C-092-2002
8 de abril de 2002
Licenciado
Jorge Rodríguez Araya
Director
Institución Casa Hogar Tía Tere
S.O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio sin número, de fecha 16 de enero del 2002, recibido el 18 de enero del mismo año, mediante el cual solicita nuestro criterio en dos puntos en particular.
1.- Puede el Patronato Nacional de
Para llevar a cabo el desarrollo de la presente interrogante, es necesario tomar en cuenta una serie de aspectos que tienen relación directa, y que servirán para aclarar el contexto de la misma.
a.- El
desarrollo de Programas de Atención a
El Diccionario Jurídico Espasa Siglo XXI, nos da el concepto de delegación señalando:
" El concepto de
delegación es pacíficamente admitido que consiste en la decisión de un órgano (
delegante ) que según su normativa reguladora debe ejercer una determinada
atribución ( competencia ), para que la misma sea ejercida por otro órgano
(delegado ) hasta que dicha decisión sea revocada..." (
Diccionario Jurídico Espasa Siglo XXI, Editorial Espasa Calpe, S.A,
Madrid, 2001, p.466 ).
Sobre la delegación se ha referido el connotado administrativista argentino Miguel Marienhoff, señalando:
"...existe delegación
cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio
de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella. De manera que
en la delegación de competencia el delegante se "desprende" del
ejercicio de una función, "descargando" tal ejercicio sobre el
delegado..." Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo
I, Ediciones Glem S.A., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1965, p.550.
Sobre el mismo tema, el jurista costarricense Eduardo Ortíz se refirió:
"...No está claro en
doctrina si corre o no un vínculo jerárquico entre el delegante y el delegado;
unos afirman la existencia de tal vínculo (Vallina Velarde), otros lo niegan
(Giannini); pero es evidente que, en todo caso, el delegante puede asumir
nuevamente el ejercicio de la competencia delegada, sea porque nunca la ha
perdido (como lo sostiene parte de la doctrina), sea porque puede revocar la
delegación o simplemente avocarse al ejercicio de esta competencia".
Ortíz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo I, Tesis número X, Los Sujetos
del Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann S.A., San José, 1998, p. 315.
Lo transcrito, para efectos de
responder ésta interrogante, nos conduce a circunscribir el marco de la
relación que existe entre el Patronato Nacional de
Art.
Art. 6. "Son deberes y
atribuciones de
Estas disposiciones
transcritas, son consecuentes con las obligaciones de supervisión establecidas
en
Artículo 3:
"El Patronato
Nacional de
...i) Fortalecer, promover
y supervisar las iniciativas y la participación de las organizaciones no
gubernamentales, en la atención integral de la niñez, la adolescencia y la
familia.
k)Mantener
una coordinación interinstitucional permanente, con la participación de la
sociedad organizada, para ejecutar y fiscalizar las políticas de infancia y
adolescencia.
l) Dictar e implementar en
coordinación con la sociedad civil y las instituciones estatales, las políticas
en materia de infancia, adolescencia y familia".
Sobre las potestades del
Patronato Nacional de
"...En el caso de
...Puede concluirse... que
el PANI es por mandato constitucional, la institución rectora en materia de
niñez, siendo, por ende, el órgano encargado del control y fiscalización en
esta materia" ( Dictamen C-103-2000 de fecha 15
de mayo de 2000).
Al transferir el PANI ciertos programas a esta Casa Hogar u otras Instituciones del sector público o privado, no podemos decir, que el PANI está delegando parte de sus funciones, para que otro órgano " delegado " los asuma, como pareciera interpretarse de la interrogante que nos ocupa.
La implementación y ejecución
de una serie de programas por parte del PANI en materia de atención de la
niñez, la adolescencia y la familia en riesgo, para que puedan ser ejecutados
por " la sociedad civil" o instituciones como
Pero ello no conlleva un
fraccionamiento o disminución de funciones por parte del PANI, que enmarquen
esta figura o implementación de programas de atención de la niñez por parte de
otros órganos dentro del concepto jurídico de " delegación " en los
términos doctrinarios supra transcritos y de la forma en que lo dispone nuestra
Ley General de
El PANI no pierde su titularidad y competencia como Institución rectora en materia de infancia, adolescencia y familia, obligación otorgada por la misma Constitución Política en su artículo 55, y se limita a mantener una coordinación interinstitucional permanente con los sujetos que desarrollan y ejecutan estos programas.
Nuestra Constitución Política
en su artículo 55 utiliza el término de colaboración por parte de otras
instituciones con el PANI, para llevar a cabo la función encomendada, término
que se aclara, si nos remitimos a las Actas de
"
El Diputado González Flores aclaró que la aprobación de la moción
que han presentado no excluye a las otras instituciones dedicadas en Costa Rica
al cuidado de la madre y del niño. Todo lo contrario. El Patronato siempre se
ha valido y continuará haciéndolo de esas instituciones, que en todo momento
han colaborado con sus actividades....
En este sentido, debe tenerse presente que el PANI fue creado por norma constitucional, y su competencia fue otorgada por medio de su ley orgánica, misma que le autoriza a coordinar programas con otras Instituciones públicas o privadas, para implementar la colaboración necesaria de otras instituciones dedicadas en Costa Rica al cuidado de la niñez.
Es evidente que, en el caso en
cuestión, el Patronato no realiza una transferencia de atribuciones al Hogar de
De esta forma,
En el Dictamen C-002-2002 de fecha 7 de enero de 2002, esta Procuraduría se refirió a la obligación de PANI de promover la participación de la sociedad civil en el cuidado de los menores, como a continuación se expone:
" Hay que reiterar,
sin embargo, que ese deber no entraña que el cuidado de los menores constituya
una actividad exclusiva y excluyente del PANI, de manera tal que pueda
afirmarse que se trata de una actividad de titularidad pública, que sólo pueda
ser prestada por los particulares en virtud de una habilitación, como es lo
propio del servicio público... En efecto, de conformidad con la definición de
fines que debe perseguir el Instituto, el PANI no sólo no asume en exclusividad
la realización de determinadas actividades, sino que, por el contrario, está
obligado a promover la participación de la sociedad civil (ergo, de entidades
privadas) en la satisfacción de necesidades de los menores... Lo cual implica
que la protección de los menores es una actividad que involucra a toda la
sociedad civil y, por ende, que no es exclusiva del Estado, aunque sí está bajo
la rectoría de un ente público, sea el Patronato. Es por ello que el
ordenamiento jurídico no sólo tutela sino que propicia que los privados se
organicen constituyendo entidades que tendrán como objeto prestar actividades
como las descritas a favor de los menores... En resumen, protección integral no
significa en modo alguno que el Patronato asuma en forma exclusiva la atención
y protección de los menores. Empero, es claro que el Ente ejerce una función de
regulación respecto de las diversas entidades y órganos, públicos o privados,
que deben o pueden intervenir en la atención y protección del menor...".
De acuerdo con la doctrina y
los aspectos legales desarrollados, no existe ningún impedimento legal para que
el Patronato Nacional de
Artículo 2.- "Son
fines de
a) Brindar asistencia
social a los menores de edad abandonados en riesgo social o con necesidades
físicas o morales..."
2. Cuál es el instrumento legal que tiene
que utilizar el Patronato Nacional de
Este órgano Asesor Técnico
Consultivo, se ha referido al tema de la transferencia y administración de
fondos por parte del Patronato Nacional de
" ...Cabe recordar, por otra parte, que las transferencias de fondos están sujetas a una regulación que tiende a asegurar el destino de los fondos y su administración y disposición con normas que aseguren la legalidad, razonabilidad y eficiencia del gasto... Las transferencias se otorgan porque el ente público considera que la entidad pública o privada desarrolla un objeto social que está dentro del ámbito del ente y que es susceptible de fomento por medio de las transferencias. Es decir, la transferencia, que es una operación financiera, actúa como un estímulo de la actividad del ente público o privado beneficiado del aporte público .... La transferencia de fondos constituye una operación financiera. Por consiguiente, la autorización de transferir no puede ser considerada como una autorización para delegar servicios públicos" ( Dictamen C-317-2001 de fecha 19 de noviembre de 2001 ).
Es conveniente tomar en cuenta
la función de control y fiscalización que tiene el PANI como Institución
Rectora de
Art. 38.- Transferencia de
fondos.
El Patronato Nacional de
De este artículo se derivan
varios aspectos importantes. Por un lado, el Patronato Nacional de
Por otro lado, el artículo le
impone la obligación al PANI de velar porque esos recursos sean utilizados
exclusivamente para implementar y ejecutar el programa o programas encomendados
en este caso al Hogar de
Uno de los mecanismos de
control más eficaces y utilizados es la suscripción de los llamados convenios
de cooperación. Sobre este aspecto, específicamente en lo que al PANI se
refiere,
"... En razón de la
función de regulación que este Ente tiene, no puede considerarse que el sujeto
privado mantenga una libertad de iniciativa absoluta sobre la " elección y
empleo de los medios y métodos para la consecución del fin asignado
". Estos medios y métodos deben corresponder a criterios definidos
por el Patronato en resguardo de los intereses de los menores... estima
De conformidad con lo transcrito, mediante un convenio de cooperación, el PANI se asegura que los fondos que acuerde transferir serán utilizados y dispuestos para la actividad destinada; de esta forma, estos convenios se convierten en un vehículo para el control del uso y administración de los fondos públicos transferidos, y la determinación clara y expresa de las obligaciones del ente que los recibe en cuanto al cumplimiento del fin público al que está dirigido.
El dictamen número C-103-2000 de fecha 15 de febrero del 2000, que fue respuesta de este Organo Asesor a consultas hechas por esa Casa Hogar, se refirió al tema de la suscripción de convenios, señalando:
" De tal modo, que
aquellos recursos públicos que se destinen a
Siendo como se ha expuesto, la transferencia de fondos públicos por parte del PANI una operación financiera, no excluye la suscripción de un convenio en los términos consignados.
En ese sentido, no coincidimos con la manera en que se plantea la segunda interrogante y tampoco con el criterio legal que se adjunta a la presente consulta, donde pareciera que se hace referencia de manera excluyente a la transferencia directa de fondos o la suscripción de convenios, de tal forma que la primera excluye la segunda.
Si hablamos de transferencia
de fondos públicos, como se ha expuesto, para el desarrollo de programas
relacionados con la niñez, para efectos de asegurarse un mejor cumplimiento de
los programas encomendados a
Conclusiones
Conforme lo expuesto, es
criterio de
De usted atentamente,
Lic. L. Lupita Chaves Cervantes
Procuradora Adjunta
cc:
Presidencia
Ejecutiva del Patronato Nacional de