19 de julio
del 2012
C-176-2012
Señora
Damaris Espinoza Guzmán
Auditora Interna
Municipalidad de Pérez
Zeledón
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
Al respecto consulta lo siguiente:
“1. ¿Mantiene su vigencia
una convención colectiva al desaparecer la ley sobre la cuál se negoció?
2. De ser así ¿tiene
prioridad la convención colectiva sobre normas más recientes que regulan la misma materia y que sí se fundamentan en
la nueva legislación?
3. ¿Podría ser que estén
derogados tácitamente sólo los artículos que ya están regulados por la nueva
legislación y ampliados en un reglamento que promueve la protección a los
derechos del trabajador?”
Con base en la reforma introducida
al artículo 4 de
I.- Consideraciones
previas sobre el objeto y alcalde de nuestro pronunciamiento.
Cabe indicar desde ya, que la presente consulta nos
adentra en un tema sumamente complejo y vasto, como lo es la antinomia
normativa y los diversos criterios hermenéuticos aplicables a fin de solucionar
el conflicto de normas; tópico que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer
un análisis exhaustivo del mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los
alcances del presente dictamen. Por ello, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que
consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido de la
consulta.
Así que considerando que la consulta fue planteada en términos generales
y abstractos, y tomando en cuenta el innegable interés de su promotor en
obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula,
en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras
competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones
Públicas, nos permitimos ejercer nuestra función consultiva a fin de orientar,
precisar y uniformar los criterios tradicionales de interpretación, integración
y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto a su recto sentido y alcance,
especialmente frente a eventuales conflictos por incompatibilidad normativa y
analizar aquellas situaciones en las cuales las reglas tradicionales para
resolver estas contradicciones normativas pudieran resultar insuficientes; y
con ello facilitar la toma de decisiones de los entes y órganos públicos que
componen
II.-
Conflictos de normas y su solución.
Con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se
utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede
estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son
detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al
mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles, una de las
dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del
sistema.
Interesa especialmente a la presente consulta el proceso de solución de
aquellas contradicciones bajo criterios hermenéuticos y de ordenación (reglas)
que le permitan al operador jurídico motivar racional y adecuadamente la decisión
al optar, con exclusión, por una de ellas. Recuérdese que las antinomias se
producen entre normas jurídicas; es decir, entre significados atribuidos a las
disposiciones normativas como consecuencia de su interpretación, y por tanto,
su identificación y su solución dependen de la interpretación y su debida
justificación.
Y para optar por una decisión, el operador jurídico cuenta con una serie
de criterios: unos tradicionales (jerarquía, cronología y especialidad), a los que
deben añadirse otros como el de “prevalencia normativa”; otros alternativos que
se sugieren cuando los criterios tradicionales no sirven para solucionar el
conflicto, como podrían ser el elegir la que mejor se corresponda con los
principios que rigen el sector jurídico de que se trate; la que mejor tutele
los intereses en juego en el proceso en el que surge la antinomia o la que
resulte más favorable para la libertad.
Ahora bien, debemos partir entonces de que la consulta alude eventuales
antinomias normativas que rigen a lo interno de las corporaciones municipales,
el régimen laboral o de empleo.
Según refiere la doctrina laboralista, “De las características propias del sistema normativo laboral se
desprende que no todos los problemas de aplicación de las normas se plantean
como colisiones normativas que, regulando de distinta forma una misma materia,
se resuelven aplicando la jerarquía en las normas en conflicto. En el
ordenamiento jurídico laboral lo característico no es la colisión normativa que
se resuelve aplicando la norma vigente con derogación o inaplicación de
cualquier otra. La colisión peculiar del derecho del trabajo es la que se da
entre dos normas igualmente válidas y vigentes que regulan de forma diferente
una misma realidad, un mismo centro de imputación normativo, un sector o una
empresa. Este panorama es consecuencia no sólo de la diversidad de normas, sino
de la pluralidad de sujetos con capacidad normativa (las normas estatales,
legales o reglamentarias, y los convenios colectivos). La pluralidad normativa,
además despliega su vigencia sectorialmente, en cada conjunto (sector o
empresa) de la actividad productiva”. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel
Álvarez De
Por lo tanto, la prelación en el derecho laboral común, salvo
excepciones, hace prevalecer la norma más favorable al trabajador cualquiera
sea su rango
(Mario Pasco Cosmopolis, En torno a los principios del derecho del trabajo:
homenaje al Dr. Américo Plá
Rodríguez México: Porrúa,
2005).
Punto controversial encierra entonces la aplicación del principio
denominado “de la norma más favorable”,
como manifestación del denominado “principio
protector”, pues en el Derecho Laboral común, con aquel principio se
intentan subvertir todos los criterios hermenéuticos tradicionales para
solucionar el conflicto de normas jurídicas: (a) la
norma de rango superior prevalece siempre sobre la inferior; (b) la norma más
reciente, sobre la más antigua; y (c) la norma especial sobre la general; pues
en buena parte de los supuestos de colisión o conflictos entre normas
laborales, lo que conlleva es la búsqueda de la norma más beneficiosa para ser
prioritariamente aplicada; importando así el mayor o menor contenido de favorabilidad para los trabajadores de la norma jurídica
(jerarquía dinámica) y no su estricta posición jerárquica (jerarquía estática),
por ejemplo. Por ello, lo normal es que precisamente la disposición de rango
inferior (convenio colectivo) se aplique prioritariamente incluso sobre normas
legales y reglamentarias. (Alfredo Montoya Melgar. Derecho del Trabajo, Décimo
quinta edición, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1994.
Pág. 218 y 219).
No obstante, aún con prescindencia del principio general de “jerarquía
normativa”, lo cierto es que al articularse el ordenamiento jurídico laboral
sobre las reglas de la norma mínima y de la norma más favorable, ello conlleva
diversas técnicas de articulación normativa que lejos del régimen más
favorable, implican distintos grados de imperatividad
de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo; lo
cual determinará en última instancia la aplicación prevalente de una norma por
sobre otra.
Así que con independencia de su posición jerárquica, se
puede afirmar que las normas tienen distinta imperatividad
y así la doctrina distingue tres tipos de normas o grados de rigor normativo, a
saber: las normas imperativas o categóricas o de imperatividad
absoluta o de derecho necesario absoluto; las normas de imperatividad
relativa o limitadamente categóricas o de derecho necesario relativo; y las
normas dispositivas o discrecionales o supletorias.
Al respecto, los autores españoles Manuel Carlos Palomeque López y Manuel
Álvarez De
(…) Dentro de esas prescripciones legales, aparecen normas imperativas
que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una
materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas
suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el
juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de
normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de
la norma. Se concreta en lo que se denomina orden público laboral, que hace
referencia a principio general de ordenación del trabajo por cuenta ajena y a
elementos esenciales para conocer qué Derecho del Trabajo regula la realidad
social. Sin ánimo de ser exhaustivo, esta características de derecho necesario
absoluto (ius cogens en la
terminología clásica) la tienen las normas procesales; las de elección de los
órganos de representación del personal; las que delimitan el ámbito de
aplicación de las normas laborales; las que configuran los derechos y deberes
básicos; (…) las reglas sobre el trabajo de menores y las de la mayoría de edad
para trabajar; las que versan sobre la estructura esencial de los contratos
temporales y formativos; las que versan sobre la no discriminación ni para el
empleo ni una vez empleados (…); la que establece la nulidad de pactos sobre
cargas fiscales y de Seguridad Social, etc. En suma, pertenecen a esta
categoría, además de las normas que caracterizan al propio Derecho del Trabajo,
aquellas otras situadas en el orden constitucional y referidas a la dignidad de
la persona y a sus derechos fundamentales y libertades básicas.
Determinar las normas laborales imperativas y las de orden público (o en
una terminología de síntesis, del orden público laboral) es relativamente
sencillo porque aparecen dotadas de la imperatividad
de
(…) Finalmente, hay normas legales que, en el ordenamiento laboral, no
tienen carácter de mínimos, sino que regulan dispositivamente (ius dispositivum) una materia, un
determinado aspecto de las condiciones de trabajo. Esto es, el legislador
expresa un criterio regulador a falta de pactos, pero no limita el alcance de
estos (…)” (págs. 297 y 298).
Las normas de imperatividad relativa, por su
parte, sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, toleran
avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del
objetivo perseguido por la propia norma. También denominadas “normas mínimas”,
en cuya aplicación de la norma ha de respetarse tanto el mínimo prescrito como
la mejora introducida por otra norma. La técnica de aplicación de la norma es
aquí sencilla: si se respeta o mejora la norma mínima (
Ahora bien, en cuanto a la regla “de la norma más favorable”, esta sólo puede actuar frente a normas de imperatividad relativa y frente a normas dispositivas, y
para que esta regla pueda ser utilizada “directamente” como técnica de articulación
normativa para determinar cómo se aplicarán las normas laborales, debe
indagarse cuáles normas pueden entrar en conflicto y cuál es el sistema o
criterio hermenéutico para solucionar el conflicto planteado, para elegir así
la norma o el precepto de una norma, aplicable entre dos o más en concurrencia.
El supuesto típico de vigencia de la regla más favorable
es el del conflicto, en el que dos normas vigentes, del mismo rango y
mutuamente incompatibles resultan aplicables a una sola situación, y es
necesario definir cuál de ellas la regirá de forma preferente; la regla actúa
precisamente, para dirimir en pro de la más
beneficiosa al trabajador.
Pero según refiere la doctrina (Manuel
Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De
Es
por ello que en nuestro medio se ha afirmado, por ejemplo, que las
disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben
ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar
cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no
se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no
entren en contradicción con normas de rango constitucional; con lo que se
quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y
limitadas por normas de orden público (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de
2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está
conferida en el tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al
ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs
2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35
hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de
Ahora bien, cuando el conflicto normativo involucra
distintas cláusulas normativas, de configuración u obligacionales
de convenios colectivos de trabajo que regulan las relaciones y condiciones de
trabajo entre
Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras
ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen
fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que
las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de
31 de mayo de 2001, denominado Reglamento
para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ), pudiendo exigirse
judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de
daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores
afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº
29576-MTSS ) .
Este ha sido un criterio reiterado por
Pero pueden surgir otras situaciones de colisión y conflicto entre normas
que involucren convenios colectivos y otras normas estatales, como pueden ser
los Reglamento autónomos de organización y de servicio, en los que las reglas
aludidas de articulación normativa propia de lo laboral no sirvan para dirimir
la antinomia.
Y es casualmente
en aquel contexto en que creemos que tanto el principio de favorabilidad,
como el de grado de imperatividad en la
interpretación de normas –propios del
Derecho Laboral común-, de ningún modo obligan a
Recuérdese el
principio de autointegración normativa del Derecho
Administrativo (art. 9 de
La jurisprudencia laboral ha admitido plenamente la
diferenciación aludida, al señalar que “(…) en materia de empleo público, priman principios de
interpretación que pueden ser distintos e incluso contrapuestos a los laborales
comunes (véase el Voto de
La posición
aludida se ilustra plenamente en nuestro dictamen C-168-2012, de 02 de julio de
2012, en el que ante un evidente conflicto normativo entre una norma
reglamentaria y una cláusula normativa convencional, en materia del tope de
cesantía, por su conformidad con el derecho de
Y
si bien nuestro ordenamiento jurídico no precisa la jerarquía normativa de los
convenios colectivos, por su fuerza vinculante y su especialidad en la
regulación de las condiciones de trabajo, hemos optado también por darle
prevalencia o preferencia aplicativa a las normas convencionales, como fuente
objetiva de derecho con carácter de ley profesional, por sobre las
reglamentarias, pues sus normas se ubican por encima de cualquier otra de
carácter estatal; esto al constituir la fuente primigenia de los derechos y de
los deberes laborales, con poder normativo siempre subordinado a
Esto es así,
porque el ordenamiento jurídico administrativo del empleo público tiene
coherencia interna, una estructura predeterminada, y por ello, al examinar un
eventual conflicto normativo, debe hacerse con criterios sistemáticos que mejor se correspondan con los principios e
intereses que rigen el sector jurídico en el que surge la antinomia, procurando
la determinación de la norma de aplicación preferente o prevalente, pero con estricta sujeción al Principio de Regularidad
Jurídica, referido en general a la conformidad de aquélla con el ordenamiento
jurídico .
Será entonces, con base en los diversos criterios hermenéuticos
expuestos que esa corporación municipal determine específicamente cuál es la
norma o cuáles son el cúmulo de normas jurídicas aplicables al caso en concreto
y que entran en eventual conflicto, a fin de determinar casuísticamente el
criterio hermenéutico específico aplicable a fin de solucionar la antinomia
normativa.
Conclusión:
En el entendido de que a cada tipo de conflicto
normativo corresponde una forma de solución específica, le corresponderá
entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a las autoridades
competentes de esa municipalidad, determinar en cada caso el criterio aplicable
para resolver el conflicto normativo, con el objeto de encontrarle una solución
justa y acorde con el ordenamiento jurídico.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
PROCURADOR
LGBH/gvv