05 de febrero del 2015
C-016-2015
Licenciado
Ricardo Jiménez Godínez
Auditor Interno
Consejo de Transporte Público
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, tengo el gusto en dar respuesta a su oficio
n.° AI-O-12-500, del 28 de setiembre del 2012, en virtud del cual requiere el
criterio de este Despacho en relación con varias interrogantes relacionadas con
la competencia para regular el servicio de grúas y el de transporte de carga.
I.- OBJETO DE LA CONSULTA.-
En el oficio indicado, el señor
Auditor Interno del Consejo de Transporte Pública requiere que demos respuesta
a las siguientes interrogantes:
¿Puede el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes mediante Decreto N° 33458-MOPT en su
artículo 2 inciso b) trasladar competencias al Consejo de Transporte Público,
mismas que le fueron cedidas a dicho Ministerio, mediante reforma de la Ley n°
8696 de Tránsito por Vías Públicas Terrestres del 17/12/2008 en relación a
materia de servicio de Grúas y Transporte de Carga?
¿En caso de
tener competencias este Consejo para conocer materia de Grúas y transporte de
Carga, a quién le correspondería determinar las tarifas a cobrar por este
servicio?
¿Sumado a
lo anterior, a quién le correspondería estimar el monto por concepto de
trámites ante este Consejo (Canon) una vez otorgado la autorización del
servicio para la prestación de servicio de Grúas y transporte de carga?
Como fundamento a las
interrogantes formuladas, el señor Auditor, en lo que interesa, manifiesta:
“El legislador mediante la Ley N° 8696, realiza
variaciones parciales a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (N°
7331), con el fin de regular la materia de Transporte de Carga y Grúas, por lo
que le otorga la competencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y no
a este Consejo de Transporte Público.
Dicho esto, se tiene que por principio de fuerza de
Ley (artículo 129 párrafo in fine, de la Constitución Política al indicar que “la
Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra Ley posterior), no pueden ser
trasladados a este Consejo de Transporte Público, el servicio de Grúas y
Transporte de Carga, ya que las mismas fueron trasladadas al Ministerio de
Obras Públicas y Transportes por medio de reforma a la Ley de Tránsito según
33458-MOPT publicado en la Gaceta N° 24 de fecha 10/12/2006.
En relación a la fijación tarifaria es criterio de
esta Auditoría Interna que al ser competencia de este Consejo la fiscalización
del servicio de Grúas y Transporte de Carga corresponde a la ARESEP, dado el
articulo 4 incisos a) b) d) de la Ley N° 7593 se establece que son objetivos
fundamentales de esa institución autónoma armonizar y equilibrar los intereses
y necesidades de los usuarios y prestatarios de servicios públicos, así como
“…Velar por que se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad,
continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima (sic), los
servicios públicos sujetos a su autoridad”- dicho lo anterior considera esta
Auditoria Interna que le correspondería fijar las tarifas correspondientes
.
En cuanto a la determinación de gastos de trámite
considera esta Auditoría Interna que le corresponde al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes establecer y evaluar el proceso, con el fin de
determinar los costos a afrontar por los usuarios del servicio.”
A fin de dar cumplida respuesta a
las interrogantes formuladas consideramos oportuno realizar una breve
referencia a la creación y naturaleza jurídica del Consejo de Transporte
Público (CTP), a la figura jurídica de la desconcentración administrativa en
general y a las atribuciones o competencias desconcentradas a favor de dicho
Consejo, para finalmente analizar sí el Ministerio de Obras Públicas y Transportes
(MOPT) puede desconcentrar otras atribuciones a favor del CTP.
II.- CREACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.-
La Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de
Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 de 22 de diciembre de
1999, además de regular en detalle las condiciones generales para la
explotación del servicio de transporte remunerado de personas en vehículos
modalidad taxi, dispuso la creación de dos órganos especializados en materia de
transporte público. Nos referimos al Consejo de Transporte Público y al
Tribunal Administrativo de Transporte. En cuanto a la creación y naturaleza
jurídica del CTP, los artículos 5 y 6 de
la ley en comentario, en lo que interesa, disponen:
"Artículo 5°- Creación. Créase el Consejo de
Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica
instrumental." (Lo subrayado no es del original).
"Artículo 6°- Naturaleza. La naturaleza jurídica
del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de
transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y
programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal
efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos
públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo. (…)."
Lo subrayado no es del original.
De la normativa transcrita se desprende, clara y expresamente, que
el CTP constituye un órgano desconcentrado, en grado máximo, del MOPT, creado
para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de todos los asuntos
relativos al transporte remunerado de personas. Además, el legislador dispuso
conferirle al referido Consejo personalidad jurídica instrumental. Refiriéndose
a los alcances de la personalidad jurídica conferida al CTP, este Despacho ha
señalado:
“(…) que tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los
fines públicos legalmente asignados, toda vez que lo referente al transporte
público es consustancial al órgano competente para regular el transporte en el
país, a saber, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Véase al
efecto, lo dispuesto en el artículo 2, inciso 1) de la Ley Orgánica del MOPT,
N° 3155, del 5 de agosto de 1963 y sus reformas).
En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a
amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas.
Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos
pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador,
consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al
presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y
se atribuye su gestión a un órgano.” Lo subrayado no es del original. Dictamen
C-157-2003, del 3 de junio del 2003. En
similar sentido pueden verse, entre otros, los dictámenes C-087-88, del 25 de
mayo de 1988; C-115-89, del 4 de julio de 1988; C-114-96, del 30 de enero de
1996; C-171-96, del 8 de octubre de 1996; C-245-97, del 17 de diciembre de
1997; C-042-2001, del 20 de febrero del
2001 y C-339-2006, del 24 de agosto del 2006.
La desconcentración
administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias
entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el
caso del MOPT. Mediante esa técnica
administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de
determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia. Sobre dicha figura jurídica, la Procuraduría
ha precisado sus alcances y finalidad:
“La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en
favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano
inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza
como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.
Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una
competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia
determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de
especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se
satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva,
desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se
desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.”
Dictamen C-159-96, del 25 de setiembre de 1996.
Lo subrayado no es del original.
Dicha figura se encuentra regulada en el artículo 83
de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el cual dispone:
“1.
Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al
superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por
reglamento.
2. La
desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:
a)
Avocar competencia del inferior; y
b)
Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.
3. La
desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a
órdenes, instrucciones o circulares del superior.
4. La
imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la
potestad de avocar la misma y a la inversa.
5.
Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva
en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la
desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.” Lo subrayado
no es del original.
Refiriéndose
a los alcances de dicha norma, el ilustre profesor don Eduardo Ortíz Ortíz, redactor de la Ley
General de la Administración Pública, en el seno de la Comisión Legislativa que
tramitó el proyecto correspondiente, señaló:
“«Desconcentración»
es el fenómeno que consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada
a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una competencia
propia para decidir a un órgano que no es el jerarca sino que es
subordinado. Nosotros aplicamos aquí el
principio de que salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán
plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá
darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto
supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero
además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior,
esto lo que significa es lo siguiente: el superior avoca una competencia cuando
la toma para decidir él en el lugar del inferior anticipando una resolución del
inferior que le disgusta o que no considera conveniente. (…) Esto es entonces
lo primero que ocurre cuando se da la desconcentración mínima, cuando el
inferior tiene una competencia propia y el superior no puede avocar esa competencia en el sentido de que lo que el
inferior decida el superior va a hacer eso, que aceptarlo como bueno por no
tener a su disposición medios legales para interferir con eso ni antes de que
se decida ni después. Lo segundo es
cuando el superior no pueda revisar o sustituir la conducta del inferior de
oficio o a instancia de partes (…) no puede repito, en el caso de
desconcentración mínima, ni avocar la conducta del inferior suplantando al
inferior ni tampoco realizando una vez que ya ha dictado el dictado, aunque lo
considere ilegal o inconveniente. (…) decimos que se trata de una
desconcentración mínima, ¿por qué? porque la doctrina está de acuerdo en que
incluso cuando está tan independizado el órgano que el superior no puede ni
avocar la conducta del inferior ni revisarla, de todos modos siempre puede
darle órdenes. Este sería el caso de desconcentración
mínima, cuando todavía el superior conserva la facultad de dar órdenes,
pero cuando la ley viene y hace un máximo de desconcentración, que es por
ejemplo el caso de los Registros Públicos en relación con el superior
jerárquico administrativo, por ejemplo las Salas del Poder Judicial que
resuelven los ocursos, entonces ya incluso se le niega la potestad de ordenarle
al inferior jerárquico, quien prácticamente ya deja de ser inferior, entonces
se trata de lo que se llama la desconcentración máxima, y entonces se dan
las tres características principales o fundamentales de una total independencia
de acción por parte del inferior, que
son: imposibilidad del superior de avocar la acción del inferior, imposibilidad
de revisarla, e incluso, imposibilidad de dar órdenes y circulares al inferior.”
(QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública
concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia
constitucional, Editorial ASELEX S.A., San José, Costa Rica, 1996, págs.
173-174. Lo sublineado
no es del original).
De lo señalado
por el profesor Eduardo Ortiz y de la norma legal que regula la
desconcentración se desprende que a través de dicha figura jurídica se le
confiere a un órgano inferior, mediante ley o reglamento, la capacidad de
decidir, a título propio, sobre una determinada materia. Y en el caso de la desconcentración máxima
–tal y como es el grado de la conferida al CTP- el superior jerárquico no puede
abocar, revisar o sustituir, de oficio o a instancia de parte, la conducta del
inferior, el cual, además, estará sustraído a órdenes, instrucciones o
circulares del superior.
Ahora
bien, es preciso tener en cuenta que la desconcentración sólo alcanza a
aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior,
que es el ámbito donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o el
funcionario equivalente en el sector descentralizado) conserva sus potestades
jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los
atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la LGAP), por ser este último
una dependencia más del ministerio o institución de que se trate.
Otro
aspecto importante de destacar en relación con la figura de la desconcentración
es que lo que resuelvan los órganos desconcentrados en ejercicio de su
competencia y siempre que no se otorgue algún recurso administrativo contra
ellos, agotan vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la LGAP).
No
obstante, en el caso del CTP lo que resuelva puede ser recurrido (vía recurso
de apelación) para ante el Tribunal Administrativo de Transporte y lo que éste
resuelva, no tendrá más recurso y dará por agotada la vía administrativa
(artículo 22 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado
de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).
Finalmente,
es importante tener presente que en caso de desconcentración máxima, las normas
de competencia deben interpretarse de manera extensiva a favor del órgano
desconcentrado. Sobre el particular, el
profesor Ortíz Ortíz señaló:
“(…) Nosotros
afirmamos que esos son los dos grados principales de la desconcentración que
caracterizan la desconcentración mínima y la desconcentración máxima, la
consecuencia es que cuando la desconcentración es mínima las normas de
competencia se van a interpretar en beneficio del superior jerárquico para que
este tenga en lo posible alguna interferencia con la conducta del inferior,
pero cuando la desconcentración es máxima porque la ley haya negado
expresamente la potestad del superior de dar órdenes, estas normas de
competencia se interpretan favorablemente a la competencia del inferior, dado
que la intención de la ley es como si dijéramos, desgajar de la Administración
una parte de la misma a efecto de que sea totalmente independiente.”
(QUIRÓS CORONADO, Op.cit., pág. 174. Lo subrayado no es del original).
Sin
embargo, esa interpretación extensiva debe estar enmarcada por la
desconcentración misma y, por lo tanto, en relación con la competencia que por
ley o reglamento se haya desconcentrado. En ese sentido, repito, el órgano
desconcentrado se encuentra sujeto plenamente a la jerarquía en todas las
materias que no hayan sido objeto de desconcentración.
Lo
anterior es importante porque, normalmente, lo que se desconcentra son
competencias de carácter técnico –en busca de lograr la especialización de
ciertos órganos en la atención de fines y objetivos concretos-, sin incluir los
aspectos administrativos que, por lo general, permanecen en manos de la persona
jurídica o del órgano al cual pertenece el órgano desconcentrado.
IV.-
COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS A FAVOR DEL CTP. SUSTITUCIÓN
DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE PÚBLICO.-
El artículo 7 de la denominada “Ley de Taxis” señala cuáles son
las atribuciones o competencias que el legislador decidió desconcentrar a favor
del Consejo de Transporte Público. La norma en cuestión, dispone:
“El Consejo, en el
ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:
a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de
transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el
otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de
los permisos que legalmente procedan.
b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su
conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios
de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y
otorgamiento de concesiones y permisos.
c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su
ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del
Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los
servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras
entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios
regulados en esta ley.
d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que
puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento,
revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.
e) Velar porque la actividad del transporte público, su
planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de
concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean
acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de
los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e
internacional.
f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte,
las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las
normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.
g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea
organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan
de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.
h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano
involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema
moderno de transporte público.
i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los
servicios de transporte público remunerado de personas.
j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una
necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la
modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren
calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a
una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero
que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron
por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se
necesita el servicio.
k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de
transporte remunerado de personas.
l) Aprobar sus planes operativos anuales.
m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus
presupuestos anuales." (Lo subrayado no es del original).
Conforme se podrá apreciar, a favor del CTP se han desconcentrado,
por ley, una serie de competencias en materia de transporte, entre las que
destacan el definir, coordinar y ejecutar las políticas de transporte público;
el otorgar y administrar las concesiones, así como la regulación de los
permisos que legalmente procedan.
Además, tal y como lo definió este Despacho en el Dictamen
C-037-2000, del 25 de febrero del 2000, con la creación del CTP se consideró
implícitamente derogada la normativa que regulaba la existencia y atribuciones
de la antigua Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de
Transporte Público:
“En razón de lo expuesto, y en virtud de los principios de
racionalidad y eficiencia que deben privar en el ejercicio de la función
administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el
Consejo de Transporte Público, creado en la nueva Ley de Taxis, derogó
implícitamente la normas que establecían la creación y atribuciones de la
Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público.
En efecto, desde ningún punto de vista se justifica la existencia de diversos
órganos con competencias y atribuciones iguales o similares. (…).”
Lo anterior es
importante de tener en cuesta pues, a partir de la vigencia de la Ley n.° 7969,
el CTP asumió las atribuciones que correspondían a la extinta Comisión Técnica
de Transportes y a la Dirección General de Transporte Público.
V.- SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE
PARA AUTORIZAR Y REGULAR LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA Y GRÚA.-
La
consulta que nos ocupa tiene por objeto definir cuál es el órgano competente
para autorizar y regular los servicios de transporte de carga y grúa. Y, particularmente, si el MOPT puede delegar
en el CTP la regulación de tales servicios.
Sobre
el particular debemos tener presente que la desconcentración administrativa se
puede operar por ley o reglamento. Lo
anterior implica que las atribuciones desconcentradas a favor del CTP no deben
limitarse a las indicas en su ley de creación, sino también a las que, por
Reglamento, el Ministerio estime conveniente delegarle.
Además,
debe tenerse en cuenta que el CTP asumió todas las atribuciones encomendadas a
la extinta Comisión Técnica de Transportes y a la Dirección General de
Transporte Público, dentro de las que figuraban, precisamente, la regulación del
servicio de transporte de carga y el de grúa (artículo 23, inciso b), de la Ley
de Administración Vial, n.° 6324, del 24 de mayo de 1979).
Posteriormente,
el MOPT pretendió encomendar la regulación y supervisión del servicio de
transporte de carga a la fallida División de Circulación y Transporte de Carga,
creada mediante el artículo 89 del
"Reglamento de Circulación por Carretera con base en el Peso y las
Dimensiones de los Vehículos de Carga", Decreto Ejecutivo n.º 31363-MOPT, del 2 de junio del 2003, y su modificación
mediante el Decreto Ejecutivo n.° 31642-MOPT-MJ-MEIC, de 18 de diciembre del
2003.
No obstante, dado que la creación de la
referida División no contó con la autorización del MIDEPLAN y en atención a lo
indicado por esta Procuraduría en el referido Dictamen C-339-2006, mediante
Decreto Ejecutivo n.° 33458, del 1 de noviembre del 2006, el MOPT resolvió
encomendar nuevamente dicha atribución al CTP.
Ahora
bien, el consultante interpreta que mediante la Ley n.° 8696, del 17 de diciembre
del 2008, que reformó parcialmente Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, n.° 7331, de 13 de
abril de 1993, se encomendó la regulación y supervisión del servicio de
transporte de carga y de grúas directamente al MOPT y, en su opinión, en
aplicación del principio de sujeción a la ley (principio de juridicidad), el
Ministerio no podría delegar dicha competencia en el CTP, el cual por lo demás,
afirma, es un órgano especializado en materia de transporte público.
Sobre el particular, estima la Procuraduría
que no lleva razón el señor Auditor. En
primer lugar, no es cierto que mediante Ley n.° 8696 se haya modificado la Ley
de Tránsito a efecto de encomendarle la regulación y supervisión del servicio
de transporte de carga directamente al MOPT.
En realidad, los artículos que indica el señor Auditor, a saber del 99
al 102 de la Ley de Tránsito, no fueron modificados sino que, simplemente, se
corrió su numeración, pues anteriormente correspondían a los numerales 98 al
101.
En segundo lugar, en cuanto a la
afirmación de que el CTP es un órgano especializado en transporte público y,
específicamente, el transporte remunerado de personas, tampoco es de
recibo. El CTP es un órgano especializado
en materia de transporte público, naturaleza de la cual no escapa el transporte
de carga ni el transporte de grúa, según definición contenida en el artículo 2,
incisos 118 y 119 de la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, n.°
9078.
Por lo demás, es lo cierto que los
cuestionamientos en torno a que el CTP asuma funciones diferentes a la del
transporte remunerado de personas, no son nuevos. Al evacuar una consulta similar, en la que
tanto la señora Ministra de Obras Públicas y Transportes y el señor Director
del CTP, de aquella época, mostraban su preocupación al respecto, esta
Procuraduría, mediante el citado Dictamen C-339-2006, en lo que interesa,
indicó:
“En relación con la
primera objeción, en el sentido de que la ley de creación del C.T.P. únicamente
le confiere competencia en materia de transporte público, debemos indicar que
ello no es del todo cierto pues como bien lo resolvió la Procuraduría en el
Dictamen n.° C-037-2000, las competencias asignadas al Consejo eran las mismas
o similares a las que se le habían encomendado a la Comisión Técnica de
Transportes y a la Dirección General de Transporte Público y, por lo tanto,
bajo ningún punto de vista, se justificaba la existencia de órganos con
competencias y atribuciones similares. Y,
según se desprende de la documentación remitida, el C.T.P. asumió de hecho
todas las funciones que le correspondían a la desaparecida Comisión Técnica de
Transportes y la Dirección General de Transporte Público.
Por otra parte,
téngase en cuenta que el nombre de la desaparecida Dirección General “de
Transporte Público”, no impidió que el legislador le encomendara una serie de
competencias no relacionadas, necesariamente, con el transporte público, tal y
como es el caso del transporte de carga y la revisión técnica vehicular. En el mismo sentido, el hecho de que al
nuevo órgano se le haya denominado “Consejo de Transporte Público”, no
constituye “per se”, un impedimento legal para asignarle otras atribuciones
distintas a esa materia.
En el caso de la revisión técnica
vehicular, por ejemplo, debemos indicar que es una materia que no resulta del
todo extraña para el C.T.P., pues la disposición legal que define su
competencia, a saber, el artículo 7 de la denominada “Ley de Taxis” –antes
transcrito-, en distintas oportunidades hace referencia a tal materia, al punto
de que, el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, mediante resolución
n.° 28, de las 14 horas del 8 de
febrero del 2003, expresamente delegó tal competencia en el referido Consejo. Y fue, precisamente, en ejercicio de
tal competencia que el C.T.P. suscribió con el Consorcio Riteve
SyC, el “Contrato de prestación de servicios para la
creación y funcionamiento de estaciones para la revisión técnica vehicular”.
En cuanto al
presupuesto o financiamiento del C.T.P., a través de cánones que deben pagar
los concesionarios y permisionarios de transporte público, en sus diversas
modalidades, tampoco es una objeción válida y suficiente para dar por sentado
que el citado Consejo no puede atender otras atribuciones ajenas al transporte público. Téngase en cuenta que el presupuesto del
Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la denominada
“Ley de Taxis”, no solo lo conforman los citados cánones, sino también otras
fuentes de financiamiento.
A lo sumo,
podríamos admitir que el financiamiento obtenido por el Consejo en virtud de
los cánones en cuestión, lo destine al cumplimiento de sus competencias en
materia de transporte público, aspecto que, en todo caso, ya fue resuelto por
la Contraloría General de la República en ese sentido.
Finalmente, en
cuanto a la objeción de que las materias en estudio fueron encomendadas por el
MOPT, vía Decreto, a la División de Circulación y Transporte de Carga y,
concretamente, a las Direcciones de Pesos y Dimensiones, Transporte de Carga y
Revisión Técnica Vehicular, es lo cierto también que al implicar el Decreto en
cuestión una modificación a la estructura organizativa del MOPT, necesariamente
requiere, de previo a su implementación, de la aprobación por parte del
MIDEPLAN.
Ahora bien, dado
que hasta la fecha el MIDEPLAN no ha avalado la creación de la División y
Direcciones en referencia, no podría afirmarse válidamente que tales órganos
han sustituido al C.T.P. en las funciones en comentario.” Lo subrayado no es
del original.
Y fue
precisamente en atención a lo indicado por la Procuraduría en el citado
Dictamen C-339-2006 y a la falta de aval del MIDEPLAN para la creación la
División de Circulación y Transporte de Carga, que el MOPT, mediante el citado
Decreto n.° 33458, derogó el artículo 89 del "Reglamento de Circulación por Carretera con
base en el Peso y las Dimensiones de los Vehículos de Carga", que había
creado la citada División y a la cual se le había encomendado, entre otras
atribuciones, lo referente al transporte de carga. Y nuevamente tal atribución,
al igual que lo referente a pesos y dimensiones y revisión técnica, fue
atribuida al CTP. El artículo 2 del
Decreto Ejecutivo 33458, dispone:
“Artículo 2º- Todas las funciones a cargo de los órganos de la derogada División
de Circulación y Transporte de Carga a saber:
a) Dirección
de Pesos y Dimensiones
b) Dirección
de Transporte de Carga (carga limitada, cargas peligrosas y otras cargas)
c) Dirección
de Revisión Técnica Vehicular y protección al medio ambiente;
d) Dirección de Circulación y
Estudios Técnicos; serán ejercidas en el caso del inciso a) por el Consejo
Nacional de Vialidad y en el caso de las competencias descritas en los
incisos restantes por el Consejo de Transporte Público de acuerdo con sus
propias normativas y disposiciones y con base en la estructura Orgánica
aprobada por MIDEPLAN, según las aprobaciones emitidas conforme.” Lo subrayado
no es del original.
De conformidad con la norma transcrita, la cual se encuentra vigente, el
CTP continúa siendo el órgano competente para conocer del servicio de
transporte de carga. Al respecto,
téngase en cuenta que la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, n.° 9078 del 4 de octubre del 2012, al regular el servicio de
transporte de carga o taxi carga, dispone que se requerirá de un permiso
otorgado por el órgano competente del MOPT:
“ARTÍCULO 112.- Vehículos de
transporte de carga limitada
Los vehículos de transporte de
carga limitada se rigen por las siguientes disposiciones especiales:
a) Únicamente podrán dedicarse a esta
actividad, los vehículos de carga con un peso bruto máximo de cinco toneladas,
incluyendo los vehículos de doble cabina para pasajeros.
b) En el vehículo se permitirá, únicamente, el
número de personas que indique el certificado de propiedad.
c) El Poder Ejecutivo reglamentará la
utilización de estos vehículos, incluyendo las disposiciones sobre seguros que deben cumplir y los casos
en que se requiera el transporte de un número mayor de personas. En caso de
una utilización indebida del permiso otorgado, el órgano competente del MOPT lo
suspenderá o cancelará.” Lo subrayado no es del original.
Conforme se puede apreciar, de
la norma transcrita se desprende que para brindar el servicio público de
transporte de carga se requiere un permiso otorgado por el órgano competente
del MOPT, el cual no es otro que el CTP.
E igual disposición rige para el servicio de grúa o plataforma:
“ARTÍCULO 113.- Acarreo modalidad
grúa o plataforma
Para vehículos que presten el
transporte o acarreo de vehículos mediante la modalidad grúa o plataforma
autorizadas por el MOPT, rigen las siguientes disposiciones especiales:
a)
El órgano
competente del MOPT emitirá los permisos para la prestación de este servicio y
el código de conductor que
expida deberá portarse en un lugar visible. (…).” Lo subrayado no es del original.
VI.- SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE
PARA DETERMINAR LAS TARIFAS POR LOS
SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA Y GRÚA. -
Tal
y como apuntamos en el apartado anterior, el CTP es el órgano del MOPT
competente para autorizar y regular los servicios de transporte de carga y de
grúa.
Ahora
bien, el señor Auditor consulta sí el CTP es también el órgano competente para
determinar las tarifas a cobrar por la prestación de dichos servicios y para
establecer el monto por concepto de trámites ante dicho Consejo, a fin de
obtener el permiso respectivo. En cuanto
a la determinación de las tarifas, el consultante considera que deberían ser
fijadas por la ARESEP, en tanto que los costos por el otorgamiento de permisos
deberían ser fijados por el MOPT.
Sobre
el particular, estima la Procuraduría que tanto las tarifas a aplicar por los
servicios de transporte de carga y de grúa, así como los costos por el otorgamiento
de los permisos respectivos, deberían ser fijados por el Poder Ejecutivo
(Presidente de la República y Ministro de Obras Públicas y Transportes), vía
Reglamento, a propuesta del CTP.
En
el caso de los costos por el otorgamiento de los permisos para brindar los
servicios en cuestión, el fundamento legal lo encontramos en el artículo 24,
inciso d) de la Ley n.° 7969, que al establecer las fuentes de financiamiento
del CTP, dispone: “El cobro de los trámites y servicios que se
fijen por reglamento.”
Así,
al ser el CTP el órgano competente para otorgar los permisos para brindar los
servicios de transporte de carga y de grúa, sería también dicho Consejo el
competente para determinar el costo en el que incurre al otorgar dichos permisos,
debiendo realizar la propuesta respectiva al Poder Ejecutivo para que emita el
reglamento correspondiente.
En
el caso de las tarifas para el servicio de transporte de grúa, el fundamento
legal para determinar las tarifas a cobrar por dicho servicio lo encontramos en
lo dispuesto en el artículo 113, inciso a) de la nueva Ley de Tránsito,
conforme al cual:
“a) El órgano competente del MOPT emitirá los
permisos para la prestación de este servicio y el código de conductor que expida
deberá portarse en un lugar visible.
La
autorización y regulación de tarifas serán emitidas por el MOPT con base en
estudios técnicos, según el kilometraje requerido para remolcar el vehículo y
demás datos que juzgue convenientes.
Las grúas
no podrán hacer el recorrido en busca de vehículos para remolcar, sino que se
someterán a las paradas establecidas por el órgano competente del MOPT, donde
serán llamadas por los interesados en el servicio. Se prohíbe cobrar una tarifa
más alta que la autorizada.” Lo subrayado no es del original
Conforme se puede apreciar, la fijación de tarifas la debe realizar el
MOPT de conformidad con los estudios técnicos pertinentes. Y siendo que el CTP es quien autoriza y
regula dicho servicio, por lógica sería el órgano competente para realizar los
estudios técnicos correspondientes y, con fundamento en ellos, proponer al MOPT
la autorización, vía reglamento, de las tarifas respectivas.
Cabe apuntar que una disposición
legal similar a la que nos ocupa era la establecida en el artículo 99 de la Ley
de Tránsito anterior, n.° 7331, con fundamento en el cual, el Poder Ejecutivo,
a propuesta de la Dirección General de Trasporte Público –hoy día CTP- emitió
el Decreto n.° 24744-MOPT, del 6 de noviembre de 1995, autorizando y regulando
las tarifas a cobrar por los permisionarios del servicio de transporte de
grúa.
Y siendo que el Decreto en cuestión
se encuentra desactualizado en cuanto a su fundamento legal y realidad
económica, lo pertinente es que el CTP realice los estudios técnicos
correspondientes y proponga al MOPT la autorización de nuevas tarifas para el
servicio en referencia.
Finalmente, en cuanto a
la fijación de tarifas para el servicio público de transporte carga es lo
cierto que ni la Ley de Tránsito anterior ni la actual se han ocupado de
ello. En efecto, la actual Ley de
Tránsito se limita, en los artículos 112 y 114, a establecer una serie de
pautas o requisitos para brindar dicho servicio y le encomienda su reglamentación
al Poder Ejecutivo.
Y a diferencia del
servicio de transporte de grúa, la ley omite cualquier referencia al tema de
tarifas para el servicio de transporte de carga y revisando el Sistema Nacional
de Legislación Vigente (SINALEVI) no encontramos reglamento ni disposición
alguna que haya autorizado tarifas para dicho servicio. Con lo cual, pareciera que el tema relativo a
tarifas ha quedado librado a la negociación entre las partes interesadas.
Sin embargo,
considerando la naturaleza pública del servicio de transporte de carga y la facultad
conferida al Poder Ejecutivo para su reglamentación, en consideración de la
Procuraduría resulta legalmente factible que dicho Poder, a propuesta del CTP y
con fundamento en los estudios técnicos respectivos, defina las tarifas
aplicables a dicho servicio.
VII.-
CONCLUSIÓN.-
De
conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la
República que:
a) El Consejo de Transporte Público es el órgano
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes competente para autorizar y
regular los servicios públicos de transporte de carga y de transporte de grúa.
b) El referido
Consejo, con fundamento en los estudios técnicos respectivos, puede proponerle
al Poder Ejecutivo para que, vía reglamento, fije y autorice el cobro
correspondiente por los gastos de emisión de los permisos necesarios para
brindar dichos servicios, así como las tarifas respectivas que deben cubrir los
usuarios de tales servicios.
Sin otro particular, se suscribe,
Cordialmente,
Omar Rivera Mesén
PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO
cc. Lic.
Mario Alberto Zárate Sánchez
Director Ejecutivo del CTP