C-116-99
7 de junio de 1999
Licenciado
Alexander Salas Araya
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo
Su Despacho
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, doy respuesta a su oficio PE-188-99 del pasado 22 de febrero,
mediante el cual se formula consulta a este órgano asesor, relativa a la
vigencia del Plan Subregional de Desarrollo Urbano, Gran Área Metropolitana
Noroeste, GAM-NO, publicado en el Alcance Nº
l. Competencia Municipal sobre
Planificación Urbana.
El artículo 169 de la Constitución Política
consagra la autonomía del régimen municipal al decir que "la
administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a
cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por
regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley".
La planificación urbana consiste en "el
proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos
sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y
bienestar de la comunidad"(1), la cual, es ejercida por las municipalidades
en las zonas de su competencia territorial, y a través del Concejo Municipal
[inciso o) del artículo 13 del Código Municipal vigente]. A su vez, esta
función se entiende como una de las atribuciones comprendidas en lo que se
concibe como intereses y servicios locales. La misma Ley de Planificación
Urbana lo establece en su articulo 15, al indicar:
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NOTA (1): Artículo 1, Ley de Planificación Urbana (Ley Nº 4240 de 15 de
noviembre de 1968).
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"Conforme al precepto del artículo 169 de la
Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos
municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los
límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos
dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de
desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de
extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones
calificadas para establecer un determinado régimen contralor".
En el mismo sentido, el artículo 19
establece:
"Cada Municipalidad emitirá y promulgará las
reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y
para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y
bienestar de la comunidad".
Por su parte, nuestra Sala Constitucional
también se ha pronunciado al respecto señalando:
"B. DEL ORGANO ENCARGADO DE LA
PLANIFICACION URBANA.
XIV. DE LOS ORGANOS COMPETENTES PARA
LLEVAR A CABO LA PLANIFICACION URBANA: MINISTERIO DE PLANIFICACION NACIONAL Y
POLITICA ECONOMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES.
En
consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución
Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre
de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad
primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades,
lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que
es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local
por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes
reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la
planificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de
esta Sala, en sentencia número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos
del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en la que indicó:
"II).- La Sala estima que la potestad
atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro
de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de
"intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169
de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación
Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de
abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los
artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:
«Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo
169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los
gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro
de los límites de su territorio jurisdiccional.
Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo
que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo
urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos
o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas
para establecer un determinado régimen contralor.».-
«Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y
promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan
regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad,
comodidad y bienestar de la comunidad.»
III).- Dentro de lo que puede denominarse la
organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo
-adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de
Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son
los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a
través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y
desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado
por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir
estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento
a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre
la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para
desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana,
servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes,
entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de
las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan
Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.-
Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes
lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales
deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los
reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender
que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica
íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las
municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más
elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se
trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino
también contra los principios constitucionales del régimen municipal,
establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos
"... la limitación a la propiedad impuesta
por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho
de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del
que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido
constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la
limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta
como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en
tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la
propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu,
si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y
proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".-
IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de
Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se
limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el
desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los
reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios
constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo
-como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las
municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando
fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación
Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios;
y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna
restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de
controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo
racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales,
industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias
número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y
número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas
de este año).-" Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la
jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo
atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la
ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de
regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene
asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean
previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al
efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación
urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las
competencias municipales." (Voto Nº 4205-96 de las 14:33 de 20 de
agosto de 1996) (Reiterada por la 4856-96 de 17 de setiembre de 1996). [Énfasis
agregado en este último párrafo].
Pese a las afirmaciones anteriores, de las
que se desprende que la planificación urbana en cada cantón es una atribución
de las municipalidades, existen otros entes que tienen facultades de
intervención en la misma, eso sí en defecto de regulaciones municipales.
Así, de la jurisprudencia de marras se
deriva también que las atribuciones otorgadas en materia de planificación
urbana local, a entidades como lo sería el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, son solamente de carácter residual y supletorio de las regulaciones
municipales. Tal ha sido el criterio manifestado por la Procuraduría en
consultas precedentes:
"Aquí la competencia de un ente
descentralizado cuya jurisdicción es nacional, el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo, está limitada por el grado de detalle de las normas que
serán aplicadas en un ámbito territorial determinado, y sólo supletoriamente,
por omisión del Gobierno Local podrá el INVU dictar normas generales,
regionales o locales con ese grado de precisión propio del plan regulador
local". (Dictamen C-061-96 de 3 de mayo de 1996). (2)
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NOTA (2): En el mismo sentido, los pronunciamientos C-032-98 de 25 de
febrero de 1998 y C-072-98 de 22 de abril de 1998.
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Así pues, como desarrollo de la norma
constitucional del artículo 169 - y en ejercicio de su autonomía -, es a las
Municipalidades a quienes corresponde en forma exclusiva el establecimiento y
la adopción de las disposiciones de desarrollo y planificación urbana locales;
claro está, dentro del territorio de su competencia. Las atribuciones en la
materia conferidas a otros entes, como el INVU, son de carácter supletorio y
residual.
ll. Procedimiento de adopción de planes
reguladores
La capacidad de las corporaciones
municipales de regular y planificar el desarrollo urbano de cada cantón, se
ejerce a través de la emisión de los llamados planes reguladores, los cuales se
conceptúan como el "instrumento de planificación local que define en un conjunto
de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento,
la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos
de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y
construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"(3).
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NOTA (3): Artículo 1, Ley de Planificación Urbana.
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Los planes reguladores y los reglamentos
respectivos tienen fuerza normativa en el tanto que adecuan y organizan el
crecimiento urbano, pudiendo además imponerse en las mismas restricciones a
otros derechos, como el de propiedad.
El alcance y ejercicio de tal capacidad por
parte de las municipalidades, han quedado claramente demostrados en el epígrafe
anterior. Cabe ahora analizar los requisitos legales exigidos para la adopción
de los planes reguladores.
El artículo 17 de la Ley de Planificación
Urbana, enumera los requisitos exigidos para la aprobación de los planes
reguladores. Así, el texto legal señala:
"Artículo 17.- Previamente a implantar un
plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
1. Convocar a una audiencia pública por medio del
Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación del local,
fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o
escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento
deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;
2. Obtener la aprobación de la Dirección de
Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera
del que aquella hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos
en el artículo 13;
3. Acordar su adopción formal, por mayoría
absoluta de votos; y
4. Publicar en "La Gaceta" el aviso de
la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán
exigibles las correspondientes regulaciones.
Igualmente serán observados los requisitos
anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o
parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos."
Lo anterior ha sido reafirmado por la Sala
Constitucional, al señalarse:
"De conformidad con lo establecido en el
artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación
Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el
desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con ese
objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que
podrán determinar - entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus
reformas) – la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio,
industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino
pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las
Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17
ibídem. (...) La planificación urbana local corresponde por disposición
constitucional a las Municipalidades. La disposición transcrita autoriza al
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a confeccionar esos planes en caso
de de aquellos no los haya adoptado." (Voto 2153 - 93 de 21 de mayo de
1993) (Lo resaltado no es del original)
La validez de los planes reguladores se
supedita pues, al cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos supracitados.
lll. Procedimiento seguido en la aprobación del GAM-NO
Sobre este aspecto, conviene rescatar como
antecedente de especial relevancia que el asunto de los vicios de procedimiento
en la adopción del Plan Regulador, ya había sido consultado a esta
Procuraduría, provocando la emisión del dictamen C-032-98. En ese momento el
consultante lo fue el Concejo Municipal de la Municipalidad de Alajuela, quien
cuestionaba "la legalidad del procedimiento efectuado para la aprobación
del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela (GAM-NO), por cuanto no se
respetaron los lineamientos estipulados en el artículo 17, inciso 1, de la Ley
de Planificación Urbana."
Luego de un detallado análisis de los
supuestos de nulidad absoluta y relativa, que podrían estar presentes en el
Plan cuestionado, se recomendó a la Municipalidad de Alajuela "valorar los
requisitos incumplidos o defectuosamente observados en el procedimiento para la
adopción del Plan Regulador GAM-NO" y de existir tales, "tomar las
medidas correctivas que correspondan según el tipo de irregularidad
detectada." Lo anterior en vista de que no pudo ser establecido cuáles
fueron los supuestos lineamientos irrespetados en la tramitación del Plan.
Asimismo, se señala que en la consulta no se indica de manera precisa cuáles
son los requisitos establecidos en el supra citado artículo 17 que se
incumplieron, "por lo que no nos es posible pronunciarnos de manera
precisa en cuanto a la 'legalidad del proceso efectuado'."
La cuestión parece retomarse en la consulta
que ahora evacuamos. En cuanto a los requisitos del 1 al 3 exigidos por el
artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es de suponer que los mismos se
han cumplido por cuanto de la documentación aportada no se desprende lo
contrario. Sin embargo, es conveniente recordar que de haberse incumplido
alguno de ellos, existiría un problema en la validez del Plan Regulador, que
dependiendo de la gravedad, puede acarrear nulidad absoluta o relativa. Pero,
insistimos, no existe suficiente documentación para que este Órgano Asesor
pueda determinar, a ciencia cierta, si se cumplieron o no con ellos. La
exigencia de publicación será analizada en un aparte posterior. Un antecedente
de importancia, lo constituye la resolución 162-l-98 de la Sala Constitucional,
dictada a las 14:32 del 10 de marzo de 1998, en la cual este Tribunal se
refiere a la normativa urbanística vigente en el cantón de Alajuela e indica:
"El tema principal del amparo gira alrededor
de cuál es la normativa aplicable al caso concreto, partiendo de dos
afirmaciones que se hacen, una del INVU y otra del recurrente: el primero
señala que el GAM-NO se encuentra vigente por haber sido aprobado por la
Municipalidad del Cantón del Alajuela... y por otro lado, el recurrente indica
que la Municipalidad modificó el uso del suelo para esa zona y por ello, es
posible construir el fraccionamiento que se pretende... se debe concluir en lo
siguiente: en La Gaceta No. 63 publicada el miércoles 30 de marzo de
'El Concejo Municipal del Cantón Central de
Alajuela mediante el artículo Vl, Capítulo lV, de la sesión ordinaria No. 2-94, celebrada el 5 de
enero de 1994, acordó avalar el acuerdo tomado por la Junta Directiva del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo según consta en el artículo único,
Inc. 122 del acta de la sesión extraordinaria No. 4369 del 06 de diciembre del
año 1993...' y como lo establece el artículo 17 de la Ley de Planificación
Urbana, esta aprobación implica poner en vigencia el contenido de sus
disposiciones reglamentarias con el carácter de plan regulador de desarrollo
urbano del cantón, entonces esta es la normativa que está vigente conforme lo
ha señalado el INVU en su informe a esta Sala." (Énfasis agregado)
Ahora bien, la vigencia o no del Plan
Regional GAM - NO derivada de la primera publicación en 1994, no merece mayores
consideraciones.
Como se desprende de la lectura de la
resolución de la Sala Constitucional, el plan es considerado vigente. Sin
embargo, lo que discutimos ahora es la vigencia de Plan Regulador, añadiéndole
un hecho con el que no contaba la Sala Constitucional a la fecha de emisión de
la citada resolución, y que lo constituye la publicación del Reglamento en fecha 20 de mayo de 1998, dos
meses después del fallo del Alto Tribunal. En segundo lugar, la consideración
de la Sala Constitucional responde a la confrontación de la norma con el bloque
de constitucionalidad, en el entendido de que la Sala no analiza cuestiones de
legalidad del acto que se somete a su control, pues es únicamente contralor de
constitucionalidad -según artículos 1 y 2 inciso b) de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional-.
Así, pese a que la Sala indicó la vigencia
del Plan Subregional GAM-NO, es necesario que se valore si existen vicios
legales que incidan o afecten la validez de éste.
lV. Otros aspectos consultados
Por otra parte, el Instituto consultante,
plantea adicionalmente la existencia de algunos defectos de forma y de fondo a
los cuales es preciso referirse. Se señala que "este Plan Subregional se
deriva del Plan Regional GAM... De manera que si se deriva de un Decreto
Ejecutivo no puede derogar disposiciones con rango de reglamento, por cuanto no
estamos en presencia de uno de ellos."
Para aclarar este punto, nos remitimos a
nuestro pronunciamiento C-032-98, producto de la consulta relativa al mismo
Plan Regulador, pero formulada en ese momento por el Concejo Municipal de
Alajuela:
"así las cosas, no es contrario al
ordenamiento jurídico la existencia de planes reguladores, como el denominado
GAM-NO que aquí se consulta, adoptados por las Municipalidades, que contrasten
con las disposiciones emanadas de planes o reglamentos del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo, aunque hayan sido acogidos por vía de un Decreto del
Poder Ejecutivo, en tanto éstos, debidamente aprobados, sólo tienen vinculancia legal en ausencia de aquellos."
Como hemos expuesto líneas arriba, la
facultad de fijar planes reguladores de planificación urbana pertenece a las
municipalidades, y otras instituciones del Estado no pueden intervenir en la
planificación local sino en forma residual (4). Así las cosas y como bien fue
señalado en el pronunciamiento anteriormente transcrito, las disposiciones de
estos planes que contrasten con reglamentos emitidos al respecto por el INVU,
no son contrarios al ordenamiento jurídico, sin embargo, las municipalidades
deben considerar las recomendaciones dictadas por el Instituto Nacional del
Vivienda y Urbanismo, en el ejercicio de sus atribuciones de asesoría y
asistencia en el tema de planificación urbana, conferidas por los artículos 7
inciso 3, y 9 inciso 1 de la Ley de Planificación Urbana:
-----
NOTA (4): Téngase en cuenta el desarrollo del aparte l del presente
pronunciamiento.
----
"Artículo 7.- Créase la Dirección de
Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:
1) ... 2) ... 3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los
demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga
al establecimiento o fomento de esa disciplina;..."
"Artículo 9.- Las asesorías y asistencia
local enunciada en el inciso 3) del artículo 7º, comprenderá la colaboración de
la mencionada Dirección con miras a lo siguiente: 1) Preparar, aplicar y
modificar el Plan Regulador y sus reglamentos;...”
Asimismo, el respeto de los lineamientos
dictados por el INVU asegura - en lo posible, según las características de cada
comunidad - una uniformidad de criterios de planificación urbana que promueva
un desarrollo equitativo de cada comunidad, siendo lo ideal la ausencia de
contradicciones entre las distintas reglamentaciones, a fin de evitar
situaciones confusas dentro del mismo ordenamiento, tal y como se señaló en el
pronunciamiento supra citado.
Otro de los defectos señalados consiste en
que el Plan objeto de esta consulta, no adopta las disposiciones de la Ley
Forestal (5) en lo relativo a las Zonas de Protección de Ríos y Quebradas. En
efecto las disposiciones del Reglamento (6) son las mismas que contenía el
proyecto publicado en 1994 y difieren de las estipuladas en la Ley Forestal, la
cual señala:
-----
NOTA (5): Ley Nº 7575 de 16 de abril de 1996.
NOTA (6): Publicado en el Alcance
-----
"Artículo 33.- Áreas de protección.
Se declaran áreas de protección las siguientes:
a)...
b) Una franja de
"Artículo 34.- Prohibición para talar en
áreas protegidas. Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de
protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados
como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deben tramitarse en
relación con estas áreas serán realizados por el Instituto de Vivienda y
Urbanismo."
Contrariamente, el Reglamento al Plan
Subregional GAM-NO, regula la materia de la siguiente forma:
"10. Zona de Protección de Ríos y Quebradas.
El propósito de esta zona es proteger las márgenes
de los ríos y quebradas de posibles construcciones o intervenciones. 10.1 Usos
permitidos. Los que sean aprobados por la Dirección Forestal de MIRENEM. 10.2
Retiros. El retiro será de acuerdo a la profundidad del cauce con una relación
de 1:1 para la profundidad y la distancia horizontal."
El punto en cuestión nos remite a la
jerarquía de las normas establecida en el artículo 6 de la Ley General de la
Administración Pública. Conforme a este artículo, las leyes y los actos con
valor de ley gozan de rango superior a los reglamentos. Un reglamento no puede
contravenir lo dispuesto en una norma de rango superior, que en el caso que nos
ocupa se trata de una ley. Por ello, al ser clara la disconformidad del
Reglamento con la Ley Forestal, lo procedente entonces es desaplicar los
artículos cuestionados del mencionado Plan Regulador (artículo10), y atenerse a
lo establecido en la Ley Forestal, en cuanto a las regulaciones sobre zonas de
protección de ríos y quebradas.
V. Zona del Aeropuerto Internacional Juan
Santamaría
La zona del Aeropuerto Internacional Juan
Santamaría, merece consideración aparte pues se trata de una zona que cuenta
con regulación especial, cuyos antecedentes se remontan al año de 1975.
En efecto, el Reglamento de Aeródromos (Decreto
Nº4439-T, publicado en el Alcance Nº
----
NOTA (7): Artículos 193, 194, 198, entre otros.
----
Más adelante, al emitirse el Plan Regional
de Desarrollo Urbano "Gran Área Metropolitana" (publicado en la
Gaceta Nº 119 de 22 de junio de 1982), en los artículos 16 y 17 se establece
una zona especial de protección para los aeropuertos Tobías Bolaños y Juan
Santamaría.
Posteriormente, en la Gaceta Nº 74 de 20 de
abril de 1983, se publica una modificación al Plan Regional, en la cual se
introducen variantes a la regulación de la zona que comentamos, las cuales se
mantienen vigentes hasta el año de 1988.
El 22 de agosto de 1988 se emite el Decreto
Ejecutivo Nº 18396- MOPT, publicado en la Gaceta Nº 69 de 6 de setiembre de
-----
NOTA (8): Publicado en el Alcance Nº
-----
Pese a lo anterior, el Plan Regulador GAM-NO
adopta, en lo que respecta a esta zona, las disposiciones del Plan Regional de
1982 y sus reformas y deroga toda otra de igual rango que se le oponga
(artículo 8), normativa que como ya hemos visto, no se encuentra vigente.
A pesar de la autonomía municipal en la
materia de planificación urbana local, en cuyo ejercicio la Municipalidad
podría aun aplicar la normativa no vigente del Plan Regional, deben analizarse
ciertas atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo, correspondientes a la
planificación urbanística en zonas especiales como la de los aeropuertos.
Ya la Sala expresamente ha admitido en, al
menos un caso, la prevalencia de un interés nacional sobre el municipal.
Veamos:
"b.- SOBRE LA POSIBLE
INFRACCION A LA AUTONOMIA MUNICIPAL. En un primer momento, la discusión de si el Instituto Costarricense de
Electricidad debía contar o no con permiso de la Municipalidad de Belén para la
colocación de la nueva postería que demanda el
proyecto de ampliación de la línea La Caja-Belén, fue planteada en autos
simplemente como un quebranto de un requerimiento señalado en la Ley General de
Caminos Públicos, es decir, como la omisión de un requisito legal. Fue en este
sentido que la Sala dispuso no referirse al tema por estimarlo cuestión de mera
legalidad, como se dispuso en la sentencia interlocutoria nº 532-I-97. No
obstante, con posterioridad se ha reorientado el debate para enfocar el punto
como una invasión del ámbito de autonomía que a aquella corporación garantiza
el artículo 170 de la Carta Fundamental. Y esta sí es materia que a este
tribunal interesa, por lo que se pasa de seguido a su examen. 1) La Sala ha
venido desarrollando, a través de diversos pronunciamientos -algunos muy
recientes- una clara doctrina jurisprudencial en torno a la temática de la
autonomía municipal. La tónica de estos pronunciamientos ha sido la de
reconocer y fortalecer la autonomía -no la soberanía- de los gobiernos locales
para la administración de los intereses locales.2) A pesar de la diafanidad de
los mencionados criterios, se considera no menos apremiante rescatar (y colocar
también en su justa dimensión) el tema de la autonomía que la Carta Política
también le reconoce -artículo 188- a las entidades descentralizadas del Estado,
para la gestión de los intereses y servicios públicos que les están
encomendados, unas veces por la propia Constitución y otras por la ley. De este
modo, la postura que ha adoptado la Sala en el sentido de robustecer el papel
de las municipalidades en el manejo de los intereses comunitarios no puede ser
entendida en detrimento de las atribuciones de carácter nacional (en el caso, por
ejemplo, de la Caja Costarricense de Seguro Social y del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) o regional (por ejemplo, el
Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y JAPDEVA) que están señaladas
a favor de los respectivos entes e instituciones. 3) La Ley Constitutiva del
Instituto Costarricense de Electricidad es clara en el sentido de que los
intereses y servicios que a esta entidad toca gestionar son de carácter
indudablemente nacional. Es en esa dirección que apunta su ordinal segundo, al
señalar: 'Las finalidades del Instituto, hacia la consecución de las cuales se
dirigirán todos sus esfuerzos y programas de trabajo, serán las siguientes: a)
Dar solución pronta y eficaz a la escasez de fuerza eléctrica en la Nación, y
procurar que haya en todo momento energía disponible para satisfacer la demanda
normal y para impulsar el desarrollo de nuevas industrias, el uso de la
electricidad en las regiones rurales y su mayor consumo doméstico...' La
autonomía que quiso otorgarle el legislador al ICE para diseñar y desarrollar
sus actividades está reconocida precisamente en el artículo siguiente, el
tercero, que establece que en la determinación de los programas de trabajo,
obras y proyectos, no deberá intervenir -en los aspectos técnicos- ninguna otra
dependencia estatal a la que el propio Instituto no haya pedido colaboración.
4) La separación entre lo nacional y lo local está clara también en el propio
Código Municipal, al disponer: 'Artículo 5.- La competencia municipal, definida
en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras
entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán
al Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y
proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo.' Esta disposición
debe ser entendida, en todo momento, dentro de los límites de la razonabilidad
y de la proporcionalidad, que exigen que el deber de información, coordinación
y cooperación no sea visto jamás como una limitante o barrera a la actividad de
las entidades de carácter nacional para el trazado y desarrollo de sus
actividades especializadas. Dicho con más claridad: las instituciones que
administran intereses nacionales -como el ICE- están llamadas a colaborar con
las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a
considerar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; pero las
entidades nacionales no tienen por qué requerir permisos municipales para la
realización de las obras y proyectos que desarrollen en cumplimiento de sus
fines. Entenderlo de otro modo podría conducir a la atomización del Estado
unitario, constitucionalmente consolidado. 5) Los conceptos previos están
esbozados -como se expresó- en varias resoluciones de la Sala, entre las cuales
destaca la reciente sentencia nº 6469-97 de las 16:21 hrs
del 8 de octubre de 1997, que señala: '... la descentralización territorial del
régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias
asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado..., de manera que
existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y
junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es
atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo
muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia
municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de
la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como
conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de
principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto
jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la
Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses 'locales',
se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la
que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo
local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación
jurisprudencial que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo
local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el
juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y
servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar
normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo
hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución
Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población)
en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que
afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la
Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación,
pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea
Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son
municipales y que no pueden ser substraídos de lo local para convertirlos en servicios
o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la
Municipalidad y por ello, no es posible de antemano dictar los límites
infranqueables de lo local, sino que deberá ser examinado en cada caso
concreto. (...) Consecuentemente, no solo por norma legal expresa (el Código
Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido
constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún
ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata
de materia que integra lo local.' 6) De la discusión previa se sigue que, en el
sub lite, para entender como comprometida la autonomía de la Municipalidad de
Belén (a la que, cabe recalcar, el ICE oportunamente informó acerca de los trabajos),
primero se tendría que admitir que las obras desarrolladas tienen una
relevancia puramente local. Pero de la diversa documentación que consta en
autos, particularmente del informe rendido por el Presidente Ejecutivo y la
Gerente General de esa entidad, resulta claro que la ampliación de la línea de
transmisión La Caja-Belén constituye otra ejecución de los proyectos nacionales
de desarrollo eléctrico a cargo del ICE, formando parte del sistema nacional de
energía. De este modo, no ve la Sala que en la especie medie quebranto alguno
de la autonomía municipal, por lo que el reproche específico debe
desestimarse."
La Ley General de Aviación Civil, atribuye
al Poder Ejecutivo la ordenación urbana y el establecimiento de limitaciones en
las zonas contiguas a los aeropuertos, con fines de seguridad y protección de
la vida de los habitantes.
Así, la ley de marras nos indica:
"Artículo 18.- Son atribuciones de la
Dirección General de Aviación Civil: (...) VII.- Autorizar las construcciones,
instalaciones y plantaciones en las zonas de servidumbre aeronáutica."
"Artículo 19.- La Dirección General de
Aviación Civil someterá a la consideración del Consejo Técnico de Aviación
Civil, para su posterior promulgación, por medio de decreto ejecutivo,
reglamentación pertinente a las siguientes materias: I. Construcción,
mantenimiento, funcionamiento de aeródromos, aeropuertos y edificaciones que se
hagan en ellos o en las zonas de acercamiento." (Énfasis añadido)
"Artículo 96.- Las construcciones e
instalaciones de los terrenos adyacentes o inmediatos a los aeródromos y
aeropuertos, dentro de las zonas de protección y seguridad de éstos, estarán
sujetas a las restricciones que señalen los reglamentos respectivos y a la que
con fines de seguridad dicte la Dirección General de Aviación Civil."
"Artículo 98.- La construcción de toda clase
de obras que pueda interferir con el correcto funcionamiento de cualquier
facilidad de Radionavegación, queda sujeta a la aprobación de a Dirección
General de Aviación Civil quien coordinará lo pertinente, con la autoridad que
corresponda."
De la inteligencia de los anteriores
artículos se desprende entonces, que las atribuciones conferidas mediante ley a
la Dirección General de Aviación Civil y al Poder Ejecutivo, en cuanto a las restricciones
de construcción en zonas aledañas a los aeropuertos y aeródromos, son
facultades que no se oponen, en principio y conforme a la jurisprudencia ya
citada, a la autonomía municipal en la materia correspondiente. Como
consecuencia de la especialidad de la materia, sea la regulación de la aviación
civil y aspectos conexos, se reconoce la competencia del Poder Ejecutivo para
reglamentar lo que corresponda, en resguardo del interés general. La anterior
afirmación encuentra respaldo en la jurisprudencia de la Sala Constitucional,
que citada líneas atrás, nos señala la supletoriedad de las normas dictadas por
el INVU frente a la ordenación local, pero en nada impide la normación de ciertos aspectos por parte del Poder
Ejecutivo, en ejercicio de sus competencias conferidas legalmente y que
obedecen a una especialidad técnica (9).
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NOTA (9): Más aún, la obligación de expropiar en esa zona cuando ha sido
necesario, ha estado a cargo del Poder Ejecutivo.
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Consecuentemente, en esa zona en particular,
debe existir una coordinación entre Aviación Civil, y en este caso, la
Municipalidad de Alajuela. Más aún, esa pareció ser la pretensión del Plan
Regulador de dicha Municipalidad, puesto que se acoge en esa materia
disposiciones que había emitido dicha entidad, pero que a la fecha en que se
adopta formalmente, ya habían sido modificadas. Por consiguiente, y hasta que
no exista tal coordinación, es necesario determinar cuáles normas son las que
se encuentran vigentes.
Según ya se señaló, la emisión del plan
regulador es el ejercicio de una competencia propia de las municipales.
Consecuentemente, los permisos que ellas otorguen deben regirse por lo
dispuesto en tales planes.
De otra parte, se establece en la Ley de
Aviación Civil que mediante Decreto Ejecutivo se debe reglamentar la
construcción, mantenimiento y funcionamiento de las zonas de acercamiento, así
como la competencia de la Dirección General de Aviación Civil de autorizar las
construcciones, instalaciones y plantaciones en las zonas de servidumbre
aeronáutica.
Consecuentemente, para la construcción en
dichas áreas se requiere no sólo de la autorización municipal, sino también de
Aviación Civil que se regularía por las disposiciones contenidas en el Decreto
Ejecutivo Nº 18396-MOPT, como desarrollo de lo estipulado en la Ley General de
Aviación Civil.
VI. Necesidad de publicación de los planes
reguladores. Requisito de eficacia.
En cuanto al análisis del caso que nos
ocupa, es necesario indicar que la Municipalidad de Alajuela, a la hora de
publicar el Plan Regulador GAM-NO, omite la publicación de los planos de
zonificación correspondientes.
La publicación completa como requisito de
vigencia de los planes reguladores encuentra asidero en la doctrina. Así, el
tratadista Ramón Parada considera que "de igual forma que las
disposiciones reglamentarias, los planes de urbanismo no entran en vigor sino
desde el momento de su publicación".(10)
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NOTA (10): Derecho Administrativo lll, Marcial
Pons Ediciones Jurídicas, Madrid, 1993, pág. 433.
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Ahora bien, la ausencia de tal publicación
se constituye en un vicio de eficacia de los planos, tal y como ya lo había
indicado la Procuraduría mediante el pronunciamiento C-072-98 del 22 de abril
de 1998:
"Tenemos entonces, que si el plan regulador
de una municipalidad es normativo, tanto para la Municipalidad respectiva como
para los particulares que se encuentran sometidos a la jurisdicción del ente
corporativo local, el mismo requiere de publicación.
Asimismo, existen normas posteriores a la Ley de
Planificación Urbana, como las transcritas anteriormente, que obligan a la
Administración, y en el caso de los artículos 4.4 y 47 del Código citado, a las
Municipalidades propiamente, a publicar en el Diario Oficial, todos los actos
generales, dentro de los cuales se encuentran, obviamente, los normativos.
Debe tomarse en cuenta, además, que en virtud del
principio de seguridad jurídica, que es el que a su vez determina la existencia
del principio de publicidad de los actos generales, los interesados necesitan
saber con toda seguridad, cuáles son las disposiciones aplicables en materia
urbana dentro de una determinada jurisdicción, y el medio idóneo para cumplir
cabalmente con tales principios en la publicación en el Diario Oficial".
Continúa el dictamen señalando:
"... si anteriormente llegamos a la
conclusión de que los planes reguladores deben ser publicados en el diario
oficial, tenemos que, en la medida en que los planos, mapas, etc. Formen parte
integrante de dicho plan, los mismos también deben ser publicados."
Y en cuanto al problema de eficacia que esto
genera:
“... ante la ausencia de la publicación en el
Diario Oficial del plan regulador adoptado por un ente municipal, el mismo
adolece de eficacia. De lo anterior se deriva su falta de vinculatoriedad
para con terceros, ya que tal requisito resulta indispensable para que surta
efectos jurídicos".
Posteriormente, se precisan los alcances de
esa ineficacia, a partir de una resolución del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, cuyo criterio se acoge:
"La Sección Tercera del Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio de las
Municipalidades, y precisamente ante la discusión sobre la eficacia del plan
regulador de Santa Ana por falta de publicación de los planos o mapas,
resolvió:
"IV.- El artículo 169 de la Constitución
Política, establece que la administración de los intereses y servicios locales
en cada cantón, está a cargo de las Municipalidades. "Interés local es
todo aquello que atañe al cantón de manera directa e inmediata, de forma que la
Municipalidad respectiva está facultada para ocuparse de todo aquello que
beneficia al cantón. Lógicamente, aquellos intereses deben revestir naturaleza
pública, dada la condición de entes públicos que tienen las Municipalidades. De
modo que esos intereses deben incumbir a la generalidad del municipio. En otros
términos, la materia municipal es toda aquella que sea de interés público
local, por cuanto las Municipalidades son entes territoriales de naturaleza política."
(Hernández Valle, Rubén. "El Derecho de la Constitución", Tomo 2,
Editorial Juricentro, San José- Costa Rica, pág.
310). Ha de señalarse, que la competencia municipal no afecta las atribuciones
conferidas por materia a otrasentidades de la
Administración Pública (artículo 5 del Código Municipal), ya que la competencia
municipal no elimina la de los otros entes públicos; sin embargo, no es
correcto suponer que lo anterior implique que siempre que hay una competencia
coincidente la de las Municipalidades quede anulada, sino que deben subsistir
simultáneamente ambas competencias.
V.- Las Municipalidades tienen potestad para
establecer una política de planificación urbana a través de planes reguladores,
dentro de su jurisdicción territorial, lo que obviamente implica la imposición
de limitaciones a la propiedad. La autorización legal para lo anterior, la
encontramos en el artículo 4 inciso 4 del Código Municipal, que le atribuye a
los gobiernos locales la competencia para establecer una política integral de
planeamiento urbano, con el fin de lograr un desarrollo eficiente y armónico de
los centros urbanos, en los artículos
"II) La legislación costarricense establece
la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la
propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez,
desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos
límites razonables, dentro de los cuales podrá exigirse al propietario el
cumplimiento de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es
necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten
razonables..." (Sala Constitucional Voto No. 5097-93 de las 10:24 horas
del 15 de octubre de 1993)
"IV) Los artículos 15 y 19 de la Ley de
Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se
limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el
desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los
reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios
constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo
-como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las
municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución y estando fijados
los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana,
los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los
de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna
restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de
controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo
racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales,
industriales, deportivos, etc..." (Sala Constitucional Voto No. 6706-93 de
las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993) VI.- En el "Plan
Regulador" para el cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta No. 74 del
19 de abril de 1991, se establece en su artículo 13, lo siguiente: (...) En
primer término, es conveniente dejar claramente establecido, que de conformidad
con las propias manifestaciones de la parte recurrente y documentación aportada
(ver files adjuntos) lo que pretende desarrollar no es un simple "Club
campestre", sino todo un proyecto de urbanización, sea el fraccionamiento
y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles
y provisión de servicios, donde la primera etapa consiste en la construcción de
una "Casa Club" con facilidades deportivas, edificio administrativo,
portón de entrada y calles que habiliten todo el terreno, y una segunda etapa
donde se transforma el Club en una gran condominio, en el cual los socios
adquieren una finca filial donde pueden construir sus vivienda, siendo comunes
las calles, la Casa Club, casa administrativa y zonas verdes. También el
apoderado de la sociedad recurrente se manifiesta conocedor de que la propiedad
involucrada se encuentra dentro de la llamada "Zona de Protección"
según el Plan Regulador de Santa Ana, y no ha demostrado aquí lo contrario. Es
pertinente señalar, que si bien es cierto los mapas de zonificación deben ser
publicados en el Diario Oficial "La Gaceta" junto con el texto del
Plan Regulador, pues de lo contrario carecen dichos mapas de eficacia, también
lo es que el texto del Plan Regulador sí fue debidamente publicado, y que la
parte actora no ha demostrado que su propiedad se encuentre fuera de la
"Zona de Protección", según lo dispuesto por el ya transcrito
artículo 13 de dicho Plan. Entonces, está plenamente facultada la Municipalidad
de Santa Ana, dentro de su potestad para controlar el desarrollo urbanístico de
su cantón, para determinar si el proyecto que pretende desarrollar la sociedad
recurrente, EN SU TOTALIDAD y no solo en sus etapas vistas de manera aislada,
se ajusta al uso establecido y a la cobertura máxima permitida, porque no puede
otorgar un permiso de construcción contrario al uso y destino dado por el Plan
Regulador de una zona determinada, y además, está en el deber de tomar las
medidas que considere convenientes, para proteger y preservar la integridad del
medio ambiente natural. No es correcto suponer que la competencia materia de
otros entes públicos, anule las potestades municipales en materia de control
urbanístico y de conservación del medio ambiente. VII.- Conforme al principio
de igualdad, ha de tratarse de forma igual a los iguales y de forma desigual a
los desiguales. En consecuencia, ante la magnitud del proyecto pretendido por
la sociedad aquí recurrente, no encuentra este Tribunal que exista
discriminación o una actitud negativa por parte del Concejo Municipal, en el
hecho de contratar una asesora externa calificada, para estudiar los planos
presentados, pues incluso el apoderado de la recurrente reconoce que la asesora
contratada fue Directora de Urbanismo por muchos años, lo que muestra prudencia
y no inadversión hacia la solicitante. Por otra
parte, en el informe rendido por la asesora externa, y que fue acogida por el
Concejo en el acuerdo impugnado, se hacen treinta y tres observaciones de
índole eminentemente técnico, que no pueden ser ignoradas por este Tribunal, y
que por el momento, Club Eco Residencial Villa Real S.A. no ha cumplido. En
consecuencia, no queda otra alternativa más que confirmar el acuerdo recurrido
y dar por agotada la vía administrativa." (Tribunal Superior Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Nº 7228 de 15:30 horas del 16 de octubre de
1997) (Lo resaltado no es del original)
De la
resolución anterior podemos extraer dos conclusiones: la falta de publicación
de los mapas sí constituye un elemento que afecta la eficacia, pero únicamente
en aquellos aspectos que requieran de su aplicación.
Esto es, si la situación del administrado puede
resolverse con la parte normativa del plan que sí fue publicada, la misma le
deviene plenamente aplicable."
Consecuentemente, la eficacia de los planos
del Plan Regulador quedaría sujeta a su debida publicación.
Observación final
Se debe aclarar que de conformidad con los
términos de la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de las 9 horas del 10
de marzo de 1984, el presente pronunciamiento no resulta vinculante para la
Municipalidad de Alajuela, "...para las que constituye jurisprudencia
administrativa,..." que es fuente no escrita del ordenamiento
administrativo, y que como tal, tendrán el rango que determina la Ley General
de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos
Sin
otro particular, atenta se suscribe,
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa
c.c.: Concejo Municipal de
Alajuela
Dirección General de Aviación
Civil