C-073-2010
19 de abril de 2010
Señor
Bernardo Portugués Calderón
Secretario del Concejo Municipal
Municipalidad de Cartago
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, nos referimos al oficio sin número de
fecha 09 de diciembre de 2009, suscrito por el entonces Secretario a.i. del Concejo municipal, señor Eduardo Castillo Rojas,
por el que nos comunica lo acordado por dicho Concejo en sesión ordinaria
celebrada el 1º de diciembre de 2009, acta Nº 275-09, artículo Nº 8, según el
cual: “Discutido el informe UR-177-2009 del Abogado de
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de
nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la
presente consulta contiene expresa referencia de la opinión de la Asesoría
Jurídica respectiva, materializada en el informe UR-177-2009 de
27 de noviembre de 2009; la cual, concluye que “un fallo de esa naturaleza
–sea, que resuelve la existencia de quebrantos formales que vician de nulidad
absoluta lo actuado por el concejo a partir de un informe final aprobado por el
Concejo y emitido por un órgano director-, no se está pronunciando por el fondo
precisamente porque la entidad de los quebrantos formales es tal que sea (sic)
hace innecesario avocarse (sic) a conocer el fondo del asunto por parte del
tribunal”.
I.-
Consideraciones previas sobre la delimitación del objeto de la consulta y el
alcance de nuestro pronunciamiento.
El ámbito de nuestra competencia consultiva se
enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión
formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos
analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar
así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y
concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este
órgano asesor.
Ahora bien, analizando el objeto de
la presente consulta, un doble orden de situaciones convergen en el
presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva
vinculante.
Por un lado, se nos pide valorar si el informe rendido por
la asesoría legal es o no conforme a derecho. Y por otro lado, aún cuando en apariencia la consulta ha sido planteada en
términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos
desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de un caso particular
pendiente de resolución en sede administrativa.
Cabe advertir que estas
particulares formas de requerir nuestro criterio técnico jurídico han sido
consideradas improcedentes, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones,
pues en primer término, no corresponde a la Procuraduría General, como órgano
superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada
decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o
dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función
consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la
Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso
de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la
Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de
octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto
de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de
2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de
2005, C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, C-147-2007 de 10 de mayo de 2007,
C-041-2008 de 8 de febrero de 2008, C-084-2009 de 20 de marzo de 2009, entre
otros muchos). Y en segundo lugar, hemos
reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se
encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse
entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994,
C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003
de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004 y C-307-2009 de 2
de noviembre de 2009). En razón de los efectos vinculantes de nuestros
dictámenes, admitir lo contrario, más que
desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen
administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una
violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente
reconocida.
No obstante, aun cuando por ello la
presente gestión pudiera resultar, en principio, inadmisible, una vez revisada
nuestra doctrina y precedentes administrativos atinentes a lo consultado, lo
cierto es que estimamos que podemos hacer importantes aportaciones jurídico
doctrinales sobre la materia en consulta, tal y como lo hemos hecho en otras
oportunidades en materia atinente.
Por consiguiente, considerando que
la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la
Administración consultante y tomando en cuenta el indudable interés de su
promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas
que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro
de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la
Administración Pública, nos permitimos facilitarle una serie de lineamientos jurídico-doctrinales
emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre las materias atinentes,
en los que podrá encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada
una de sus interrogantes.
Y siendo que el efecto primordial
de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva,
orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y
delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas
que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y
órganos que integran la administración activa, insistimos en que le corresponderá
a ésta última aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el
objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.
II.- Precedente
administrativo de interés para lo consultado.
Revisados nuestros archivos y especialmente
nuestros precedentes administrativos, interesa traer a colación el dictamen
C-216-2007 de 3 de julio de 2007, mediante el cual se emiten importantes
consideraciones jurídicas sobre la naturaleza administrativa –no
jurisdiccional- que tiene la intervención del Tribunal Contencioso
Administrativo en su condición de “órgano contralor no
jerárquico”, cuando conoce del recurso no jerárquico en materia municipal y el
obligado acatamiento de lo resuelto por esa instancia por parte de las
autoridades municipales. Si bien gran parte de la normativa en la que se
sustenta el citado dictamen ha sido modificada por las reformas introducidas
por el Código Procesal Contencioso Administrativo –Ley Nº 8508-, ello no tiene
mayor incidencia sobre lo dicho y especialmente sobre lo resuelto, pues sigue
teniendo vigencia.
En lo
que interesa, el citado dictamen C-216-2007 dispone lo siguiente:
“EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO
JERARCA IMPROPIO EN MATERIA MUNICIPAL.
Nuestra Constitución Política establece en su artículo 173 que los
acuerdos municipales podrán ser objetados por el funcionario que indique la
ley, en forma de veto razonado; o bien, recurridos por cualquier interesado. En
ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o
recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial
que indique la ley para que resuelva definitivamente.
Esta norma, por disposición expresa del constituyente, estableció una
jerarquía impropia bifásica, en tanto se atribuye a un Tribunal del Poder
Judicial el cual no forma parte de la estructura organizacional de las
entidades municipales –y quien actúa como órgano administrativo-, la revisión
de los acuerdos dictados por estas corporaciones territoriales. Esta
competencia jerárquica impropia, derivada de la referida norma constitucional,
ha sido asignada al Tribunal Contencioso Administrativo en los artículos
Sobre su competencia en esta materia, el Tribunal Contencioso ha
manifestado:
“ La Sección Tercera del Tribunal
Contencioso Administrativo cumple, preponderantemente, una función
materialmente administrativa, puesto que, se desempeña como contralor
administrativo no jerárquico (jerarquía administrativa impropia) de los órganos
de la Administración Pública central o descentralizada en los casos en que la
ley prevé un recurso administrativo de alzada ante esta Sección (artículo 1º,
inciso b, de la Ley No. 7274). Esto es, la Sección Tercera del
Tribunal es un órgano administrativo que se encuentra adscrito a la estructura
del Poder Judicial, situación que puede llamar a equívocos sobre el valor y
trascendencia de sus resoluciones que son, con la salvedad que será señalada
infra, eminentemente administrativas. Bajo esta tesitura, la Sección Tercera
del Tribunal Contencioso Administrativo interviene como contralor
administrativo no jerárquico respecto de los Concejos Municipales, es así
como el artículo 173 de la Constitución Política dispone que los acuerdos
municipales pueden ser recurridos por cualquier interesado por lo que si el
Concejo Municipal no revoca o reforma el acuerdo, la apelación administrativa
se eleva ante la Sección Tercera del Tribunal. Lo mismo establece el numeral 85
de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al señalar
que "...denegado el veto del Gobernador o la revocatoria interpuesta por
el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo
emplazamiento...". Por consiguiente, la Sección Tercera del Tribunal,
al actuar como contralor administrativo no jerárquico, cuando conoce y resuelve
una apelación administrativa interpuesta contra una resolución de un Concejo
Municipal simplemente se limita a dictar una resolución administrativa cuyo
efecto es tener por agotada la vía administrativa previa para que las partes
contendientes puedan acudir a la vía jurisdiccional ordinaria, (…) Síguese de lo expuesto que las resoluciones
dictadas por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo no
producen efectos de cosa juzgada material o formal (fuerza de verdad legal),
toda vez, que sólo tienen la virtud de generar esa eficacia las sentencias
dictadas por los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de una función
materialmente jurisdiccional y no administrativa. Perfectamente puede suceder
que en vía jurisdiccional el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de
Hacienda anule, confirme o modifique la resolución administrativa dictada por
la Sección Tercera del Tribunal. Es menester observar que la sección Tercera
del Tribunal no actúa como superior jurisdiccional del Juzgado de primera instancia,
puesto que, la primera se limita, como se ha repetido hasta la saciedad, a
ejercer una función materialmente administrativa. (…)
Como corolario de lo expuesto, las resoluciones que
dicte la Sección Tercera, en su rol de mero órgano administrativo de control no
jerárquico, no cierran definitivamente ninguna discusión, puesto que, siempre
le queda a las partes contendientes abierta la posibilidad de acudir a la vía
jurisdiccional para debatir plenariamente cualquier asunto y, consecuentemente,
lo que resuelva esta Sección, en calidad de órgano administrativo, no incide
sobre lo resuelto por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda
en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional y menos, aún,
enerva lo que este último órgano jurisdiccional disponga de forma provisional o
definitiva .” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, resolución N° 9894-99 de las 11:30 horas del 23 de julio de 1999). (La negrita no es del original).
En similar sentido, señaló:
“ III.- DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
SUPERIOR CONTENCIOSO.- Estima pertinente este Tribunal aclararle al
recurrente que la participación que tiene en la gestión municipal deriva
directamente de lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política,
que lo estatuye como jerarca impropio de las corporaciones municipales, al
asignarle el conocimiento definitivo de los acuerdos del Concejo –órgano
deliberativo de las municipalidades (artículo 12 del Código Municipal)–. Es así
como se constituye en un jerarca impropio bifásico de los entes locales,
esto es, se constituye en órgano superior de un ente distinto de la esfera
organizativa que conoce, en tanto está residenciada en un órgano
jurisdiccional, al estar dependiente del Poder Judicial, pero ejerciendo una
función administrativa, con lo cual, agota esa vía. En estos supuestos, nunca
puede actuar de oficio, de donde la tutela que ejerce sólo es a instancia de
parte, y únicamente referido a asuntos de legalidad, no de discrecionalidad (al
tenor de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley General de la Administración
Publica); sin embargo, sí puede sustituir, anular y corregir con ocasión [sic]
del recurso formulado, precisamente al tenor de las facultades que se le
reconocen en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Publica.
(…)
Asimismo, también debe aclararse que en esta vía
resulta improcedente la impugnación directa de las resoluciones del Alcalde y
los oficios del Departamento de Urbanismo de la Municipalidad de Alajuela, por
cuanto según se indicó, la competencia de este órgano se circunscribe al
control de la legalidad de los acuerdos emanados del Concejo; de manera que la
impugnación de estos actos está condicionada al contenido del acuerdo del
Concejo, esto es, si han sido del conocimiento de ese órgano a través del
sistema recursivo que rige la materia municipal, definido como de “ escalerilla
”, en virtud de lo cual, se deben de formular oportunamente (en el término de
cinco días hábiles siguiente a la notificación del acto) los recursos de
revocatoria y apelación subsidiaria ante el órgano que dictó el acto –cuando no
emane directamente del Alcalde o del Concejo, y se [sic] trate
de un funcionario [sic] que dependa del primero, como en este caso–,
posteriormente, procede la formulación de estos mismos recursos ante el Alcalde
(que ha resuelto la alzada), para que éste lo eleve ante el Concejo, y en
última instancia, si no ha sido resuelta en la forma pretendida por el
recurrente, cabe la formulación de estos recursos ante el Concejo, para que lo
eleve a conocimiento de este Tribunal, para que, en su condición de jerárquico
impropio, lo resuelva en forma definitiva, dándose por agotada la vía
administrativa.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera,
resolución N° 305-2005 de las 14:10 horas del 29 de julio del 2005). (La
negrita es del original). (En similar sentido, del mismo Tribunal, Sección
Segunda, resolución N° 363-2005 de las 15:30 horas del 11 de agosto del 2005).
Bajo esta perspectiva, el Tribunal Contencioso
Administrativo como contralor no jerárquico únicamente conocerá de la
impugnación de los acuerdos emanados
del Concejo , debiendo para ello agotarse los recursos pertinentes según el modelo
de “escalerilla de recursos” dispuesta en materia municipal (a mayor
abundamiento sobre este tema pueden consultarse –entre otras- las sentencias de
la Sala Constitucional números 2005-14872 de
las 11:47 horas del 28 de octubre, 2005-13040 de las 15:32 horas del 22 de
setiembre y 2005-03851 de las 16:28 horas del 13 de abril, todas del año 2005).
De igual manera, interesa precisar que el propio
Tribunal Constitucional ha señalado que la actuación del jerarca impropio puede
encaminarse no sólo a revisar la legalidad del acto, sino también, la
oportunidad, conveniencia o mérito del mismo:
“ El contralor no jerárquico, a tenor de lo
establecido en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública,
puede revisar, únicamente, la legalidad del acto en virtud de recurso
administrativo y debe decidir dentro del límite de las pretensiones y
cuestiones de hecho planteadas por el recurrente pudiendo aplicar una norma no
invocada en el recurso. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico al
encontrarse plenamente recogidos en la ley positiva los límites de la discrecionalidad
(artículos 15, 16, 17, 158, párrafo 4°, y 160 de la Ley General de la
Administración Pública) eventualmente, el contralor no jerárquico puede
revisar, también, la oportunidad, conveniencia o mérito del acto impugnado.” (Resolución N° 2005-06866 de las 14:37
horas del 1 de junio del 2005).
Así las cosas, el Tribunal Contencioso Administrativo al resolver en
grado los recursos de apelación o veto planteados contra acuerdos municipales,
emanados por el Concejo Municipal, actúa como jerarca impropio de
Valga acotar que con respecto al agotamiento de la vía administrativa en
materia municipal,
“ VII.- AGOTAMIENTO PRECEPTIVO IMPUESTO POR EL
TEXTO CONSTITUCIONAL. El constituyente originario estableció varias
hipótesis en que el agotamiento de la vía administrativa resulta preceptivo, al
entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto
administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía
para el administrado. En tales circunstancias, se encuentran los numerales 173
respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el párrafo 2°, de ese numeral
establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido,
los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique
la ley para que resuelva definitivamente y 184 en cuanto le reserva a la
Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos
administrativos dictados en materia de contratación administrativa. En estos
dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al
agotamiento preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea
inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso
contencioso-administrativo.” (Resolución N°
3669-2006 de las 15:00 horas del 15 de marzo del 2006). (La negrita es del original).
(…)
como mencionamos líneas atrás, las resoluciones que dicte el Tribunal
Contencioso al conocer en alzada de las impugnaciones contra acuerdos
municipales deben ser contestes o ajustarse a los criterios, disposiciones,
normas, políticas y directrices que haya dispuesto el ente contralor en materia
de Hacienda Pública, así como a la jurisprudencia y antecedentes emitidos por el
Tribunal Constitucional, dado el carácter erga omnes de los mismos. De igual manera, a
efectos de resolver podría apoyarse en la jurisprudencia administrativa de
esta Procuraduría encaminada a orientar, facilitar y uniformar las decisiones
de los órganos de la administración activa. En esta dirección, se reitera que la
actuación de la Administración debe ajustarse al principio de legalidad derivado de
los artículos 11 de la Constitución Política y de la LGAP.
Ahora bien, en caso de que lo anterior no suceda de tal forma, se debe
tener presente lo siguiente:
Constitucionalmente –artículo 173- la impugnación de acuerdos municipales
está estructurada con base en el modelo de jerarquía impropia bifásica, de
suerte tal que podamos afirmar que el Tribunal Contencioso –cuando conoce en
alzada de las resoluciones del Concejo- se constituye en el último órgano de la
corporación municipal, es decir, resuelve definitivamente el asunto en
ejercicio de la manifestación de voluntad del ente municipal (autotutela administrativa municipal). En ese sentido, esta Procuraduría ha
señalado que el
jerarca impropio al momento de resolver el recurso puede “…no sólo confirmar,
anular o revocar el acto impugnado, sino además modificarlo e incluso
sustituirlo, todo con el objeto de restablecer el Derecho. Y en estos casos
surgiría obviamente un nuevo acto administrativo –en el tanto crea una nueva
relación jurídico material en cuanto a lo resuelto- contra el cual no cabría
ulterior recurso administrativo, sino que tendría que ser posteriormente
impugnado en sede jurisdiccional.” (Dictamen N° 294-2003 del 29 de
setiembre del 2003).
De forma tal que cualquiera que sea la decisión del Tribunal
Contencioso, ésta resuelve de manera definitiva el asunto dando por agotada la
vía administrativa, debiendo la Corporación Municipal acatar lo dispuesto para
el caso concreto por su superior jerárquico impropio sin que pueda negarse a ejecutarlo
mientras no sea dejado sin efecto por los Tribunales de Justicia (artículo 86.
4 de la LRJCA). Al respecto, cabe realizar la siguiente cita:
“Tocante al adverbio “definitivamente”, utilizado en el indicado
artículo constitucional, señala don Eduardo: [se refiere a Don Eduardo Ortiz
Ortiz] “(…) El artículo 86, 3, LRJCA expresamente dispone que la resolución
del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, encargado de conocer de
los asuntos municipales, “no impedirá que partes discutan de la situación en la
vía plenaria judicial correspondiente”, y el inciso cuarto del mismo artículo
autoriza el contencioso de lesividad (contra las resoluciones del Tribunal
Superior dicho), previo acuerdo municipal que declare lesiva esa resolución
contra los intereses de la municipalidad, lo que termina de perfilar la
perfecta equivalencia entre resolución del Tribunal y agotamiento de la vía
administrativa municipal.” “El carácter “definitivo” que la Constitución otorga
a la resolución del recurso en cuestión por el Tribunal Judicial es el mismo
que exige la LRJCA antecitada del acto administrativo
para que sea impugnable en la vía contencioso administrativa según lo
manda el artículo 18, 1, ibídem (…) El acto es definitivo cuando decide sobre
el fondo de la cuestión planteada en el expediente administrativo, con efecto
frente a los particulares, favoreciéndolos o perjudicándolos; y es irecurrible cuando no hay recurso o no ha
más recurso administrativo contra el acto antes de ir a la vía contenciosa. La
vía administrativa se agota cuando se deciden todos los recursos
administrativos, por decisión del último y más alto de ellos, en contra del
recurrente, todo según expresa disposición del artículo 18, 1 antecitado. Es esto precisamente lo que ocurre cuando
decide el Tribunal Judicial, al que alude el artículo 173 de la Constitución.”
(Cordero Morera Julio Alberto, Jiménez Aguilar Manuel Fernando, “ La
Justicia Administrativa Municipal”, 1° Edición, San José, Costa Rica,
Editorial IJSA, 2003, páginas 118 y 119).
Al ser la resolución dictada por el Tribunal Contencioso, como superior
jerárquico impropio de la municipalidad, un acto administrativo definitivo e
irrecurrible en vía administrativa, el mismo adquiere las características de
ejecutividad y ejecutoriedad (artículos
Ahora bien, en caso de que la Municipalidad considere que lo resuelto por
el Tribunal Contencioso es lesivo a los intereses públicos, económicos o de
otra naturaleza que ella representa, tiene la posibilidad de interponer el
juicio contencioso de lesividad con base en el ya citado artículo 86. 4, y los
numerales 10 y 35 de la LRJCA.
(…)
El constituyente originario dispuso de manera expresa en el artículo 173
de la Constitución Política que la impugnación de los acuerdos municipales serían conocidos
por el Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva
definitivamente. En ese sentido, como señalamos líneas atrás, el Tribunal Contencioso –cuando conoce
en alzada de las resoluciones del Concejo- se constituye en el último órgano de
la corporación municipal, es decir, resuelve definitivamente el asunto en
ejercicio de la manifestación de voluntad del ente municipal (autotutela administrativa municipal). Sobre este
particular, la Sala Constitucional en la sentencia N° 4072-1995 de las 10:36
horas del 21 de julio de 1995, señaló:
"…Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución
Política para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los
concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía administrativa, para
examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo gobierno local, por la
vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga
del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado, o bien,
por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que
conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En
todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es
siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía
administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y
contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía
del control de legalidad de los acuerdos -primero municipal y luego judicial-
ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara
manifestación de lo que es la autotutela
administrativa municipal. …" (La negrita es nuestra).
Ello quiere decir que la actuación del Tribunal Contencioso Administrativo
se constituye en un típico ejercicio de la autonomía municipal, en este caso
mediante la emisión de un acto definitivo de carácter municipal por parte del
jerarca impropio dispuesto por el constituyente. En ese sentido, esta
Procuraduría en el dictamen N° C-145-2004 del 14 de mayo del 2004, indicó:
“De lo anotado interesa hacer hincapié en la función tutelar que se
encomienda al Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, hoy Sección
Tercera, con relación a los acuerdos municipales objeto del recurso de
apelación o veto; Tribunal que a pesar de ser parte de la estructura orgánica
de Poder Judicial, el acto que dicta al resolver en grado se enmarca dentro del
régimen de los actos administrativos. Lo que significa que la expresión del
artículo
En otras palabras, el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo,
al conocer en alzada o por medio de un veto del Alcalde contra los acuerdos
municipales actúa como jerarca impropio de la Municipalidad , y no en función de
órgano jurisdiccional, ejerciendo un control de legalidad y en el veto ahora
también de oportunidad. El acto sigue estando revestido del carácter
municipal intrínseco (Ley 4957, artículo 3°, inciso a). Arts. 156 y 158 del
Código Municipal. Resoluciones del Tribunal Superior Contencioso
Administrativo N° 3620 de 1979. Tribunal Superior Contencioso Administrativo,
Sección Primera N° 6057 de 1983 y 10886 de 1988).” (La negrita no es del
original).
En síntesis, bajo el esquema constitucional que rige la impugnación de
acuerdos municipales, consideramos que no podría verse el asunto desde una
perspectiva de intromisión o invasión de uno de los Poderes del Estado (el
Judicial) frente a la figura de la autonomía municipal, toda vez que en la
especie el Tribunal Contencioso ejerce una función meramente administrativa –no
jurisdiccional- como órgano superior del respectivo ente territorial, dictando
un acto intrínsecamente municipal cuyo efecto es la manifestación de la autotutela y autonomía municipal. No es entonces un órgano
actuando en ejercicio de la función jurisdiccional, sustituyendo la toma de
decisión de una corporación, cercenando con ello el principio de autonomía municipal,
sino más bien se trata de la decisión definitiva –valorando aspectos de
legalidad e incluso de discrecionalidad- de la Corporación Municipal por medio
de su jerarca impropio, en este caso del Tribunal Contencioso por disposición
del constituyente originario.
En esa misma dirección, no puede obviar esta Procuraduría que la Sala
Constitucional en la resolución N° 2005-06866 de las 14:37 horas del 1 de junio del 2005, al declarar la
inconstitucionalidad de los artículos 92 de la Ley de Reforma Integral al Sistema de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio Nacional, N° 7531 del 10 de julio de 1995 y 44 del
Estatuto del Servicio Civil, Ley N° 1581 del 30 de mayo de 1953, estimó “… que las jerarquías
impropias bifásicas quebrantan el Derecho de la Constitución y, más
concretamente los principios de separación de funciones, de reserva de
jurisdicción, el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida y la
autonomía presupuestaria del Poder Judicial… ”; sin embargo, en la misma
sentencia advirtió “… que la única jerarquía impropia bifásica que el
propio constituyente originario admitió, tanto que se ocupó de regularla de
forma expresa en el propio texto constitucional –lo que confirma su carácter
excepcionalísimo-, es la del artículo 173, párrafo 2°, de la Constitución
Política, al señalar que la revisión y fiscalización de los acuerdos de los
Concejos Municipales estará a cargo del “(…) Tribunal dependiente del
Poder Judicial que indique la ley (…)” –Tribunal Contencioso-Administrativo-.”
(La negrita es nuestra).
Por consiguiente, estima esta Procuraduría que cuando el Tribunal Contencioso
Administrativo resuelve las impugnaciones de acuerdos municipales a tenor del
artículo 173 de
(…) CONCLUSIONES.
Con fundamento en los razonamientos expuestos este Órgano Consultivo,
concluye lo siguiente:
1) El Tribunal Contencioso Administrativo al resolver en grado los recursos
de apelación o veto planteados contra acuerdos municipales, emanados por el
Concejo Municipal, actúa como jerarca impropio de la Corporación Municipal, y
no en función de órgano jurisdiccional, de suerte tal que sus actuaciones o
decisiones se enmarcan dentro del régimen de los actos administrativos. En tal
sentido, lo decidido por dicho Tribunal tiene como consecuencia el agotamiento
de la vía administrativa y podrá ser impugnado posteriormente en la vía
ordinaria contencioso-administrativa.
2) Las resoluciones que dicte el Tribunal Contencioso
Administrativo al conocer en alzada de las impugnaciones contra acuerdos
municipales deben ser contestes o ajustarse a los criterios, disposiciones,
normas, políticas y directrices que haya dispuesto la Contraloría General de la
República en materia de Hacienda Pública, así como a la jurisprudencia y antecedentes emitidos por el Tribunal
Constitucional, dado el carácter erga omnes de los
mismos. De igual manera, a efectos de resolver podría apoyarse en la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría
encaminada a orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de
la administración activa.
3) La
actuación del Tribunal Contencioso
Administrativo en esta materia debe ajustarse al bloque de legalidad, en
atención del principio de legalidad que
permea toda la actividad de la Administración Pública (artículos 11 de la
Constitución Política y de la LGAP).
4) Al ser la resolución dictada por el Tribunal Contencioso, como superior
jerárquico impropio de la Municipalidad, un acto administrativo definitivo e
irrecurrible en vía administrativa, el mismo adquiere las características de
ejecutividad y ejecutoriedad (artículos
5) En
caso de que la Municipalidad considere que lo resuelto por el Tribunal
Contencioso es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza
que ella representa, tiene la posibilidad de interponer el juicio contencioso
de lesividad con base en el ya citado artículo 86. 4, y los numerales 10 y 35
de la LRJCA.
6) Cuando el Tribunal Contencioso Administrativo resuelve las impugnaciones
de acuerdos municipales a tenor del artículo 173 de la Carta Magna persiste el
principio de autonomía municipal. “
Según indicamos, actualmente la intervención del Tribunal
Contencioso Administrativo, en su condición de “órgano contralor no
jerárquico”, conociendo del recurso no jerárquico en materia municipal, está
regulada por los artículos 156, 157, 158 y 162 del Código Municipal, según reformas
específicas introducidas por la Ley Nº 8508. Y en especial por los ordinales
189, 190, 191 y 192 del Código Procesal Contencioso Administrativo. E interesa
destacar que el artículo 192.2 de este último cuerpo normativo prevé
expresamente que “Lo resuelto en definitiva por el Tribunal
no impedirá que los apelantes o la municipalidad discutan el asunto en la vía
plenaria”; es decir, lo
decidido por ese Tribunal podrá ser impugnado posteriormente en la vía
ordinaria contencioso administrativa.
Ahora bien, si
lejos de querer impugnar jurisdiccionalmente lo resuelto por el Tribunal
Contencioso o de discutir plenariamente en esa misma sede judicial determinadas
pretensiones contra determinadas personas, las autoridades competentes de esa
corporación territorial optan por retomar y proseguir con determinado
procedimiento en sede administrativa, o bien incoar uno nuevo, estimamos que
debe ponderarse adecuadamente, al menos lo siguiente:
-
Que la decisión no contravenga lo resuelto
por el Tribunal Contencioso Administrativo actuando como órgano contralor no
jerárquico.
-
Que el ejercicio
de su derecho o potestad administrativa (disciplinaria o cobratoria, por
ejemplo) no estén irremediablemente afectados por el instituto de la
prescripción extintiva o por el de caducidad (en cuanto a éste último,
interesan los artículos 173.4 de la Ley General de la Administración Pública y
34.1 del Código Procesal Contencioso
Administrativo, si se tratara del eventual ejercicio de la potestad revisora
oficiosa de actos declaratorios, sea en sede gubernativa o la lesividad en sede
judicial, respectivamente).
Así por ejemplo
conviene reseñar que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa[1],
por regla general –salvo la existencia
de normativa especial al efecto[2]-,
la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores públicos
prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo), y como punto de partida
de ese plazo extintivo, se señala aquél momento en que, por denuncia o informe
preliminar que recomiende la apertura de un procedimiento administrativo
disciplinario, el jerarca o el funcionario competente para incoar el
procedimiento respectivo conozca de manera precisa los hechos y las personas
presuntamente involucradas en la supuesta comisión de la falta endilgada [3].
Así mismo, debe tomarse en consideración
que, con base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de la Ley
General de la Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años
como límite para gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del
cobro administrativo pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con
el 148 y siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública)
o bien, en caso de resultar infructuoso aquél, planteando el proceso
ejecutivo correspondiente en sede jurisdiccional (Dictamen C-307-2004 de 25 de
octubre de 2004. Y en sentido similar, los dictámenes C-376-2004 de
13 de diciembre de 2004, C-111-2002 de 7
de mayo de 2002, C-250-97 y C-226-97, respectivamente, de 24 y 1° de diciembre
de 1997, C-124-97 de 8 de julio de 1997, C-061-96 y C-137-96 ambos de 6 de
agosto de 1996, así como el C-068-2006 y el C-126-2008 op.
cit.).
-
Que con ello no se vulnere el principio de “non bis in idem” (art. 42 de la Constitución Política) que en
su acepción general implica la imposibilidad de investigar, perseguir o
sancionar nuevamente, aún en sede disciplinaria, una misma infracción o hecho
cometido por la misma persona; máxime cuando ha existido una resolución final
de fondo en el asunto (Véanse entre otros el pronunciamientos OJ-083-2009 de 31
de agosto de 2009 y los dictámenes C-197-2009 de 20 de julio de 2009 y
C-079-2001 de 19 de marzo de 2001. Así como las resoluciones Nºs 2006-011265 de las 09:31 horas del 1 de agosto de 2006
y 2005-04658 de las 17:51 horas del 26 de abril de 2005, ambas de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)
Labor que en todo caso le corresponde exclusivamente a esa Administración
activa y no a éste Órgano Asesor.
Conclusión
Por todo lo expuesto, con base en la doctrina
administrativa expuesta la Administración activa consultante cuenta con los
criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios, concretas respuestas a cada una de
sus interrogantes y subsecuentemente, adoptar a lo interno los actos o acuerdos
válidos y eficaces pertinentes.
Sin otro
particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla
Herrera
PROCURADOR
LGBH/gvv
[1]
Dictámenes C-340-2002 de 16 de
diciembre del 2002, C-344 de 18 de diciembre del 2002, C-320-2003 de 9 de
octubre de 2003, C-329-2003 de 16 de octubre del 2003, C-015-2004 de 15 de
enero del 2004, C-307-2004 de 25 de octubre de 2004, C-120-2007
de 18 de abril de 2007, C-388-2007
de 6 de noviembre de 2007 y pronunciamientos OJ-083-2003
de 5 de junio de 2003, OJ-219-2003
de 4 de noviembre de 2003 y OJ-043-2005 de 1 de abril de 2005.
[2]
En punto a la responsabilidad del
funcionario público por falta personal, por infracción de los sistemas de
fiscalización superior, de administración financiera (Ley Nº 8131), de control
interno (Ley Nº 8292) e incluso para evitar la corrupción y el enriquecimiento
ilícito (Ley Nº 8422); disposiciones legales todas que remiten expresa y
directamente al régimen especial de prescripción (de
[3]
Al respecto pueden consultarse, entre
otros, los dictámenes C-015-2004 de 15 de enero de 2004, C-120-2007 de 18 de
abril de 2007 y C-388-2007
de 6 de noviembre de 2007.