladores se integran al bloque de juricidad administrativa.
Precisamente, y como consecuencia de la afirmación que precede, es que
resulte oportuno determinar la forma de darle publicidad al contenido de esos
planes reguladores, a efectos de examinar las eventuales consecuencias
referentes a la eficacia y validez de los mismos.
IV.- ¿OBLIGATORIEDAD DE PUBLICAR LOS PLANES
REGULADORES?
Con el
objetivo de dar respuesta adecuada a si existe necesidad de que sean publicados
los planes reguladores de las Municipalidades, conviene tener presente la
siguiente normativa.
La Ley de
Planificación Urbana, N.º 4240 de 15 de noviembre de 1968, estipula en su
artículo 17, inciso 4):
"Publicar en "La
Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a
partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.
Igualmente serán observados
los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar,
total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos."
Efectivamente, una interpretación literal de este numeral nos puede
llevar a señalar que lo único que debe publicarse es el acuerdo de adopción del
plan regulador.
Ahora
bien, las normas no se pueden interpretar aisladamente del resto del
ordenamiento jurídico, sobre todo si existen otras disposiciones posteriores
que vengan a integrarla. Asimismo, cualquier interpretación en ese sentido,
debe partir también de la propia naturaleza del plan regulador, que según quedó
determinada en el aparte anterior, es fuente normativa, vinculando no sólo al
propio Consejo Municipal, sino también a particulares.
En este
sentido, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en los numerales 4, inciso 4) y 47
del Código Municipal (Ley Nº 4574 de 4 de mayo de
1970), que señalan, por su orden:
"Artículo 4. Corresponde a las
municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el
fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el
desarrollo nacional.
Dentro de
estos cometidos las Municipalidades deberán:
1.)... (...)
4.)
Establecer una política integral del planeamiento urbano de acuerdo con la ley
respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo
eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos;
eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de
provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados
sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y
ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y
limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques,
jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés
social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida
de la población urbana. (...)"
"Artículo
47. Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar
disposiciones reglamentarias, debe ser presentada o acogida para su trámite por
algún regidor.
Salvo caso
de reglamentos internos, el Consejo mandará a publicar el proyecto en el Diario
Oficial, sometiéndolo a consulta pública por un plazo no menor de diez días
hábiles, transcurridos los cuales se pronunciará sobre el fondo del asunto.
Toda
disposición reglamentaria debe ser publicada en el Diario Oficial y regirá a
partir de su publicación o de la fecha posterior que ella indique." (Lo resaltado no es del original)
De la Ley General de la Administración
Pública, conviene tener presente las regulaciones contenidas en los siguientes
numerales:
"Artículo
120.
1. Para los
efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican
en externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en
concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto
identificado. (...)"
"Artículo 240.
1. Se comunicarán por publicación
los actos generales y por notificación los concretos. (...)"
Tenemos entonces, que
si el plan regulador de una municipalidad es normativo, tanto para la
Municipalidad respectiva como para los particulares que se encuentran sometidos
a la jurisdicción del ente corporativo local, el mismo requiere de publicación.
Asimismo, existen normas posteriores a la
Ley de Planificación Urbana, como las transcritas anteriormente, que obligan a
la Administración, y en el caso de la relación de los artículos 4.4 y 47 del
Código citado, a las Municipalidades propiamente, a publicar en el Diario
Oficial, todos los actos generales, dentro de los cuales se encuentran,
obviamente, los normativos.
Debe tomarse en cuenta, además, que en
virtud del principio de seguridad jurídica (1), que es el que a su vez
determina la existencia del principio de publicidad de los actos generales, los
interesados necesitan saber con toda seguridad, cuáles son las disposiciones
aplicables en materia urbana dentro de una determinada jurisdicción, y el medio
idóneo para cumplir cabalmente con tales principios es la publicación en el
Diario Oficial. Sobre la trascendencia del requisito de la publicación, han
expresado los Tribunales de Justicia:
"IX. Pese a lo
expresado en el considerando anterior, se comparte la posición de la demandante
en cuanto a que la norma 7a. debió ser publicada, no hay duda de que, por
estar dirigida a un número indeterminado de sujetos, clasifica de acto general
y como tal debió ser objeto de publicación." (Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 52-94
de las nueve horas quince minutos del dos de marzo de mil novecientos noventa y
cuatro.) (Lo resaltado no es del original)
---
(1)
Sobre los principios generales de derecho, la Sala Constitucional ha afirmado:
"En este sentido, hay que decir que los principios generales de derecho no
sólo forman parte del ordenamiento jurídico (artículo 6 inciso 3) de la Ley
General de la Administración Pública), sino que lo estructuran e integran
dándole un sentido propio por encima de un simple agregado de normas
casuísticas, al decir el artículo 7 de la Ley General de la Administración
Pública que "servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de
aplicación del ordenamiento escrito"."
---
De todo lo
anterior, es dable concluir que los planes reguladores emitidos por las
Municipalidades deben ser publicados en el Diario Oficial.
V.- NECESIDAD DE PUBLICAR LOS PLANOS
El artículo
1º de la Ley de Planificación Urbana aclara cuál es el contenido de un plan
regulador:
"(...) Plan Regulador,
es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos,
mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la
política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de
la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y
construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas."
Entonces,
si anteriormente llegamos a la conclusión de que los planes reguladores deben
ser publicados en el diario oficial, tenemos que, en la medida en que los
planos, mapas, etc. Formen parte integrante de dicho plan, los mismos también
deben ser publicados.
VI.- FALTA DE PUBLICACION DEL PLAN REGULADOR:
PROBLEMA DE EFICACIA
Entendido
el plan regulador bajo el concepto que ha quedado esbozado supra, resta por
analizar las consecuencias jurídicas que trae aparejada la publicación de su
contenido. A consecuencia del ya indicado carácter normativo de los planos de
mérito, y con vista en su ámbito de destinatarios, son de recibo las
precisiones que la doctrina ha establecido en torno a la forma de dar
publicidad a actos administrativos de carácter general:
"La
publicación es la comunicación del acto administrativo a un grupo indeterminado
de personas. La exposición de la decisión administrativa de manera que todos
puedan conocer su contenido. Por su misma naturaleza deben publicarse los actos
que dirigen sus efectos a un grupo indeterminado de personas. Estos actos
administrativos son llamados disposiciones o reglamentos...La publicación es
para las disposiciones o reglamentos, además de un medio de comunicación, un
elemento de forma esencial. Sin ella no existen." (...)
"La
publicación del acto administrativo general o reglamento es para él un elemento
esencial; la forma legal de manifestación que le da existencia. En cuanto a sus
destinatarios, con la publicación tiene lugar la presunción de su conocimiento,
la apertura del plazo para cumplirlo y del plazo para recurrirlo...
La
presunción de conocimiento de la disposición puede comenzar en la misma fecha
de su publicación; la apertura del plazo para cumplirla, desde cuando comienza
su vigencia; la del plazo para impugnarla debería comenzar a correr desde el
momento en que se inicia su eficacia (antes no puede haber producido lesión de
derechos o intereses), pero se considera que comienza desde la fecha de su
publicación." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, Editorial Civitas,
Madrid, Vol. IV, primera edición, 1995, págs. 5372-5373)
"La publicación se
dirige a lo general,...La instrumentación técnica que
se utilice para este conocimiento no tiene importancia, pues lo fundamental es
que los interesados tengan conocimiento del objeto del acto. Cuanto más
particularizado, mayor es la técnica jurídica que se establece para obtenerse
su conocimiento por los interesados..." (FIORINI, Bartolomé, Manual de
Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, Tomo I, 1968,
p.349)
"Cerrando, las normas
que
Ya se había adelantado la posición que se
asume por parte de los Tribunales de Justicia en torno a la publicación de este
tipo de actos, en aplicación directa de lo normado por los artículos 120.1 y
240 de la Ley General. Con base en ello, no existe duda que, ante la ausencia
de la publicación el Diario Oficial del plan regulador adoptado por un ente
municipal, el mismo adolece de eficacia. De lo cual anterior se deriva su falta
de vinculatoriedad para con terceros, ya que tal requisito resulta
indispensable para que surta efectos jurídicos.
Finalmente, debe indicarse que lo expuesto
en este punto no implica que ante la falta de eficacia de un plan regulador las
Municipalidades queden sin ninguna posibilidad legal de ordenar el desarrollo
urbano. Existen competencias y obligaciones derivadas de otras normativas (vid.
por ejemplo artículo 4º del Código Municipal) que les permitirían tomar
decisiones al respecto, en aras de proteger los intereses de su comunidad.
VII.- OBSERVACION FINAL
Se debe aclarar que de conformidad con los
términos de la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de las 9 horas del 10
de marzo de 1984, el presente pronunciamiento no resulta vinculante para las
Municipalidades, "...para las que constituye jurisprudencia
administrativa,..." que es fuente no escrita del ordenamiento
administrativo, y que como tal fuente tendrán el rango que determina la Ley
General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de
mayo de 1978, artículos
II. Otro antecedente de importancia.
La Sección Tercera del Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio de las
Municipalidades, y precisamente ante la discusión sobre la eficacia del plan
regulador de Santa Ana por falta de publicación de los planos o mapas,
resolvió:
"IV.-
El artículo 169 de la Constitución Política, establece que la administración de
los intereses y servicios locales en cada cantón, está a cargo de las
Municipalidades. "Interés local es todo aquello que atañe al cantón de
manera directa e inmediata, de forma que la Municipalidad respectiva está
facultada para ocuparse de todo aquello que beneficia al cantón. Lógicamente,
aquellos intereses deben revestir naturaleza pública, dada la condición de
entes públicos que tienen las Municipalidades. De modo que esos intereses deben
incumbir a la generalidad del municipio. En otros términos, la materia
municipal es toda aquella que sea de interés público local, por cuanto las
Municipalidades son entes territoriales de naturaleza política."
(Hernández Valle, Rubén. "El Derecho de la Constitución", Tomo 2,
Editorial Juricentro, San José- Costa Rica, pág.
310). Ha de señalarse, que la competencia municipal no afecta las atribuciones
conferidas por materia a otras entidades de la Administración Pública (artículo
5 del Código Municipal), ya que la competencia municipal no elimina la de los
otros entes públicos; sin embargo, no es correcto suponer que lo anterior
implique que siempre que hay una competencia coincidente la de las
Municipalidades quede anulada, sino que deben subsistir simultáneamente ambas
competencias.
V.- Las Municipalidades tienen potestad para
establecer una política de planificación urbana a través de planes reguladores,
dentro de su jurisdicción territorial, lo que obviamente implica la imposición
de limitaciones a la propiedad. La autorización legal para lo anterior, la
encontramos en el artículo 4 inciso 4 del Código Municipal, que le atribuye a los gobiernos locales la competencia para
establecer una política integral de planeamiento urbano, con el fin de lograr
un desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos, en los artículos
"II)
La legislación costarricense establece la posibilidad de que
mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser
limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de
propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de
los cuales podrá exigirse al propietario el cumplimiento de los deberes que de
él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los
límites y deberes urbanísticos que resulten razonables..." (Sala
Constitucional Voto No. 5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre de 1993)
"IV)
Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son
inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de
las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites
de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta
los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de
ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función
inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución y
estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de
Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de
esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en
forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la
potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un
desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los
comerciales, industriales, deportivos, etc..." (Sala Constitucional Voto
No. 6706-93 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993)
VI.- En el "Plan Regulador" para
el cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta No. 74 del 19 de abril de 1991,
se establece en su artículo 13, lo siguiente: (...)
En primer término, es conveniente dejar
claramente establecido, que de conformidad con las propias manifestaciones de
la parte recurrente y documentación aportada (ver files adjuntos) lo que
pretende desarrollar no es un simple "Club campestre", sino todo un
proyecto de urbanización, sea el fraccionamiento y habilitación de un terreno
para fines urbanos, mediante la apertura de calles y provisión de servicios,
donde la primera etapa consiste en la construcción de una "Casa Club"
con facilidades deportivas, edificio administrativo, portón de entrada y calles
que habiliten todo el terreno, y una segunda etapa donde se transforma el Club
en un gran condominio, en el cual los socios adquieren una finca filial donde
pueden construir sus viviendas, siendo comunes las calles, la Casa Club, casa
administrativa y zonas verdes. También el apoderado de la sociedad recurrente
se manifiesta conocedor de que la propiedad involucrada se encuentra dentro de
la llamada "Zona de Protección" según el Plan Regulador de Santa Ana,
y no ha demostrado aquí lo contrario. Es pertinente señalar, que si bien es
cierto los mapas de zonificación deben ser publicados en el Diario Oficial
"La Gaceta" junto con el texto del Plan Regulador, pues de lo
contrario carecen dichos mapas de eficacia, también lo es que el texto del Plan
Regulador sí fue debidamente publicado, y que la parte actora no ha demostrado
que su propiedad se encuentre fuera de la "Zona de Protección", según
lo dispuesto por el ya transcrito artículo 13 de dicho Plan.
Entonces, está plenamente facultada la
Municipalidad de Santa Ana, dentro de su potestad para controlar el desarrollo
urbanístico de su cantón, para determinar si el proyecto que pretende
desarrollar la sociedad recurrente, EN SU TOTALIDAD y no solo en sus etapas
vistas de manera aislada, se ajusta al uso establecido y a la cobertura
máxima permitida, porque no puede otorgar un permiso de construcción contrario
al uso y destino dado por el Plan Regulador de una zona determinada, y además,
está en el deber de tomar las medidas que considere convenientes, para proteger
y preservar la integridad del medio ambiente natural. No es correcto suponer
que la competencia materia de otros entes públicos, anule las potestades
municipales en materia de control urbanístico y de conservación del medio
ambiente.
VII.-
Conforme al principio de igualdad, ha de tratarse de forma igual a los iguales
y de forma desigual a los desiguales. En consecuencia, ante la magnitud del
proyecto pretendido por la sociedad aquí recurrente, no encuentra este Tribunal
que exista discriminación o una actitud negativa por parte del Concejo
Municipal, en el hecho de contratar una asesora externa calificada, para
estudiar los planos presentados, pues incluso el apoderado de la recurrente reconoce
que la asesora contratada fue Directora de Urbanismo
por muchos años, lo que muestra prudencia y no inadversión
hacia la solicitante. Por otra parte, en el informe rendido por la asesora
externa, y que fue acogida por el Concejo en el acuerdo impugnado, se hacen
treinta y tres observaciones de índole eminentemente técnico, que no pueden ser
ignoradas por este Tribunal, y que por el momento,
Club Eco Residencial Villa Real S.A. no ha cumplido. En consecuencia, no queda
otra alternativa más que confirmar el acuerdo recurrido y dar por agotada la
vía administrativa." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, Nº 7228 de 15:30 horas del 16 de
octubre de 1997) (Lo resaltado no es del original)
De la resolución anterior podemos extraer dos
conclusiones: la falta de publicación de los mapas sí constituye un elemento
que afecta la eficacia, pero únicamente en aquellos aspectos que requieran de
su aplicación. Esto es, si la situación del administrado puede resolverse con
la parte normativa del plan que sí fue publicada, la misma le deviene
plenamente aplicable.
III. Situación del plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana.
De acuerdo con los datos aportados, parte
del plan regulador de
Después de analizado nuevamente el asunto,
este Órgano Asesor mantiene el criterio ya expuesto en punto a la necesidad de
publicar los mapas o planos que formen parte de un plan regulador, y en defecto
de cumplirse con tal requisito, éstos carecerían de eficacia. Nótese que la
anterior posición es coincidente con la sostenida por el Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio de los Municipios,
en el sentido de que los mapas deben publicarse para que sean eficaces,
precisando además éste último, que serán ineficaces únicamente aquellos
contenidos del plan regulador que no hayan sido publicados.
Por lo tanto, los mapas y planos que formen
parte del plan regulador que no hayan sido publicados devienen en ineficaces
hasta que no se produzca su debida publicación.
Lo anterior, no enerva la posibilidad, tal y
como también se había señalado, que
En cuanto a las dudas que se plantean en
punto a posibles nulidades por vicios de procedimiento, y sin prejuzgar sobre
su existencia, esta Procuraduría no las analizará debido a que cualquier
incidencia ocurrió hace más de cuatro años. Al respecto existe reiterada
jurisprudencia administrativa y judicial en el sentido de que el plazo para que
la Administración pueda declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta o
bien declarar la lesividad de un acto, caduca a los cuatro años de transcurrido
el hecho (2). Por lo tanto,
Finalmente, debe aclararse que esta
Procuraduría generalmente no se pronuncia cuando el asunto se encuentra en
discusión judicial. En este caso, a pesar de que se conoce que existen
planteados judicialmente procesos en los que se cuestiona la validez y eficacia
del plan regulador del Municipio consultante, por haberse externado ya opinión
con anterioridad al respecto, y ser únicamente ratificada en este
pronunciamiento, es que se está dando respuesta a la consulta por ustedes
planteada, precisándose que el criterio que los jueces externen al respecto es
el que, en última instancia, va dilucidar los cuestionamientos que sobre el
plan regulador de
Sin otro en particular, se despide de
ustedes muy atentamente,
Licda. Ana Lorena Brenes
Esquivel
Procuradora Administrativa
----
(2)
Sobre este tema pueden consultarse, entre otros, los pronunciamientos de la
Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989,
C-032-92 de 17 de febrero de 1992, C-070-92 de 6 de abril de 1992, C-111-93 de
24 de agosto de 1993, C-044-95 de 8 de marzo de 1995 y C-141-95 de 21 de junio
de 1995.
----