C-114-2008
10 de abril del 2008
Licenciado
Isidro
Álvarez Salazar
Auditor
Interno
Instituto
Tecnológico de Costa Rica
Estimado
señor:
Con la aprobación
de
I.
Objeto de la
consulta
A partir de las
consideraciones que se nos exponen, se solicita el criterio de este Órgano
Asesor en los siguientes términos:
“…se solicita el criterio vinculante de esa
Procuraduría General de
En caso de considerarse que esa aplicación no es
posible en razón de que la normativa interna no lo prevé, referirse a la
obligatoriedad de las instancias administrativas en promover y aprobar las
reformas para ajustar la normativa interna en ese sentido.”
La consulta se acompaña de cuatro anexos: copia del
organigrama del Instituto Tecnológico de Costa Rica, extractos de su Estatuto
Orgánico, pronunciamiento del Dr. Mauro Murillo sobre la cuestión que se
plantea y copia del acta correspondiente a
II.
Cuestión
preliminar: Sobre la autonomía universitaria
La consulta
planteada consiste en determinar el órgano competente en el Instituto
Tecnológico de Costa Rica –en adelante ITCR- para aplicar las sanciones
previstas en el capítulo V de
Previo a dar
respuesta a la cuestión anterior, estimamos oportuno hacer una breve referencia
al tema de la autonomía de la que goza el ITCR en tanto institución de
educación superior universitaria, sobre todo en vista de que lo consultado
supone definir la distribución interna de las competencias, materia que se
encuentra inmersa, en último término,
dentro de la autonomía universitaria, tal y como pasamos a exponer.
Conforme al
artículo 84° constitucional, la autonomía universitaria es completa, toda vez
que supone plena capacidad de administración, organización y de gobierno.
Para una mejor
comprensión de lo anterior, nos permitimos hacer cita de algunos extractos del
dictamen C-269-2003 de fecha 12 de setiembre del 2003, mediante el cual se
emite criterio, solicitado por
En aquella
oportunidad se manifestó lo siguiente:
“1. La
autonomía protege los fines sustanciales de la Universidad
Dispone el artículo 84 de
"
El Estado las dotará de
patrimonio propio y colaborará en su financiación". (Así reformado por ley
N° 5697 de 9 de junio de 1975)
La autonomía le garantiza a
Por
consiguiente, es acertada la afirmación según la cual del Texto Constitucional
se deriva que la independencia de las universidades es más amplia que la
garantía que cubre a las instituciones autónomas. Especialidad y amplitud de la
autonomía que las exime no sólo de la dirección del Poder Ejecutivo, sino
también de
Para los efectos
que aquí interesan, es importante recalcar de la cita anterior, el reconocimiento dentro de la autonomía
universitaria la posibilidad de definir la distribución de las competencias a
lo interno.
Ahora bien, no está
por demás agregar a lo anterior que, si bien
“Se sigue de lo resuelto que la autonomía universitaria no genera
para las universidades una situación de extraterritorialidad, que le impida
someterse al ordenamiento jurídico costarricense y, en particular, que impida
al legislador sujetarlas a determinadas regulaciones. Dados los
fundamentos de la sentencia, puede considerarse que el criterio doctrinal sobre
la materia sigue siendo válido.
No puede olvidarse que el tema
fue tempranamente desarrollado por don Eduardo Ortiz. El profesor Ortiz en su
artículo sobre "La autonomía administrativa costarricense: fundamento,
contenido y límites" afirmó:
"...
Agregó el autor:
No puede dejar de advertirse,
para acabar la idea de la ordenación de fuentes por competencias materiales,
que la autolegislación de que parece gozar
No toda norma que obligue a
Dicha cita nos reafirma que la
potestad normativa de
Por demás, es dicho criterio el
que ha fundado la posición externada por el profesor Muñoz Quesada (y
compartida por
"
Así aparece subordinada al
principio de legalidad, a las leyes laborales y de administración pública y al
correspondiente control jurisdiccional de los fondos públicos con sus
responsabilidades y sanciones.
En este sentido, cabe concluir
que la autonomía universitaria que involucra aspectos políticos, organizativos,
de índole administrativa y reglamentaria, está referida y subordinada a toda
hipótesis legal distinta de la enseñanza académica...."
Criterio externado por el Dr.
Hugo Alfonso Muñoz ante
Asimismo, ha estimado
De
modo que al evacuar las distintas consultas formuladas por las Universidades,
A partir de lo
expuesto, se concluye que efectivamente el ITCR está sujeto a
No obstante,
partiendo de los alcances de la autonomía universitaria, se desprende con
claridad que la determinación expresa del órgano competente a lo interno, para
la aplicación de las sanciones previstas en dicha Ley –así como en otros
cuerpos normativos-, es de resorte exclusivo del ITCR, y en consecuencia, a
efecto de resolver la cuestión planteada debemos supeditarnos a lo expresamente
regulado en su Estatuto Orgánico.
III.
Órgano competente
para aplicar al Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica las sanciones
previstas en el Capítulo V de
A partir de lo expuesto
en el aparte anterior, es claro que, dar respuesta a la consulta que se
plantea, supone examinar la estructura jerárquica y funcional interna del ITCR,
dado que se trata de una estructura compleja, compuesta de diversos órganos que
cumplen funciones específicas y concretas.
Bajo esta lógica,
damos respuesta desde una doble perspectiva: el marco normativo aplicable
–Estatuto Orgánico del ITCR- y luego su aplicación a la cuestión de fondo.
Previo a referirnos
propiamente a las disposiciones del Estatuto Orgánico del ITCR, nos permitimos
hacer mención de los artículos de
En este sentido, y sin ánimo
de entrar a hacer un análisis sobre los aspectos de fondo que podrían
suscitarse del capítulo V de
Señalan las disposiciones de cita lo
siguiente:
“Artículo 41.—Sanciones administrativas. Según la gravedad, las faltas que señala esta Ley
serán sancionadas así:
a) Amonestación escrita.
b) Amonestación escrita comunicada al colegio
profesional respectivo, cuando corresponda.
c) Suspensión, sin goce de salario, de ocho
a quince días hábiles. En el caso de dietas y estipendios de otro tipo, la
suspensión se entenderá por número de sesiones y el funcionario no percibirá durante
ese tiempo suma alguna por tales conceptos.
d) Separación del cargo sin
responsabilidad patronal.”
“Artículo 42.—Competencia para
declarar responsabilidades. Las
sanciones previstas en esta Ley serán impuestas por el órgano que ostente la
potestad disciplinaria en los entes y órganos sujetos a esta Ley, de acuerdo
con la normativa que resulte aplicable.
En caso de que las
infracciones previstas en esta Ley sean atribuidas a diputados, regidores y
alcaldes municipales, magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones, contralor y subcontralor generales de
De los numerales anteriores, se desprende que
En el caso particular del Instituto Tecnológico de Costa Rica, tenemos que es una institución
autónoma de educación superior universitaria, que se rige bajo las normas de
Concretamente, siguiendo la
regulación establecida en el Estatuto Orgánico, dentro de la estructura
jerárquica superior se determinan tres órganos: Asamblea Institucional, Consejo
Institucional y el Rector. Estos órganos cuentan con un ámbito de competencias
precisamente definido por el Estatuto Orgánico.
Ahora bien, de la distribución de
funciones que hace el Estatuto y dada la estructura interna del ITCR, se
aprecia que la potestad sancionatoria no se concentra en un solo órgano, sino
que, por el contrario, los órganos antes citados tienen específicos
funcionarios sobre los cuales ejercen esta potestad.
Así las cosas, para lograr una mejor
comprensión de los puntos aquí expuestos, pasamos a examinar las disposiciones
que regulan los órganos comentados.
En primer término, siguiendo el
orden expuesto, se encuentra que,
Por su parte, el Consejo
Institucional se le establece como el “órgano
directivo superior” del ITCR, aún más, a efecto de disipar toda duda al
respecto, la norma indica expresamente que, atendiendo el orden jerárquico del
instituto, éste órgano se encuentra “inmediatamente
bajo
Finalmente, el Rector es, en los
términos del Estatuto, “el funcionario de
más alta jerarquía ejecutiva” del Instituto.
Ahora
bien, en virtud de que éstos órganos conforman la estructura superior del ITCR,
y a efecto de determinar cuál de ellos –Asamblea Institucional, sea
De
esta manera, tenemos que, en lo que toca a
“Artículo 8.-
Corresponden a
a. Elegir a los miembros del Consejo
Institucional que le competen
b. Elegir
al Rector
c.
Revocar, a solicitud
de
Se exceptúa de este
cálculo al Auditor interno, al Subauditor interno y a
los demás funcionarios que ejerzan labores de fiscalización en la Auditoría
Interna.
d.
Decidir, mediante votación, sobre la materia que le someta la Asamblea
Institucional Representativa o el Consejo Institucional.
Para que las votaciones sean válidas
deberá votar, al menos, el 40% del total de la Asamblea Institucional
Plebiscitaria, calculado según lo estipulado en los Artículos 6 y 7 de este
Estatuto Orgánico.
Los acuerdos se tomarán por el voto
afirmativo de más de la mitad de los votos emitidos, calculados según lo
estipulado en los Artículos 6 y 7 de este Estatuto Orgánico. Se exceptúa de
este cálculo al Auditor interno, al Subauditor
interno y a los demás funcionarios
que ejerzan labores de fiscalización en la Auditoría Interna.” (El énfasis es nuestro)
Del numeral transcrito se
desprende claramente que
Por
su parte, el artículo 11° regula las funciones que se le atribuyen a
Finalmente,
el artículo 18° determina las funciones del Consejo Institucional. Al respecto,
valga señalar que la competencia para imponer sanciones que se le atribuye, se
limita únicamente a los Vicerrectores, Auditor y Subauditor
Interno. Así las cosas, lo dispuesto por este artículo y en relación con el
inciso c) del artículo 8° antes mencionado, se concluye que para el caso del
Rector, el Consejo Institucional puede solicitar a
Indica el artículo 18° lo
siguiente:
“Artículo 18.- Son
funciones del Consejo Institucional:
a. Orientar y fiscalizar la ejecución de
las Políticas Generales del Instituto y presentar anualmente a la Asamblea
Institucional Representativa el informe respectivo, con el fin de que esta
evalúe en qué medida las acciones realizadas por la Rectoría y sus órganos ejecutivos,
han contribuido al cumplimiento de esas Políticas.
b. Aprobar los planes de corto, mediano y
largo plazo, el presupuesto del Instituto, y los indicadores de gestión, de
acuerdo con el reglamento respectivo
c. Modificar e interpretar el Estatuto Orgánico
dentro del ámbito de su competencia y de acuerdo con los procedimientos
establecidos al efecto en este Estatuto Orgánico.
d. Decidir, previa consulta al Consejo de
Vicerrectoría respectivo, sobre la creación, modificación, traslado, o
eliminación de carreras y programas del Instituto
e. Crear, fusionar, modificar, trasladar o
eliminar departamentos u otras unidades de igual o superior jerarquía, previa
consulta a los órganos correspondientes
f. Aprobar, promulgar y modificar los
reglamentos generales necesarios para el funcionamiento del Instituto, así como
los suyos propios, excepto aquellos que regulen el funcionamiento de la Asamblea Institucional
Representativa y del Congreso Institucional
Los reglamentos que regulan la
materia electoral deben ser consultados al Tribunal Institucional Electoral
antes de su aprobación en firme. El Tribunal Institucional Electoral contará
con diez días hábiles para pronunciarse
g. Dar por agotada la vía administrativa
en los reclamos contra el Instituto y resolver las apelaciones a las
resoluciones del Rector, excepto en materia laboral
h. Decidir sobre las licitaciones públicas
según lo estipulado en el reglamento correspondiente
i. Evacuar las consultas a que se refiere
el Artículo 88 de la Constitución Política de la República
j. Ejercer el derecho al veto de las
resoluciones tomadas por el Consejo Nacional de Rectores
k. Velar por el trato justo a todos los
miembros de la comunidad del Instituto
l. Ratificar
el nombramiento de los Vicerrectores por al menos la mitad más uno de sus
miembros, y removerlos, a solicitud del Rector o a iniciativa propia, por al
menos las dos terceras partes del total de sus integrantes. En caso de que el Consejo Institucional rechace
consecutivamente hasta tres candidatos para una misma Vicerrectoría, le corresponderá
al mismo Consejo efectuar el nombramiento respectivo
m. Nombrar
y remover al Auditor y al Subauditor internos por el
voto afirmativo de al menos dos terceras partes del total de sus miembros, de
acuerdo con la normativa interna y el procedimiento externo establecido por
ley.
n. Acoger las recomendaciones del Congreso
Institucional que considere pertinentes
ñ. Nombrar
a los miembros del Tribunal Institucional Electoral, excepto a los
representantes estudiantiles, y removerlos por causas graves
o. Crear las comisiones y comités que
estime necesarios y nombrará sus representantes ante los que corresponda
p. Someter a consulta de la Asamblea
Institucional los asuntos que estime necesarios
p. Autorizar la firma de convenios con
instituciones y organismos públicos o privados, nacionales o extranjeros, de
acuerdo con el reglamento respectivo
q. Autorizar la enajenación o venta de los
bienes del Instituto, de acuerdo con el reglamento respectivo
r Establecer los requisitos
para los grados y títulos académicos que otorgue el Instituto, previa consulta
al Consejo de Docencia
s. Conocer el Plan Nacional de la
Educación Superior con anterioridad a su aprobación por el Consejo Nacional de
Rectores
t.
Resolver sobre lo no previsto en
este Estatuto Orgánico y ejercer otras funciones necesarias para la buena
marcha de la Institución no atribuidas a ningún otro órgano.”
De la relación de los artículos
comentados se desprende claramente la competencia que ostenta
Ahora bien, del Estatuto Orgánico no
es posible desprender, al menos de forma expresa, la potestad de
Así las cosas, y en virtud de la
autonomía universitaria de la que goza el ITCR, la cual incluye la posibilidad
para distribuir las competencias en el ámbito interno –según quedó visto líneas
atrás– esta
En este sentido, es claro que le corresponderá al
ITCR, en ejercicio de su autonomía, definir cuál es el órgano competente para
aplicar las sanciones previstas en su estatuto orgánico o bien en otros cuerpos
normativos que le resulten de plena aplicación –como es el caso de
Sin perjuicio de lo anterior, esta
Así, tenemos que la posibilidad de
revocar el nombramiento es la máxima expresión de la potestad disciplinaria, en
tanto consiste en la remoción del funcionario del cargo. Visto así, es claro
que, no obstante el Estatuto Orgánico del ITCR no determina de manera expresa
la potestad de
En este sentido, puede entenderse
que, siendo
IV.
Conclusiones
A partir de las
consideraciones expuestas, es criterio de esta
1.
El
ITCR, en tanto institución autónoma de educación superior universitaria que
administra fondos públicos, se encuentra sujeto a
2.
De
conformidad con el inciso c) del artículo 8° del Estatuto Orgánico del ITCR,
3.
Del
Estatuto Orgánico no es posible desprender, al menos de forma expresa, la
potestad de
4.
En
virtud de la autonomía universitaria de la que goza el ITCR, la cual incluye la
posibilidad para distribuir las competencias en el ámbito interno, es claro que
esta
5.
Sin
perjuicio de lo anterior, esta
a.
La
competencia para revocar un nombramiento es la máxima expresión de la potestad
disciplinaria, en tanto lógicamente supone la remoción del funcionario del
cargo.
b.
A
partir de lo anterior, es claro que, no obstante el Estatuto Orgánico del ITCR
no determina de manera expresa la potestad de la Asamblea Institucional
Plebiscitaria para aplicar otro tipo de sanciones al Rector, esto resulta
factible a partir de la aplicación del conocido aforismo de que quien puede lo más puede lo menos. Lo
dicho por cuanto, siendo la Asamblea Institucional Plebiscitaria el órgano
competente para aplicar la sanción máxima –sea la revocación del nombramiento-
lo consecuente es que tenga competencia también para aplicar sanciones menores,
tesis que, ante la omisión de regulación expresa sobre el particular,
resultaría congruente con lo dispuesto en el inciso c) del artículo 8° del
Estatuto.
De usted con toda
consideración, suscriben atentamente,
Andrea Calderón
Gassmann Gabriela Arguedas Vargas
Procuradora Adjunta Abogada
de Procuraduría
ACG/GAV/msch