C-082-2002
1º de abril del 2002
Licenciada
Natalia Rudín Castro
Secretaria General
Instituto de Desarrollo Agrario
S. O
Estimada señora:
Con la aprobación del
Procurador General Adjunto de
OBJETO DEL DICTAMEN
Se manifiesta literalmente en el oficio antes señalado:
"Con instrucciones de
nuestra Junta Directiva, mediante acuerdo cuadragésimo de la sesión 080-01
celebrada el 29 de octubre del 2001, traslado copia certificada del expediente
administrativo de procedimiento administrativo, contra varios funcionarios del
IDA, iniciado sobre la supuesta participación en el proceso de selección,
adjudicación y traspaso de áreas del Asentamiento Héctor Morera a
Esto con el fin de que nos brinden su criterio, sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo y traspaso de esta área a dicha Asociación..."
Con dicho oficio se remitió el
expediente tramitado en relación con la adjudicación hecha a
I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS
PRIMERO. Según consta en el artículo XVI del acta
de
SEGUNDO.
"...se dirigió a evaluar
el proceso seguido por el Instituto de Desarrollo Agrario en la selección de
los beneficiarios, la adjudicación, el traspaso y el uso de la tierra del área
no parcelada del Asentamiento Monseñor Héctor Morera, ubicado en Tilarán, Guanacaste, a
..." (folio 7 fte.)
TERCERO. El estudio de la contraloría dio
contenido al informe Nº44/2000, del Departamento de
Organismos Descentralizados, que fue remitido mediante oficio DOD-270 del 16 de
mayo del año 2000, suscrito por
CUARTO. Según el informe dicho y con fundamento en lo establecido, se dispuso por el mismo órgano, en lo que interesa:
"....
...."
QUINTO. Según el Informe de
"
2.3 Traspaso de las áreas
no parceladas a
Con fundamento en el citado
acuerdo de la Junta Directiva del IDA, se confeccionó la escritura pública N°31, otorgadas el 28 de mayo de 1998, en la cual se hace
constar que el economista XXX, como apoderado generalísimo sin límite de suma
del IDA, segrega y vende cinco lotes "que son terrenos para la
agricultura, ubicados en Tilarán de Guanacaste, por
la suma de ¢1,00 cada lote, a la Asociación Centro de experimentación y
capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible, cédula jurídica N° 3-002-98308. El citado señor XXX fue autorizado para
otorgar la referida escritura, mediante el artículo dieciséis de la sesión
treinta y siete, noventa y ocho, celebrada por la Junta Directiva del IDA el 6
de mayo de 1998. Los terrenos traspasados tienen una medida de
SEXTO. Igualmente se cita dentro del informe de
"...
B) El concepto de "Area no Parcelada", se refiere intrínsecamente
a las superficies que tienen limitaciones de uso, de conformidad con el Manual
para
Asimismo ES UN
CONTRASENTIDO TRASPASAR TERRENOS BOSCOSOS O DE APTITUD FORESTAL A UNA
ASOCIACIÓN QUE PRETENDE DESARROLLAR PROYECTOS PRODUCTIVOS Y OTRAS ACTIVIDADES
EN ÁREA DE RESERVA, PUES PRECISAMENTE SON PARA CONSERVACIÓN Y NO PARA EL
DESARROLLO DE ACTIVIDADES, DADO QUE ELLO PODRÍA CONDUCIR A
..." . (Folio 12 fte. El énfasis con subrayado y mayúsculas es nuestro).
SEXTO.
"...
d) En los artículos 62, 63
y 64 de
El citado Reglamento
establece los procedimientos a que deben someterse los solicitantes de tierras
(personas físicas o jurídicas sin fines de lucro) para el estudio, calificación
y selección de los beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, y los
instrumentos que se deben utilizar en el proceso de selección, tales como:
encuesta para la selección de beneficiarios, escala de ponderación, entrevista
a la familia del solicitante e informantes claves y el criterio de
Al respecto, en le
estudio efectuado, no se encontró evidencia de que para la adjudicación de los
terrenos a
..." (Folios 13 y 14 fte. El énfasis es nuestro).
SÉPTIMO. Según fue establecido por
OCTAVO.
"
....a) COMISIONAR A
b) REDACTAR CONSULTA A
IINSTAURAR UN PROCEDIMIENTO
ADMNISTRATIVO, TENDIENTE A DECLARAR
DICHO PROCEDIMEINTO DEBE
EFECTUARSE CON ESTRICTO APEGO A LOS PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCESO Y DEFENSA
PREVIA, OBSERVANDO ADEMAS, LO DISPUESTO EN LOS ARTICULOS 272 Y 273 DE
LO ANTERIOR SIN PERJUICIO DE
REMITIR EL CASO A
NOVENO. De conformidad con el artículo XXX de
DÉCIMO. Según consta en el artículo XXVI, del
Acta de
"....
DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO
PE-1344-2000, SUSCRITO POR
...." ( Folio 187 fte.. El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).
DÉCIMO PRIMERO. Mediante resolución dictada a las 15:05 horas del 1º de noviembre del 2000, el Organo Director dio inicio al procedimiento en los siguientes términos:
"....De conformidad
con lo dispuesto por el Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos
del Instituto de Desarrollo Agrario,
DÉCIMO SEGUNDO. No se puede tener como fecha fehaciente la que se tiene para el dictado de la resolución antes transcrita pues el acuerdo mediante el cual se encargó el conocimiento de este asunto es de fecha 6 de noviembre del año 2000 y la resolución presuntamente se dictó el día primero del mismo mes y año. Por las "constancias" de notificación tienen como fechas el 8 de marzo del año 2001 (aparentemente) y el 5 de mayo del año 2000 (Folio 192 vto).
DÉCIMO TERCERO. No consta en el expediente documento idóneo alguno que permita tener por acreditada la personería de CECADERUS.
DÉCIMO CUARTO. Mediante resolución de la 14:00 horas del 27 de febrero del 2001, el Organo Director modificó la fecha de la comparecencia oral e, implícitamente, modificó la resolución anterior en cuanto a la personería de la asociación citada, teniendo, en forma expresa, al señor MAX VILLAREAL FUENTES como Representante Legal de CECADERUS. El órgano no substanció esta atribución de personería con documento idóneo alguno. (Folio 193 fte.).
DÉCIMO QUINTO. Con fecha 8 de marzo del 2000, supuestamente se le hizo una notificación a señor Max Villareal Fuentes, en la oficina del IDA de Cañas, sin que haya constancia de cuál fue el objeto de notificación. (Folio 192 vto.)
DÉCIMO SEXTO. Mediante resolución de las 15:00
horas del 4 de junio del 2001, el Organo
Director, modificó la fecha de la comparecencia oral y citó a las partes para
las 13:00 horas del 5 de julio del 2001, en las Oficinas de
DÉCIMO SEPTIMO. No consta en el expediente que el nuevo señalamiento haya sido notificado a los emplazados: el supuesto representante de la Asociación y el señor XXX, quien fue identificado únicamente como ex funcionario del IDA.
DÉCIMO OCTAVO.
DÉCIMO NOVENO. Según consta en el acta de las 13:15 horas del 5 de julio del 2001, levantada a las 13:15 horas del 5 de julio del año 2001:
"...
Siendo esta la hora y fecha
señalada para la comparecencia oral y privada, señalada para las trece horas
del cinco de julio del dos mil uno, según consta en la resolución de las quince
horas del cuatro de junio del mil(sic) uno, se encuentran presentes los
miembros del Organo Director Ing. Marcos Aguilar
Vargas, quien lo preside y Lic. Cesar Hines Céspedes y
..." (Folio 197 fte. El énfasis con el uso del subrayado es nuestro)
VIGESIMO. No consta en dicha acta el lugar en el cual supuestamente se realizó la comparecencia oral.
II. VICIOS DEL PROCEDIMIENTO
Costa Rica es una República.
Así está definido nuestro sistema político y ello es lo que se expresa y
desarrolla en nuestra Carta Magna. Consecuentemente,
Por ello, como tantas veces lo hemos advertido, el procedimiento para declarar la nulidad absoluta de un acto que presuntamente ha generado derechos subjetivos nunca puede soslayar los principios que constituyen la garantía del Debido Proceso.
Se dispone en el artículo 173
de
"...1.- Cuando la
nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y
manifiesta, podrá ser declarada por
....
3.- Antes de anular los
actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un
procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los
principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a
todas las partes involucradas.
4.- En los casos
anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter
absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.
5.- La potestad de revisión
oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.
6.- La anulación
administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión
de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, será absolutamente nula.
Además,
..."
Se desprende claramente de este artículo que la observancia del debido proceso substantivo es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los principios constitucionales, los cuales determinan, el carácter necesariamente excepcional del ejercicio de la potestad administrativa de revocar los propios actos.
Es conveniente reiterar aquí las claras explicaciones de Don Eduardo Ortíz sobre los límites de esta potestad, cuando dice:
"…
El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del
administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto
administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un
juicio con todas las garantías de un proceso judicial.
Pero se dice, y
En forma reiterada mediante la jurisprudencia
constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, se ha
establecido que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta,
evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento
administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y
concordantes y 308, siguientes y concordantes de
En la especie notamos deficiencias que son de carácter esencial y que impiden verter el pronunciamiento requerido en esta oportunidad. En lo fundamental debemos precisar lo siguiente.
1. Los deberes y poderes del Organo Director del Procedimiento
El Organo Director del Procedimiento es un órgano instructor, el cual, dados los principios constitucionales que nos rigen y las normas legales que debe observar, tiene, entre otros deberes y poderes:
"...
1- Abstenerse de conocer y
tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley,
siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...
2- El órgano director debe
impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).
3- Cuando deba interpretar
las normas del Libro Segundo de
4- El órgano debe conducir
el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia
dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del
administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si
tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables
5- Debe adoptar las
resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones
discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en
aquél (artículo 216).
6- El órgano director debe
observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo
contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de
7- La actuación
administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites
territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo
que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.
El servidor podrá actuar
excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo 268).
8- El órgano director
deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del
procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades
administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de
surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de
tres días (artículo 227.1).
9- Debe garantizar el
derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al
expediente (Artículo 217).
Las partes, sus
representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del
procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así
como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a
cargo del petente) con las salvedades que indica el
artículo 273 de
No se otorgará acceso al
expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información
confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas
confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar
ilegítimamente a
Fuera de los casos citados,
10- Conservar en los
supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos
objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia
respectiva (artículo 270.6).
11- Al órgano director le
es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).
12- El órgano director del
procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en
En el caso de suspensión de
plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido
realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los
plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y
al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo
plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los allí indicados.
Si ha mediado culpa del
servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la culpa
es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de
13- No puede reducir o
anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello
corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo
265.3)
14- El órgano director debe
tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247
acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas.
Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación
debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos
procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán
interponerse y del plazo para interponerlos.
15- Asimismo debe observar
las reglas establecidas en los artículos
El órgano director debe
velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral 249.
Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el
asunto a que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a
indicar los hechos absteniéndose de calificarlos (artículo 249).
16- Debe adoptar todas
las medidas probatorias pertinentes o
necesarias,
aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas.
Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos
que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)
17- Celebrar la
comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba
pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas
administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o
perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).
18- Además de dirigirla, debe
señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las
partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la
comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al
efecto (artículo 311 y 314).
19- En la evacuación de
prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2).
Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el
fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente
después de cada respuesta (artículo 304.4).
...
20- Evacuar la prueba
ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las
mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y
315.2).
En el procedimiento sumario
el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que crea más
oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así
como la naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala
21- Imponer multa al citado
a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).
22- Cuando la comparecencia
ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la
sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).
23- Recibir los recursos
ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).
24- Resolver el recurso de
revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis
prevista en el numeral 352.1.
25- Emplazar a las partes,
en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el expediente sin
admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de
éste (artículo 349.2).
..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)
2. Los vicios
No obstante la gravedad de los
hechos que son denunciados por
a. Los vicios del procedimiento en el caso
concreto
En el caso concreto podemos notar, entre otras deficiencias, que:
a.1.
En efecto:
a.1.1. La presunta citación se hizo mediante la
resolución dictada por el Organo Director a las 15:05
horas del 1º de noviembre del año 2000. No consta en el expediente la
personería legal de
a.1.2. Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del 27 de febrero del 2001 se tiene como Representante Legal al señor XXX. Se cambia así la personería legal que se tiene como acreditada, sin que se substancie en documento o instrumento idóneo alguno y sin fundamentar el cambio. Únicamente se introduce una especie de nota en la resolución primera. No se determinaron tampoco las calidades de la nueva persona a la que se hace referencia en la segunda resolución y en la primera, según la "nota".
a.1.3. Consecuentemente no puede establecerse de manera fehaciente que la persona jurídica dicha fue debidamente citada.
a.1.4. No se le dijo a CECADERUS la calidad en que se le citó.
a.1.5. Tampoco se le hicieron a CECADERUS los apercibimientos a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medidas de las sanciones..."
a.1.6. Igualmente, no consta en el expediente una comunicación "clara y detallada" de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Ciertamente, no se intimó a
a.1.7. No se puede establecer en forma fehaciente que la presunta citación se haya ejecutado pues aunque aparece una especie de constancia, fechada 8 de marzo del 2000, según la cual supuestamente se le hizo una notificación a señor XXX, en la oficina del IDA de Cañas, no se indica cuál fue la resolución objeto de notificación. (Folio 192 vto.)
Además, se notifica en la oficina del Ida en
Cañas, lugar que no se puede presumir como domicilio de
Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que CECADERUS pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.
a.2. Igualmente, debemos observar que, con
resolución de las 15:00 horas del 4 de junio del 2001, el Organo Director, modificó por segunda vez la fecha de la
comparecencia oral y citó a las partes para las 13:00 horas del 5 de julio del
2001, en las Oficinas de
Sin embargo, no consta en el expediente que el nuevo señalamiento haya sido notificado a CECADERUS. Con ello hubo una inobservancia del procedimiento que afecta el derecho a la defensa.
a.3. Tramitación conjunta de los
procedimientos administrativos
En los autos remitidos a este Despacho consta que en un mismo expediente se conoció tanto de la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta como de la responsabilidad administrativa del funcionario que supuestamente participó en la adjudicación.
En el caso del reparto administrativo correspondiente al IDA, la situación, como lo saben sus mismos funcionarios, se encuentra regulada en forma expresa y específica en el Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario.
Ello, por su misma naturaleza, es lesivo del Derecho de Defensa.
a.4. Finalmente, es preciso destacar que no hubo una verdadera instrucción, no se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).
Los vicios antes señalados
impiden el ejercicio efectivo del Derecho a
Por lo demás, según el acta de la audiencia oral, de las 13:15 horas del 05 de julio del año 2001, el presunto representante de la asociación estuvo ausente, lo mismo el señor Víctor Morales Albenda. Y, correlativamente, no se consigna en dicha acta el lugar en que llevó a cabo la diligencia.
De manera que no es posible determinar si el lugar donde se llevó a cabo la audiencia oral fue el mismo que se señaló en la su oportunidad y, específicamente, si CECADERUS, tuvo la oportunidad procesal que le correspondía.
c. Inobservancia de la legalidad del
procedimiento
El Organo Director está obligado a observar la legalidad del proceso
En la especie notamos, entre
otros aspectos, que, según el acta levantada a las 13:15 horas del 5 de julio
del año 2001, el Organo Director del Procedimiento
tuvo como acreditado que sí se había notificado al representante legal de
"...No se apersonó ni
el representante de
Sin embargo, se puede
corroborar que no consta en el expediente administrativo la personería de
En consecuencia, no se puede
afirmar que sea cierto que el supuesto representante de
Ciertamente, aun cuando el
titular del derecho subjetivo tenga la oportunidad de impugnar el acto final,
mediante el cual eventualmente se declarara la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de un acto, ello no desplaza el deber de la conformidad del
ejercicio de la función de los órganos administrativos con el Ordenamiento
Jurídico (artículo 214 de
CONCLUSIONES
Dados los vicios que hemos señalado, no procede el análisis sobre la posibilidad de declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta por la misma Administración Pública.
Como se ha manifestado en otras oportunidades, los vicios en el procedimiento no impiden un posterior examen. Sin embargo, es preciso observar que en este caso el plazo de caducidad está a punto de cumplirse. Este hecho deber ser tomado en cuenta.
Concluimos en esta forma, sin
perjuicio de la potestad de
Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.
Atentamente,
Licda. María Gerarda Arias Méndez
Licda. Clara Villegas Ramírez
PROCURADORA
DE HACIENDA
ASISTENTE ABOGADA