- C-046-2000
- San José, 9 de marzo de 2000
- Licenciado
- Bernardo Benavides Benavides
- Presidente Consejo Directivo de Pensiones
- Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
- S. D.
- Estimado señor:
- Con la aprobación del señor Procurador General de la
República, damos respuesta a sus oficios CDP-027-99 y CDP-109-99 de fechas 2 de marzo y
27 de julio del año 1999. El segundo de ellos responde a una solicitud de aclaración
hecha por esta Procuraduría, en virtud de la ambigüedad del planteamiento que presentaba
el primero.
- Allí se solicita a este Organo Asesor que evacue una
consulta de carácter jurídico, relacionada con la posibilidad de computar el tiempo
servido en la empresa privada a efectos de otorgar la pensión bajo el Régimen de
Hacienda, concretamente con base en la ley N°7013 de 18 de noviembre de 1985, que
adicionó varios artículos a la ley 148 de 23 de agosto de 1943. Además, se hace
extensiva la consulta a otros regímenes especiales, a saber: Comunicaciones, Obras
Públicas y Transportes, Instituto Costarricense de Ferrocarriles y Registro Nacional.
- En el segundo de los oficios, aparte del punto principal de
fondo, se formulan cuatro interrogantes concretos sobre el tema, a los que se hará
referencia al final del desarrollo del presente estudio jurídico.
- Como aspecto preliminar, se procederá a hacer algunas
consideraciones con respecto a las disposiciones de interés contenidas en la Ley 148 de
23 de agosto de 1943 y sus reformas.
- 1.- RÉGIMEN DE PENSIONES DE HACIENDA, CREADO POR LEY
N°148 DE 23 DE AGOSTO DE 1943:
- El Régimen de Pensiones de Hacienda, tuvo como
destinatarios iniciales a los funcionarios del Ministerio de Economía y Hacienda
(artículo 1°); también a los empleados de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría
General de la República (artículo 13), y otros como los contemplados en el numeral 14 de
esta ley.
- De acuerdo con lo anterior, se puede deducir que, en
principio, el Régimen de Pensiones de Hacienda fue concebido para funcionarios y
empleados públicos. No obstante, y como es de su conocimiento, a través de diversas
normas atípicas se permitió la inclusión de otros beneficiarios que también ostentaban
la condición de funcionarios públicos. Posteriormente, esas normas fueron declaradas
inconstitucionales a través de la sentencia N°2136-91 de las 14:00 horas del 23 de
octubre de 1991.
- 2.- SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL TIEMPO SERVIDO EN LA
EMPRESA PRIVADA Y COTIZADO PARA LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL:
- El numeral 4° de la Ley N°148 sufrió diversas reformas,
pero la esencial a considerar en este análisis, es la realizada mediante la citada ley
N°4986, y que entró a regir a partir de su publicación –3 de junio de 1972-.
Textualmente expresaba:
- "Artículo 4°.- Para el cómputo del tiempo servido no
es necesario que los destinos o empleos hayan sido desempeñados consecutivamente, ni en
puestos de igual categoría, pues se sumarán los años trabajados tanto para el
Ministerio de Hacienda como para otras dependencias e instituciones del Estado.
- En el caso de personas amparadas al Sistema de Pensiones
de Hacienda que hubieran cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte,
administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, también se sumarán los
períodos que hubieren pertenecido a ese sistema de pensiones. La liquidación de cuotas
pagadas a la Caja Costarricense de Seguro Social se hará conforme al transitorio de la
ley N°4156 de 19 de junio de 1968"
- Sobre los alcances de la reforma antes transcrita, esta
Procuraduría ya se había referido en otras ocasiones, precisamente a través de los
dictámenes citados en su oficio CDP-109-99.
- Ahora bien, en el dictamen N°C-27-77 de 22 de junio de
1977, suscrito por el Lic. Fernando Albertazzi Herrera, se expresó lo siguiente:
- "… la disposición del artículo 4° de la Ley
de Pensiones de Hacienda es claramente explícita y comprensible, en el sentido de que a
las personas amparadas al sistema de Pensiones de Hacienda, que hubieren cotizado para el
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, deben de
serles tomados en cuenta –para efectos del cómputo de sus servicios- los períodos
que hubieren pertenecido a este sistema de pensiones, sin que sea legalmente posible hacer
discriminación alguna en cuanto al origen de tales cotizaciones, por no hacer la norma
ninguna distinción."
- Por su parte, el dictamen N°C-194-88 de 14 de octubre de
1998, suscrito por la Licda. Magda Inés Rojas Chaves, concluyó categóricamente que:
- "…(a) las personas amparadas al régimen de
Pensiones de Hacienda, para efectos del cómputo del tiempo laborado, deben serles tomados
en cuenta, el período que hubieren cotizado para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte
de la Caja Costarricense de Seguro Social, independientemente de que dicho período haya
sido laborado en una empresa privada o en una entidad pública. Así que el tiempo de
servicios en la empresa privada puede sumarse al laborado en el Ministerio de Hacienda,
para el cálculo de la pensión de Hacienda, en la medida en que la persona haya cotizado
para el régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social".
- Como puede observarse, ambos criterios se fundamentan en la
reforma mencionada, y en ellos se interpretó el nuevo texto legal en el sentido de que se
permitía computar o sumar el tiempo servido en la empresa privada y cotizado para la Caja
Costarricense del Seguro Social. Ello siempre y cuando los servidores se encontraran
laborando para las Instituciones protegidas por el Régimen de Hacienda y cumplieran con
los requisitos exigidos para acogerse a la pensión.
- 3.- EVOLUCION JURISPRUDENCIAL RELACIONADA CON REGIMEN DE
PENSIONES DE HACIENDA:
- La jurisprudencia de mayor interés que conocemos -dictada
por la Sala Segunda de la Corte- con respecto al reconocimiento del tiempo servido en la
empresa privada a efecto de acogerse a la pensión de hacienda, tuvo su origen en el año
1990. Por lo anterior en este aparte haremos un análisis cronológico de los fallos de
importancia que se han emitido sobre el tema.
a) SENTENCIAS DEL AÑO 1990:
- La Sala Segunda, dejo establecido en las sentencias números
168, 169, 179, 171 y 172 de las 14:20, 14:30, 14:40, 14:50 y 15:00 horas todas de fecha 31
de octubre de 1990, su posición con respecto a la aplicación de los artículos 3, 4 y 14
de la Ley de Pensiones de Hacienda. La tesis seguida en esos fallos, según el estudio
jurisprudencial que hemos realizado, se mantuvo hasta el año 1992.
- b) SENTENCIA N°071 DE LAS 10:00 HORAS DEL 25 DE MARZO DE
1992:
- En esta resolución, en su CONSIDERANDO I, donde se hizo
referencia a la jurisprudencia de interés vigente sobre el punto, se expresó lo
siguiente:
- "…en tales sentencias expresó la Sala:
"VIII.- La interpretación de los artículos 3, 4 y 14, con sus redacciones actuales,
de la Ley de Pensiones de Hacienda, permite concluir que el tiempo mínimo de servicio al
Estado, que debe tener todo aquel sujeto que pretenda acogerse a sus beneficios, es de
diez años, sin que para completar esos diez años puedan abonarse servicios prestados en
la empresa privada, cotizando para el régimen de invalidez, vejez y muerte del Seguro
Social y, al contrario, sí se pueden computar esos servicios, no prestados al Estado,
cuando el tiempo acumulado, bajo el alero de este último, supere los diez años.
- Adicionalmente, esos diez años de servicios no han de
ser, exclusivamente en el Ministerio de Hacienda, o en alguna de las otras entidades
públicas, cubiertas por el régimen, sino que es admisible una combinación de la
prestación de servicios, siempre que durante los realizados en las entidades fuera del
régimen, se haya cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte del Seguro Social,
y no se trate, como se dijo, de tiempo laborado en el sector privado, dentro del período
acumulativo del mínimo de los diez años. Esta interpretación surge de la relación que
debe hacerse entre los numerales 3 y 4 de la Ley, ya que el primero establece el mínimo
de años necesario para adquirir el derecho a la pensión de Hacienda, mientras que
el segundo es el que autoriza la prestación de servicios cotizando para invalidez, vejez
y muerte en la Caja, a los efectos de computar ese total de diez años. Que sean diez
años de servicios para el Estado, se deriva de la obligada relación entre los numerales
4; 5 inciso a); 13 párrafos 2°, 4°, 5° y el transitorio segundo, incorporado por Ley
N°2704 de 12 de diciembre de 1960 y de la Ley N°6741 del 20 de abril de 1982 respecto de
los magistrados propietarios del Tribunal Supremo de Elecciones y funcionarios y empleados
del Tribunal y del Registro Civil.
- Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que debe cumplir
con un período de servicios, también mínimo, para el Ministerio de Hacienda o para
alguna de las otras instituciones, siempre cubiertas por el sistema; lapso que está
previsto en el numeral 4, cuando dice: "…se sumarán los años trabajados, tanto
para el Ministerio de Hacienda como para otras dependencias e instituciones del
Estado…", ello en relación con el artículo 14, párrafo 4°. Sobre ese
particular, entendemos que al referirse la norma a "años", alude a períodos de
doce meses o de trescientos sesenta y cinco días, y al no fijar un mínimo de tiempo, en
alguno de los entes amparados por el régimen, ese mínimo tiene que ser de "un
año", y el faltante puede servirse en entes públicos, no necesariamente estatales,
no cubiertos por el régimen pero sí cotizando para el seguro de invalidez, vejez
y muerte del Seguro Social. La acumulación de lo laborado en la empresa privada, se hará
sólo después de los diez años que, como mínimo habrá de haberse trabajado en el campo
de lo público, incluido el año dentro de la entidad cubierta por el régimen de
Pensiones de Hacienda".
- De acuerdo con un detenido estudio jurisprudencial efectuado
por esta Procuraduría, la resolución antes transcrita, es la última de las emitidas por
la Sala Segunda donde se sostuvo la tesis jurídica del reconocimiento del tiempo servido
en la empresa privada; no obstante, y como allí se expresó claramente, debía
necesariamente cumplirse el requisito de haber laborado como mínimo 10 años para la
Administración Pública.
- Por su parte, es importante resaltar que tanto antes del
dictado de dicha resolución como después de emitida ésta, la Sala Constitucional
acogió y resolvió diversas acciones de inconstitucionalidad relacionadas con el Régimen
de Pensiones de Hacienda. Por ello, dictó las siguientes sentencias: N°1225-91 de las
11:00 horas del 28 de junio de 1991, N°2136-91 de las 14:00 horas del 23-10-1991 y
N°1633-93 de las 14:33 horas del 13 de abril de 1993. Y fueron precisamente dichos fallos
los que podría afirmarse indujeron a la Sala Segunda a realizar un
"replanteamiento" de su propia jurisprudencia -que reconocía el tiempo servido
en el sector privado- y que surgió, según lo dicho, a partir de la citada sentencia
N°168-90, y que culmina con la N°71-92 antes transcrita.
- c) SENTENCIAS DEL AÑO 1993:
- Las sentencias de este año –dictadas el 29 de
setiembre- comprenden de la N°205 a la 210, y en las demandas respectivas se pretendía
la obtención de una pensión de Hacienda, ya fuera con fundamento en reformas
provenientes de normas atípicas, o aprovechando la adición a la ley N° 148 introducida
mediante la 7013. Estos fallos incorporan, o se sustentan básicamente en lo resuelto por
la Sala Constitucional en las citadas sentencias de los años 1991 y 1993. Así tenemos
que se presenta un viraje en la jurisprudencia imperante hasta la fecha, pues se da una
nueva interpretación a los artículos 3, 4 y 14 de la ley N°148 y sus reformas, incluida
la efectuada por ley N°7013.
- d) SENTENCIA N°210 DE LAS 16:00 HORAS DEL 29 DE
SETIEMBRE DE 1993(seleccionada del indicado grupo).
- En el CONSIDERANDO V, la Sala Segunda expresa lo siguiente:
- "VIII.- La interpretación de los artículos 3, 4 y 14,
con sus redacciones actuales, de la Ley de Pensiones de Hacienda, permite concluir que el
tiempo mínimo de servicio al Estado, que debe tener todo aquel sujeto que pretenda
acogerse a sus beneficios, es de diez años, sin que para completar esos diez años puedan
abonarse servicios prestados en la empresa privada, cotizando para el régimen de
invalidez, vejez y muerte del Seguro Social y, al contrario, si se pueden computar esos
servicios, no prestados al Estado, cuando el tiempo acumulado, bajo el alero de éste
último, supere los diez años. Adicionalmente, esos diez años de servicio no han de ser,
exclusivamente, en el Ministerio de Hacienda, o en alguna de las otras entidades
públicas, cubiertas por el régimen, sino que es admisible una combinación de la
prestación de servicios, siempre que durante los realizados en las entidades fuera del
régimen, se haya cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte del Seguro Social,
y no se trate, como se dijo, de tiempo laborado en el sector privado, dentro del período
acumulativo del mínimo de los diez años…". (Vid sentencia de esta Sala,
N°170, de las 14:40 horas, del 31 de octubre de 1990).
- Esa interpretación, ahora, debe ser necesariamente
reconsiderada, con vista de los pronunciamientos de la Sala Constitucional, los cuales,
por ser vinculantes –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- nos
obligan a un ineludible replanteamiento del tema. Al efecto, el análisis de la Ley de
Pensiones de Hacienda, en su conjunto, nos permite determinar que, los destinatarios de la
misma, al tratarse de un régimen especial de pensiones, son los funcionarios o los
empleados del Ministerio de Economía y de Hacienda –artículo 1°, así como los de
la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República –ordinal 13-, y
aquellos servidores que, por haber laborado un mínimo de un año, en alguna de esas
entidades o en las que establece el artículo 14, hubiesen pasado luego a servir en
otras dependencias, instituciones u órganos del Estado. En un renglón aparte, se debe
incluir a los servidores del Sector Público centralizado y descentralizado, del Estado y
de sus instituciones, que fueron incluidos por la Ley N°7013, de 18 de noviembre de 1985
–hoy anulada-, quienes no obstante estar cubiertos por otros regímenes de pensiones
-general o especial, de acuerdo con los numerales 1 bis, y 16, adicionados por esa Ley
7013-, hubiesen optado, o voluntariamente, opten por acogerse al Régimen de Hacienda,
conforme con los alcances que se dirán, ya fijados en el voto N°1633-93, por la propia
Sala Constitucional. Las anteriores afirmaciones, nos permiten concluir, en asocio con el
contenido del artículo 4° de la normativa objeto de examen que, el Régimen de
Pensiones de Hacienda, fue concebido para ser disfrutado, únicamente, por funcionarios y
empleados públicos, que acumulen servicios prestados en la Administración Pública
(Sector Público), con la consiguiente e indispensable cotización mínima de un año,
para el fondo de Hacienda y el resto, hasta completar treinta años o bien un mínimo de
diez, para el régimen general administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social o
para algún otro régimen especial. Precisamente, la posibilidad de que se lleguen a tomar
en cuenta las cotizaciones hechas para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, a cargo
del Seguro Social, debe verse, dentro del contexto de toda la normativa; a saber, tiempo
servido en el Ministerio de Hacienda o en otras dependencias e instituciones del
Estado, pero no en la empresa privada, pues de admitirse esa hipótesis, se
desnaturalizaría el régimen y se iría en contra del espíritu de la Ley y del principio
"pro-fondo". (el destacado es nuestro)
- Según se desprende de la transcripción anterior, como
razón primordial para adoptar ese nuevo criterio, la Sala Segunda puntualiza que el
Régimen de Pensiones de Hacienda fue concebido para ser disfrutado por empleados
públicos, que acumularon sus servicios en la Administración Pública, razón por la cual
no es factible computar el tiempo servido en la empresa privada. Cabe advertir que la
nueva tesis asumida en esos fallos, aunque no fuera lo suficientemente clara en cuanto a
su fundamentación, sí constituye el primer paso que conduce o sirve de precedente a lo
que será a futuro un criterio jurisprudencial ya consolidado, en donde se rechaza,
categóricamente y en términos absolutos, el reconocimiento del tiempo servido en la
empresa privada.
- e) JURISPRUDENCIA POSTERIOR A LA VIGENCIA DE LA LEY
N°7013:
- En el año 1994, la Sala Segunda emite nuevas sentencias,
relacionadas ya con la aplicación de la ley N°7013. Es a partir de ahí que se analiza
también la posibilidad de reconocer o no el tiempo servido en la empresa privada, a
efectos de acogerse a la pensión de Hacienda al amparo de la citada ley. Desde luego que
las razones o argumentos en que se sustentan esos nuevos fallos, son enteramente
aplicables a lo que podría llamarse el régimen original o puro contemplado en la ley
N°148 de repetida cita. Lo anterior quedó expresamente establecido en las resoluciones
que se transcriben de seguido.
- f) SENTENCIA N°305 DE LAS 10:00 HORAS DE 7 DE OCTUBRE DE
1994:
- En el CONSIDERANDO II, se señala lo siguiente:
- "…Lo mismo se desprende del análisis de la ley
N°7013 anulada, que incluyó dentro del régimen de hacienda a otros servidores
públicos, que aún no se encontraban amparados por la Ley 148 y sus reformas. No
encuentra esta Sala indicio alguno, que le permita concluir que la intención del
legislador fue ampliar la cobertura de la Ley de Pensiones de Hacienda, a los servidores
privados, por el solo hecho de haber laborado en algún momento en el Sector Público.
Tampoco para los que, siendo servidores públicos durante la vigencia de la ley 7013, se
pudiesen beneficiar con una Pensión de Hacienda, computando para ello, récords de
servicios que tuviesen en otros tiempos en la empresa privada, simplemente por
haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja
Costarricense de Seguro Social. Hay que tener presente que por la universalización
del Seguro Social, todo patrono privado está obligado a empadronar a sus trabajadores en
el referido régimen (de invalidez, Vejez y Muerte), lo que no puede generar al Estado la
obligación de reconocer esos servicios prestados en el Sector Privado, para efectos de
otorgar los beneficios de una Pensión de Hacienda. Interpretarlo de otra forma, sería
hacerlo con un criterio tan amplio, que iría contra el principio Pro Fondo, que priva
sobre el interés particular". (la negrita no es del original)
- g) SENTENCIA N° 391 DE LAS 9:40 HORAS DEL 25 DE
NOVIEMBRE DE 1994:
- Se expresa en el CONSIDERANDO III:
- "…Vale destacar que, el único tiempo cotizado
que resulta factible considerar, es el que corresponde a los servicios prestados en la
Administración Pública, pues del texto de la originaria Ley de Pensiones de Hacienda,
como de sus ulteriores reformas y, en particular, la incorporada por la Ley N°7013 de
repetida cita, se desprende que los potenciales destinatarios del beneficio de la
pensión, serían servidores públicos; por lo que, entonces, el requisito de haber
cotizado para otros regímenes, debe entenderse que las mismas debieron ser hechas durante
la vigencia de una ineludible relación de empleo público.." (el resaltado es
del original)
- h) SENTENCIA N°324 DE LAS 14:10 HORAS DE 5 DE OCTUBRE DE
1995:
- "No es procedente, al tenor de toda la normativa
relativa a Pensiones de Hacienda, computar el tiempo servido en la empresa privada, a los
efectos de cumplir con el requisito del tiempo de cotización, que establecía la Ley 148
de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, incluyendo la Ley 7013 de 18 de noviembre de 1985.
Para ser beneficiario de una Pensión de Hacienda se debe tomar en cuenta, únicamente, el
tiempo servido en el Sector Público.
- A esa conclusión se arriba después de hacer el análisis
de rigor de la Ley N°148 y de las reformas que sufrió por Ley 7013 y por normas
atípicas, anuladas ya por la Sala Constitucional.
- Del texto de esas normas se colige que, el objetivo del
legislador no fue otro más que amparar a los servidores del Sector Público,
reconociéndoles al efecto los servicios prestados en el mismo.
- Por esa razón no debe sumarse, para efectos de otorgar una
Pensión de Hacienda, las cotizaciones que un funcionario ha aportado al Régimen de la
Caja Costarricense de Seguro Social por servicios prestados en el sector privado".
i) SENTENCIA N°185 DE LAS 9:50 HORAS DEL 24 DE JULIO DE 1998:
- En el CONSIDERANDO V, se establece lo siguiente:
- "En autos consta, que al 19 de mayo de 1993, el
accionante contaba con un total de 356 cuotas aportadas al Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte que administra la Caja, sin embargo, no todas sus cotizaciones pueden ser tomadas
en consideración para disfrutar de la pensión de hacienda. En cuanto a este punto, la
Sala, reiteradamente ha indicado que:
- "no es posible computar el tiempo servido en la
empresa privada, a los efectos de cumplir con el requisito del tiempo de cotización, que
establecía la Ley 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, incluyendo la Ley 7013 de
18 de noviembre de 1985. Para ser beneficiario de una Pensión de Hacienda se debe
tomar en cuenta, únicamente, el tiempo servido en el Sector Público. A esa
conclusión se arriba después de hacer el análisis de rigor de la Ley N°148 y de las
reformas que sufrió por Ley 7013 y por normas atípicas, anuladas ya por la Sala
Constitucional. Del texto de esas normas se colige que, el objetivo del legislador no fue
otro más que amparar a los servidores del Sector Público, reconociéndoles al efecto los
servicios prestados en el mismo. Por esa razón no debe sumarse, para efectos de
otorgar una Pensión de Hacienda, las cotizaciones que un funcionario ha aportado al
Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social por servicios prestados en el sector
privado…" (Voto número 324, de las 14:10 horas del 5 de octubre de
1995)". (el resaltado es del original)
- j) SENTENCIA N°206 DE LAS 10:50 HORAS DE 23 DE JULIO DE
1999:
- En el CONSIDERANDO V, la Sala expresó:
- "v.- Conviene destacar, conforme lo ha reiterado
esta Sala, que, el único tiempo cotizado que resulta factible considerar, es el
que corresponde a los servicios prestados en el sector público, pues tanto del texto de
la originaria Ley de Pensiones de Hacienda, como de sus ulteriores reformas y, en
particular, de la incorporada por la N°7013, de repetida cita, se desprende que los/as
potenciales destinatarios/as y beneficiarios/as del régimen de análisis son,
únicamente, servidores y servidoras públicos/as. Así las cosas, necesariamente debe
entenderse que las cotizaciones para otros sistemas jubilatorios y, en especial, para el
de la Caja Costarricense de Seguro Social, debieron ser hechas durante la vigencia
de una ineludible relación de empleo público. Ese es el alcance que tiene el párrafo
segundo del artículo 4 de la Ley N°148, modificado por la N°4986, de 31 de mayo de
1972; pues, interpretarlo de otra forma, sería hacerlo con un criterio tan amplio, que
iría contra el principio pro fondo, que priva sobre el interés particular…".
- Como puede verse, este fallo es, a su vez, una reiteración
de la jurisprudencia establecida a través de las sentencias N°305, 391 y 324 antes
citadas.
- k) SENTENCIA N°233 DE LAS 10:00 HORAS DE 18 DE AGOSTO DE
1999:
- El CONSIDERANDO III, establece lo siguiente:
- "…Como corolario de lo expuesto, al amparo de
la Ley Número 7013, es posible obtener la jubilación, si se cumplen cincuenta años de
edad y, al mismo tiempo, treinta años de cotizar, como mínimo, en cualquiera de los
regímenes de pensión, pero si se trata de hombres que han cumplido los cincuenta y siete
años de edad o de mujeres de cincuenta y cinco años, podrán hacerlo, con derecho a una
jubilación en forma proporcional a los cotizados, que puede ser menos de treinta, pero
más de diez (artículo 3 de la Ley 148). Mas, se debe advertir que, es improcedente
tomar en cuenta cotizaciones por servicios brindados en la empresa privada, a efecto de
otorgar pensión con base en el Sistema de Pensiones de Hacienda". (la
negrita no es del original)
- Como puede observarse, es a partir de las sentencias del
año 1993 indicadas al inicio de este punto, cuando surge una nueva tesis jurídica de
parte de la Sala Segunda, la cual se va consolidando con el transcurrir de su actividad
jurisdiccional. Por otro lado, no hay que perder de vista que también incidió en ese
cambio lo resuelto por la Sala Constitucional con respecto a las normas atípicas y a la
ley N°7013. En resumen, la Sala Segunda llegó a establecer, primero en sus fallos del
año 1993, y luego, a partir del año 1994, ya en forma clara precisa y contundente, que
no es posible reconocer el tiempo servido en la empresa privada con el propósito de
acogerse a una pensión del Régimen de Hacienda.
- 4.- EN CUANTO A LOS DEMÁS REGÍMENES ESPECIALES DE
PENSIONES:
- En realidad este punto no amerita un análisis muy detenido,
debido a que los argumentos utilizados por la jurisprudencia de la Sala Segunda a que se
ha hecho referencia, son enteramente aplicables al resto de los regímenes denominados
"con Cargo al Presupuesto Nacional" indicados en la consulta. Tales regímenes,
como es sabido, fueron "absorbidos" por la llamada "Ley Marco de
Pensiones" (N° 7302 de 8 de julio de 1992), y ésta, según se expresa en el segundo
oficio relativo a la consulta, es categórica en el sentido de reconocer sólo el tiempo
servido en organismos estatales para efectos de pensión. En razón de lo anterior, tanto
por lo establecido en la jurisprudencia que se ha analizado, como por los términos del
propio texto legal, la posibilidad de reconocimiento de tiempo servido en la empresa
privada queda claramente cerrada; ello, tanto en relación con los regímenes de pensiones
especiales originales, como con el contemplado en la normativa de más reciente emisión
(Ley N° 7302)que les vino a establecer condiciones diferentes.
- 5.- EN CUANTO A LA RESOLUCIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL
N°03447-98:
- El último argumento utilizado en el segundo oficio
(CDP-109-99), se refiere al criterio sostenido por la Sala Constitucional en el citado
fallo.
- En dicho oficio, concretamente en el párrafo que precede a
las conclusiones, se expresa que la duda que origina la consulta se refiere a "…si
es correcta la aplicación de la normativa actual, en el tanto se considera que no es
admisible tomar tiempo servido en la empresa privada, en los Regímenes con Cargo al
Presupuesto Nacional, toda vez que …todos los regímenes citados en esta Consulta y
aquellos incluidos en la Ley Marco de Pensiones tienen como base la prestación de
servicios al Estado".
- En relación con lo anterior, cabe hacer la observación de
que el término "normativa actual" allí utilizado, debe entenderse referido al
régimen de la ley N°148 (junto con la 7013), así como a los demás regímenes
especiales "absorbidos" por la llamada "Ley Marco de Pensiones". Ello
por cuanto aún no puede considerarse agotado el proceso de aplicación de la normativa
original reguladora de todos esos regímenes, sino que pueden presentarse casos de
solicitudes de pensión que encuentran sustento en ella.
- Establecido lo anterior, y ya refiriéndonos a la
trascendencia que puede tener el criterio seguido en ese fallo, debe tenerse en cuenta que
si bien la Sala Constitucional consideró que el artículo 14 del proyecto de ley de
"Normalización y Sostenibilidad de los Regímenes de Pensiones", podría
contener una violación a principios constitucionales, ello no se sostuvo en términos
absolutos. En efecto, allí la Sala fue clara en sostener que, en términos generales, el
proyecto de ley consultado no era inconstitucional, siempre y cuando se refiriera "a
las personas que soliciten pertenecer a ese sistema en el futuro". Y luego
agregó que la indicada violación sólo podría presentarse si se aplicara la
restricción del reconocimiento del tiempo servido en la empresa privada "a las
pensiones en curso de pago, en la forma como se han aprobado y con fundamento en la
motivación que les ha dado origen." (ver Considerando VII,
"CONCLUSIONES")
- Lo anterior se refuerza por la Sala cuando en el "POR
TANTO" de su fallo expresó, en lo que interesa, que: "…no es
inconstitucional en sí mismo el proyecto de ley… La aplicación de los artículos
14, 41 y 42 del mismo proyecto a las pensiones y jubilaciones en curso de pago y de (a)
las personas que tengan reconocidos esos derechos por norma jurídica expresa sí
resultan inconstitucionales por violentar lo dispuesto en los artículos 34, 40 y 45 de la
Constitución Política".
- Queda claro entonces que, como quedó establecido allí por
la Sala, los beneficios que ya se encontraban "en curso de pago", es decir, en
donde el derecho ya se había consolidado o adquirido, no podían ser afectados por la
nueva legislación. Por consiguiente, la única duda de ese Consejo Consultivo que podría
justificarse luego de lo resuelto por la Sala, tendría necesariamente que referirse a las
solicitudes de jubilación que se encuentran en trámite ante los órganos
competentes del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En otras palabras, que en
aquellos casos en que existe un derecho adquirido a la pensión, no podría la nueva
legislación afectarlo, aunque se hubiere reconocido tiempo servido fuera de la
administración; ese es un punto que la Sala Constitucional tiene bien definido en su
jurisprudencia relativa al tema de los derechos adquiridos en materia de pensiones.
- Puede llegarse entonces a una conclusión general, en
el sentido de que el criterio seguido por la Sala Constitucional en el citado fallo, para
nada afectó la jurisprudencia de la Sala Segunda que desautorizó el reconocimiento del
tiempo servido en la empresa privada (y que también superó el criterio seguido por esta
Procuraduría en sus dictámenes). O sea, que la indicada jurisprudencia laboral sigue
marcando la pauta en lo que se refiere a los alcances que deben darse a la legislación
aplicable actualmente, luego de que se anulara la normativa que, por vía de
interpretación, fuera utilizada para reconocer tiempo servido fuera del sector público.
- 6.- RESPUESTA A LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:
- Definido el punto principal de fondo, procederemos a
contestar las preguntas contenidas en el mencionado Oficio CDP-109-99, siguiendo el orden
en que son planteadas:
- "A) ¿Es permisible o no tomar tiempo servido para
la empresa privada, debidamente cotizado, para el cómputo de los años servidos
necesarios para obtener el derecho jubilatorio?"
- Como ha sido establecido y reiterado categóricamente por
las diversas sentencias de la Sala Segunda, no es posible considerar el tiempo servido en
la empresa privada a efectos de obtener una Pensión de Hacienda. Lo anterior por cuanto,
a juicio de ese Alto Tribunal, no existe disposición alguna en la normativa de interés
que permita actualmente sumar el tiempo servido para el sector privado. La Sala sostiene,
en forma terminante, la tesis de que el régimen especial de hacienda fue concebido para
ser disfrutado únicamente por funcionarios públicos y como consecuencia de una relación
de empleo público.
- B) ¿De ser positiva la respuesta, bajo qué parámetros
se tomaría el tiempo servido en la empresa privada, concretamente la pregunta va dirigida
al máximo de años que podría tomarse en consideración y en que términos se aplicaría
lo referente al Principio de Actualidad en cada uno de esos regímenes?
- Esta pregunta, por razones obvias, carece de interés, en
virtud de la imposibilidad de reconocer el tiempo servido en la empresa privada.
- Desde luego que esta Procuraduría es plenamente consciente
de la injusticia que encierra el desconocimiento, en términos absolutos, del tiempo
laborado en el sector privado, en aquellos casos en donde el faltante del servido a la
administración es muy reducido. Esa posición, obviamente, coloca en franca desventaja a
los solicitantes de pensión actuales, con respecto a quienes pudieron hacer valer tiempo
servido en la empresa privada antes de ocurrido el viraje de la jurisprudencia de que se
ha hecho mención. Sin embargo, como es la Sala Segunda de la Corte quien, a través de
sus fallos, ha marcado y sigue marcando las pautas a seguir en este tema, la Procuraduría
se encuentra imposibilitada jurídicamente para seguir haciendo valer el criterio
contenido en los dictámenes de interés, que era distinto del que actualmente mantiene la
casación laboral.
- C) ¿De igual manera, sometemos a consideración si lo
dicho en el aparte 1.1.2.-, párrafo tercero en adelante, en cuanto a la justificación
legal del porqué hubo un período en el cual se tomó el tiempo servido en al empresa
privada en el régimen de Hacienda, situación que actualmente ya no se da, es conforme a
derecho?
- En relación con esta interrogante, entendemos que en ella
parece cuestionarse si actualmente se encuentran ajustados a derecho los beneficios
otorgados cuando imperaba el criterio de la Sala Segunda -y el de la propia Procuraduría-
en el sentido de que se podía computar también el tiempo servido en la empresa privada.
- Al respecto, debemos recordar que la posibilidad de computar
o sumar el tiempo servido en la empresa privada, surgió como consecuencia de la
interpretación que se diera a la reforma hecha al artículo 4° de la ley N°148 por la
citada ley N°4986. De manera que las pensiones otorgadas siguiendo el criterio que
imperaba en ese entonces, eran conformes a derecho. Sin embargo, y según se vio, la
indicada interpretación –contenida en los dictámenes de esta Procuraduría c-27-77
y C-194-88- debe entenderse que perdió vigencia. Ello no sólo por haber sido declarada
inconstitucional la ley N°4986 de repetida cita, sino también por la nueva
jurisprudencia desarrollada por la Sala Segunda a partir del año 1993.
- No obstante, y por haberlo establecido claramente la Sala
Constitucional en su jurisprudencia relativa al tema, los beneficios otorgados
anteriormente -con base en la jurisprudencia judicial y administrativa imperante en aquel
entonces- constituyen típicos derechos adquiridos que, por ende, deben ser respetados; o
sea, que también en la actualidad ha de entenderse que se encuentran "conforme a
derecho" (utilizando la misma expresión de la parte final de la pregunta).
- D) ¿Para efectos de reconocimiento de (tiempo servido
en) empresa privada en el Régimen de Hacienda, en cuanto a derechos adquiridos se
refiere, y dado que la Ley N° 4986 del 31 de mayo de 1972, que modificó el artículo 4
de la Ley 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, fue declarada inconstitucional por
el Voto de la Sala Constitucional N°2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991,
cuál sería el parámetro de aplicación, a fin de no afectar los derechos
adquiridos?"
- La respuesta a la interrogante aquí planteada –y que
entendemos va en similar sentido que la anterior- se encuentra en el Considerando Tercero
de la mencionada sentencia N°2136-91, en cuanto estableció lo siguiente:
- "En lo que se refiere a las facultades de esta Sala
para dimensionar los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, ya en otro asunto
se expresó que el derecho de la jubilación "…deja de ser una simple
expectativa y se adquiere desde que se ingresa al régimen jubilatorio, al menos como
derecho general de pertenencia al mismo, y desde el instante en que el beneficiario se
encuentra en las condiciones de hecho previstas para recibir el beneficio, como derecho a
la prestación actual, sin que sea necesario que la haya reclamado, ni mucho menos
declarado el reconocimiento o comenzado a percibirla…" (Voto N°1147-90 de
las 16:00 hrs del 21 de setiembre de 1990). En otros términos, el pedido del disfrute
jubilatorio actúa sólo para provocar la emisión del acto que "reconoce"
(no crea) el derecho producido de antemano, al cumplirse la condición de hecho prevista
en la Ley. El acto, en consecuencia, es declarativo, por lo que no otorga el derecho, sino
que declara que el sujeto lo tiene en su patrimonio. En estos casos, se trata de un
derecho adquirido e incorporado al patrimonio privado del sujeto titular del mismo,
garantías estas reconocidas en los artículos 34 y 45 de la Constitución Política, que
imponen a esta Sala dimensionar los efectos de dicha declaratoria, a los efectos de no
desconocerlos. Por ello, deben dimensionarse los efectos de esta sentencia, en el sentido
de que todas aquellas personas respecto de las cuales se hubiese cumplido el supuesto de
hecho previsto en la Ley del régimen respectivo al cual se cotiza al momento de la
primera publicación del edicto a que hace referencia el artículo 90, párrafo primero de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional, podrán acogerse a los beneficios que dichas
normas otorgaban y que ahora se declaran inconstitucionales. De igual manera, las demás
personas que ya estaban disfrutando de su jubilación, la conservarán en las mismas
condiciones otorgadas, pues se trata de terceros de buena fe poseedores de un derecho
adquirido."(el resaltado no es del original)
- De acuerdo con lo anterior, no cabe duda alguna de que las
pensiones reconocidas al amparo de la normativa declarada inconstitucional, deben
mantenerse en las condiciones en que fueron otorgadas; lo contrario implicaría una
lesión a derechos adquiridos no permitida jurídicamente, conforme lo estableciera la
Sala en la resolución antes transcrita.
- 7.- RECONSIDERACIÓN DE DICTAMENES:
- Solo resta agregar que con el criterio seguido a raíz de
este nuevo estudio del tema, deben ser reconsiderados necesariamente los citados
dictámenes C-027-77 de 22 de junio de 1977 y C-194-88 de 14 de octubre de 1998
- De usted, atentamente,
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- Lic. Ricardo Vargas Vásquez Lic.
Julio Reyes Chacón
- Procurador Asesor
Asistente
de Procuraduría
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