19 de febrero, 2015
C-031-2015
Señor
Alvaro Vargas Segura
Director
Dirección General de Aviación Civil
Estimado señor:
Me
refiero a su atento oficio N. DGAC-DG-OF de 20 de enero último, mediante el
cual consulta el criterio de la Procuraduría sobre si “las personas físicas o
jurídicas que deseen proveer Servicios de Asistencia Técnica en Tierra, para la
asistencia de la aviación civil de transporte aéreo internacional (aerolíneas)
y de transporte público nacional, así como de la aviación general privada y
ejecutiva, nacional e internacional
dentro del aeropuerto requieren que se les otorgue un Certificado de
Explotación de conformidad con el Decreto Ejecutivo número 38113-MOPT,
denominado “Regulaciones Aeronáuticas
Costarricenses, Reglamento para la Regulación de Servicios Especializados de
Aeródromo”.
El criterio legal contenido en el
oficio de consulta indica que el Decreto Ejecutivo N. 38113, Regulaciones Aeronáuticas Costarricenses,
Reglamento para la Regulación de Servicios Especializados de Aeródromo,
RAC-SEA, incorporó los servicios de seguridad privada como parte de las
habilitaciones que puede solicitar toda persona natural o jurídica que desee
proveer servicios de asistencia técnica en tierra, para la asistencia de la aviación
civil de transporte aéreo internacional y de transporte público nacional, así
como la aviación general privada y ejecutiva, nacional y extranjera. El Decreto
N. 33008 establece que se aplica al solicitante o titular de un certificado
operativo y de un certificado de explotación para brindar diversos servicios,
entre los cuales se encuentran los de naturaleza técnica aeronáutica que
requieren el otorgamiento de un certificado de explotación. Por lo que concluye
que esos documentos se otorgan de conformidad
con la naturaleza del servicio, en conjunto con las correspondientes
habilitaciones y especificaciones de operación y su aplicabilidad es para el
solicitante o titular de un certificado operativo y de un certificado de
explotación para brindar cualquiera de la modalidad de servicios de despacho
aéreo, asistencia en tierra y servicios múltiples de operación. Al ser el
certificado de explotación el documento que autoriza la prestación de un
servicio, el certificado operativo o certificado de operador aéreo no faculta a
su titular para ejercer derecho alguno para la prestación de servicios.
La
Ley General de Aviación Civil establece la necesidad de un certificado
de explotación para que personas privadas presten determinados servicios
relacionados con la aviación civil. Los servicios no comprendidos en esa
especificación pueden ser prestados
mediante concesión otorgada en concurso público. Los titulares de un
certificado de explotación o de una concesión pueden requerir de asistencia
técnica en tierra, necesidad que pueden satisfacer por autoservicio o bien,
contratando empresas especializadas en dichos servicios. Asistencia técnica que
si bien no requiere de un certificado de explotación, debe ser objeto de
acreditación por parte de la Dirección de Aviación Civil.
A-.
LA LEY ESTABLECE EL CERTIFICADO DE EXPLOTACION PARA DETERMINADOS SERVICIOS
AEREOS Y DE AERONAVEGABILIDAD
La prestación
de servicios en un aeropuerto nacional o internacional requiere de una
habilitación de parte de las autoridades de aviación. Esa habilitación puede
derivar de una concesión o de otra forma de delegación del servicio que permita
el ordenamiento jurídico.
La
Ley General de Aviación Civil diferencia entre las concesiones que pueden ser
otorgadas por parte de la autoridad de aviación. Así, determinados servicios
pueden ser concesionados por el Consejo de Aviación Civil mediante un
certificado de explotación y otros servicios mediante concesión de servicio. El
artículo 10 de la citada Ley dispone:
“Artículo 10.- Son atribuciones del Consejo Técnico
de Aviación Civil:
I.- El otorgamiento, prórroga, suspensión,
caducidad, revocación, modificación o cancelación de certificados de
explotación o permisos provisionales para servicios de transporte aéreo, de
aviación agrícola, de talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de
piezas o partes de las mismas, de escuelas para la enseñanza aeronáutica, sus
diferentes ramas y para cualquier actividad lucrativa que el Poder Ejecutivo
juzgue necesario que debe contar con la posesión de un certificado de
explotación o permiso provisional.
II.- El otorgamiento, prórroga, suspensión,
caducidad, revocación, modificación o cancelación de permisos o concesiones
para el funcionamiento de aeródromos, aeropuertos, servicios de despacho aéreo, comunicaciones aeronáuticas, radio
ayudas para la navegación aérea y demás instalaciones aeronáuticas y servicios
auxiliares de la aeronavegación”.
El
carácter de concesión del certificado de explotación está presente en diversas
disposiciones de la Ley y, en particular, en el artículo 154 que en su última
frase preceptúa que:
“Los
certificados tienen carácter de concesión para la explotación de servicios
públicos, en las condiciones que establece esta ley”.
Estas
condiciones aluden a la particular regulación legal del certificado de
explotación. Esto es, los servicios que cubre y el procedimiento para
otorgarlo.
En
cuanto al objeto, en diversos pronunciamientos se ha indicado que desde el
punto de vista legal no todo servicio puede ser concesionado mediante un
certificado de explotación. Así, en el dictamen C-389-2005 de 14 de noviembre
de 2005 se transcribieron pronunciamientos anteriores sobre el tema,
indicándose:
“Ahora
bien, alrededor del transporte aéreo se desarrollan diversas actividades que
pueden ser consideradas como servicios aeronáuticos, incluso servicios públicos
aeroportuarios. En el dictamen N°
C-118-2002 de 14 de mayo de 2002 nos referimos a estos servicios en
relación con los servicios de información aeronáutica. Indicamos en dicha
ocasión que nuestra Ley General de Aviación Civil contempla los llamados
"servicios auxiliares para la navegación aérea".
Se dispone al efecto:
"Artículo 127.- Son servicios auxiliares de
la navegación aérea los que garantizan su seguridad y regularidad, tales como
el control de tránsito aéreo, el establecimiento de aerovías, las
radiocomunicaciones aeronáuticas, las telecomunicaciones aeronáuticas, ya sean
tráfico clase A o B, los informes meteorológicos, las facilidades de radio
navegación y los servicios de balizamiento diurno o nocturno.
Artículo 128.- Es atribución de la Dirección
General de Aviación Civil el control de los servicios auxiliares de la
navegación aérea. En el ejercicio de esta atribución dictará las medidas que
sean convenientes para la mayor seguridad y eficiencia de los vuelos con el fin
de proteger la vida humana y la propiedad.
Asimismo, cuando convenga al interés público, el
Consejo Técnico de Aviación Civil podrá, por medio del Poder Ejecutivo,
contratar directamente la prestación de dichos servicios con entidades
técnicamente capacitadas, o bien otorgar permisos con el mismo fin a empresas
costarricenses que para tal efecto no persigan fines de lucro. En uno y otro
caso, el servicio deberá prestarse en beneficio de la navegación aérea en
general y bajo la supervigilancia de las autoridades
de aviación civil."
Por lo que se indicó:
“Los servicios llamados por la Ley
"auxiliares" son los que garantizan la "seguridad y
regularidad" de la navegación aérea, razón por la cual son de competencia
del Estado, a través de la Dirección General de Aviación Civil. Se trata de
actividades indispensables para el ordenado desarrollo de la navegación aérea
y, en tal sentido, constituyen una garantía de protección de las vidas humanas
y de las mercancías que se transportan por esa vía. Por consiguiente, más que
ante actividades "auxiliares", estamos en presencia de actividades
esenciales para la navegación aérea; por eso no es de extrañar que tanto regional
como internacionalmente se les llame "servicios para la navegación
aérea".(….).
Conforme lo anterior, no cabe duda de que los
servicios "auxiliares" para la navegación aérea son una actividad de
interés general en tanto satisfacen los intereses de la comunidad en su
conjunto. Es decir, la suma apreciable de concordantes intereses de carácter
individual: el interés de que los servicios de navegación aérea se presten de
forma adecuada y segura para la protección de la vida de las personas así como
de las mercancías que se transportan. Además, es una actividad cuya titularidad
radica en una Administración Pública: se encuentra sometida al control de la
Dirección General de Aviación Civil y a la "supervigilancia"
de las autoridades de aviación civil en el caso de que sea delegada en
terceros.
No obstante, se ha afirmado que la Ley de
Aviación Civil no regula expresamente los NOTAM. Al efecto, es necesario
recordar que la enumeración de los servicios auxiliares que realiza el artículo
127 de la Ley no es taxativa sino ilustrativa, razón por la cual pueden existir
servicios no mencionados de forma expresa, pero que se encuentran regulados por
la normativa en cuestión. Recuérdese que el legislador define los servicios
auxiliares en razón de su finalidad (los que garantizan la "seguridad y
regularidad" de la navegación aérea, utilizando la fórmula "tales
como" para ejemplificar estos servicios. Corresponde, entonces, al
operador jurídico analizar la naturaleza y fines del servicio para determinar
la normativa aplicable y, por ende, si resultan aplicables las disposiciones
del Capítulo VII de la Ley. Dicho análisis es el que permite concluir que los
NOTAM constituyen servicios auxiliares en los términos de la ley, aunque
expresamente no sean mencionados en el artículo 127. En efecto, no podría
considerarse que un servicio que tiende a asegurar que se distribuya la
información necesaria para la seguridad, regularidad y eficiencia de la
navegación aérea, ya sea nacional o internacional, no esté comprendido dentro
del fin de garantizar la seguridad y regularidad de la navegación aérea”.
En
el mismo orden de ideas, en el dictamen C-104-2002 de 23 de abril del 2002 se
manifestó:
“… Sin embargo, es evidente que no se puede
extender la forma del "Certificado de Explotación" a toda la
actividad del reparto administrativo.
Lo anterior se desprende del contexto del
Ordenamiento Jurídico Costarricense, dentro del cual tenemos un Régimen General
de Contratación Administrativa (Ley Nº7494 del 2 de mayo de 1995 - Ley de
Contratación Administrativa), y del mismo contexto de la Ley General de
Aviación Civil, especialmente según las normas que se expresan en los artículos
siguientes: (…).
De conformidad con lo expuesto, es evidente que
el establecimiento legal y la aplicación de los "Certificados de
Explotación", responde a una clara valoración de la especialidad del
servicio aéreo que podemos ver reflejada en el mismo contenido de la Ley
General de Aviación Civil y, especialmente, en algunas de sus normas, v.g. en
la expresada mediante su artículo 20…”
El
suministro de combustible es indispensable para el transporte aéreo y en tal
medida permite que se preste regularmente. Forma parte de la operación de la
aeronave. Empero, no puede considerarse ni un servicio aéreo, por lo antes
dicho, ni tampoco un “servicio auxiliar” en los términos de la Ley. Es de
advertir, que si bien a nivel internacional se ha regulado el almacenamiento y
expendio de combustibles, ello no permite considerar que las actividades del
almacenamiento y suministro sean en sí mismas un servicio aeronáutico, como
puede decirse de los servicios de información aeronáutica, servicio de
atención de emergencias o extinción de
incendios, mantenimiento de ayudas visuales, que han sido objeto de un
tratamiento especial en el seno de la OACI. Tampoco podría considerarse que el
suministro de combustible a las aeronaves deba ser un servicio a cargo de la
autoridad aeronáutica, como puede decirse de los servicios auxiliares
asegurados para garantizar la seguridad y regularidad de la navegación aérea.
Por ende, no se está en presencia de un servicio aéreo propiamente dicho a ser
prestado por el titular de un certificado de explotación ni de un servicio
auxiliar.
Tomamos en cuenta, además, que el Reglamento Aeronáutico Costarricense,
RAC 139, emitido por el Decreto Ejecutivo N° 31803 de 15 de marzo de 2004,
incorpora el servicio de abastecimiento de combustible como un servicio de
asistencia técnica a la aeronave. En efecto, dispone el numeral 139.100:
“Los usuarios y proveedores de servicios del
aeropuerto, servicios de salvamento de extinción de incendios, empresas de
asistencia técnica de aeronaves (despacho, servicio de línea, abastecimiento de
combustible, suministros de alimentos y bebidas, manejo de carga) y demás
organizaciones que realicen actividades en forma independiente, deben ajustarse
a los requisitos de seguridad y operación establecidos por el operador del
aeropuerto y aceptar las auditorías e inspecciones que el operador efectúe para
garantizar la seguridad operacional”. La cursiva no es del original.
La
naturaleza del servicio que nos ocupa tiene consecuencias en orden al
procedimiento para delegar su gestión. El artículo
10 de la Ley General de Aviación Civil otorga competencia al Consejo Técnico de
Aviación Civil para el otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad,
revocación, modificación o cancelación de certificados de explotación. Los
cuales pueden ser otorgados en relación con los servicios aéreos (inciso I) o
bien para servicios auxiliares de aeronavegación (inciso II).
Ahora
bien, el inciso I de dicho artículo también indica que el certificado de
explotación puede ser otorgado “para cualquier actividad lucrativa que el Poder
Ejecutivo juzgue necesario que debe contar con la posesión de un certificado de
explotación o permiso provisional”. Lo que podría hacer suponer que el Poder
Ejecutivo es libre para permitir la explotación de cualquier actividad dentro
del aeropuerto, mediante un certificado de explotación. Sin embargo, lo cierto
es que el artículo 143 y siguientes dirigidos exclusivamente a regular el
referido certificado se refieren a los servicios
aéreos y de auxiliares, sin comprender “actividades lucrativas”. Preceptúa el
143 de mérito:
“Artículo 143.- Para explotar cualquier servicio
aéreo, se requiere un certificado de explotación que otorgará el Consejo de
Aviación Civil y será aprobado por el Poder Ejecutivo cuando se trate de
servicios aéreos internacionales.
En forma simultánea, la Dirección General de
Aviación Civil tramitará el otorgamiento de un certificado operativo o
certificado de operador aéreo, mediante el cual se demostrará la idoneidad
técnica para prestar el servicio”.
Por
lo que no podría considerarse que el certificado de explotación pueda ser
otorgado en relación con cualquier actividad privada de carácter lucrativo.
Además, no obstante que el suministro de combustible es un servicio público de
naturaleza industrial y comercial, podría cuestionarse si constituye una
“actividad lucrativa” en los términos del artículo 10 de la Ley”.
Criterio que se reiteró en el dictamen C-014-2014, en el cual se
enfatizó que el certificado de explotación es el instrumento que permite la
prestación de los servicios aéreos en el país y otros que la Ley determina,
esto es la explotación de talleres de
mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, así como
de escuelas para la enseñanza aeronáutica. Además, que es el medio por el cual
se establece una relación contractual entre la empresa a la que se otorga la
explotación del servicio y la Dirección General de Aviación Civil, a efecto de
prestar los servicios de que se trate en el país y se posibilita el uso de las
instalaciones aeroportuarias correspondientes. De los distintos artículos de la
Ley que regulan el certificado de explotación concluimos que “no todo tipo de servicios que puedan ser
prestados en relación con la aviación civil o bien en los aeropuertos
nacionales o internacionales puede ser autorizado o concedido por medio de un
certificado de explotación”. Y en particular, que el otorgamiento de un
certificado de explotación no
es el “documento apto para certificar la
idoneidad de la empresa de seguridad privada que preste sus servicios a un
operador de aeropuerto, a un operador aéreo, un concesionario de servicio en el
aeropuerto, los talleres aeronáuticos y a cualquier empresa encargada de
prestar servicios en orden a la aviación dentro del aeropuerto”.
Cabe
recordar que el certificado de explotación se diferencia de la concesión, que
puede ser otorgada para la prestación de otros servicios, no solo por los
servicios que cubre sino por el procedimiento, que en el caso de la concesión deriva
del numeral 94 de la Ley de Aviación
Civil:
“Artículo 94.- En los aeródromos y aeropuertos
civiles la autoridad superior en lo que concierne al régimen interno
respectivo, será ejercida por el Consejo Técnico de Aviación Civil y su
administración estará a cargo de la Dirección General de Aviación Civil.
En los aeropuertos internacionales, la Dirección
General de Aviación Civil coordinará las actividades administrativas de las
autoridades de migración, aduana, sanidad y de policía, las cuales estarán
subordinadas al despacho correspondiente y ejercerán sus atribuciones
independientemente.
El Consejo Técnico de Aviación Civil podrá otorgar
en ellos concesiones para la explotación de los servicios que estime
convenientes, conforme a tarifas, renta o derechos que al efecto indique el
respectivo reglamento y mediante el trámite regular de licitación pública en
los casos que no lo fueran por Certificado de Explotación”.
Aspecto fundamental, entonces, es
determinar cuándo legalmente procede que la concesión se tramite como
certificado de explotación y cuándo no, porque ello va a determinar el
procedimiento de contratación administrativa para otorgar la concesión. Es por
ello que se ha enfatizado que a nivel legal el ámbito del certificado de
explotación es el de los servicios aéreos y los servicios auxiliares que se
indica. Son estos los servicios que pueden ser concesionados sin necesidad de
licitación pública. Si se determina que
toda actividad económica, lucrativa, que se desarrolle en un aeropuerto
requiere certificado de explotación estaríamos no solo ante una ampliación del
ámbito de esta figura, sino sobre todo desconociendo el procedimiento normal
establecido para elegir la persona que prestará el servicio, sea el concurso
público. Conforme el principio de legalidad y su corolario, el principio de
jerarquía normativa, es necesario que tanto a nivel reglamentario como en el
accionar administrativo el Poder Ejecutivo y Aviación Civil se ajusten
estrictamente a la ley, de manera que cualquier contratación que realicen se
someta al procedimiento contractual correspondiente. Ello evitará, repetimos,
que a nivel administrativo se recurra a un procedimiento de contratación
directa en supuestos en que procede el concurso público. Con lo que se
violentaría la Ley General de Aviación Civil.
Sujeción a la
ley que cobra importancia en virtud de que el Decreto Ejecutivo N. 38113-MOPT
de 4 de diciembre de 2013 establece como requisito de todo proveedor de servicios de asistencia técnica en tierra
el contar no solo con un certificado operativo sino también con un certificado
de explotación. Bajo ese término, servicios de asistencia técnica en tierra,
están comprendidas las distintas actividades
realizadas en el aeropuerto para que las empresas puedan ejercer su actividad
de transporte aéreo. Es decir, los
servicios que recibe una aeronave desde que aterriza hasta su posterior
partida: el servicio de catering, servicio a cabinas, abastecimiento de
periódicos, mantas y demás comodidades, así como limpieza de la cabina; el
servicio de carga y descarga del equipaje, el suministro de combustible y el
mantenimiento de la aeronave.
Lo que
implicaría que para todo servicio de asistencia técnica en tierra se debería
otorgar un certificado de explotación. Sin embargo, de esos servicios la Ley
expresamente establece la necesidad de un certificado de explotación para los
talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las
mismas, pero no para los otros servicios indicados. Por lo que si estos otros
servicios (catering, limpieza de cabinas, carga y descarga de equipaje) se
pudieran prestar directamente a la Administración, deberían concesionarse
mediante licitación pública y no en forma directa mediante un certificado de
explotación. Pero los servicios de asistencia técnica en tierra no solo son
proporcionados por concesionarios a la Administración o contratados por esta.
Por el contrario, pueden ser contratados por el gestor aeroportuario, por un
titular de certificado de explotación o por otros concesionarios de servicios a terceros.
Notamos, en efecto, que estos servicios permiten que se establezca una relación
directa entre la empresa de servicio de asistencia en tierra y el gestor, el
titular de la concesión o el titular de un certificado de explotación.
B-.
AUTORIZACION PARA PRESTAR SERVICIO DE ASISTENCIA TECNICA EN TIERRA
Es
interés de Aviación Civil que la Procuraduría se pronuncie de nuevo sobre si
las personas físicas o jurídicas que prestan servicios de seguridad privada a
un operador de aeropuerto, a un operador aéreo, un concesionario de servicio en
el aeropuerto, los talleres aeronáuticos y a cualquier empresa encargada de
prestar servicios a la aviación dentro del aeropuerto se le puede otorgar un
certificado de explotación, con base en el Decreto Ejecutivo 38113.
En el dictamen
C- 014-2014 de cita la Procuraduría se pronunció en orden a la potestad de
control y fiscalización de la Dirección General de Aviación Civil sobre toda
persona que preste servicios en los aeropuertos nacionales e internacionales.
Expresamente se indicó que esas potestades se ejercen no solo sobre los funcionarios,
concesionarios de servicio o titulares de un certificado de explotación, sino
también sobre las personas que estos contraten para prestar actividades
relacionadas particularmente con la seguridad en los aeropuertos. Ejercicio de
competencias en función de los fines de seguridad y
regularidad de la aviación civil
y, en general, del funcionamiento de los aeropuertos a su cargo:
“De
lo indicado se sigue que la seguridad de la aviación civil constituye una
función primordial del Estado. Corresponde al Estado brindar protección a los
pasajeros, a la tripulación, a los aviones y a las instalaciones aeroportuarias
y esto fundamentalmente por la reglamentación y programación de la seguridad y
el control de los programas y medidas de seguridad emitidas y aplicadas por el
Estado pero también por quienes estén encargados de la gestión aeroportuaria o
de la operación aérea. Una programación y control que corresponde a la
autoridad con competencia en materia de aviación civil. Puede decirse,
entonces, que en este ámbito, la aviación civil, las autoridades aeronáuticas
están llamadas a participar en el ejercicio de un poder de policía especial. En
razón de ese poder, la intervención de las autoridades de aviación civil es
susceptible de afectar, positiva o negativamente, la libertad de personas
físicas o jurídicas en aras del orden social e institucional, que es lo propio
del poder de policía. Baste recordar la posibilidad de revisar documentos de
viaje e inspeccionar personas y equipaje de los pasajeros, lo cual implica un
poder de imperio.
De acuerdo con las disposiciones del Anexo 17 hay
un requerimiento de acreditación, certificación y control de la seguridad en
aviación civil, independientemente de que esa seguridad sea asegurada
directamente por los organismos públicos o bien, de que en ella participen
sujetos privados. La existencia del control va de suyo en virtud del poder
general que las autoridades de aviación civil detienen. Empero, la competencia
de acreditación o certificación de las personas privadas que ejercen funciones
relacionadas con la seguridad genera dudas. Es por ello que se consulta el
criterio de la Procuraduría sobre la posibilidad de otorgamiento de un
certificado de explotación para brindar
servicios de seguridad en los aeropuertos del país”.
Dadas las
obligaciones de la Dirección en materia de seguridad en la aviación, se
comprende que deba evaluar las empresas que prestan servicios de seguridad en
los aeropuertos, así como certificar la idoneidad para dicha prestación. Competencia que se deriva de los poderes que
corresponden a la Dirección en materia de seguridad área y en particular, de lo
dispuesto en los artículos 25, 88 y 94
de la Ley de Aviación Civil. Disponen dichos numerales:
“Artículo 25.- Para
efectos de inspección, supervisión y control de la circulación aérea, la
Dirección General de Aviación Civil por medio de sus inspectores podrá
practicar las verificaciones relativas a las personas, aeronaves, tripulaciones
y cosas transportadas, antes de la partida, durante el vuelo, el aterrizaje o
el estacionamiento, asimismo podrá inspeccionar las instalaciones y los
servicios aeronáuticos adoptando las medidas necesarias para preservar la
seguridad operacional y regularidad de la navegación aérea”.
“Artículo 88.- Todos los aeródromos y aeropuertos
civiles del país están sujetos al
control, inspección y vigilancia de la Dirección General de Aviación Civil. Los
aeropuertos internacionales funcionarán y serán administrados de conformidad
con el reglamento interno que al efecto se expida”.
“Artículo 94.- En los
aeródromos y aeropuertos civiles la autoridad superior en lo que concierne al
régimen interno respectivo, será ejercida por el Consejo Técnico de Aviación
Civil y su administración estará a cargo de la Dirección General de Aviación
Civil. (….)”.
Como se indicó
en el dictamen C-014-2014, es responsabilidad de la Dirección de Aviación Civil
establecer el régimen interno de los aeropuertos, por lo que le corresponde
regular, controlar y fiscalizar cómo los titulares de un certificado de
explotación, de una concesión, de un certificado de operación o de un permiso
prestan servicios. En general, controlar
los distintos servicios que se presten en los aeropuertos, con independencia
de que sean prestados por los titulares de esas habilitaciones a través de sus
propios trabajadores o bien, que para prestarlos el gestor aeroportuario, el
titular de una concesión o de un certificado de explotación recurran a
contratar otras empresas. Consecuentemente, este control y fiscalización puede
ser ejercido sobre personas contratadas por el gestor, el titular del
certificado o concesión para prestar servicios de asistencia técnica en tierra,
máxime que estos servicios se prestan en el aeropuerto. El ejercicio de esas
potestades es una manifestación del control y fiscalización que le corresponde
sobre la aviación civil y sobre el aeropuerto a su cargo.
Servicios
de asistencia técnica en tierra que, de acuerdo con el Decreto Ejecutivo N.
38113-MOPT de 4 de diciembre de 2013, Reglamento para la regulación de
servicios especializados de Aeródromo Regulaciones aeronáuticas Costarricenses,
se diferencian de las actividades aeronáuticas.
Son actividades aeronáuticas las actividades que involucran, hacen
posibles o son necesarias para la operación de aeronaves o requeridas por la
seguridad de las operaciones. En el listado incluye como actividades
aeronáuticas:
“-Vuelos
Regulares y No Regulares - aerolíneas de pasajeros,
-Operaciones de
Carga Aérea - aerolíneas cargueras, Vuelos
regulares o no regulares.
-Operaciones de
Taxi Aéreo,
-Aviación
General y Corporativa - aviación privada,
-Organismos de
Mantenimiento de Aeronaves – OMA”,
Actividades que, en principio, requieren certificado de explotación
según la Ley de Aviación Civil.
Para los servicios de asistencia técnica en tierra no existe una
definición concreta. Empero, de la definición de “empresas de servicios de
asistencia técnica en tierra” y de las habilitaciones que estas pueden recibir
se deriva cuáles son esos servicios. Se dispone así:
“RAC-SEA 1.05 Aplicabilidad
a) La presente regulación
establece las normas mínimas de seguridad operacional, aplicables a toda
persona natural o jurídica que propone o provee Servicios de Asistencia Técnica
en Tierra, para la asistencia de la aviación civil de transporte aéreo
internacional (aerolíneas) y de transporte público nacional, así como de la
aviación general privada y ejecutiva, nacional e internacional. El interesado
podrá solicitar una o más de las siguientes habilitaciones:
1)
Habilitaciones de los Servicios de Asistencia
Técnica en Tierra:
i. Servicios de Apoyo a la
Aeronave en Rampa. (Subparte C)
ii. Servicios al Pasajero y
Equipaje. (Subparte D)
iii. Servicios de Mayordomía
(catering).(Subparte E)
iv. Servicios de Despacho de
Vuelos (Peso y Balance). (Subparte F)
v. Servicio
de Seguridad (Subparte G)
vi. Servicio de
Mantenimiento de Línea. Esta habilitación se otorga bajo el RAC 145 (Subparte H).
vii. Parqueo de aeronaves en
sus propias instalaciones. (Subparte I)
viii. Protección y almacenaje
de aeronaves "Hangarage".(Subparte J)
ix. Otros servicios: Un
operador de los Servicios de Asistencia en Tierra puede prestar otras
actividades aeronáuticas de soporte a la aviación general y corporativa en sus
áreas tales como Servicio de Taxi Aéreo, Escuelas para la Aviación u Organismos
de Mantenimiento. Estos servicios en su área de dominio deben acordarse con el
Operador del Aeródromo y autorizado por la DGAC”.
Requisito general para proveer estos servicios es
la titularidad de un certificado operativo y que se hayan emitido las
habilitaciones y especificaciones de operación correspondientes (RAC-SEA 2.00).
Con lo cual se alude a la competencia de Aviación Civil en orden a la idoneidad
de la empresa de servicio de asistencia técnica para prestar ese servicio y la
operación misma que ejerce. Se dispone así que “Ningún Proveedor de Servicios
de Asistencia Técnica en Tierra podrá prestar servicios, a menos que sea
poseedor de un Certificado Operativo y se le hayan emitido las Habilitaciones y
Especificaciones de Operación correspondientes”. El RAC-SEA2.10 agrega
requisitos que deben cumplirse para la emisión de un certificado operativo y
entre ellos prevé la titularidad de un certificado de explotación. Es decir, a
nivel reglamentario se impone que todo servicio de asistencia técnica en tierra
se autorice a través de un certificado de explotación, con prescindencia de que
esos servicios sean contratados por Aviación Civil o bien, por el gestor
aeroportuario, un operador aéreo, o cualquier otra empresa que haya sido
encargada por la Administración para prestar servicios en el aeropuerto. En
otras palabras, para situaciones en que no se establece una relación
contractual directa entre Aviación Civil y la empresa de servicios de
asistencia en tierra.
Se argumenta
como justificación de ese requerimiento, que para prestar servicios en el
aeropuerto no es suficiente la certificación de idoneidad técnica presente en
el otorgamiento de un certificado operativo, sino que se necesita una
autorización que otorgue derecho para la prestación de servicios y que esa
autorización solo puede otorgarse a través del certificado de explotación.
Las
potestades de control, vigilancia y fiscalización sobre toda actividad que se
desarrolle en un aeropuerto derivan de la propia Ley General de Aviación Civil,
artículos 25, 88 y 94. Esas potestades son de principio y se ejercen en razón
de los fines de seguridad y
de regularidad de la aviación civil y,
en general, del funcionamiento de los aeropuertos a su cargo; por ende, sobre
toda actividad que se desarrolle en el aeropuerto nacional o internacional, bien demanial que está a cargo de la Dirección de Aviación
Civil. Esto explica que la Dirección ejerza control sobre las personas, físicas
o jurídicas, que el gestor aeroportuario o cualquier concesionario en el
aeropuerto contrate para que preste servicios de asistencia técnica en tierra
y, en particular servicios de seguridad. Incluso, la Ley establece ese control
sobre el personal aeronáutico tanto el personal de vuelo como el personal de
tierra, artículo 61, lo que abarca las operaciones de mantenimiento y operación
de las aeronaves, artículo 66, para las cuales el personal requiere licencia.
Para el ejercicio del control sobre el personal de tierra la Ley no requiere
que ese personal sea funcionario público o sea titular de un certificado de
explotación, sino que deja abierto que este personal sea contratado por un
titular del certificado de explotación.
En ejercicio de sus
potestades como autoridad responsable de la aviación y de los aeropuertos, le
corresponde a la Dirección autorizar que una empresa contratada por el gestor
aeroportuario, el concesionario de servicios o el titular de un certificado de
explotación pueda realizar actividades en el aeropuerto; por lo que le
corresponde autorizar las condiciones de utilización del bien demanial, e imponer las medidas necesarias para que esos
servicios se conformen con una buena gestión de la aviación civil y eficaz
operación del aeropuerto.
Control que puede manifestarse en la exigencia de una autorización para
prestar servicios en el aeropuerto y desplazarse en las distintas zonas del demanio,
incluyendo las zonas restringidas. No obstante, nótese que esa habilitación que
tiene como fundamento las potestades propias de la autoridad de aviación civil
sobre la actividad y el aeropuerto es diferente, en cuanto objeto y
procedimiento al certificado de explotación que establecen los artículos 10 y
143 y siguientes de la Ley General. Por lo que, a efecto de evitar confusiones,
no debería ser denominada como certificado de explotación, según se indica.
CONCLUSION:
Por lo antes
expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1-. Dado que
los certificados de explotación se otorgan por contratación directa, es
importante que Aviación Civil respete el ámbito propio de este documento. La
aplicación de ese certificado para servicios no dispuestos en la Ley, podría
llevar a desconocer el procedimiento de concurso dispuesto legalmente para la
concesión de otros servicios, distintos de los aéreos y a los talleres de
mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, de
escuelas para la enseñanza aeronáutica, únicos para los cuales se exige
legalmente el certificado de explotación.
2-. La
Dirección General de Aviación Civil ejerce una potestad de regulación, control
y fiscalización sobre toda persona, física o jurídica, que preste servicios en
los aeropuertos nacionales e internacionales. Estas potestades se ejercen no
solo sobre titulares de certificados de explotación y demás concesiones, así
como sobre el operador del aeropuerto, sino también sobre las personas, físicas
o jurídicas, que estos contraten para prestar actividades relacionadas
particularmente con la seguridad en los aeropuertos.
3-. El
ejercicio de esas competencias de regulación, control y fiscalización no
depende de que la persona física o jurídica sea titular de un certificado de
explotación, de otra forma de concesión o bien, de un permiso. La competencia
la ejerce en el tanto se preste un servicio relacionado con la aviación civil y
esté de por medio un aeropuerto nacional o internacional.
4-. La
Dirección General de Aviación Civil puede, así, ejercer sus potestades respecto
de las empresas contratadas por el gestor, por un concesionario o titular de un
certificado de explotación, para prestar servicios de asistencia técnica en
tierra, incluidos los de seguridad.
5-.En
ejercicio de sus potestades, corresponde a la Dirección autorizar que una
empresa de servicios de asistencia técnica en tierra contratada por el gestor
aeroportuario, el concesionario de servicios o el titular de un certificado de
explotación pueda realizar actividades en el aeropuerto; así como autorizar las condiciones de utilización
del bien demanial, e imponer las medidas necesarias
para que esos servicios se conformen con una buena gestión de la aviación civil
y eficaz operación del aeropuerto.
6-. Esa
autorización que tiene como fundamento las potestades propias de la autoridad
de aviación civil sobre la actividad y el aeropuerto es diferente, en cuanto
objeto y procedimiento, al certificado de explotación que establecen los
artículos 10 y 143 y siguientes de la Ley General. Por lo que denominarla
“certificado de explotación” puede ser fuente de confusión.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA GENERAL ADJUNTA
MIRCH/gap