C-306-2006
1 de agosto de 2006
Señor
Guillermo Quesada Q.
Gerente General
Banco Crédito Agrícola de Cartago
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me
refiero a su atento Oficio GG 073 recibido en esta Procuraduría el 6 de junio
de los corrientes, en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre
los efectos de la recontratación por parte de un banco estatal de ex servidores
que renunciaron a otro banco estatal y a
quienes se les haya cancelado el auxilio de cesantía. Específicamente, se consulta lo siguiente:
“¿resulta
lícito que ese funcionario que fue liquidado con su auxilio de cesantía le
traslade sus prestaciones o pasivo laboral al otro para que este se lo entregue
al trabajador cuando termina la relación laboral? En su lugar, ¿se podría depositar el auxilio
de cesantía en la Asociación Solidarista del banco contratante?”
Junto con dicho oficio se adjuntan dos criterios de la
Dirección Jurídica del ente bancario.
Mediante oficio LE-431-2006, la Dirección Jurídica señala, en lo que
interesa a lo aquí consultado, lo siguiente:
“El principio
del patrono único está contemplado en el artículo 586 inciso b) del Código de
Trabajo, que impide a los trabajadores el cobro de auxilio de cesantía en el caso
de que continúen laborando para el sector público, norma cuya aplicación irrestricta
a juicio de esta Asesoría podría implicar roces de constitucionalidad se se (sic) comprueba
que coarta un derecho del trabajador, pues como ya se mencionó, si por ejemplo
un trabajador disfruta de un derecho adquirido derivado de una convención
colectiva que no existe con su nuevo patrono, no se podría impedir que ese
derecho se le liquide pues se estaría rompiendo el principio de igualdad.
Una solución
a este problema es que este derecho adquirido se convierta en un pasivo
laboral, y que el nuevo patrono lo administre hasta que el trabajador finalice
su relación laboral. Con esto no se le
coarta el derecho al trabajador y se respeta el mandato del Código de Trabajo.”
Por su parte, el oficio LE-513-2006 de 30 de mayo de
2006, también de la Asesoría Jurídica del Banco Crédito Agrícola de Cartago,
señala que algunos de los trabajadores que se trasladaron de ese banco al Banco
de Costa Rica renunciaron a su puesto, por lo que en criterio de esa Asesoría
Jurídica lo que ha operado es un cambio en el régimen de empleo, pasando de un
régimen de naturaleza estatutaria en el Banco Crédito a un régimen de derecho
común en el Banco de Costa Rica, por lo que se han visto modificadas, en
algunos de los casos, las condiciones laborales de los exservidores.
“El más
evidente de estos derechos, y el de mayor importancia en cuanto a su dimensión
económica, es el auxilio de cesantía, el cual obviamente no se paga si existe
una continuidad en la relación laboral de empleo público. Sin embargo, para un funcionario que renuncia
a su empleo en propiedad y entra a otro en donde se ve sujeto a un periodo de
prueba, también es obvio que no se le puede despojar de su derecho a percibir
su cesantía, y como el BCR no va a asumir el pasivo laboral del BCAC, debe
buscarse una solución que no dañe ni el erario público ni a los intereses del
trabajador, según se planteó en nuestro oficio LE-431-2006…
En síntesis:
si un trabajador que renuncia al BCAC y pasa a una empresa privada, no tiene
ningún problema para cobrar su cesantía de conformidad con lo que establece el
artículo 47 de su convención colectiva.
Si un trabajador pasa del BCAC al BCR siguiendo las condiciones del art.
188 de la LOSBN, tampoco hay problema, pues existe una continuidad en la
relación de trabajo para el Estado en un régimen de empleo público. Pero si un trabajador renuncia al BCAC y pasa
al BCR a laborar dentro de un régimen de derecho común, ninguna de estas dos
situaciones le es aplicable, sobre todo si se toma en consideración el
impedimento para cobrar la cesantía de conformidad con lo que dispone el
artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo.
Esta última
situación no fue considerada por la Procuraduría General de la República en su
criterio C-097-2006, emitido ante una consulta del BCAC sobre este tema. Estima esta Asesoría, que para respetar la
letra del Código de Trabajo, la cesantía no le puede ser entregada al
trabajador, sin embargo, para respetar los derechos del trabajador, que se se
(sic) convierten en derechos adquiridos en el momento que se le aprueba la
aplicación del 47 de la convención colectiva del BCAC, esta cesantía debe
mantenerse como un pasivo laboral que el trabajador pueda retirar cuando
finalice su relación de trabajo con el BCR por cualquier razón, teniendo
derecho a cobrar cesantía del BCR únicamente en los casos que su relación de
trabajo supere la cantidad de meses que ya fueron pagados. Si el BCR no está dispuesto a asumir este
pasivo por razones de legalidad o de oportunidad, bien se puede depositar en
una Asociación Solidarista, pudiendo ser idóneas para estos efectos las
asociaciones de empleados del BCAC y el BCR.”
I. Sobre el régimen de empleo en los
bancos estatales, el principio del
Estado como patrono único.
Los bancos del Estado, “son instituciones autónomas de derecho
público, con personería jurídica propia e independencia en materia de
administración” (artículo 2 de la
Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en relación con el artículo 189 de
la Constitución Política). A partir de esta definición, se pude indicar que
dichos entes bancarios son parte del sector estatal, en el tanto se han
designado como instituciones autónomas.
Partiendo de la naturaleza estatal del
ente para el que laboran, los empleados de los bancos estatales son
trabajadores del Estado, al tenor de lo establecido en el artículo 585 del
Código de Trabajo, el cual establece:
“Trabajador
del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas
un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del
nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o
por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por
planillas. Cualquiera de estas últimas
circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito
de trabajo.”[1]
En este punto, debe llamarse la
atención en cuanto al carácter de empleados estatales y no estatutarios que
ostentan los trabajadores bancarios, ya
que si bien se sostiene que los empleados de los bancos estatales son trabajadores
estatales, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional no les ha otorgado
el carácter de funcionarios estatutarios, como parece entenderlo la Asesoría
Jurídica del banco consultante, al señalar la diferencia entre los trabajadores
bancarios de régimen de empleo “estatutario” y los empleados del régimen
laboral común.
En efecto, a partir del
reconocimiento que realiza la Sala Constitucional de un régimen de empleo
público que rige a los servidores públicos - resolución 1696-1992 de las 15:00
horas del 23 de agosto de 1992-, el Tribunal Constitucional ha esbozado una
diferencia entre los funcionarios estatutarios y demás empleados del sector
público, para los cuales las normas de empleo son diferentes a las de los
primeros.
Así, mediante resolución número
4453-2000 de las catorce horas con cincuenta y seis
minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, la Sala indicó:
“La Sala
estima que es jurídicamente compatible con el Derecho de la Constitución, la
posición que en el desarrollo histórico de la institución de las convenciones
colectivas, ha venido sosteniendo la Procuraduría General de la República en su
informe a esta Sala, en especial, a partir de la sentencia número 3053-94 de
las 9:45 horas del 24 de junio de 1994, en la que se expresó en el considerando
segundo, antes transcrito, que "esta Sala resolvió que los obreros,
trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la
administración pueden ocurrir a los procedimientos de resolución de los
conflictos colectivos de carácter económico y social previstos en los artículos
497 y siguientes del Código de Trabajo. Así las cosas, el régimen es
administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea,
para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de
ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de
investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración
Pública establece que "las
relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan
de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del
artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos".
Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los
textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, en el sector
público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores
que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen
de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas
del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son "aquellas que funcionan como si fueran
empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por
ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía
aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que
una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que
vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla
una compañía privada", entre otros, sí pueden negociar
colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho
Colectivo del Trabajo. (el subrayado no es del original)[2]
A partir de esta definición, y a
pesar de que este Órgano Técnico Consultivo ha sostenido en anteriores
oportunidades que es posible que dentro del mismo ente bancario puedan
coexistir diversos esquemas laborales con miras a lograr una mayor
competitividad en el medio en el que se desarrollan[3],
lo cierto es que esta diversa clasificación interna no puede considerarse como
generadora de un régimen de empleo estatutario, oponible a un régimen de empleo
de derecho laboral dentro de un mismo banco estatal, pues esta distinción ha
sido establecida para todas las empresas públicas del Estado, en atención a la
función que ellas desempeñan.
Como lo señala el Tribunal
Constitucional, en el caso de los bancos estatales, la gestión desarrollada no
es pública, por lo que sus trabajadores no tendrán el carácter de trabajadores
estatutarios, aun y cuando deban ser considerados empleados estatales, según lo
indicado líneas atrás.
Nótese que el elemento determinante
en estos casos, está sentado por el carácter estatal otorgado a la institución
para la cual se desempeñan, carácter que ha sido definido, según se expresó,
por el artículo 189 de la Constitución Política y por la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional.
Esta caracterización de empleados estatales,
sujeta a los empleados de los bancos del Estado a ciertos principios generales
de las relaciones de empleo cuando el patrono es el Estado, dentro de las que interesa resaltar
la aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único. Esta Teoría ha sido desarrollada para
salvaguardar los derechos de los trabajadores del Estado que pueden ver
afectados algunos derechos al trasladarse de una institución a otra, dentro del
Sector Público. Al respecto, este Órgano
Técnico Consultivo ha indicado:
“Nos referimos a la llamada "Teoría del
Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados
dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que
se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue
ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la
que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió
de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el
reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el
numeral 12 de
Sí cabe hacer la observación de que tanto la
jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el
reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino
también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y
pensiones.
Con respecto a la jurisprudencia laboral, y a manera
de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de
En una parte del fallo citado de primero, podría
decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al
sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad
se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca
debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como
patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación
estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de
De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la
idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita,
como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del
reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos
anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público
estatal.
De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de
(…)
Por su parte,
“Del principio de que el Estado es en realidad
uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga
con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia
distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio
al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor
activo, o como requisito para acceder a la jubilación”
( S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del
día 27 de abril de 1990)” (Dictamen
C-152-2006 del 20 de abril del 2006)
Interesa resaltar que la nota característica para la
aplicación de esta teoría es el carácter estatal del ente para el que trabaje
el empleado, por lo que mientras ésta característica se mantenga, la teoría
será de aplicación sin importar si dentro del ente coexisten diversas
estructuras salariales.
II.
Sobre el artículo 586 del Código de Trabajo.
El artículo 586 del
Código de Trabajo contiene una prohibición expresa para aquellos empleados el
Estado que han recibido el pago del auxilio de cesantía, de reincorporarse a
trabajar durante un lapso igual al monto recibido como indemnización. Al respecto señala el artículo en comentario
lo siguiente:
“…b. Los servidores que se acojan a los beneficios
de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del
Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad
de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán
obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto,
deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante
el término que permanecieron cesantes. “
Como lo indica la
Asesoría Jurídica del Banco Crédito Agrícola de Cartago, este supuesto fue
analizado por esta Procuraduría en
dictamen C-097-2006 de 07 de marzo del 2006, analizando precisamente una
consulta realizada por el Gerente General del Banco Crédito Agrícola de
Cartago, sobre el traslado de funcionarios de este banco al Banco de Costa
Rica. Al respecto, se señaló:
“I.-
Prohibición legal para recontratar inmediatamente a servidores públicos cuando
ha mediado pago de prestaciones legales.
Ha sido una
posición inveterada en nuestra jurisprudencia administrativa el declarar
que a partir de lo dispuesto por el numeral 586 inciso b) del Código de
Trabajo, existe en nuestro ordenamiento jurídico vigente una expresa
prohibición legal, aplicable al Estado y sus instituciones, es decir, a toda la
Administración Pública, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley
General de la Administración Pública, para recontratar inmediatamente a
servidores públicos cuando ha mediado pago de prestaciones legales a su favor.
Según hemos
explicado ampliamente en nuestra doctrina, como consecuencia inmediata de
aquella prohibición, es claro que el servidor público que recién ha recibido el
pago de prestaciones legales por la supresión de su puesto, por ejemplo, no
puede reingresar al servicio de la Administración Pública conservando la
indemnización recibida. Si desea reingresar a un nuevo puesto, de conformidad
con lo dispuesto por el numeral 586 del Código de Trabajo, el interesado debe
esperar a que transcurra “... un
tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de
cesantía”. O bien, otra opción legalmente prevista por el numeral de
comentario, es que en tales casos el interesado devuelva o reintegre al Tesoro
Público la indemnización recibida en la proporción que falte para completar el
período durante el cual debería haber estado cesante.
Es claro
entonces, que nuestra posición siempre ha sido que la obligación de reintegrar
las sumas recibidas por concepto de “prestaciones legales” en caso de aceptar
algún puesto público inmediatamente después de haber dejado aquél otro que
originó dicho pago, aplica, de manera general, para todos los servidores del
Estado y sus instituciones, y no solamente para los que se citan en el inciso
primero del artículo 586 del Código de Trabajo.
…
Como se aprecia,
el alcance de la norma no se limita únicamente a los funcionarios enunciados en
el párrafo primero del numeral 586, sino que sus destinatarios son todos los
servidores públicos, sin distingo alguno. Ello en virtud, naturalmente, de que
no es dable interpretar restrictivamente una norma cuya esencia tutela fondos
públicos y que previene vicios o abusos que podrían suscitarse con el reingreso
instantáneo al servicio público (Dictámenes C-121-2004 op. cit. y C-278-2004 de
4 de octubre de 2004).
La prohibición
de ocupar de nuevo un puesto en la Administración Pública antes de que
transcurra el indicado plazo legal, la ha mantenido este Órgano Superior
Consultivo igualmente respecto de funcionarios o empleados bancarios, a quienes
se les han cancelado prestaciones legales con fundamento en el Código de
Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso en laudos arbitrales (dictámenes C-213-95 de 20 de setiembre de
1995 -caso del Banco Anglo Costarricense- y C-101-98 de 5 de junio de 1998
-caso del Banco de Costa Rica-).
Lo anterior
es importante para acreditar que el artículo 586 del Código de Trabajo es
aplicable también al Banco Crédito Agrícola de Cartago, pues como institución
autónoma que es (artículo 198 inciso 1) de la Constitución Política y artículos
1° inciso 5) y 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 de 26
de setiembre de 1953 y sus reformas) los empleados y funcionarios de esa
institución bancaria forman parte del ámbito subjetivo al cual va dirigido la
norma en cuestión.
En consecuencia,
no sería jurídicamente posible que el Banco de Costa Rica o alguna otra
institución pública, contrate a funcionarios o empleados del Banco Crédito
Agrícola de Cartago a los que se les cancelaran prestaciones legales con
independencia de la normativa que la sustenta, sea con base en la convención
colectiva, o bien en lo dispuesto por el Reglamento Autónomo de Trabajo,
salvo que haya transcurrido un tiempo igual al representado por la suma
recibida en calidad de auxilio de cesantía, o bien cuando aquellos devuelvan la
indemnización recibida en la proporción que faltara para completar el período
durante el cual debieron permanecer cesantes. “
Las nuevas dudas que surgen al banco
se presentan en aquella situaciones en las que “un funcionario renuncia a un Banco y es contratado por el otro, pero no
en las condiciones que contempla el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional, sino acogiéndose a un nuevo régimen de empleo regido por el
derecho común, sin considerar antigüedad anterior, según el texto de los
artículos 111.3 y 112.2 de la Ley General de la Administración Pública. Dado que en estos casos se procede al pago
del auxilio de cesantía por parte del anterior patrono, éste deja de ser una expectativa
de derecho y se convierte en un derecho adquirido, que no obstante no puede ser
disfrutado por el trabajador según el mandato del artículo 586 inciso b) del
Código de Trabajo.”
A partir de lo expuesto, procederemos a contestar las preguntas
específicas que se han remitido.
i. ¿Resultaría lícito que ese
funcionario que fue liquidado con su auxilio de cesantía le traslade sus
prestaciones o pasivo laboral al otro para que este se lo entregue al
trabajador cuando se termina la relación laboral?
En lo que respecta a la consulta
específica, debe indicarse que la solución ya fue planteada en el criterio
C-097-2006 arriba citado. En efecto,
como se indicó al inicio de esta consulta, el elemento determinante para
establecer la aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único, posición doctrinal
que da sustento al artículo 586 de repetida cita, es precisamente el carácter
estatal del ente para quien se desarrolla la actividad laboral, por lo que
independientemente de la forma en que se encuentre reglamentada la relación
laboral en las diferentes instituciones estatales, si se ha recibido la
indemnización por cesantía, el trabajador está obligado a reintegrar ese monto
al Tesoro Público para reincorporarse al trabajo con el Estado.
Al respecto, ha señalado
la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:
“ Los artículos 585 y 586 del Código de Trabajo forman
parte del Título Octavo, “Del régimen de los servidores del Estado y de sus
instituciones” , cuyo capítulo único se titula “Disposiciones especiales para
los servidores del Estado y sus Instituciones” . Sobre el origen de esta
normativa se ha dicho: “Hace más de cincuenta años, el legislador costarricense
pretendió someter la labor de quienes sirvieran al Estado o a sus
instituciones, a la regulación unificada del Código de Trabajo. Reconoció
a favor de ellos un mínimo de derechos, en concreto: el auxilio de
cesantía, el preaviso y el pago de daños y perjuicios (artículos 585 y 586 en
relación con el 28, 29 y 31 del Código de Trabajo), con lo cual posibilitó la
aplicación de la restante normativa laboralista. Esa previsión
legislativa se explicaba por la inexistencia, en aquel momento, de la garantía
de la inamovilidad o estabilidad, pues no fue sino hasta en la Constitución
Política de 1949 que se incorporó al ordenamiento jurídico patrio (artículo
192)” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Voto n° 299, de las 9:05
horas, del 11 de octubre de 1996). El artículo 585 dispone: “[… ] Por su parte, el artículo 586 regula lo
correspondiente al pago de prestaciones laborales a los servidores del Estado y
sus Instituciones, excluyendo de sus disposiciones a los funcionarios que
ostenten cargos de elección popular, de dirección o de confianza, ninguno de
los cuales es el caso de la demandante. Su inciso b), establece: “[…]” Esta disposición no contraría el
inciso e), del artículo 29, del Código de Trabajo, que ordena pagar el auxilio
de cesantía aunque el trabajador pase inmediatamente a servir a las órdenes de
otro patrono, pues se fundamenta en la conocida teoría del Estado patrono
único. La tesis del recurrente es que como la actora finalizó su relación
laboral con la Universidad de Costa Rica el 30 de junio de 1994 y pasó a
trabajar, a partir del 1° de julio del mismo año, a la Universidad Estatal a
Distancia (lo cual, en todo caso, no quedó acreditado, al menos en cuanto a la
fecha de inicio de esa relación), estaría prohibido el pago de las sumas
concedidas en la sentencia recurrida, las cuales, en todo caso, debería
reintegrar la actora “ipso facto” . Como primera observación, debe
hacerse notar que, los juzgadores de instancia, le concedieron a la accionante
el pago, no sólo de la cesantía, sino también del preaviso y de las respectivas
vacaciones y aguinaldo, rubros estos últimos a los cuales no se refiere el
inciso b), del artículo 586. Aunado a lo anterior, no se demostró en el
proceso que, la actora, hubiese comenzado a laborar en la Universidad Estatal a
Distancia al día siguiente de finalizada su relación, con la demandada.
Pero la razón principal, para rechazar este segundo alegato, se encuentra en el
principio de legalidad que prima en el Sector Público, conforme al cual sólo
pueden considerarse lícitas y efectivas, como obligaciones a cargo de los
respectivos entes, aquellas que se encuentren autorizadas por el Ordenamiento
Jurídico (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General
de la Administración Pública). El inciso b), del artículo 586, lo
que permite es gestionar el reintegro del dinero pagado, por concepto del
auxilio de cesantía, si se demuestra que la persona ocupa otro cargo remunerado
en la Administración Pública; lo cual no es lo mismo que una autorización para
que, los entes públicos, se eximan de pagar ese extremo laboral, en casos como
el de la accionante; pues, para que eso fuese procedente, debería estar
regulado mediante norma expresa; lo cual se echa de menos en este caso,
concreto. (Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia, resolución número 2000-0229 de las diez horas treinta y
cinco minutos del dieciocho de febrero del año dos mil.)
A partir del anterior
criterio jurisprudencial y de lo señalado en el criterio C-97-2006 de esta
Procuraduría, en aquellos casos en que se de el rompimiento de la relación
laboral con el pago del auxilio de cesantía y que posteriormente el trabajador
sea recontratado por otro banco estatal, subsistirá la obligación del
trabajador de devolver el dinero recibido por auxilio de cesantía, reduciendo
al monto recibido únicamente lo correspondiente al tiempo en que el empleado estuvo
cesante.
Aunado a lo anterior, en
el supuesto bajo análisis, la jurisprudencia de los Tribunales de Trabajo han
interpretado el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,
en el sentido de que el reconocimiento de la antigüedad afecta también el
eventual derecho a auxilio de cesantía del trabajador, en caso de que la nueva
relación sea terminada con responsabilidad patronal.
El artículo 12 de la Ley
de Salarios de la Administración Pública, en lo que interesa, establece:
“Los aumentos de sueldo a que hace referencia
el artículo 5° se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del
ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:
…d)
A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les
reconocerá para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5°
anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector
Público..”
Sobre
el particular, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha establecido que
la anterior norma resulta de aplicación a todo el Sector Público, y los efectos
del reconocimiento de los años de servicio deben ser asumidos por la
institución que se aprovecha de la experiencia del trabajador. Al respecto, indicó:
“Tampoco lleva razón
la recurrente, en su afirmación de que Ley de Salarios de la Administración
Pública y la Ley Número 6835 aludidas sólo se aplican a los trabajadores
sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el
artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios
mencionada y disponer que derogaba toda disposición que se le oponga, extendió
su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los
trabajadores se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario,
poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la
teoría del Estado como patrono único. Se debe tomar en cuenta que, con
el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la
experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la
entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y
que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus
servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella,
como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación
establecida por ley. [...]
Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la
vigencia, en toda la Administración Pública, la teoría “del Estado como
patrono único” , cuya aplicación práctica busca un propósito
bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que
se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo
Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los
beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del
servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones
chocantes. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido
dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones,
jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, … “ (Sala Segunda de la Corte Suprema
de Justicia, resolución número
2001-0241 de las diez horas diez
minutos del dos de mayo del año dos mil uno., lo subrayado no es del original) [4]
Bajo la inteligencia
anterior, en el caso en que la nueva relación laboral se rompa con el
surgimiento del derecho a indemnización por parte del trabajador, el cálculo para el pago del auxilio de
cesantía deberá cubrir, necesariamente, el periodo anterior servido para la
otra institución estatal. En la especie opera, en los términos expuestos por la
Asesoría Jurídica del Banco consultante, un traslado del “pasivo laboral” de un banco a otro, es decir, al reincorporarse a
trabajar con el banco en la nueva relación laboral, el trabajador tiene derecho
a que se le reconozca al término de ésta nueva relación-y si es despido es con
responsabilidad patronal-, el monto por concepto de auxilio de cesantía
incluyendo el tiempo laborado anteriormente para el otro banco.
ii.
¿Se podría depositar el auxilio de cesantía en la Asociación Solidarista
del banco contratante?
El artículo 586 de
repetida cita, establece la obligación de los trabajadores que se reincorporan
a laborar para el Estado, de “…
reintegrar el Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto” (artículo 586 del Código de Trabajo)
La expresión “Tesoro
Público” es sinónimo de erario público[5],
y forma parte del concepto de Hacienda Pública, al cual esta Procuraduría ha
hecho referencia en varias oportunidades, indicándose lo siguiente:
“En efecto, el término "Hacienda Pública"
puede ser definido a partir de diversos criterios: institucional, orgánico,
funcional y ordinamental. El criterio orgánico hace referencia a los organismos
que forman parte de la Hacienda Pública. Entes que satisfacen los fines
públicos correspondientes mediante recursos de carácter público. Se trata
esencialmente del Estado y los demás entes públicos o bien entes privados que
reciben transferencias de los presupuestos públicos. Por el contrario, el
criterio objetivo hace alusión sobre todo al patrimonio del organismo y por
ende, al conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de que es
titular el organismo. Ergo, los fondos públicos. El criterio funcional está
determinado por la actividad financiera, en tanto organización y administración
de los derechos y obligaciones de contenido económico de los entes públicos o
bien como la acción de las entidades públicas dirigida a la obtención e
inversión de los medios económicos destinados a financiar las funciones
públicas y los servicios públicos. Desde el punto de vista ordinamental, la
Hacienda Pública es el ordenamiento jurídico que regula lo relativo al gasto
público, el Tesoro Público, la actividad financiera, tributaria y
presupuestaria de los entes públicos. Puede considerarse que la Hacienda
Pública es un subsistema del ordenamiento jurídico.
Los distintos criterios están
presentes en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, que dispone:
" Artículo 8.-
Hacienda Pública
La Hacienda Pública estará constituida
por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar,
conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas,
administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la
contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad
de los funcionarios públicos.
Respecto a los entes públicos no
estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o
las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los
recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus
fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma
o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y
órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración
descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos
del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la
Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas
entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos
especiales que las regulan.
El patrimonio público será el universo
constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos
componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda
Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las
empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto
administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las
salvedades establecidas en el párrafo anterior”. Así reformado por el inciso d)
del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001. (Dictamen C-055-2006 del 15 de febrero del
2006)
Por su parte reintegrar
es, según el Diccionario de la Real Academia Española, restituir o satisfacer íntegramente algo, recobrarse enteramente de lo
que se había perdido o dejado de poseer[6].
Atendiendo a un criterio
literal de interpretación, la frase transcrita del artículo 586, debe ser
interpretada en el sentido de que la restitución deberá realizarse al ente
estatal que efectuó el pago de la correspondiente cesantía, en virtud de ser
éste integrante del concepto de “Tesoro Público” al que debe restituirse las
sumas percibidas por ese concepto. Por
lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la devolución deberá realizarse,
en este caso al Banco que haya efectuado el pago del auxilio de cesantía.
Por las razones
apuntadas, en nuestro criterio, no sería posible que la devolución del pago sea
depositada a una Asociación Solidarista.
Como ya se señaló, el sentido literal de la norma indica que la suma
debe reintegrarse al Tesoro Público, siendo que no existiría norma legal
habilitante para que el dinero sea trasladado a la Asociación Solidarista.
En este punto debe
recordarse que los entes públicos, entre ellos los Bancos Estatales, se
encuentran sujetos al Principio de Legalidad, establecido en el artículo 11 de
la Constitución Política, en relación con el artículo 11 de la Ley General de
la Administración Pública. Sobre este principio,
ha indicado el Tribunal Constitucional que:
“En los
términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho
postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones
públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la
cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la
medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y
normalmente a texto expreso- para las autoridades e instituciones públicas sólo
está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma
expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado…”
III. Conclusiones:
Con base en lo antes
expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
El artículo 586 del Código de
Trabajo, resulta de aplicación a los empleados de los bancos estatales,
independientemente de la estructura salarial utilizada a lo interno para
clasificar los distintos puestos, por lo que la obligación de devolución del
dinero recibido por concepto de auxilio de cesantía se mantiene, en los
términos expuestos en el dictamen C-097-2006.
2.
Si el trabajador recontratado
ha devuelto el dinero por concepto de auxilio de cesantía, al tenor de lo
establecido en el artículo 586 citado, ante un eventual rompimiento de la nueva
relación laboral con responsabilidad patronal, el banco que ha recontratado al
trabajador deberá reconocer el tiempo servido en la otra institución estatal
para efectos del pago del auxilio de cesantía.
3.
La frase “… reintegrar el Tesoro Público las sumas percibidas por
ese concepto” del artículo 586 del Código de
Trabajo debe interpretarse en el sentido de los dineros recibidos deberán ser
devueltos al ente que los pago.
4.
No existe norma que autorice
que la devolución de los montos percibidos por estos conceptos sean trasladados
a la Asociación Solidarista del Banco que recontrata a los trabajadores.
Sin otro
particular, atentamente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora Adjunta
GRF/Kjm
1-Sobre el carácter
público de los empleados bancarios, la Sala Constitucional se ha pronunciado en
varias oportunidades, indicando lo siguiente:
“Por
otra parte, y como consecuencia de lo dicho, tampoco se estima que la situación
los servidores de las empresas publicas sea igual a la de los que prestan sus
servicios en empresas de carácter particular, justamente en atención a los
dineros públicos que el funcionamiento de las primeras involucra, y porque
además, como bien lo apunta el Procurador General Adjunto de la República, el
nombramiento de los servidores de empresas o servicios del Estado mantiene su
carácter público, no obstante que el régimen laboral y mercantil de dichos
trabajadores sea el del Derecho Común, en virtud de que al fin de cuentas, se
trata de servicios que presta el Estado, y por ello, en un sentido amplio, sus
servidores son públicos.” (Resolución número 6685-96 de la Sala Constitucional, de las quince
horas cuarenta y dos minutos del diez de diciembre de mil novecientos noventa y
seis)
2-En igual sentido,
se pueden ver entre otras las resoluciones número 6435-2000 de las diez horas con quince minutos del veintiuno de julio del
dos mil, la 7730-2000 de las catorce horas y siete minutos del treinta de
agosto del dos mil, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia y la resolución 0135-2001 de las nueve horas treinta minutos del
veintitrés de febrero del dos mil uno.
3-En
este sentido, se ha indicado que:
“La
autonomía administrativa que ostentan las entidades bancarias del Estado,
faculta a los miembros de la Junta Directiva a actuar, dentro del marco legal,
con absoluta independencia y bajo su exclusiva responsabilidad, tal y como lo
establece el numeral 27 de la citada Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional
al disponer que: "Los miembros de
las juntas directivas tendrán la más completa libertad para proceder en el
ejercicio de sus funciones conforme con su conciencia y con su propio criterio,
por cuya razón serán personalmente responsables de su gestión en la dirección
general del respectivo banco…"
Dentro
de esa orientación, corresponde también a la Junta Directiva tomar las
decisiones del Banco en materia de su competencia, siendo una de sus
atribuciones" Acordar el
presupuesto anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren
necesarios, los cuales requerirán la aprobación de la Contraloría General de la
República; crear las plazas y servicios indispensables para el debido
funcionamiento de la institución y fijar las respectivas remuneraciones"
(artículo 34 inciso 4 de la Ley 1644 citada). (El subrayado es nuestro).
La
competencia de los Bancos para definir sus propias estructurales salariales,
encuentra también asidero jurídico en la directriz No. 25, publicada en la
Gaceta de 23 de octubre de 1997, mediante la cual la Presidencia de la República
avaló toda iniciativa de los Bancos Estatales en la fijación de mecanismos y
políticas salariales para competir adecuadamente con entidades financieras
privadas.
…De todo lo anteriormente expuesto se colige, con
mediana claridad, que la Junta Directiva del Banco Nacional tiene competencia
suficiente para ampliar el nivel gerencial e implementar en él un esquema de
salario único, en aras, naturalmente, de estimular la productividad y
competitividad de sus funcionarios bajo criterios de razonabilidad, eficiencia
e igualdad. “ (Dictamen C -278-2004 del 4
de octubre de 2004.)
4- En
igual sentido, es posible ver además: la resolución número 2001-00369 de las
diez hora diez minutos del once de julio del dos mil uno, la resolución
2000-00923 de las diez horas diez minutos del primero de noviembre del año dos
mil, entre otras. Asimismo, este Órgano
Técnico Consultivo se ha pronunciado en un sentido similar en los dictámenes
C-072-1999 del 13 de abril de 1999 y
C-273-2001 del 4 de octubre de 2001 y en la Opinión Jurídica número OJ-172-2005 del 31 de octubre
del 2005, en la cual se indicó
“Cabe indicar, finalmente, que a las personas
que dejan de prestar sus servicios en un puesto determinado del sector público,
e inmediatamente después reingresan a la función pública, se les toma en cuenta
el tiempo servido con anterioridad para todos los efectos legales
correspondientes (como el pago posterior de prestaciones legales,
reconocimiento de anualidades, antigüedad para efectos de jubilación, etc.), lo
que constituye una razón adicional para afirmar que en tales supuestos, deben
reintegrar las sumas recibidas
5-Según Cabanellas, el Erario es
definido como: “Fisco o tesoro nacional”. Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario
Jurídico Elemental, Editorial Heliasta S.R.L.pág. 148. Por su parte, ese mismo
autor define el término “tesoro nacional” como sigue: “Llamado
también Erario, Fisco y Hacienda pública; aunque con matices tales vocablos
integran el patrimonio público o del Estado, que forman diversos inmuebles,
establecimientos públicos, monumentos y museos; el producto de los derechos de
importación o exportación; rentas y alquileres de tierras y edificios de
propiedad nacional; la renta de telecomunicaciones; las contribuciones e
impuestos que equitativamente o proporcionalmente imponga el Parlamento o el
gobierno; y los empréstitos y operaciones de crédito que se concierten o
dispongan…” Cabanellas, Guillermo,
Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VIII, Editorial Heliasta,
Argentina, 2003, pág. 60. Sobre la
similitud entre ambos términos, también es posible consultar el dictamen
C-095-2002 del 10 de abril del 2002.
6- Extraído de http: //buscon.rae.es/draeI/.