14 de febrero, 2011
C-32-2011
Señor
Guillermo Quesada Oviedo
Gerente
General
Banco Crédito Agrícola de Cartago
Estimado señor:
Con la aprobación de la
señora Procuradora General de la República nos referimos a su oficio n.°
GG-068-09, del 23 de junio del 2009, en el que se plantean varias interrogantes en relación con las
facultades de negociar y de transar que tiene dicha entidad bancaria, por
razones de costo de oportunidad, en los juicios, tanto en sede laboral, como en
la contencioso-administrativa, donde se discuta o se impugne un despido con
justa causa de un trabajador resultado de un procedimiento disciplinario.
Lo anterior no sin antes
manifestarle las disculpas del caso por la dilación en la emisión del presente
pronunciamiento, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta
institución.
I. ANTECEDENTES DE LA CONSULTA Y CRITERIO DE LA DIRECCIÓN JURÍDICA DE BANCRÉDITO.
Según se indica en la
consulta de referencia, a raíz de un litigio laboral que perdió el Banco
Crédito Agrícola de Cartago, que se prolongó por ocho años por causas ajenas a
dicho banco y como resultado de la mora judicial, la sentencia condenatoria que
básicamente trataba de la reinstalación de la trabajadora y el pago de salarios
caídos, con los meses e intereses acumulados se convirtió en una condenatoria
de varios centenares de millones de colones, situación que pierde toda
proporción tratándose de asuntos de índole laboral.
De manera que ante la
preocupación de que se sigan presentando situaciones como la descrita en el
futuro, se desea obtener nuestro criterio acerca de si el bloque de legalidad
posibilita que la entidad bancaria que usted representa acuda a la transacción
en un proceso de naturaleza laboral en donde se impugna un despido que ha sido
resultado de un debido proceso.
La duda surge con motivo del
dictamen de la Procuraduría C-205-2001 de 23 de julio
del 2001, que ante una consulta similar del Banco Nacional de Costa Rica, negó
tal posibilidad, por lo que uno de los puntos que se consultan, es si
precisamente los efectos de ese pronunciamiento se mantienen a la fecha.
A este respecto
la Dirección Jurídica de ese banco mediante oficio n.°DJ-386-2009,
de 9 de junio de 2009, fue del siguiente criterio: “…se tiene que la
legislación costarricense de Derecho Público siempre ha contemplado y
autorizado de manera expresa la posibilidad de transar un litigio judicial, sin
condiciones en cuanto a la etapa del proceso en que se encuentre dicho litigio.
No obstante, no todas las materias son susceptibles de transacción, siendo
claro la función pública de la Administración queda excluida en aplicación del
principio de legalidad. Específicamente en materia laboral, el régimen al que se
encuentran sujetos los bancos comerciales del Estado es un régimen propio del
derecho privado, por lo que al ser un aspecto meramente patrimonial, el tema
del despido de un trabajador debería ser transable. No obstante, es criterio
expreso de la Procuraduría General de la República, de que no es posible
conciliar cuando el despido de un trabajador cuando (sic) este acto
administrativo es el resultado de un procedimiento administrativo, situación
que es extendible (sic) al instituto de la transacción. Por lo tanto, y dado el
carácter vinculante para la Administración Pública que tienen los criterios
vertidos por el órgano procurador, la única posibilidad para que el Banco Crédito Agrícola de Cartago pueda negociar una transacción con un
trabajador despedido con justa causa, es que la Procuraduría reconsidere su
dictamen C-205-
II. RESPUESTA
LAS INTERROGANTES PLANTEADAS.
Pues bien, a partir de las
consideraciones anteriores se plantean las siguientes inquietudes que pasamos a
responder en el mismo orden en que se encuentran formuladas:
1) ¿Se
mantiene el criterio de fondo expresado en el dictamen C-205-2001, o la
Procuraduría ha reconsiderado su posición ante situaciones semejantes?
Con ocasión de una consulta
anterior formulada por la Municipalidad de Aserrí, en
la que de forma más general se consultaba acerca de los
criterios según los cuales resultaría válido o lícito, tanto para ella como
para cualquier otra Administración Pública, someterse a los mecanismos alternos
de solución de conflictos (entre ellos la conciliación y la transacción), la
Procuraduría a través del reciente dictamen C-273-2010, del 23 de
diciembre pasado, reconsideró de oficio el citado dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, en el sentido de que
la conciliación sí es un mecanismo válido para resolver los conflictos
suscitados en el marco de una relación de empleo público. El razonamiento en
que se sustentó esa conclusión fue el que se transcribe a continuación:
“C. Los conflictos suscitados en el marco
de una relación de empleo público.
En estrecha relación con el tema del
manejo de fondos públicos, la materia de empleo público resulta de suma
importancia para lo que se consulta al tratarse de unos de los principales focos
generadores de conflictos entre la Administración y los administrados.
Sin embargo, también sobre este punto la
aplicación de los medios alternativos de conflictos era limitada debido a la
distinta naturaleza de la relación de empleo público de la laboral o privada,
lo que impedía aplicar en principio las disposiciones del Código de Trabajo
sobre la materia, concretamente los artículos
474 y 475 que regulan la conciliación en Derecho Laboral.
A este respecto la Sala
Constitucional, en su conocido voto n.°
1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, adicionado por el voto n.°
3285-92 de las 15:00 horas del 30 de octubre
siguiente, subrayó la diferencia del régimen de empleo público de una relación laboral privada, así como los
principios propios, diferentes, y a veces contrapuestos con esta última que lo
rigen, particularmente, la sujeción al principio de legalidad. A tal punto que
la Sala Constitucional consideró inconstitucional la aplicación de los
mecanismos "de resolución de los conflictos colectivos de carácter
económico y social", previstos en el Código de Trabajo (arreglo directo, conciliación y arbitraje) a las relaciones de empleo público;
exceptuando, en consecuencia, a los obreros, trabajadores y empleados que no
participan de la gestión pública de la Administración, cuando los mismos sean
contratados por el Estado conforme al ejercicio de su capacidad de Derecho
Privado (ver en igual sentido, el voto constitucional n.°2006-007261 de las
14:45 horas del 23 de mayo de 2006).
Por su parte, la Procuraduría en el
dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, adentrándose en la línea de
razonamiento anterior, determinó que los
artículos 474 y 475 del Código de Trabajo, que dan cabida a la conciliación en la jurisdicción laboral, fueron
concebidos para una relación obrero patronal de naturaleza privada:
“De todos los argumentos que se han
expuesto, se desprende con suficiente claridad que la conciliación es un
mecanismo válido para el Sector Privado, pero no para la Administración
Pública, que se encuentra sujeta a diversos principios, tanto de orden
presupuestario, como de legalidad y que le impiden disponer de los recursos
públicos en contraposición a la ley.”
No obstante, desde la emisión del
pronunciamiento anterior se han dado dos acontecimientos recientes que
modificaron el panorama actual y, en consecuencia, el criterio que este órgano
asesor mantenía al respecto.
En primer lugar, la entrada en vigencia
del CPCA el 1° de enero de 2008 con su habilitación genérica y expresa para
conciliar a favor de toda la Administración Pública de conformidad con su
artículo 72, evidenciando, según se explicó en un inicio, una clara
intencionalidad del legislador de que el Estado y sus entes también pudieran
someterse a esta clase de mecanismos para solucionar sus conflictos con los
particulares.
Idea que se ve reforzada con la reforma
que el artículo 217 del mismo texto normativo hizo de los artículos 3.l) y 20
de la Ley orgánica de la Procuraduría General de la República, en donde se faculta
al cuerpo de procuradores para transar, conciliar, someter los juicios a
decisión de árbitros y en general para proponer y acordar arreglos “durante
la tramitación de cualquier proceso” con solo la autorización
escrita del procurador general o del procurador general adjunto, habilitación
que si bien se refiere a los juicios representados únicamente por la
Procuraduría, evidencia que la habitación para acudir a este tipo de
instrumentos no solo se limita a los procesos ventilados en la jurisdicción contencioso-administrativa,
sino también a todo proceso en el que intervenga el Estado central, sea en la
sede penal, la agraria o la misma sede laboral.
El segundo acontecimiento de relevancia
fue la emisión de la sentencia de la Sala Constitucional número 2010-9928 de
las 15:00 horas del 9 de junio del 2010 en cuya virtud se declara, entre otras
cosas, la inconstitucionalidad del artículo 3.a) del CPCA, que remitía a la
jurisdicción laboral las pretensiones relacionadas con la conducta de la
Administración Pública en materia de relaciones de empleo público. De tal forma
que, actualmente, y según el dimensionamiento que la propia Sala hizo de los
efectos del voto anterior a través de la resolución n.°2010-11034
de las 14:51 horas del 23 de junio siguiente, la jurisdicción
contencioso-administrativa también conoce de los procesos que por el carácter
material o sustancial y el régimen jurídico aplicable de sus pretensiones,
aunque deducidas en el contexto de una relación de empleo público, se rigen por
el Derecho Administrativo.
Lógicamente, a estos procesos, que
anteriormente se ventilaban en la jurisdicción laboral, también les son
aplicables las nuevas instituciones reguladas en la normativa procesal de la
jurisdicción contencioso-administrativa que introdujo el CPCA, incluida la
conciliación, con lo cual ya no es posible afirmar que la materia de empleo
público queda excluida de estos mecanismos.
Por otra parte, y según lo destaca la Sala
Constitucional en el citado voto número 2010-9928, existe un segundo tipo de
pretensiones que, igualmente, por su contenido sustancial y el régimen jurídico
aplicable, deben ser conocidas y resueltas por la jurisdicción laboral, a pesar
de estar relacionadas con la conducta o función administrativa ejercida por un
ente público, “…habida cuenta de su especialidad competencial y de la
necesidad de aplicar, al caso concreto, las categorías dogmáticas,
instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares
de esa disciplina jurídica.”
En nuestro criterio no resulta razonable
interpretar que para este otro grupo de procesos que siguen siendo de
conocimiento de los tribunales laborales se mantiene la interpretación que
limita la aplicación de la conciliación en la resolución de los diferendos con
la Administración, de tal forma que existan litigios que sí admitan dicho
mecanismo (los que se sustancien en la jurisdicción contencioso-administrativa)
y otros que no (los que abarquen extremos, en términos de la propia Sala
Constitucional, “típica o materialmente laborales”), en función de cómo
se formule la pretensión. Pues nos parece que se contrapone con la tendencia
del legislador de facilitar su uso en el sector público, plasmada en las normas
antes analizadas, y que se procura hacer extensiva a la misma rama laboral, de
lo cual es reflejo el proyecto de ley de Reforma Procesal Laboral, expediente
legislativo n.°15 990 – publicado en el Alcance n.°34
a La Gaceta n.°188 del 30 de setiembre de 2005 – cuyo artículo 459 dispone:
“Artículo 459.—La
Administración Pública y las demás instituciones de Derecho público, podrán
conciliar sobre su conducta administrativa, la validez de sus actos o sus
efectos, con independencia de la naturaleza pública o privada de esos actos.
A la actividad conciliatoria asistirán las partes o
sus representantes, con exclusión de los coadyuvantes.
Los representantes de las instituciones del Estado
deberán estar acreditados con facultades suficientes para conciliar, otorgadas
por el órgano competente, lo que deberá comprobarse previamente a la audiencia
respectiva, en el caso de intervención judicial.
Cuando corresponda conciliar a la Procuraduría General
de la República, se requerirá la autorización expresa del Procurador General de
la República o del Procurador General Adjunto, quienes deberán oír previamente
al Procurador Asesor.”
A partir de las consideraciones anteriores
se reconsidera de oficio el dictamen C-205-2001, de 23 de julio del 2001, en el
sentido de que la conciliación sí es un mecanismo válido para resolver los
conflictos suscitados en el marco de una relación de empleo público.”
Atendiendo a las
argumentaciones anteriores y sin necesidad de entrar a analizar la naturaleza
jurídica del régimen de empleo (público o privado) que el Banco Crédito Agrícola de Cartago tiene con sus
empleados, lo cierto del caso es, que aún en el marco de una relación de empleo
público, sí es posible para dicha entidad y para cualquier otra Administración
Pública utilizar los instrumentos RAC para tratar de llegar a una solución en
los conflictos suscitados con ellos, observando los parámetros fijados en el
dictamen C-273-2010, y en ese sentido, es que fue reconsiderado el dictamen C-205-2001.
No obstante,
ahora se consulta sobre otro aspecto más concreto, respecto al cual, el citado
dictamen C-273-2010 no entró a profundizar, debido a que como
se indicó antes, el objeto preguntado en este último pronunciamiento tenía un
alcance más general que, incluso, no se limitaba a la materia laboral.
La cuestión se centra,
entonces, en determinar si la limitación para conciliar o transar impuesta por
el dictamen C-205-2001 cuando el despido es por justa
causa y ha sido precedido por un procedimiento administrativo ordinario en el
que no solo se respetaron las garantías sustanciales del debido proceso y del
derecho de defensa, sino en el que también se determinó la concurrencia de la
causal de despido, se mantiene o también amerita su reconsideración de oficio a
la luz de los acontecimientos explicados en el dictamen C-273-2010.
Para dar una respuesta
apropiada al punto anterior, debemos transcribir antes, pese a su extensión,
parte de los fundamentos en los que se basó el pronunciamiento C-205-2001 para arribar a dicha conclusión:
“5).- ¿SE PUEDE CONCILIAR EN VÍA JUDICIAL UN
PAGO DE PRESTACIONES ANTE UN DESPIDO SIN RESPONSABILIDAD PATRONAL POR JUSTA
CAUSA, HABIÉNDOSE DETERMINADO DE PREVIO LA EXISTENCIA DE LA CAUSAL EN EL
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO?
Antes de entrar al análisis de la consulta de
fondo, debemos recordar que tanto este Organo Asesor,
como la Contraloría General de la República, se han referido a otros institutos
sobre resolución de conflictos –arbitraje y transacción- pero nunca se ha
estudiado ni emitido criterio sobre la figura de la conciliación en materia laboral.
A) Así, para empezar, ha de tenerse en
consideración que en el Banco Nacional de Costa Rica existe una convención
colectiva, que fue negociada con el Sindicato de Empleados de esa Institución.
En dicho instrumento normativo, denominado
"Novena Reforma a la Quinta Convención Colectiva", el capítulo X se
refiere a la Junta de Relaciones de Trabajo, que se ubica a partir del numeral
68 y siguientes. Esa junta en esencia conoce y se pronuncia sobre las
cuestiones laborales que le sometan a su consideración tanto la Administración
del Banco, como el Sindicato. Por lo anterior, las faltas cometidas por los
servidores, deben ponerse en conocimiento de ese órgano a fin de cumplir con el
procedimiento administrativo.
Ahora bien, el Libro Segundo de la Ley
General de la Administración Pública, regula el procedimiento administrativo.
Ese procedimiento está sujeto a una serie de principios que garantizan el
debido proceso. Los principios básicos son: la notificación, la intimación, la
imputación, el ser oído, audiencia, prueba, representación, presunción de
inocencia, plazos para impugnar y motivación del acto administrativo. Dichos
principios, recogen en concreto el derecho de audiencia y defensa que tiene el
servidor para oponerse a las faltas o anomalías acusadas.
En relación con lo anterior, cabe hacer cita
de Roberto Dromi, quien expresa:
"…Consecuentemente, los códigos
procesales judiciales reglan un procedimiento judicial para la preparación e
impugnación de la voluntad jurisdiccional, y de igual modo las normas de
trámite administrativo, prevén, precisamente, el ritual formal del
procedimiento administrativo como conjunto de reglas para la preparación,
formación, control e impugnación de la voluntad administrativa" (Dromi, Roberto, El Procedimiento Administrativo, Buenos
Aires, Ediciones Ciudad Argentina 1996, páginas 30-31)
Por lo expuesto, la administración sólo podrá
emitir una resolución administrativa sobre una sanción o un despido, cuando se
haya cumplido el procedimiento administrativo conforme con el ordenamiento
jurídico.
B) Ahora bien, si el servidor no se encuentra
conforme con la decisión patronal, puede recurrir a la vía judicial; pero de
previo debe agotar la vía administrativa. Efectivamente, el artículo 402 inciso
a) del Código de Trabajo, en su párrafo segundo, establece lo siguiente:
"…Si se tratare de reclamos contra el
Estado o contra sus Instituciones, deberá agotarse previamente la vía
administrativa. Esta se entenderá agotada cuando hayan transcurrido más de
quince días hábiles desde la fecha de la presentación del reclamo, sin que los
organismos correspondientes hayan dictado resolución firme;"
Con respecto al agotamiento de la vía
administrativa, es conveniente transcribir algunos extractos de sentencias
dictadas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre el tema:
"…tiene como finalidad permitirle a
la Administración Pública revisar sus actuaciones, con el fin de que, si logra
percibir en esa nueva oportunidad el quebranto del ordenamiento jurídico, restaurarlo
u otorgar la satisfacción en la forma más conveniente para el interesado,
de tal manera que, en las relaciones de servicio, la sola petición del
agotamiento para demandar el pago de las prestaciones en sede judicial, por
ilegalidad del despido, abre la posibilidad a la administración de revisar su
decisión, para modificar o reponer las cosas al estado que tenían en el momento
en que se dictó el acto,…"( Resolución N°77 de las 10:00 horas del 31 de
mayo de 1991)
"(…) Así las cosas, el agotamiento de la
vía administrativa, debe verse como un privilegio del que gozan todos los entes
públicos, para poder conocer, previamente, las pretensiones de un administrado
–el servidor público, también lo es, en cuanto a sus relaciones con la Administración-,
frente a un acto administrativo concreto, con el propósito de darles la
posibilidad de revertir su posición, en cualquier sentido, en aras de evitar
que innecesariamente, la Administración sea llevada ante los Tribunales".
(Resolución N°30 de las 15:00 horas del 26 de enero de 1994.) (el subrayado en las anteriores transcripciones no es del
original).
También con relación al agotamiento de la vía
administrativa, se ha expresado lo siguiente por los estudiosos del tema:
"Inicialmente, el agotamiento de la vía
administrativa fue pacíficamente admitido como un mecanismo con una doble
función, la posibilidad de que la Administración Pública ejerciera su poder de
autotutela, así como también, que ejerciera la función de conciliación
prejudicial que permitiera, por economía procesal, una solución al diferendo
del particular con la Administración". (Milano Sánchez, Aldo, Ensayos de
Derecho Procesal Administrativo, Editorial Universidad de San José, 1997,
página 109).
Lo anterior puede complementarse también con
una consulta facultativa de constitucionalidad formulada por el Juzgado de
Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, con respecto a la
constitucionalidad del artículo 402, inciso a) párrafo segundo antes citado.
Sobre el punto, la Sala Constitucional en la resolución N° 5975-99 de las 10:57
horas del 20 de julio de 1999, expresó en el Considerando VI, lo siguiente:
"…Se debe recordar que la justicia no es
sólo judicial sino también administrativa, y en ese sentido, el reclamo
oportuno y fundamentado que formule un trabajador del Estado o de sus
instituciones también puede servir para que en el seno de aquél o de éstas se
dé pronta y cumplida solución al diferendo planteado, evitando así la necesidad
de abrir un proceso ante los tribunales para que el servidor obtenga la
satisfacción de sus pretensiones".
Como puede observarse, la figura del
agotamiento de la vía administrativa no sólo es un requisito de admisibilidad,
sino que, además, es un medio de garantía a favor del servidor por cuanto la
resolución que se dicte debe ser ajustada a derecho. Por otro lado, brinda una
segunda oportunidad a la Administración a efectos de que pueda reconsiderar o
revocar su decisión, a fin de evitar un proceso judicial innecesario. Sin
embargo, no podemos desconocer que la Administración tiende a desaprovechar
esos "momentos procesales"; pero no por esto, podemos obviar que la
alternativa procesal existe.
Por lo expuesto, y ya refiriéndonos a la
situación en consulta, si la Administración concluye, a través de un
procedimiento administrativo disciplinario, que existen suficientes elementos
de convicción para despedir sin responsabilidad patronal por justa causa, y si
además reafirma su posición al resolver negativamente el reclamo administrativo
y da por agotada la vía administrativa, entonces, perdió la oportunidad
"procesal administrativa" de revertir su decisión. Lo anterior (y
aunque esa no sea la situación en consulta), ocurre incluso ante la existencia
de elementos de hecho y de derecho que eventualmente permitieran modificar,
revocar o satisfacer las pretensiones del servidor. Por ende, sería absurdo y
contradictorio llegar, ya en la vía judicial, a una conciliación que pretenda
indemnizar una conducta dolosa o negligente del exfuncionario mediante el
reconocimiento de prestaciones.
C) Como complemento de lo expuesto, es del
caso traer a colación la interpretación que hace la Dirección Jurídica de ese
Banco sobre el tema de la conciliación judicial, al referirse a lo sostenido
por la Licda. Julia Varela Araya en su obra "Manual de Procedimientos
Laborales". Al respecto, señala esa Dirección lo siguiente:
"Debe quedar claro, que la aceptación de
un acuerdo conciliatorio con el extrabajador, en
ningún caso implica que una de las partes le otorga la razón a la otra o
viceversa. Es decir, cualquier acuerdo que se genere en ejercicio de la
facultad que otorga la Ley al Banco, no puede considerarse una aceptación o
culpa o responsabilidad alguna de parte del patrono en el sentido de que el
despido haya sido injustificado. Y, consecuentemente, tampoco implica de
parte del trabajador una aceptación de las causales invocadas para su
despido."(El subrayado es nuestro)
Si analizamos el texto transcrito, notaremos
que el Banco mantiene su posición de que el despido no fue injustificado, o sea
que la causal existió y justificó la medida más drástica -el despido sin
responsabilidad patronal-. Por lo anterior, es contradictorio que esa
Institución Bancaria acepte conciliar a pesar de su convicción de que concurrió
un despido por falta grave, y más aún, indemnizar el pago de extremos laborales
que serían contrarios a derecho.
Por otro lado, tal posición estaría en total
incongruencia con el numeral 33 de la Convención Colectiva, que dice:
"Toda sanción para ser válida, deberá
fundarse en justa causa, tener plazo fijo y ser notificada por escrito al
trabajador"
Sobre lo anterior, debemos recordar que por
disposición expresa de la Convención Colectiva, la Junta de Relaciones Laborales
es el órgano director de los procedimientos disciplinarios de suspensión y de
despido. Ello implica que debe velar porque no se quebrante el debido proceso,
en especial los derechos de audiencia y de defensa. En consecuencia, la
resolución de ese órgano paritario debe emitirse en estricto apego al numeral
33 citado. Esto significa que la recomendación sobre el despido sin
responsabilidad patronal, debe encontrarse sustentada en suficientes elementos
de convicción.
Aparte de lo expuesto, esa Institución
estaría aceptando sufrir un doble perjuicio: el irrogado por la falta del
exservidor (por la "injuria laboral" como lo denomina parte de la
doctrina). Luego, desde la perspectiva económica, el tener que indemnizar un
despido justo, que jurídicamente no tiene por qué generar responsabilidad
patronal alguna; ello con el agravante de que se trata de indemnizar, sin
justificación alguna, con recursos públicos que, precisamente, por su
naturaleza deben ser salvaguardados para una sana y correcta administración de
ellos. Igualmente, tal disposición de fondos públicos, se estaría haciendo en
contraposición al artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la
República, en cuanto establece que no se pueden contraer compromisos en
contra de las leyes o sin autorización legal, y que el funcionario que lo haga
será responsable ante los acreedores, y sancionado disciplinariamente. Al
respecto, es importante también hacer referencia a la doctrina más autorizada
sobre el tema, en cuanto se sostiene que:
"No olvidemos que la Administración
Pública no es hacienda privada y que el dinero que se compromete, como no es
propio debe ser administrado dentro de la ley" (Rodríguez Mancini, Jorge,
La Negociación Colectiva, Editorial Astrea, Buenos
Aires, 1990, pág.141)
Lo expuesto, da sobrado sustento real y
jurídico para sostener que si medió un procedimiento disciplinario, que se
presume ajustado a derecho, y que dio lugar a que la Administración decidiera y
ejecutara el despido, resultaría contrario a derecho que dentro del proceso
laboral llegue a "desdecirse" en lo que respecta propiamente a los
efectos económicos del despido. Lo anterior, según se ha visto, tiene el
agravante de que esa Institución tendría que incurrir en una erogación de fondos
públicos, para cubrir una indemnización que sólo está autorizada para los
despidos injustificados. Debe recordarse que, conforme se expuso en su
oportunidad, a pesar de conciliar en un proceso en el que se discute si un
despido fue o no justificado, el patrono sigue manteniendo su posición de que
sí concurrió la causal (…)”
Tal como se
advirtió en el citado dictamen
C-273-2010 el contexto jurídico en el que se dio el
dictamen C-205-2001 anterior ha sufrido importantes
cambios a la fecha, entre ellos, la ya comentada entrada en rigor del Código
Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), a partir del 1° de
enero del 2008, en el que sin ningún margen de duda, su artículo 72.1 autoriza
a la Administración Pública en general para “…conciliar sobre la conducta
administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza
pública o privada”, mientras que el artículo 117 contempla la transacción
como un mecanismo válido de terminación del proceso contencioso administrativo.
Luego, los recientes votos de la Sala Constitucional números 2010-9928 y
2010-11034 que abren la jurisdicción contencioso-administrativa a los juicios
vinculados a una relación de empleo público, lo que implica que les sea
aplicables todos los institutos del CPCA, incluida la conciliación y la
transacción.
Pero, además,
hay que tomar en cuenta otro elemento que vino a cambiar el panorama
legislativo y uno de los argumentos principales sobre los que se fundamentó el dictamen C-205-2001: el voto
n.°2006-015487 de las 17:08 horas del 25
de octubre del 2006 de la Sala Constitucional que declaró también
inconstitucional para la materia laboral el agotamiento preceptivo de la vía
administrativa dispuesta por el párrafo segundo del inciso a) del artículo 402
del Código de Trabajo.
Recordemos del
texto transcrito del dictamen C-205-2001, que uno de los argumentos centrales para
impedir la negociación del pago de prestaciones en la vía judicial ante un despido con justa causa, es
que el agotamiento de la vía administrativa se
interpreta como una "conciliación
o finiquito administrativo"; pues
le permite a la propia Administración reconsiderar la resolución de despido
impugnada. De manera que, “…si agotada la vía administrativa, la
Administración no revocó, modificó, o accedió a las pretensiones del servidor,
entonces no se puede conciliar en la vía judicial un despido por justa causa
que, indudablemente, no genera derecho alguno; lo contrario sería asumir que la
sanción impuesta fue injustificada” (dictamen C-205-2001).
Sin embargo, al
estimar la Sala Constitucional que los servidores en sus reclamos contra el
Estado ya no deben agotar la vía administrativa al ser “…ilegítimo que
existan disposiciones que atrasen, retarden u obstaculicen de cualquier manera,
el derecho de un individuo de acudir a los tribunales de justicia en resguardo
de derechos de tan especial naturaleza”, este otro argumento resulta
insuficiente para mantener la tesis sostenida en el dictamen C-205-2001.
Notemos que, en
realidad, el legislador en el amplísimo artículo 72 del CPCA no puso ninguna
condición para que la Administración se siente a negociar o conciliar con el
administrado en un litigio. De tal suerte que ella no se encontraría amarrada o
vinculada por lo que previamente haya resuelto en sede administrativa respecto
a la situación jurídica particular de este último. Es así, que el artículo
siguiente únicamente exige como requisito formal para conciliar, que el
representante de la parte esté acreditado con facultades suficientes a tal
efecto – correspondiéndole al juez conciliador la observancia de dicho
requisito –; tratándose de la Administración descentralizada, ello supone que
deberá estar autorizado por el respectivo superior jerárquico supremo o por el
órgano en que éste delegue.
Por lo que desde
esta perspectiva, aún cuando haya existido un acto administrativo firme de
despido producto de un procedimiento administrativo ordinario en el que se
acreditó la causal que ameritó la separación definitiva del puesto del
servidor, la Administración, a la luz de las disposiciones citadas, estaría
facultada para negociar o conciliar con aquél algún tipo de arreglo o solución
al conflicto.
Ahora bien,
inmediatamente hay que advertir que ello no significa que la Administración
puede ignorar o desatender sin mayor fundamento el acto de despido y los motivos que justificaron su
adopción al momento de decidir si se somete o no a alguno de estos instrumentos
de resolución alterna de conflictos. Tal como se advierte por el dictamen C-205-2001 no deja
de ser un contrasentido que la Administración esté dispuesta a ceder a las
pretensiones indemnizatorias del servidor en una negociación de esta naturaleza
cuando previamente se constató en sede administrativa que la medida de despido se encuentra ajustada a
derecho. Lo cual se podría considerar que atenta contra el principio de
razonabilidad como límite a la facultad discrecional que goza la Administración
en esta materia.
En consecuencia,
necesariamente el superior jerarca de la entidad pública de que se trate deberá
sopesar, teniendo muy presentes las disposiciones de la Ley General de Control Interno (n.°8292
del 31 de julio del 2002) y los parámetros de nuestro dictamen C-273-2010, si a pesar de
las razones que ameritaron el despido con causa del servidor a través de un
debido proceso, las circunstancias particulares del caso en sede judicial
aconsejan el uso de la conciliación o de la transacción como vía más
conveniente u oportuna para resolver el
conflicto (así, por ejemplo, que haya habido un cambio reciente de la línea
jurisprudencial acerca de la forma en que la Administración aplicó la causal de
despido).
En ese sentido,
es interesante notar, cómo la conciliación en el sector público podría
igualmente verse como una vía alterna a la regulación que de la revocación por
razones de oportunidad, conveniencia o mérito se hace a partir del artículo 152
de la Ley General de la Administración Pública. La
cual opera cuando haya divergencia
grave entre los efectos del acto y el interés público, ante la aparición de nuevas
circunstancias de hecho, no existentes o no conocidas al momento de dictarse el
acto originario, o bien, en una distinta valoración de las mismas
circunstancias de hecho que dieron origen al acto o del interés público
afectado. Solo que en el supuesto de la conciliación o la transacción, si se
trata de actos desfavorables al administrado, el requisito del dictamen previo
de la Contraloría General de la República, habría que entenderlo que se da por
satisfecho con la homologación posterior por parte de la autoridad judicial
(artículo 76 CPCA).
A tal efecto y
para que sirva de parámetro a la institución consultante en la valoración que
haga de cada caso particular acerca de la conveniencia u oportunidad de emplear
estos mecanismos RAC, nos permitimos transcribir en lo conducente el citado
dictamen C-273-2010:
“II. LAS PARTICULARIDADES DE LAS VÍAS ALTERNATIVAS DE
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
En cuanto a lo que es objeto de consulta,
sin lugar a dudas el gran tema de fondo o en discusión no es si la Municipalidad de Aserrí – al igual que el resto de entidades que conforman la
Administración Pública – se encuentra facultada legalmente para acudir a los
medios alternativos de resolución de conflictos. La normativa citada por el
Director Jurídico de la corporación consultante no solo lo permite,
particularmente, los artículos 18, párrafo final, de la Ley de
Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la
Paz Social (en lo sucesivo Ley RAC) y 72 y 79 del Código Procesal
Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), sino
que incluso podría afirmarse
que lo fomenta; debido a las pregonadas ventajas que se
extraen de su aplicación.
De igual modo la Procuraduría ha reiterado
recientemente su posición de que “la
Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los mecanismos
dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para solucionar sus
controversias” (dictamen C-388-2008
del 28 de octubre del 2008, ver asimismo el dictamen C-024-2009 del 4 de febrero del 2009).
Como así también la Sala Primera de la
Corte, en su conocida resolución n.° 069-2005, de las 11:10 horas del 9 de
febrero del 2005, al manifestar:
“VII.- (…) La Constitución Política otorga a las personas de
derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus
diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha
denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se
incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado
del numeral 43 del texto constitucional.” (El subrayado no es del original).
La cuestión de fondo, entonces, no es si
el ordenamiento jurídico le reconoce a la Administración Pública la potestad
para someter sus controversias con los particulares a los medios alternos de
solución de conflictos, que según se acaba de ver, lo hace en prácticamente
todos los niveles de nuestra escala de fuentes del Derecho; sino la determinación
de los criterios según los cuales resultaría válido o lícito para cualquier
Administración Pública someterse a los mecanismos de esta naturaleza. Lo que no
es otra cosa que definir, precisamente, los alcances y los límites de la
facultad que tanto la entidad local consultante como todo otro ente público
tienen para llevar a cabo acuerdos conciliatorios o de naturaleza similar.
Pues pese a la generosa y notable amplitud
con que se encuentra redactado el párrafo primero del artículo 72 del CPCA – que es la más reciente expresión de nuestro
legislador a favor de estos mecanismos alternativos
de solución de conflictos en el ámbito estatal – de tal forma que “La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta
administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza
pública o privada” (el subrayado no es del original); lo cierto es como
veremos de seguido, que existen determinadas materias sumamente sensibles que,
en tesis de principio, no admiten una solución por alguna de esas vías.
La explicación de ello la encontramos en
uno de los rasgos básicos de este tipo de medios alternativos: la naturaleza
disponible por las partes. Es decir, los conflictos que puedan resolverse
con este sistema han de referirse a materias sobre las que las partes puedan
disponer válidamente conforme a Derecho, tal y como se recoge por el artículo 2
de la Ley RAC, al disponer: “Toda persona tiene el derecho de recurrir al
diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras técnicas
similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza
disponible” (la cursiva no es del original).
El problema que se presenta desde la
perspectiva de la Administración con dicho requisito, es que la globalidad de
la actuación administrativa está vinculada al principio de legalidad (artículos
11 de la Constitución Política y 11, 12 y 13 de la Ley
General de la Administración Pública, en adelante LGAP), vinculación que en una
interpretación extensa se opondría al concepto de libre disposición, debido a
que la Administración solo podría actuar en el sentido que le autoriza una
norma previa. Dicho en los términos del jurista Jesús González Pérez es “la
imposibilidad o limitadísima posibilidad de disposición por parte de la
Administración Pública” lo que ha servido de fundamento a la negativa a admitir
este tipo de formulas de autocomposición en el
Derecho Administrativo.
En ese sentido, este órgano consultivo en
el dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001 – exponente de una doctrina
reiterada de la Procuraduría – explicó:
“El asunto, sin embargo, va más allá de
las disposiciones legales aludidas, pues mientras los sujetos de Derecho
Privado están habilitados para disponer de su patrimonio, en ejercicio de su
autonomía de voluntad (artículo 28 de la Constitución Política) en la
forma que mejor les convenga, y de esta forma están posibilitados para resolver
sus controversias utilizando los medios alternos de resolución de conflictos,
la Administración Pública debe sujetarse al principio de legalidad consagrado
tanto en la Constitución Política como en la Ley General de la Administración
Pública (numeral 11 en ambas). De ello se desprende que la
Administración Pública (concepto que abarca a las Municipalidades) podrá
someter sus controversias a estos medios alternativos únicamente en tanto el
ordenamiento y la naturaleza del caso se lo permitan. Consecuencia de ello,
existen materias que por su especial naturaleza no pueden ser objeto de un
proceso arbitral.”
Incluso, esta limitación es visible en la
nueva legislación procesal que regula las relaciones jurídico-administrativas
de la Administración con los particulares, pues a pesar de la amplitud del
artículo 72 inmediatamente después el artículo 76 del CPCA cierra sus alcances
al señalar:
“Artículo 76.- Si las partes principales o sus
representantes llegan a un acuerdo que ponga fin a la controversia, total o
parcialmente, el juez conciliador, en un plazo máximo de ocho días hábiles,
homologará el acuerdo conciliatorio, dando por terminado el proceso en lo
conducente, siempre que lo acordado no sea contrario al ordenamiento
jurídico, ni lesivo al interés público.”(El destacado no
es del original).
Conforme al texto anterior, la conformidad
con el ordenamiento jurídico y con el interés público constituyen los dos
límites básicos a las facultades genéricas de la Administración para acudir a
la conciliación y en general a los medios alternos de solución de conflictos.
De manera que el interés público y el
principio de legalidad – cuya observancia implica la conformidad con el
ordenamiento jurídico – constituyen los dos parámetros que deben ser valorados
por toda Administración pública tanto a la hora de decidir si se someten o no a
cualquiera de estos mecanismos, como al momento de conducirse por las
negociaciones para llegar a un eventual arreglo con la contraparte distinto a
la sentencia, independientemente del rol procesal (como actor, demandado, actor
civil, etc.) que asuma en un juicio determinado.
III. LA OBSERVANCIA DEL INTERÉS
PÚBLICO.
Por lo que se refiere al deber de velar
por el interés público, inmediatamente hay que advertir que dicho mandato en
modo alguno se reduce al ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Al igual que sucede con el principio de legalidad, que deriva directamente del
artículo 11 de la Constitución Política y permea toda actuación de la
Administración Pública y sus funcionarios en cada uno de los campos en que
intervengan (sea de naturaleza penal, tributaria o asociada con la función
pública), el interés público es el otro eje rector que sostiene al conjunto de
la actividad estatal.
Tal y como lo explica el jurista español
Luciano Parejo, la entera actividad de la Administración Pública se justifica
exclusivamente en el interés público, que al propio tiempo le marca sus
límites:
“…todas las Administraciones públicas
están vinculadas – para su garantía, fomento y realización – al interés general
o público, lo que – en expresión abstracta – significa a los fines diversos y
concretos de los cometidos y las tareas que en cada momento tenga encomendadas.
Desde el punto de vista del Estado democrático y social, éste es cabalmente el
sentido de la reserva por el pueblo de la soberanía: gracias a ella, la
vinculación de la Administración a la Ley equivale primariamente a lo que el
legislador define en cada caso y en cada momento, en el marco de la
Constitución… como interés general o público, programando consecuentemente la
actividad administrativa. En cualquier caso, incluso en ausencia de Ley
específica aplicable, el interés general o público opera simultáneamente como
justificación y límite de la actuación administrativa.”
En efecto, la Administración pública
interviene sobre la base de la concreción legislativa del interés público, que
en nuestro medio lo vemos con el artículo 113 de la LGAP:
“Artículo 113.-
1. El servidor público deberá desempeñar
sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el
cual será considerado como la expresión de los intereses individuales
coincidentes de los administrados.
2. El interés público prevalecerá sobre el
interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.
3. En la apreciación del interés
público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad
jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en
ningún caso anteponerse la mera conveniencia.” (El subrayado no es del
original).
La norma anterior es además importante
porque pone de manifiesto que el interés público constituye efectivamente un
límite infranqueable a la actuación de todo funcionario público, idea que se ve
reforzada recientemente por el
artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la
Función Pública (n.°8422, del 6 de octubre del 2004), que dispone:
“Artículo
3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a
orientar su gestión a la satisfacción del interés público.
Este
deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las
necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente,
continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República;
asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades
que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en
cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos
propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al
administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad,
eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” (El subrayado no es del original).
La norma anterior, expresión básica del
principio democrático y materialización del deber ético de probidad, establece
una serie de claves de gran utilidad para toda Administración a efectos de
determinar si la opción de intentar una solución alterna al conflicto concreto
que se le presente conviene al interés público que representa: ¿Se atiende
mejor de esa forma las necesidades colectivas prioritarias? ¿Implicaría un uso
más eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados? ¿Le asiste al
particular con el que se tiene el conflicto la existencia de un derecho, un
interés legítimo o al menos la duda razonable o apariencia de buen derecho de
su pretensión? (Dictamen C-111-2001, ya citado).
Esas son parte de las interrogantes que
deberían pasar por la cabeza del funcionario o funcionarios responsables – que
en el caso de las municipalidades serían los miembros del Concejo Municipal a través
de una decisión debidamente motivada de
conformidad con el numeral 13 inciso e) del Código Municipal (ver nuestros
dictámenes C-111-2001 y C-382-2008, del 22 de Octubre del 2008) – aún cuando el ordenamiento jurídico contenga una
habilitación genérica para someterse a alguno de estos mecanismos.
Pues debe también quedar claro desde ahora
que esa habilitación general en modo alguno significa que la Administración
está obligada a acudir a alguno de estos mecanismos alternativos para dirimir
las controversias que se le presenten. Se trata ante todo de una facultad
discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del
caso así lo aconsejen; por ejemplo, cuando se tiene la plena seguridad de que
se está actuando con pleno derecho, por lo que resulta preferible que el asunto
se ventile en vía judicial (dictamen C-094-2000 del 11 de mayo del 2000).
En suma, la Administración consultante
deberá sopesar en cada caso concreto, bajo el prisma del interés público,
acerca de la conveniencia, oportunidad o beneficio de intentar llegar a una
solución mediante la implementación de alguno de esos instrumentos
alternativos.
Recapitulando y siguiendo en este punto al
citado autor PAREJO ALFONSO, conforme al orden constitucional costarricense,
las distintas organizaciones integrantes de la Administración pública o
ejercientes de potestades administrativas están estrictamente obligadas a
servir (definir, proteger, perseguir y realizar) los intereses públicos
determinados por los poderes públicos conforme a sus competencias: el
constituyente, en la Constitución; el legislador, en la Ley; la propia
Administración, en Reglamentos y demás normas de rango y eficacia
reglamentarias; la Sala Constitucional, en la doctrina constitucional e incluso
los Tribunales ordinarios, en la doctrina jurisprudencial. Éstos y no otros son
los intereses públicos determinantes para las Administraciones públicas, por lo
que “…puede decirse que el legislador y, en menor medida los restantes órganos
estatales, tienen una prerrogativa de definición de dichos intereses; pues las
formalizaciones normativas, complementadas por la doctrina jurisprudencial,
valen como intereses públicos reales correctamente identificados (presunción,
que sólo puede ser destruida mediante derogación o declaración de nulidad de la
norma o modificación de la jurisprudencia). Y ello es así, en último término,
porque el primer y más fundamental interés general en un Estado de Derecho
consiste en la observancia del Derecho objetivo establecido, frente al cual
ningún otro interés público puede prevalecer en circunstancias normales.” (El subrayado
no es del original).
La cita anterior evidencia la simbiosis
existente entre interés público y principio de legalidad o la estrecha
interrelación entre ambos conceptos a los cuales se encuentra vinculada toda
Administración Pública en su actividad diaria. Conviene, entonces, referirnos
inmediatamente a cómo se manifiesta el principio de legalidad en el uso por el
Estado o alguno de sus entes públicos menores de los mecanismos alternos de
solución de conflictos.
III. LA
VINCULACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Acatar el principio de legalidad implica
actuar conforme al ordenamiento jurídico y es el ordenamiento jurídico el que
establece las materias sobre las que en principio la Administración pública
carece de facultad para negociar. En los términos del citado dictamen C-111-2001: “…la limitación va a estar
definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos
sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por
el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.”
Aclaramos que, en principio, pues tal como
lo indica la doctrina, no resulta fácil encontrar una fórmula general para
delimitar las materias susceptibles de ser objeto de estos mecanismos de
resolución de conflictos. Ciertamente el legislador ha desaprovechado la
oportunidad para regular con precisión este punto limitándose a efectuar
apoderamientos generales a favor del Estado y sus instituciones del tipo del
artículo 27.3 de la Ley General de la
Administración Pública, 18 de la Ley RAC, y más
recientemente, 72 del CPCA, correspondiéndole en consecuencia al
operador jurídico y, concretamente, al órgano superior jerárquico supremo de la
entidad de que se trate, la labor de precisar a la luz de las leyes sectoriales
y demás normas desperdigadas del ordenamiento administrativo patrio las
materias que válidamente pueden someterse a este tipo de medios alternos.
Incluso, aún cuando de entrada se puede considerar que
determinados temas o materias en términos generales resultan ajenos a los mecanismos RAC (verbigracia, manejo de fondos públicos
o el dominio público) la propia legislación sectorial y la casuística
introducen matices que dan pie para que en ciertos supuestos la Administración
cuente con un margen de discrecionalidad para buscar la solución a un conflicto
a través de alguno de esos instrumentos en lugar de esperar el resultado de la
sentencia.
De ahí la importancia que cobran los
límites a la discrecionalidad administrativa de que goza la Administración en
este ámbito como parte del bloque de legalidad a la que está sujeta (artículos
“VII.-PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y
RAZONABILIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que
este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los
actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en
general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En
el Voto No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001, este Tribunal
Constitucional señaló lo siguiente:
“(…) V.-DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido
clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un
parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la
"razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso
sustantivo"(substantive due process
of law), garantía creada por la jurisprudencia de la
Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la
Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se
dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los
derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella
concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico
que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos
hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir,
como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como
garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado
al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de
la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina
estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad
técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley,
reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para
regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre
el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad
técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica".
Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad
ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre
cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige
una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto
establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la
razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de
que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin
excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este
punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el
legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con
afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario,
además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe
soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar
buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos
personales, el medio escogido no es razonable (…).”
Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala
Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la
proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la
proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50
hrs. del 12 de junio de 1998, indicó lo siguiente:
“(…) La legitimidad se refiere a que el
objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos
legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada
deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido.
La necesidad significa que entre varias
medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad
competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la
persona.
La proporcionalidad en sentido estricto
dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo
ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo
pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo.(…).”
En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 hrs.
del 15 de diciembre de 1998, este Tribunal volvió a mencionar los componentes
referidos, al indicar lo siguiente:
“(…) Un acto limitativo de derechos es
razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y
proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la
existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto
de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción
de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es
realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la
limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por
ende constitucionalmente válida.
La idoneidad, por su parte, importa
un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con
la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad
de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor
manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con
la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por
su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria
comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción
que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad
marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en
beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que
el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de
una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).”
(…)
Conviene indicar que el principio de
razonabilidad y proporcionalidad cumple un rol de primer orden en el Derecho
Administrativo, al proyectarse en diversos ámbitos. Así, es de vital
importancia como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, al
establecer la Ley General de la Administración Pública que no podrán dictarse actos
administrativos discrecionales contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o
de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o
conveniencia (artículos 16, párrafo 1°, 158, párrafo 4° y 160). En materia de
los elementos constitutivos de índole material objetivo (motivo, contenido y
fin), debe existir una relación de proporcionalidad entre los mismos, así para
una falta disciplinaria específica de un funcionario –motivo- debe existir una
sanción proporcionada –amonestación verbal o escrita, suspensión o
destitución-, en tal sentido el artículo 132, párrafo 2°, de la Ley General de
la Administración Pública establece que el contenido “Deberá ser (…)
proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen
regulados” (…)”
Aplicando las consideraciones anteriores, hechas por
la Sala Constitucional en su voto n.°2008-001571 de las 14:53 horas del 30 de
enero del 2008, al tema bajo estudio, tenemos que la legitimidad de
aplicar un mecanismo RAC a un determinado conflicto refiere a que el objetivo
pretendido con dicha negociación no debe estar al menos legalmente prohibido.
La idoneidad indica que la medida empleada debe ser apta para alcanzar
efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre
varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo (incluida la propia
sentencia del juez que pone fin al conflicto luego de un proceso judicial
común), debe la autoridad administrativa competente elegir aquella que afecte
lo menos posible los intereses públicos en juego. La proporcionalidad en
sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la medida sea apta y
necesaria, lo acordado por ella no debe estar fuera de
proporción con respecto al objetivo pretendido de llegar a una solución del
conflicto que sea lo más beneficiosa para el interés público que representa la
Administración.
De manera que el juicio o test de razonabilidad
anterior ayudaría a garantizar la razonabilidad y la proporcionalidad de lo
negociado.
Ahora bien, inmediatamente, debemos hacer
una segunda aclaración en el sentido de que con este dictamen no pretendemos
dotar a la municipalidad consultante, ni al resto de la Administración Pública,
de la pomada canaria que le permita discernir con exactitud matemática cuando
deben acudir a los mecanismos RAC ante un eventual conflicto que se les
presenten con los particulares.
Como facultad discrecional que es y según
se explicó líneas atrás, el uso de estas vías alternativas no se encuentra
precisado con detalle por el legislador, con lo cual, la conveniencia u
oportunidad en su empleo dependerá de las circunstancias particulares de cada
caso o conflicto que se le presente a la Administración.
Por lo que el objetivo de este dictamen es
brindar una serie de lineamientos o pautas que contribuyan a orientar la labor
de la Administración activa en su decisión de acudir o no a alguno de los
instrumentos RAC, explicitando, de un lado, los límites ya explicados con los
que se topa cualquier ente público en tal valoración y de otro, enumerando
determinadas materias relacionadas con el quehacer diario de la Administración
que se muestran particularmente sensibles a dichos instrumentos, debido a que
conectan inmediatamente con la idea de que aquélla carece de una facultad de
disposición sobre su contenido.
A. El
ejercicio de potestades de imperio y el cumplimiento de los deberes públicos.
En términos generales, el ejercicio de
potestades de imperio y el cumplimiento de los deberes públicos se considera
como una materia no negociable. La potestad de imperio, según se explica
por el jurista costarricense Eduardo ORTIZ ORTIZ, es
aquella “que le permite crear obligaciones o suprimir derechos
del particular sin el consentimiento de éste. En este poder resalta la
necesidad de lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se
explica como un medio para vencer la resistencia del particular en los casos en
que tiene que colaborar al logro de dicho fin y no lo hace.”
Con esta expresión se alude al conjunto de prerrogativas exorbitantes de derecho común, extrañas por
tanto a los derechos y facultades que comúnmente se reconocen a los
particulares, de que goza la Administración Pública para asegurar el predominio
del interés público cuando se encuentra en conflicto con los intereses
particulares (dictámenes C-002-2002, del 7 de enero del 2002, y C-124-2006, del
24 de marzo del 2006).
La naturaleza indisponible de este tipo de
potestades deriva del artículo 66 LGAP, que establece que serán
irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y que solo por ley podrán
establecerse compromisos de no ejercerla (ver en ese sentido, de la Sala
Primera de la Corte Suprema de Justicia, la resolución n.° 906-A-04, de las
9:40 horas del 21 de octubre del 2004 y de la Procuraduría los
pronunciamientos, ya citados, C-089-1999, C-094-2000,
OJ-077-2000 y el C-111-2001).
Algunas de las prerrogativas en que se
manifiesta el poder de imperio de la Administración sobre los particulares, y
su consiguiente superioridad respecto a ellos, son el poder de policía, la
potestad sancionadora, la potestad de autotutela, la potestad expropiatoria, la
potestad de revisión de oficio, la potestad tributaria, en relación con las
cuales, se presenta el mismo rasgo de indisponibilidad por el Estado de su
ejercicio.
Es decir, la Administración está compelida
a actuar cada una de esas potestades cuando así lo exija el Interés Público o
el ordenamiento jurídico, no siendo posible negociar con un administrado su no
ejercicio, a menos que así lo disponga el legislador.
Una de esas potestades públicas analizadas
por la Procuraduría desde la perspectiva de los medios alternos de solución de
conflictos fue la fijación y ajuste de las tarifas de la revisión
técnica vehicular, indicándose al efecto:
“III.- POSIBILIDAD DE SOMETER A ARBITRAJE LA
FIJACIÓN Y AJUSTE DE LAS TARIFAS DE LA REVISIÓN TÉCNICA VEHÍCULAR
Tal y como se analizó en el apartado
anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de
Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, el Estado y
demás instituciones públicas pueden someter a arbitraje sus controversias de
orden patrimonial, fundadas en derechos respecto de los cuales las partes
tengan plena disposición. Por supuesto, no reúnen tal condición las materias
que impliquen el ejercicio de potestades de imperio.
Y, precisamente, la fijación y ajuste de la
tarifas de la revisión técnica vehicular presentan tal naturaleza, es decir,
constituyen una potestad de imperio encomendada al Ministerio de Obras Públicas
y Transportes. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 20,
párrafo final, de la Ley de Tránsito, n.º 7331 del 13
de abril de 1993:
“El pago de la revisión se establecerá de
acuerdo con los estudios técnicos que determine el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes y será cubierto por los propietarios de los vehículos.”
Recordemos que mediante la revisión técnica se verifica
que los vehículos reúnen las condiciones mecánicas, de seguridad, de emisiones
de contaminantes y demás requisitos que determine la Ley y su Reglamento para
poder circular (artículo 19 de la Ley de Tránsito); constituyéndose en un
requisito para poder obtener la tarjeta de derechos de circulación (…)
Conforme se podrá apreciar, la Contraloría
General de la República, en los pronunciamientos transcritos –que esta
Procuraduría comparte-, es clara en el sentido de que la fijación tarifaria del
servicio de revisión técnica de vehículos es una potestad conferida por ley al
MOPT (artículo 20 de la Ley de Tránsito), quien a su vez la ha delegado en el
Consejo de Transporte Público.
Lo anterior implica que la fijación tarifaria del
servicio en cuestión no puede ser el resultado de una libre negociación entre
las partes contratantes, sino el ejercicio de una competencia pública, que debe
establecerse con posterioridad a los estudios técnicos que determine la
Administración y en la cual se debe atender, principalmente, a los costos y
gastos reales de la prestación del servicio que interesa, manteniendo eso sí,
el equilibrio económico-financiero de la relación contractual (…)
Como bien señala la Procuraduría, la fijación
tarifaria constituye una potestad exclusiva del Estado y, en ese sentido,
resulta irrenunciable, imprescriptible e intransferible. En otras
palabras, no es una materia de libre disposición por parte de la Administración
y, en consecuencia, no podría ser sometida a arbitraje (…)
En ese sentido, a pesar de la inclusión en el
Contrato en referencia de una cláusula que obliga a las partes para someter sus
diferencias a arbitraje, su aplicación no es irrestricta pues como bien lo
señaló la Contraloría al momento de refrendarlo, existen materias que por su
naturaleza no pueden ser delegadas, por parte de la Administración, al arbitrio
de un tercero. Una de ellas es precisamente la fijación y actualización
de tarifas (…)
Precisamente, el ejercicio de potestades de
imperio, tal y como lo es la fijación tarifaria de la revisión integral
vehicular, constituye una de las materias no susceptibles de ser sometida a
arbitraje –por ser una potestad exclusiva del Estado-, y de hacerse
conllevaría, eventualmente, la nulidad de laudo que se llegare a dictar.” (OJ-080-2004 del 30
de junio del 2004).
Por lo que se refiere al tratamiento
concreto que le ha dado este órgano asesor a la materia tributaria,
recientemente se reiteró que la competencia de las municipalidades para
recaudar los impuestos por patente es indisponible, no sujeta a transacción o conciliación
(ver dictámenes C-73-2009 del 16
de marzo y C-24-2009 del 24 de febrero, ambos del 2009, y
C-382-2008 del 22 de Octubre del 2008).
Así se desprende de los artículos 121 inciso 13 de la Constitución Política en
relación con los artículos 13, inciso b), y 68 y siguientes del Código
Municipal y 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley n.°4755
del 3 de mayo de 1971), de tal forma que el ejercicio de la potestad tributaria
que se encomienda a las Municipalidades, entendida como la posibilidad de
determinar los tributos, ejercitar su cobro, así como de los intereses
corrientes y por mora que se generen por el incumplimiento de pago, y aplicar
exoneraciones, es materia excluida de los mecanismos alternos de solución de
conflictos, pues todo ello está sujeto al principio de legalidad tributaria
(artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). De manera
que el único punto que podría someterse a esos medios alternativos sería la
forma de pago de la deuda tributaria que eventualmente se hubiera generado
entre un determinado contribuyente y la corporación, en aras de llegar a un
arreglo, sea en sede administrativa o bien, dentro del proceso de cobro
judicial:
“Las Municipalidades tienen
competencia para hacer uso de los instrumentos de resolución alterna de
conflictos, amparadas tanto en la Ley de Resolución Alterna de
Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, como en el Código Procesal
Contencioso Administrativo.
En
este sentido, pueden válidamente conciliar, en los términos que prescribe el
artículo 4.3.2 de la Ley de Cobro Judicial. No obstante, en
virtud de la sujeción al principio de legalidad, no cabe aplicar ese instituto
jurídico sobre materias que se encuentran sometidas a su potestad de
imperio. Por lo que, para el caso de su consulta, es posible que se concilie
respecto a las formas de pago de los adeudos que se hayan generado por
incumplimiento en la cancelación de impuestos y servicios municipales, pero
no en cuanto a los montos de tributos, y sus eventuales intereses corrientes y
por mora, por cuanto su establecimiento y percepción son derivados de la
potestad tributaria y por ende, excluidas de la competencia que se viene
comentado.” (Dictamen C-382-2008, ya citado; el subrayado no es del original).
El pronunciamiento anterior es interesante
porque justo muestra uno de los matices de los que veníamos hablando, pues a
pesar de que la materia tributaria se presenta como indisponible para la
Administración de forma que no puede reusar su ejercicio, admite, como vemos,
cierto grado de negociación respecto a la manera en que los particulares pueden
dar cumplimiento a los deberes públicos u obligaciones que se derivan de ella a
fin de facilitar la consecución eficaz de los objetivos de Interés Público que
se persiguen con dicha potestad.
Otro matiz lo encontramos en la potestad
de imperio más representativa de la Administración: la potestad expropiatoria.
Aquí fue el propio legislador quien expresamente abrió las puertas al arbitraje
para la resolución de determinados puntos concretos, no sin reservas por parte
de este órgano asesor (ver al efecto nuestro pronunciamiento OJ-069-1997 del 18
de noviembre de 1997). En efecto, el artículo 27 de la Ley de Expropiaciones
(n.° 7495 del 3 de mayo de 1995), dispone:
“ARTÍCULO 27.- Arbitraje.
En cualquier etapa de los procedimientos, las
partes podrán someter a arbitraje sus diferencias, de conformidad con las
regulaciones legales y los instrumentos vigentes del derecho internacional.
Cuando la diferencia verse sobre la
determinación del precio justo y el diferendo se rija por la legislación
procesal costarricense, el arbitraje será de peritos y los gastos correrán por
cuenta del ente expropiador.
Los peritos deberán ajustarse a los
criterios de valoración establecidos en el artículo 22 y a los honorarios
indicados en el artículo 37, ambos de esta Ley.
Cuando se recurra a mecanismos de
arbitraje estipulados en instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica,
se estará a las regulaciones allí contenidas.
Si la diferencia versa sobre la naturaleza,
el contenido, la extensión o las características del derecho o bien por
expropiar, la discrepancia se resolverá antes de determinar el justo
precio, mediante un arbitraje de derecho, con los gastos a cargo de ambas
partes.” (El subrayado no es del original).
Nótese de la norma anterior cómo los
puntos que de acuerdo al texto anterior podrían eventualmente ser sometidos a
arbitraje por la Administración no suponen en modo alguno la renuncia,
delegación o extinción por parte de ésta del ejercicio de la potestad
expropiatoria. Lo que demuestra que dentro de la generalidad de una materia que
se nos presenta de entrada como indisponible para el Estado (la potestad
expropiatoria) pueden hallarse extremos relacionados con su ejercicio que
admiten cierto grado de negociación por parte de aquél (la determinación del
justiprecio), todo con el propósito de encontrar una solución más eficaz y
eficiente al conflicto en cuestión.
B. El
manejo y conservación de fondos públicos.
En estrecha conexión con el tema
tributario, la Procuraduría en el dictamen C-388-2008 también señaló que en materia de administración y uso de recursos
públicos la regla de principio es la indisponibilidad por parte de la
Administración, indisponibilidad que únicamente puede ser superada por
ley.
A este respecto el artículo 7 de la
antigua Ley de la Administración Financiera de la República (n.°1279 de 2 de mayo de 1951), señalaba, desde entonces, que
ningún funcionario público podía contraer compromisos o deudas de cualquier
naturaleza en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal.
En la actualidad la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos vigente (n.°8131 del 18 de setiembre del 2001) en su artículo 5,
inciso f), dispone que no podrán adquirirse compromisos para los cuales no
existan saldos presupuestarios disponibles, como tampoco es posible destinar
saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto,
de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios. Mientras que su
artículo 110 recoge, en lo que interesa, como hechos generadores de
responsabilidad administrativa:
“(…) b) La omisión, el retardo, la
negligencia o la imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o
derechos del patrimonio público o la adopción de acciones dolosas contra su
protección, independientemente de que se haya consumado un daño o lesión.
(…)
e) El empleo de los fondos públicos sobre
los cuales tenga facultades de uso, administración, custodia o disposición, con
finalidades diferentes de aquellas a las que están destinados por ley,
reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas finalidades sean
igualmente de interés público o compatibles con los fines de la entidad o el
órgano de que se trate.
(…)
f) La autorización o realización de
compromisos o erogaciones sin que exista contenido económico suficiente,
debidamente presupuestado.
g) La autorización o realización de
egresos manifiestamente innecesarios, exagerados o superfluos.
h) Las actuaciones simuladas o
fraudulentas en la administración, el manejo y la custodia de bienes o fondos
públicos.
i) El endeudamiento al margen de lo
preceptuado por el ordenamiento jurídico aplicable (…)”
Por su parte, el artículo 8, inciso a) de
la Ley General de Control Interno (n.°8292 del 31 de
julio del 2002), establece como parte del sistema de control interno la
serie de acciones ejecutadas por la administración activa – incluidas, por
supuesto, las municipalidades –
dirigidas a proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier
pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal.
Sobre la base de las consideraciones anteriores este
órgano asesor en el dictamen C-240-2008 de 11 de julio de 2008 sostuvo:
“La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos
públicos, por lo que no pueden quedar a su entera
voluntad las decisiones sobre cómo gestiona los fondos y créditos públicos y en
su caso, si los cobra o no. Dentro del marco de la legalidad, esas decisiones
deben provocar la “utilización óptima” de los recursos públicos para el
cumplimiento de los objetivos estatales. Ergo, el ejercicio de las facultades
propias debe armonizarse con el carácter escaso de los recursos públicos.”
Sucede, sin embargo, que toda la actividad
y organización de la Administración Pública se nutre de fondos públicos. Es
decir, toda acción que realice el Estado o sus entes depende o está en función
de los recursos públicos con los que cuente (principio de legalidad
presupuestaria). Con lo cual la regla general acerca de la indisponibilidad de
los fondos públicos también admite excepciones, pues de lo contrario la
posibilidad de admitir los mecanismos RAC en el ámbito estatal quedaría
prácticamente vedada.
Ciertamente se trata de uno de los temas
más sensibles, dado los inminentes riesgos de corrupción para la Hacienda
pública, por lo que en ningún caso se puede dejar a la libre. Pero no por ello
se puede cerrar la vía a estos instrumentos si con ello se puede obtener un uso
más eficiente y adecuado de los recursos públicos, en los términos explicados
en las páginas precedentes, particularmente en los llamados asuntos
patrimoniales de naturaleza disponible.
En ese sentido, este órgano asesor en el
pronunciamiento OJ-077-2000 del 20 de julio del 2000, “ha mantenido el criterio
de que, aún en tratándose de fondos públicos, sí es posible someter a arbitraje
una diferencia patrimonial de la Administración por existir disposición
normativa que lo autoriza. Asimismo, se ha tratado de establecer, a través de
nuestros dictámenes y pronunciamientos, una serie de reglas que de alguna
manera adecuen el instituto del arbitraje, que fue diseñado para resolver
controversias entre particulares, al ámbito de la Administración” (en igual
sentido ver la OJ-093-2003 del 18 de junio del 2003).
Un ejemplo muy interesante de ese tipo
análisis exegético fue el que se hizo en el pronunciamiento OJ-037-2003, del 26
de febrero del 2003, relacionado con el carácter patrimonial y la naturaleza
disponible de los fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que
administra la Caja Costarricense del Seguro Social (C.C.S.S.):
“Adoptando como marco de referencia lo
anterior, nos corresponde ahora entrar al meollo de la cuestión, el cual se
afinca en determinar si la Junta Directiva de la C.C.S.S. puede o no someter a
arbitraje o a conciliación el asunto que estamos comentando, en vista de la
naturaleza de los fondos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (…)
En el caso que nos ocupa, existe una
tentación a seguir una interpretación literal. Con base en ella, y siguiendo un
silogismo tradicional o clásico, se podría afirmar que si los fondos del
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte son propiedad de cotizantes y
beneficiarios, sólo ellos tienen poder de disposición. Ergo, la Junta Directiva
sería, pues, incompetente para someter este asunto a arbitraje o a
conciliación, ya que es una materia patrimonial no disponible. Empero, y
siguiendo una norma elemental de hermenéutica jurídica, que señala que a la
hora de la interpretación de un precepto debemos aplicar la mayor cantidad de
métodos, y no uno sólo de ellos, debido a que podríamos caer en una visión
reduccionista y parcial del ordenamiento jurídico, para determinar cuál es el
elemento predominante, necesariamente tenemos que relacionar la norma con su
conjunto, ver sus antecedentes y su finalidad.
Si ubicamos la norma en su contexto, es
decir, la relacionamos con todo el ordenamiento jurídico, fácilmente se llega a
la conclusión de que ésta debe entenderse en su justa dimensión. Desde esta
perspectiva, no resulta lógico ni congruente concluir que los fondos del
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte constituyen un patrimonio no disponible
para la Junta Directiva de la C.C.S.S. Todo lo contrario, tanto de la norma
que se encuentra en el numeral 14 como de las que están en el artículo 39, se
deduce claramente que la Junta Directiva tiene la potestad de disposición de
esos fondos. Ahora bien, esta potestad de disposición no es irrestricta
ni absoluta; en su ejercicio, la Junta Directiva de la C.C.S.S. debe
ceñirse necesariamente a un conjunto de reglas y principios que fijó el
legislador. Dentro de estos principios y reglas están el de que, en todo
momento, debe tener presente de que esos fondos pertenecen a los cotizantes y
beneficiarios, es decir, que son una masa de recursos destinada a financiar el
pilar primario de nuestro sistema de seguridad social y, por ende, toda
decisión que se adopte en relación con ello debe buscar siempre ese norte. De
no seguirse la línea interpretativa que estamos esbozando, caeríamos en el
absurdo de que la Junta Directiva no podría disponer de esos fondos, con el
agravante de que, por un lado, el ordenamiento jurídico le exige invertirlos
en operaciones rentables, para lo cual requiere necesariamente del poder de
disposición sobre ellos y; por el otro, de que si no lo hace, perderían el
valor real con el consecuente perjuicio para los beneficiarios de este régimen.
Por otra parte, tampoco se podrían
justificar un sin número de operaciones comerciales y financieras que realiza
la C.C.S.S. con los recursos de ese fondo, tales como préstamos o fideicomisos,
sobre todo en este último caso, que la disposición de los recursos conlleva una
transmisión de la propiedad a favor del fiduciario (artículo 633 del Código de
Comercio).
Un cuarto argumento a favor de la tesis
que estamos siguiendo, lo constituiría el hecho de que, a diferencia de lo que
ocurre con el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (segundo pilar
de nuestro sistema de seguridad social) o el Fondo de Capitalización
Individual, donde cada beneficiario tiene una cuenta individual y se puede
determinar, a ciencia cierta, cuál es su participación y su derecho
dentro de toda la masa, derecho que guarda simetría entre lo que se aporta y
recibe; en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte no existe un derecho
individualizable de cada cotizante y beneficiario dentro de la masa, a pesar de
que sí es posible cuantificar el aporte de cada trabajador al citado régimen.
Ergo, ningún cotizante o beneficiario tiene derecho a una parte del fondo en
proporción a las sumas cotizadas a él. Desde esta perspectiva, la norma que
está en el numeral 39 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. debe interpretarse
en sus justos alcances, máxime que, en este caso, el principio de solidaridad
se manifiesta en toda su expresión, toda vez que no necesariamente coincide el
beneficio con los aportes realizados por el trabajador, aunque existe un número
mínimo de cuotas que debe realizar toda persona para obtener el beneficio (…)
A nuestro modo de ver, la correcta
inteligencia del precepto nos indica, que los recursos del Fondo siempre
han sido de los trabajadores, en vista de su finalidad (financiar un componente
básico y esencial de la seguridad social costarricense), lo cual no
significa, ni ahora ni antes, que la Junta Directiva de la C.C.S.S. no tenga
disponibilidad sobre ellos, toda vez que esta atribución es fundamental para
lograr su rentabilidad y su seguridad.” (El subrayado no es del original).
Otro ejemplo puntual de asunto patrimonial de carácter
disponible contemplado en nuestro ordenamiento vigente es el relativo a las
discrepancias que pudieran darse sobre las condiciones de una obra pública al
momento de su recibo por parte de la Administración pública contratante en el
contrato de obra pública (artículo 61 de la Ley de Contratación Administrativa
n.°7494 del 2 de mayo de 1995).
En términos generales, se pueden señalar las
siguientes materias como susceptibles de ser catalogadas como asuntos
patrimoniales de naturaleza disponible:
1.- Los conflictos de índole patrimonial que
sean objeto de regulación por el derecho civil, mercantil o laboral común:
Este apartado hace referencia a los
supuestos cuando la Administración actúa, excepcionalmente, bajo un régimen de
Derecho Privado, como así se prevé por los artículos 1 y 3.2 de la LGAP; campo
en el que como hemos visto, es ampliamente posible la solución de conflictos
mediante las vías alternas que dispone nuestro ordenamiento jurídico (ver al
efecto, nuestros dictámenes C-187-96 del 11 de noviembre de 1996 y C-253-99 del
22 de diciembre de 1999). Este supuesto tiene que ver sobre todo con las
llamadas empresas públicas, que por su giro eminentemente comercial, actúan en
igualdad de condiciones respecto a un administrado – es decir, sin hacer uso de
sus prerrogativas exorbitantes del Derecho común –, que es el caso de los
bancos estatales o del Instituto Nacional de Seguros.
2.- La
responsabilidad del Estado: Es
otra de las materias en que se ha admitido la posibilidad de negociar con el
particular o particulares afectados por la actuación lícita o ilícita de la
Administración Pública (artículo 190 de la LGAP). Así, en el pronunciamiento
OJ-006-2000, del 25 de enero del 2000, se indicó:
“El arbitraje no conlleva, en
consecuencia, discusión sobre potestades públicas, ni renuncia a su ejercicio
que, como se sabe, sólo por ley podría celebrarse un compromiso en tal sentido
(...) La cuestión debatida, circunscrita a los daños y perjuicios que habría
irrogado la Administración Central al presunto derecho subjetivo, con fijación
de su monto, sería patrimonial, disponible. En dictámenes anteriores se ha
reconocido esa naturaleza a asuntos análogos. [Dictámenes C-074-89, C-186-91,
C-011-92 y C-045-92]”
Naturalmente, la decisión de la
Administración involucrada en someterse a esta clase de mecanismos alternativos
a fin de determinar una eventual indemnización pecuniaria debe sustentarse en
la comprobación de que se causó un daño en los términos del artículo 196 de la
LGAP, es decir, dicho daño “…habrá de ser efectivo, evaluable e
individualizable en relación con una persona o grupo.” Adicionalmente, y no
menos importante, deberá verificar que dicho daño tuvo su origen en una
actuación administrativa y que no fue consecuencia del hecho de un tercero, de
la propia víctima o por fuerza mayor (artículo 190.1 de la LGAP). En fin, es
importante que la Administración interesada realice una verificación de los
requisitos del Título sétimo del Libro primero de la LGAP, pues en caso
contrario no podríamos hablar ni siquiera de un derecho del particular a que se
le indemnice.
La idea entonces de acudir a los medios que contiene
la Ley RAC en estos supuestos de responsabilidad estatal, es evitar, siempre
desde la perspectiva del interés público en juego en los términos antes
expuestos, que la Administración incurra en las costas y gastos de un proceso
judicial al que inevitablemente sería arrastrada por el particular afectado y
desde luego una posible sentencia condenatoria que reconozca una indemnización
mucho más onerosa a la que se estaba dispuesto a ceder. Sobre todo si ya existe
una línea jurisprudencial consolidada o incluso precedentes
judiciales que por el mismo supuesto de hecho generador de responsabilidad han
condenado civilmente al Estado.
En ese orden de ideas, en el dictamen
C-342-1982, del 16 de diciembre de 1982, esta Procuraduría también aceptó esta
posibilidad cuando se trate de la responsabilidad contractual del Estado:
"Ahora bien, la fijación o
determinación del monto de los daños y perjuicios irrogados por el contratista
a quien la Administración le resuelve un contrato, no puede ser realizado
unilateralmente por ésta, en ejercicio de sus potestades de imperio o de
derecho público. Los aspectos patrimoniales resultantes de la cancelación de
un contrato (asunto de derecho privado), deben ser determinados por los tribunales
de justicia, a los cuales acude la Administración con igual condición que el
administrado-. De este modo, este aspecto patrimonial, que debe ser objeto o
está pendiente de resolución por parte del poder Jurisdiccional, puede ser
materia de transacción o compromiso…" (El subrayado es nuestro).”
2) ¿En
el caso de que haya una reconsideración de este criterio en virtud de reformas
legales introducidas en el Código Procesal Contencioso Administrativo, qué
sucedería con los procesos judiciales iniciados antes de la vigencia de esta
ley y que todavía se tramitan con las reglas de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa o bien del Código de Trabajo?
Para dar
respuesta a esta segunda interrogante se deben considerar varios aspectos. En
primer lugar, y como se apunta al inicio del texto recién transcrito del
dictamen C-273-2010, incluso desde antes de la entrada en
vigencia del CPCA, la Procuraduría ha sido del criterio reiterado de que la Administración Pública podía utilizar los mecanismos
dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para solucionar sus
controversias.
Sin embargo, la
tímida y exigua regulación de ese momento daba poco margen para que el Estado y
la jurisprudencia misma de este órgano consultivo favorecieran el uso de estos
instrumentos ante la indefinición de criterios válidos para negociar por el
legislador.
Como se ha venido
explicando a lo largo de este documento, la situación anterior ha cambiado,
pues aun cuando sigue siendo necesaria una legislación sistemática y de alcance general que precise de una vez por
todas los criterios bajo los cuales resulta válida para cualquier
Administración transar o conciliar, sí se aprecia una clara tendencia del
legislador a favor de la aplicación de estos mecanismos alternativos de solución de conflictos en el ámbito estatal
(ejemplo de ello, es la promulgación misma del CPCA y el dictamen favorable que
recibió el proyecto de ley de Reforma Procesal
Laboral, expediente legislativo n.°15 990).
Con lo cual no tendría mucho
sentido negar esa posibilidad a los juicios que continúan tramitándose en la
actualidad bajo la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
o el Código de Trabajo, en la medida que lo permita el ordenamiento – aspecto
al que nos referiremos seguidamente – y resulte más favorable a los intereses
de la Administración, si paralelamente tenemos asuntos de naturaleza similar
incoados bajo la nueva legislación procesal de acuerdo a los parámetros
establecidos por la Sala Constitucional en los citados votos números 2010-9928 y 2010-11034, en los que es válido para
el Estado y sus entes públicos menores conciliar o transar.
Ahora bien, por lo
que se refiere a los asuntos de la Administración que se están ventilando en la
jurisdicción laboral, ya en el citado dictamen C-273-2010 indicamos que la conciliación en los términos que se regula por los
artículos 474 y 475 del Código de Trabajo, sí es un mecanismo válido para
resolver dichos conflictos.
A la misma
conclusión podemos llegar respecto a los litigios que se siguen tramitando al
amparo de la Ley Reguladora de la Jurisdicción-Contenciosa Administrativa, aún cuando esta normativa no contempla de forma expresa ninguno de esos mecanismos. Pues cabría la
posibilidad de hacer extensivos a este ámbito jurisdiccional los instrumentos
de la conciliación o la transacción previstos en los artículos 219, 220 y 314
del Código Procesal Civil, a través de la disposición supletoria del artículo
103 de la Ley Reguladora.
Por tanto, sí es posible
para la Administración entablar negociaciones y llegar a acuerdos
conciliatorios de acuerdo a los criterios explicitados en el dictamen C-273-2010, tanto en los procesos
judiciales que se siguen tramitando bajo la normativa procesal del Código de
Trabajo, como de la Ley Reguladora de la Jurisdicción-Contenciosa Administrativa.
3) ¿En
el caso de que haya una reconsideración del criterio en mención y se permita
alguna forma de transacción, resulta lícito para la Administración buscar
transar aún cuando tenga una sentencia favorable, pero que la misma aún no esté
firme?
Previo a referirnos
a esta última interrogante es menester aclarar el concepto de transacción en
relación con la conciliación, ya que de la pregunta y de la consulta misma
parece desprenderse que la entidad consultante hace un uso indistinto de ambos
términos, que si bien guardan mucha similitud entre sí presentan diferencias
importantes de cara a lo que se pregunta.
Tal y como se
explica por la doctrina la conciliación y la transacción, en su finalidad,
tienen un fondo común “…ya que la definición del acuerdo que pone fin a las
diferencias de las partes se origina en la aceptación, por parte de las partes,
de la fórmula que satisface su interés, donde el acuerdo justo y voluntario
hace que las partes queden satisfechas con la solución encontrada a su
controversia.”
Sin embargo, como
así se sistematiza por el magistrado Óscar González, aún cuando las dos figuras
tienen de común el carácter autocompositivo, así como
la necesaria autorización previa y homologación posterior, son marcadas
sus diferencias:
“- La conciliación es de
naturaleza procesal y sustantiva, la transacción es de naturaleza sustantiva
(constituye un contrato).
- El acuerdo
conciliatorio se logra con la participación activa de un tercero (funcionario
judicial). La transacción se da mediante un acuerdo directo entre las partes,
sin la intervención de un tercero. O sea, en el primero se da una relación
triangular, mientras que en el segundo de carácter bipolar.
- La conciliación
se produce dentro de un proceso judicial, en una etapa procesal establecida
al efecto. La transacción se produce fuera del proceso, como contrato
independiente. En otras palabras, la conciliación es intraprocesal,
mientras que la transacción es extraprocesal.
- En la
transacción se dan concesiones recíprocas, pero en la conciliación, no
necesariamente.
- El acta
conciliatoria puede estar afectada de nulidad tanto por su aspecto sustantivo
como el procedimental; la transacción está sujeta a la nulidad sustantiva
propia de los contratos.
- Un acuerdo
conciliatorio se hace valer judicialmente, mediante la excepción de cosa juzgada,
mientras que una vez firmada la transacción se opone la excepción previa de
transacción…
- La cobertura de
la conciliación es mayor que la transacción. Incluso uno de los medios de
conciliar es mediante la suscripción de un acuerdo transaccional. En este
sentido, existe una relación de género a especie.” (El subrayado no es del
original).
Hechas las
precisiones anteriores, y como así se destaca en el texto transcrito, por lo
que se refiere a la conciliación, el artículo 70 del CPCA establece como
momento procesal oportuno para realizar la conciliación en un proceso por
audiencias, antes de la audiencia preliminar.
Por su parte, el
artículo 474 del Código de Trabajo, prevé la etapa de conciliación una vez que
haya sido contestada la demanda o en su caso, la reconvención, que el término
para que la parte contraria se refiera a las excepciones opuestas haya vencido
y luego de que las excepciones dilatorias interpuestas fueron resueltas, en
términos similares a como lo hace el artículo 314 del Código Procesal Civil; en
todo caso, antes de que se abra la fase demostrativa o de pruebas.
Sin embargo, el
párrafo final de este último numeral del Código Procesal Civil faculta,
valiéndose de la redacción del artículo 6 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos, para que en cualquier etapa de un proceso judicial,
el juez o tribunal pueda proponer una audiencia de conciliación.
Esa opción la
contempla también el artículo 117.1 del CPCA para el supuesto de la
transacción. No obstante, no consideramos que sea válido para la Administración
entender que cualquier etapa del proceso abarque el dictado de la sentencia,
sobre todo si le es favorable, aún cuando dicha resolución no se encuentre
firme. Sirvan al efecto las consideraciones hechas por el magistrado Óscar González acerca de este punto en
particular:
“La transacción, según lo que se dispone en la ley,
puede ser realizada en cualquier etapa del proceso, lo cual nos lleva
nuevamente a la reiterada interrogante de qué ha de entenderse por dicha
expresión. No parece generar mayor discusión aquella tratativa alcanzada
con anterioridad a la contestación de la demanda, y por ende, en cualquier
etapa posterior hasta la sentencia. Pero eso nos lleva directo a la
interrogante sobre la viabilidad de la transacción efectuada por la
Administración Pública, con posterioridad a la sentencia. Llegados a este
punto procesal, pareciera en principio que la transacción ya no es procedente,
pues la disputa se ha definido por un Juez conforme a Derecho, que al definir la
correcta aplicación del Ordenamiento Jurídico, de acuerdo con las probanzas de
los autos, sujeta con ella a la Administración, ya no solo al
Ordenamiento sino a un precedente judicial vinculante para ella y por tanto
superior a su voluntad, por dimanar, precisamente del bloque de legalidad
al que ella está sujeta. Se produjo ya, y de muchas maneras, certidumbre
jurídica acerca del diferendo base. Hay que recordar que para la
transacción se requiere un grado de duda en cuanto a la razón o justicia que
asista a uno u otro, de manera que si ya recae sentencia definiendo los
derechos e intereses de las partes de conformidad con el Derecho, desaparece de
algún modo la contención, y con ello sobreviene la imposibilidad jurídica de la
Administración para transar. Lo contrario sería aceptar una renuncia o
donación de los derechos ya declarados, lo cual requiere de aprobación
legislativa si se trata de la Administración Pública38.
38 “La nulidad proviene –afirma don Alberto BRENES
CÓRDOBA- de la circunstancia de no existir ya materia litigiosa y además la
transacción que se efectuara en semejantes condiciones se basaría en un error
de hecho, pues no es lógico admitir que habiendo conocido la parte gananciosa
la sentencia que le favorece, fuera a hacer abandono de la ventaja adquirida”,
lo cual, agregamos nosotros, no es posible para la Administración Pública, sin
previa autorización legislativa.
Sin embargo, podría aceptarse la operatividad de la
figura aún superada la sentencia (y por ende en su fase de ejecución), en
aquellos supuestos en los que se hubiere dejado para sentencia la demostración
o procedencia de la obligación concreta, o incluso, su cuantificación. Es
el caso por ejemplo, de los daños y perjuicios concedidos en abstracto, cuyo
monto concreto bien puede ser transado por las partes, o cualquier otro
supuesto en el que todavía sea necesaria la definición jurisdiccional
específica, sobre la base de incertidumbre fáctica o jurídica. En este sentido,
no hay contraposición alguna con el contenido del artículo 1379 del Código
Civil, conforme al cual: “Es nula la transacción sobre cualquier negocio que
esté decidido judicialmente por sentencia irrevocable ignorada por los
interesados o por uno de ellos.” El artículo no es contradictorio con lo
dicho, en la medida en que se hace referencia a la transacción realizada con
posterioridad a sentencia irrevocable, aquella que es firme. Pero además,
siempre que sea ignorada por los interesados o por uno de ellos. A contrario
sensu, siendo sentencia conocida o no firme, los privados sí pueden
acceder a la transacción, de acuerdo con lo establecido para ellos en el
párrafo segundo del artículo 3 de la Ley RAC. Sin embargo, para el caso de
la Administración Pública, podrá haberla si no es firme o es conocida, pero
sólo en aquellos aspectos reservados, por inciertos, a la definición del Juez
ejecutor, según hemos dicho arriba, ya que el bloque de legalidad y a la
obligatoriedad de los fallos judiciales de la que no se puede separar, le
impiden lo contrario.
Desde luego que sí es plenamente admisible el acuerdo
alcanzado entre la partes, aún después de dictada sentencia firme, en aquél
supuesto en el que habiendo recaído un pronunciamiento totalmente desfavorable
a la Administración (normalmente a través de una sentencia de condena), el
victorioso privado se muestra dispuesto a la concesión de algunos de los
derechos disponibles obtenidos con el fallo judicial. En tal situación,
cualquier desprendimiento del vencedor sólo favorece a la Administración, por
lo que cumpliendo con los requisitos legales previos, el ente público bien
podría convenir al respecto. Pero en tal caso, no estaríamos frente a una
transacción en su estricto sentido (ni siquiera ante una alcanzada frente a
derechos no litigiosos), sino ante otra figura, como la renuncia, la donación,
o bien, un convenio específico para solucionar el conflicto, de los que prevé y
autoriza a los particulares el párrafo 2 del artículo 3 de la Ley Sobre
Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social.” (El subrayado
no es del original).
Conforme a lo
expuesto, no es válido para la Administración acudir a la transacción cuando ya
cuenta con una sentencia favorable aún cuando no esté firme; salvo para
resolver sobre extremos inciertos e indeterminados cuya concreción y
demostración quedó para la fase de ejecución de sentencia (verbigracia, una
condena en abstracto a daños y perjuicios). Pues no solo supondría una
desnaturalización de la figura (ante la inexistencia de derechos litigiosos),
sino que además implicaría desconocer la obligatoriedad de la sentencia misma.
Es decir, si lo
que se pretende con la negociación es que el administrado que resulta vencido
desista de su intención de plantear un recurso de apelación o de casación
contra el fallo a favor de la Administración a cambio de que ella ceda a parte
de los extremos que le fueron reconocidos por el Juez – lo anterior ante la
duda probable de que la instancia superior revoque o anule la decisión de este
último –; sucedería que la sentencia adquiriría firmeza y con la firmeza,
autoridad de cosa juzgada material, lo que significa que la Administración debe
inexorable e ineluctablemente acatarla en un todo.
Baste recordar
que la sentencia firme – a diferencia de un acto administrativo cuyas
consecuencias jurídicas la Administración eventualmente podría amoldar al curso
de las negociaciones durante una conciliación o transacción, según se explicó
antes – tiene la virtualidad de que pone fin a la causa o litigio, con lo que
el objeto de la controversia desparece y el derecho de las partes queda
definitivamente fijado, sin posibilidad ulterior alguna de reabrir discusión
sobre lo mismo.
Así, a pesar de
que la sentencia favorable a la Administración no está firme la vincula, debido
al sometimiento de toda ella a la Autoridad jurisdiccional como postulado
fundamental del Estado de Derecho (artículo 49 de la Constitución
Política). De ahí que el contenido del
fallo judicial en esos términos se presente como una materia sobre la que
carece de poder de disposición – a diferencia de lo que pasa con un acto
administrativo producto de un procedimiento ordinario, que aun estando firme
queda sujeto a la potestad de revisión de oficio y más general de autotutela
administrativa – y en consecuencia, no susceptible de transacción o
negociación.
IV. CONCLUSIONES.
A manera de recapitulación
podemos contestar las interrogantes planteadas en los siguientes términos:
1) Tal
y como se indicó en el dictamen C-273-2010, del
23 de diciembre de 2010, recientes acontecimientos
como la entrada en rigor del CPCA y los votos de la Sala Constitucional números
2010-9928 y 2010-11034, ameritaron la reconsideración de oficio del dictamen
C-205-2001, de 23 de julio del 2001, en el sentido de
que la conciliación sí es un mecanismo válido para resolver los diferendos
suscitados en el marco de una relación de empleo público.
2) Estos
hechos aunado al dictado del voto constitucional
n.°2006-015487, que declaró inconstitucional también para la materia laboral el
agotamiento preceptivo de la vía administrativa – evidenciando su nula o escasa
virtualidad como fase componedora del conflicto – conlleva, además, la reconsideración
de oficio del dictamen C-205-2001 en cuanto a que la
Administración sí puede hacer uso de la conciliación u otro instrumento autocompositivo para resolver un proceso judicial que tiene
por objeto un despido con justa causa resultado de un procedimiento
administrativo.
3) En
ese sentido, el único requisito formal que exige el CPCA para que la Administración
se siente a conciliar con el administrado en un litigio es que su representante
esté acreditado con facultades suficientes a tal efecto; tratándose de la
Administración descentralizada, implica que deberá estar autorizado por el
respectivo superior jerárquico supremo o por el órgano en que éste delegue.
4) Sin
embargo, esa habilitación para conciliar o negociar no significa que la
Administración puede ignorar o desatender sin mayor fundamento el acto de despido y los motivos que justificaron su
adopción, lo que incluso podría considerarse contrario al principio de razonabilidad como límite a la
facultad discrecional de que goza la Administración en esta materia.
5) De
ahí que el superior jerarca de la entidad pública consultante deberá sopesar, a
la luz de las disposiciones de la Ley General de Control Interno y
los parámetros de nuestro dictamen C-273-2010, si a pesar de las razones que ameritaron el despido con
causa del servidor a través de un debido proceso, las circunstancias
particulares del caso en sede judicial aconsejan el uso de la conciliación o de
la transacción como vía más conveniente u oportuna para resolver el diferendo.
6) Desde
esa perspectiva la conciliación y los mecanismos autocompositivos en el sector público hacen las veces de la
revocación que, por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, se regula a
partir del artículo 152 de la Ley
General de la Administración Pública. Solo que en el supuesto de la conciliación o la transacción, tratándose
de actos desfavorables al administrado, el requisito del dictamen previo de la
Contraloría General de la República, habría que entenderlo que se da por
satisfecho con la homologación posterior por parte de la autoridad judicial
(artículos 76 y 117.2 CPCA).
7) Las
anteriores consideraciones son válidas también para los procesos judiciales que
se siguen tramitando bajo la normativa procesal del Código de Trabajo o al
amparo de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, no solo porque así lo
permite el ordenamiento, sino también porque afirmar lo contrario carecería de
sentido al existir paralelamente asuntos de naturaleza similar incoados bajo la
nueva legislación procesal en los que es legítimo
para el Estado y sus entes públicos menores conciliar o transar.
8) Finalmente,
no es válido para la Administración acudir a la conciliación o la
transacción cuando ya cuenta con una
sentencia favorable aún cuando no esté firme; salvo para resolver sobre
extremos inciertos e indeterminados cuya concreción y demostración quedó para
la fase de ejecución de sentencia (verbigracia, una condena en abstracto a
daños y perjuicios).
9) Por
cuanto, supondría una desnaturalización de ambas
figuras (ante la inexistencia de derechos litigiosos o dudosos) y el
desconocimiento a la obligatoriedad de la sentencia misma; corolario del sometimiento
de la Administración a la Autoridad jurisdiccional como
postulado fundamental del Estado de Derecho (artículo 49 de la Constitución
Política).
10) De
ahí que el contenido del fallo judicial se presente como una materia indisponible para la Administración – a
diferencia de lo que pasa con un acto administrativo producto de un
procedimiento ordinario, que aun estando firme queda sujeto a la potestad de
revisión de oficio y más general de autotutela administrativa – y, en
consecuencia, no susceptible de transacción o negociación.
De usted, atento se suscribe,
Alonso Arnesto
Moya
Procurador
AAM/msch