C-268-2016
16 de diciembre, 2016
Señor
Arnoldo Barahona
Cortés
Alcalde
Municipalidad de
Escazú
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la
República, me refiero a su oficio No. DA-148-2014, donde consulta: “Se encuentra un administrado obligado a
remeterse dentro de la línea de propiedad, del bien inmueble del cual es
titular, para cumplir con la previsión vial establecida a nivel nacional o
cantonal, dependiendo del tipo de vía donde se ubica el terreno de su
propiedad.? En caso afirmativo, esa
obligación debe indemnizarse por constituir una expropiación o es parte de las
limitaciones urbanísticas que deben soportar los administrados?.”
La interrogante planteada no admite una respuesta
única y omnicomprensiva de todas las situaciones particulares que se pueden
presentar, por lo tanto se plantearán
diversos escenarios, advirtiendo que no se pretende dar una lista
cerrada o taxativa (que podría resultar insuficiente), sino una ejemplificación
de diferentes supuestos en los cuales el administrado estaría obligado a
retirarse del derecho de vía, sin que medie una indemnización por la franja de
terreno respectiva.
I.
PRECISIONES PREVIAS
La
Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial, No. 9078 de 4 de octubre del 2012, define
derecho de vía como el “derecho que recae sobre una franja de terreno de
naturaleza demanial y que
se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o
el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el
ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las
actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas
de vehículos de transporte público o parabuses” (artículo 2, inciso 43).
El Reglamento del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para el control nacional de
fraccionamientos y urbanizaciones, artículo I.9, define como derecho de vía el
ancho total de un camino, “esto
es, la
distancia entre líneas de propiedad”.
El carácter demanial de los derechos de vía se establece también, entre
otros, en los artículos 4 y 5 de la Ley
de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 y en el numeral 227.1) del
Código Penal:
“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio
público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se
destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de
planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público…”
“Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e
imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca,
embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada,
en los términos del derecho común…”
“Artículo 227.- Dominio
público
Será sancionado con prisión de
seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa:
1) El que sin título de adquisición o sin derecho de
poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines,
parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o
cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades.”
La Sala Constitucional desarrolla
ese régimen en la sentencia No. 2306-91, precedente de reiterada cita en
esa sede:
“las vías públicas … son terrenos de dominio público,
por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5
y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y
siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261
y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución
Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que
manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir
a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales,
bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes
públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están
destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del
comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más
amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que
invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características
de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no
pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el
dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un
derecho a la propiedad … En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de
dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o
nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del
comercio de los hombres …”
Su
carácter demanial es, entonces, indiscutible:
«Las vías generales de comunicación, sean
carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que
establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público
(artículos 261, 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de
Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley
de Planificación Urbana). "El dominio público se encuentra integrado por
bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino
especial de servir a la comunidad, al interés público y que están destinados a
un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los
hombres; es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En
consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del
concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es
esencial", como lo ha manifestado esta Sala en Sentencia No. 2306-91 de
las catorce horas y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos
noventa y uno, considerando IV. Sobre las vías públicas, se dan dos
jurisdicciones, la nacional y la municipal, en los términos que se señalan en
el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos y en tratándose de caminos
vecinales, la conservación y vigilancia le corresponde al gobierno local. En
consecuencia, no existe ninguna duda de la naturaleza demanial
de las vías de comunicación.» (Sala Constitucional, voto No. 846-95).
La
red vial nacional es propiedad del Estado, es administrada por el Ministerio de
Obras Públicas y Transportes y está constituida por las carreteras. La red vial cantonal la integran las vías
públicas no incluidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro
de la red vial nacional, en tres categorías: caminos vecinales, caminos no clasificados
y calles locales; su administración y titularidad corresponde a las municipalidades (artículos 1 y 2 de la
Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972; numeral 2 de
la Ley de tránsito por vías públicas
terrestres y seguridad vial; y artículo 2 de la Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial
cantonal, No. 9329 de 15 de octubre del 2015).
El artículo 4 de
la Ley General de Caminos Públicos se refiere al ancho
mínimo de los derechos de vía de caminos vecinales y carreteras:
“ARTÍCULO 4.- El ancho de las
carreteras y de los caminos vecinales será el que indique los Departamentos
Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser
menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los
segundos.”
Según se concluyó en el Dictamen No. C-070-2011 del 16 de marzo del 2011, esta norma no regula el ancho
de las calles locales, por lo tanto, será el que disponga el Plan Regulador, aprobado
por la Dirección de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la satisfacción del interés
general, ajustarse a parámetros de razonabilidad y apegarse a las reglas de la
ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia
(artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).
El
Plan Regulador es de obligado acatamiento para la municipalidad que lo
adoptó, la cual no tiene potestad para desaplicarlo discrecionalmente
(Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-93-2004 del 19
de marzo del 2004, C-20-2009 del 29 de enero del 2009 y C-070-2011 del 16 de
marzo del 2011).
Ese instrumento tiene naturaleza normativa (Dictámenes y Pronunciamientos C-100-1995 del 10 de mayo de 1995, O.J.-011-1996 del 8 de marzo de 1996 y O.J.-042-2005 del 31 de marzo del 2005), sin embargo, por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (sentencias números 6653-2000 y 4252-2002 de la Sala Constitucional y Opinión Jurídica número O.J.-011-1996)― el Plan Regulador no puede vulnerar disposiciones de rango superior (Dictamen No. C-093-2007 del 27 de marzo del 2007).
En
defecto de regulación del ancho de las calles en Planes Reguladores locales,
resultan aplicables las normas del Reglamento para el control
nacional de fraccionamientos y urbanizaciones emitido por el Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo, en virtud del transitorio II de la Ley de
Planificación Urbana (Dictámenes números C-327-2001
del 28 de noviembre del 2001, C-155-2009 del 1° de junio del 2009 y C-070-2011 del 16 de marzo del 2011).
II.
EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN TERRENOS OBJETO DE TITULACIÓN POR DILIGENCIAS
DE INFORMACIÓN POSESORIA
Uno de los modos de adquirir
la propiedad inmobiliaria es por prescripción positiva o usucapión, mediante el
ejercicio de una posesión en forma pública, pacífica, e ininterrumpida y a
título de dueño, durante un tiempo mínimo de diez años (artículos 856 y 860 del
Código Civil).
La titulación, o procedimiento para
obtener un título de dominio inscribible, regulado en la Ley de Informaciones
Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, tiene como presupuesto la
usucapión, con los requisitos que enumera la ley (artículos
"RÉGIMEN GENERAL DE LA USUCAPIÓN: En principio, debe indicarse que
las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones
Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento
judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad
de bienes inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese
procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible
en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley dispone que para
que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base
en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por
más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código
Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los
anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria
para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por
prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el
artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de
dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la
Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de
información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al
surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el
asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y
solución, o que se archive el expediente y se tenga por agotada la vía
administrativa, respectivamente-, se desprende que la titulación del bien
inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de
adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se
hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título
inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como
un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por
medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el
título de propiedad inscribible." (Sala Constitucional, voto No. 4587-97, extracto reiterado en el voto
No. 247-2001).
Así, se adquiere la propiedad sobre
un terreno, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre él
una posesión “ad usucapionem”,
conforme a la ley:
“La usucapión es un modo originario de adquirir un
derecho real poseíble por el transcurso del tiempo
con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se
produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión
hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem,
y a los demás requisitos establecidos en la ley.” (Sala
Constitucional, voto No. 4587-97).
Al
efecto “declarativo”, “no constitutivo” del derecho de
propiedad, que conlleva la titulación, hizo referencia la Sala Primera en la
sentencia No. 11 de 15 horas 30 minutos del 11 de marzo de 1988: “si la persona no ha ejercido posesión ad usucaionen [sic], ya sea porque su posesión no es a título
de dueño, o es viciosa, o carece de justo título o de buena fe, no puede
adquirir la propiedad, porque la Ley de Informaciones Posesorias no es un medio
de adquisición de la propiedad sino un procedimiento para la obtención de un
título inscribible”; así
como en el voto No. 94 de 15 horas del 14 de marzo de 1990, precedente
de repetida cita en esa sede:
“Se ha resuelto ya que los títulos posesorios
responden a la necesidad sentida de permitirle a los poseedores que no tienen
título inscrito de propiedad, legitimar esa propiedad aparente, pues de
conformidad con el artículo 267 del Código Civil, para que la propiedad sobre
inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle
debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad. Para obtener la
inscripción es necesario acreditar una posesión útil, efectiva, por todo el
tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, y es
así como el título que se otorga se nutre de esa situación de hecho, suficiente
para generar la propiedad conforme a la ley.”.
Para adquirir la
propiedad inmobiliaria por prescripción positiva o usucapión la posesión debe
ser legítima, y sobre bienes inmuebles susceptibles de ser apropiados por
particulares:
“En cuanto al
concepto del objeto de la posesión, lo importante a los efectos de resolver
esta acción de inconstitucionalidad es precisar que son susceptibles de
posesión -y de la especial ad usucapionem- las cosas
que se encuentran dentro del comercio. Se dice que comercio equivale a lo que
se conoce como tráfico jurídico, por lo que las cosas están dentro del comercio
cuando se encuentran en posibilidad legal de ser objeto de un negocio jurídico
patrimonial. El artículo 262 del Código Civil establece que las cosas públicas
se encuentran fuera del tráfico patrimonial.” (Sala Constitucional, voto No.
4587-97).
En ese sentido, es claro
que los bienes pertenecientes al dominio público no pueden ser poseídos
válidamente por las personas, por estar afectados a una finalidad de utilidad
general. Por ende, su ocupación no califica como posesión legítima, hábil o
útil, para efectos de usucapir:
“Artículo 262.- Las
cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras
legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.”
(Código Civil).
Múltiples resoluciones de la Sala
Constitucional reafirman la
imposibilidad jurídica de poseer y usucapir bienes de dominio público por los
particulares:
“El dominio público se encuentra integrado por bienes que
manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir
a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales,
bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes
públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están
destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del
comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más
amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que
invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características
de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no
pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el
dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un
derecho a la propiedad.” (Voto No. 2306-91).
“Cuando un bien es integrado al régimen de dominio
público, adquiere una serie de características esenciales como la
inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad.
De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta
implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es
un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio
de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son
imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad
pública a que están afectadas.” (Voto No.
2988-99).
“Es claro que, por tratarse de bienes demaniales, no son susceptibles de ser poseídas, y mucho
menos, adquirirse la propiedad respecto de ellas, lo cual se explica bajo las
características típicas de estos bienes: inalienabilidad, imprescriptibilidad,
e inembargabilidad.” (Voto No.
454-2006).
“Cabe recalcar, que los
bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles
y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo
ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación.” (Voto No. 18836-2014).
“ Sobre los
atributos de los bienes demaniales: La titularidad de los bienes de dominio público la ostenta el Estado en
su condición de administrador, con lo cual debe entenderse que se trata
de bienes que pertenecen la "Nación" y conforman parte del patrimonio
público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes
atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso
del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni
siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión,
así como tampoco pueden perderse por prescripción… y son inalenables,[sic] lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de
los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título
gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están
excepcionados del comercio [sic] los
hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y
aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de
bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su
utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos
debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por
la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración
Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y
régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo
dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (Voto No. 3113-2009).
También la Sala Primera considera la
característica de la imprescriptiblidad del dominio
público (no
susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura
de la usucapión) “pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad
alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído” (sentencia No. 7 de 15 horas
5 minutos del 20 de enero de 1993, considerando IV). Y repara en
el atributo de la inalienabilidad, por el cual su ocupación, detentación o
tenencia por particulares, no les genera derecho alguno
(sentencias números 1070-F-S1-2010,
considerando VIII; 1088-F-S1-2011,
considerando V; 1675-F-S1-2012,
considerando VI; 286-F-SI-2015,
considerando VIII y 213-F-S1-2016, considerando XI).
Cualquier negocio que tienda a disponer de terrenos demaniales
es absolutamente nulo (Constitución
Política, artículo 129, pfo.4); Código Civil, numerales 19, 261, 262, 627
inciso 2), 629, 631, 835, 844 y 1061):
“… tratándose de un bien demanial
… sencillamente nunca se pudo transar ni negociar sobre la transmisión de su
propiedad, pues al estar afecto al dominio público, resulta imprescriptible,
intransmisible e inalienable …
al tratarse de un bien demanial no se puede invocar
en defensa la existencia de un acuerdo entre partes para ejercer su propiedad,
si este es intransmisible.” (Sala Primera, voto No. 506-2007).
Y la
eventual tardanza en la toma de medidas contra ocupantes ilegales del demanio, dada su propia naturaleza inalienable e
imprescriptible, no conlleva el reconocimiento de derecho alguno (sentencias de
Sala Constitucional Nos. 447-91 y
6192-95, de reiterada cita en esa sede).
Entonces, los derechos
de vía, por ser de dominio público, no
son susceptibles de posesión válida para alegar la prescripción positiva, al
ser inalienables e imprescriptibles. Es pues, incuestionable, que si se quiere invocar el derecho de
propiedad sobre derechos de vía, debe probarse una posesión igual o superior a
los diez años, anterior a su afectación:
«Un bien público puede ser natural o artificial,
según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos
en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o
de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia
depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por
ejemplo). En nuestra legislación para definirlo,
el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin
público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están
destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y
aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso
público".-
La afectación es el hecho o la manifestación
de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso
y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La
doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a
un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La
asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado
tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma
jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o
dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y
las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien
declarado dominial queda efectivamente incorporado al
uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas
cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es
un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento,
por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada
por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual,
necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de
referencia (principio de legalidad).» (Sala Constitucional, voto No. 3145-96,
reiterado por el voto No. 16629-2012).
Al respecto, en el Dictamen No. C-053-2006 del 14 de febrero
del 2006, se indicó que los particulares no pueden adquirir propiedad sobre “los bienes de dominio
público ya existentes al momento de realizarse un procedimiento de información
posesoria, como podrían ser, por ejemplo, los derechos de vía a que alude el [sic] artículos 4° de la Ley General
de Caminos Públicos, y 4 y 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de
noviembre de 1949 … salvo que se demuestre de manera fehaciente que se
poseyeron con diez años o más de antelación al momento en que fueron
constituidos como bienes demaniales.”
Los artículos 11 y
18 de la Ley de Informaciones Posesorias imponen el rechazo de las Diligencias
si se pretende titular terrenos pertenecientes al Estado, tales como los
derechos de vía, los cuales, se reitera, no podrían quedar comprendidos en
fincas particulares por ser de dominio público (artículos 261 y 262 del Código
Civil).
Cabe señalar, que la Ley de
Informaciones Posesorias ordena tener como parte en esas Diligencias a esta
Procuraduría, para garantizar que no se titulen bienes
estatales, especialmente los que son de dominio público (artículos 5, 8 párrafo
segundo y 10). Si se constata que el
plano aportado comprende parte del derecho de vía (artículo 4 de la Ley General
de Caminos Públicos), se solicita al Despacho Judicial prevenir al promovente que proceda a desplazar la cerca del terreno que
pretende titular, retirándola materialmente de la franja estatal, y requerirle
la presentación de un nuevo plano catastrado que refleje la nueva ubicación de
la cerca, reduciendo la cabida del área por inscribir.
En el caso de un
inmueble colindante con caminos de la red vial cantonal, esta Procuraduría
solicita se notifiquen las Diligencias a la municipalidad respectiva, para que
ejerza la defensa del derecho de vía correspondiente, conforme al artículo 2° de la Ley de
Notificaciones Judiciales, el numeral 11 de
la Ley de Informaciones Posesorias y el último párrafo del artículo 2° de la Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial
cantonal.
De
incluirse el derecho de vía en el título otorgado por Información Posesoria,
este quedaría viciado de nulidad (Dictamen No. C-070-2011). Lo
anterior por cuanto es improcedente “dotar de título a personas particulares que
han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún
acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse
de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles
e inalienables.” (Sentencia constitucional No. 18836-2014).
La sentencia estimatoria de unas Diligencias de
Información Posesoria “no comprueba de
manera directa e indiscutible la propiedad; sirve de sustento a la presunción
de dominio derivada de la posesión, y no otra cosa. Por eso se inscribe con la reserva de «sin
perjuicio de tercero de mejor derecho».” (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado
de los Bienes. San José, Editorial Juricentro, sexta
edición, 1981, pág. 190).
En el Dictamen No.
C-241-2009 del 2 de setiembre del 2009 se indicó, acerca de lo planteado en
este acápite y respondiendo en parte lo consultado:
«Tocante a la consulta realizada y atendiendo a
lo expuesto supra, valga indicar, en primer término, que la franja de terreno
que constituye la vía pública forma parte de los bienes dominicales y en
consecuencia no podría adquirirse mediante la usucapión por encontrarse fuera del
comercio de los hombres.
Es así, que resulta más que claro que al momento en que un sujeto
adquiere el derecho de propiedad [inscribible] mediante un proceso de Información Posesoria
debe respetar el de vía, independientemente de su voluntad, ya que, no puede
pretender la titularidad sobre el mismo. Aceptar lo contrario conllevaría negar
la condición demanial de las vías públicas y en
consecuencia violentar lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
Téngase presente que el ordinal quinto de la Ley de Construcciones, ya
mencionado en este dictamen y que atendiendo a su importancia para lo resuelto
se reitera, dispone:
“… Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto,
no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni
servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del
derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación,
vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías
públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos
Administrativos." …
Ahora bien, bajo el supuesto de que el administrado pretenda inscribir
el derecho de vía mediante el proceso de Información Posesoria, debe tenerse
presente que tratándose de una gestión en vía jurisdiccional, necesariamente
habrá que esperar lo resuelto por esa autoridad. Empero, se reitera, en vía
administrativa no cabría posibilidad alguna, dentro del presupuesto fáctico
expuesto, de resarcir un terreno que pertenece al Dominio Público – en la
modalidad de derecho de vía-…
Como se ha reiterado a lo largo de este dictamen, el dominio público no
está sujeto a posesión legítima por parte de ninguna persona. Tal afirmación se
corresponde con su naturaleza jurídica y las características que le son
propias. Tómese en consideración que al ser imprescriptible, inembargable e
inalienable y encontrarse fuera del comercio de los hombres, no podría pensarse
que debe expropiarse para su utilización por parte de su propietario legítimo,
a saber, el Estado.» (Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).
III. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN FINCAS
AFECTADAS CON RESERVAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE CAMINOS PÚBLICOS
El
artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de
1972, prevé la posibilidad de que el Estado pueda, sin indemnización
alguna, utilizar un porcentaje (12 %) de terrenos inscritos en el Registro
Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o
concesiones otorgados por el mismo Estado en baldíos nacionales, para la construcción de caminos de cualquier
naturaleza con un ancho no mayor de 20 metros:
“ARTÍCULO 7.- Para la
construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:
a)
Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades
inscritas o pendientes de inscripción en el Registro Público; y
b) Hasta un doce por ciento (12%)
del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las
Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones
de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y
todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier
otra causa en los baldíos nacionales. Esta
reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con
un ancho no mayor de veinte metros…
Tales restricciones y cargas
irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el
funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento
inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá
el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.”. (La negrita no pertenece al
original).
Estas reservas se
aplicarían, por ejemplo: para la ampliación de vías públicas; para la
construcción de caminos públicos nuevos; por cambio de categoría de vías
públicas existentes (previsto en el artículo 29 del Decreto No. 34624 del 27 de marzo del 2008, Reglamento
sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en
la red vial cantonal, por ejemplo); o incluso, por
una nueva clasificación, como la incorporada mediante Ley No. 6676 de 18 de
setiembre de 1981, de reforma al artículo 1° de la Ley General de Caminos
Públicos, en cuya exposición de motivos se lee (folio 2 del expediente
legislativo) que las carreteras terciarias corresponderían a “caminos vecinales
de cierta importancia” (Dictamen No. C-070-2011).
En el Dictamen No. C-053-2006 se hace un recuento
de la evolución histórica de la norma.
Allí se citan, como antecedentes, leyes de 1934 y 1939:
“Artículo 17.- En todos los títulos de propiedad que se
expidan sobre tierras baldías nacionales, se incluirán las obligaciones
siguientes:
(…)
2°.- Que la Secretaría de
Fomento tiene derecho, en cualquier momento, sin indemnización ni compensación
alguna, a la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción de vías
férreas, tranvías, carreteras, líneas telegráficas o telefónicas, al uso de los
terrenos indispensables para la construcción de caminos, puentes o muelles, a
la extracción de materiales para la construcción de esas mismas obras, y al aprovechamiento
de los cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de
poblaciones, para abrevadero de ganados o para irrigación.” (Ley No. 29 de 3 de
diciembre de 1934, regula la adjudicación de lotes de 20 hectáreas en los
baldíos nacionales a todo “varón
costarricense de veinte años de edad o emancipado”).
“Artículo 12.- Toda enajenación, arrendamiento o
concesión de terrenos en los baldíos nacionales, lleva consigo tácitamente
sobreentendidas las condiciones siguientes:
(…)
d) Que el Estado tendrá
derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por
ciento del área denunciada para ejercitar en ella la servidumbre de tránsito
necesaria para la construcción y vigilancia de toda clase de vías de
comunicación, y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como para las
telegráficas y telefónicas; al uso de los terrenos indispensables para la
construcción de dichas vías, de puentes y de muelles … Tales restricciones y
cargas van aparejadas a la adjudicación, arrendamiento o concesión que se hagan
y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no constan
expresamente.” (Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939).
Así como también se citan normas similares en las leyes de caminos, desde
1949 hasta la actual Ley General de Caminos Públicos:
“Artículo
21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea
indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce
por ciento del área de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro
de la Propiedad, ejerciendo los interesados derechos de posesión verbi gracia
mediante información posesoria, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de
gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos otros
derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en
baldíos nacionales. Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas
cuya cabida sea superior a cinco hectáreas y que sea destinada a derechos de vía
de conformidad con lo establecido por el artículo 13 … Tales restricciones y
cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado
a hacerlo constar así el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la
escritura inscribible; y el Registro Público se abstendrá de inscribir el
título respectivo si en él no constan expresamente.” (Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949).
“Artículo 34.- Para la construcción de
caminos públicos y vecinales, el Estado tendrá derecho cuando lo crea
indispensable para el servicio público y sin indemnización alguna, de las
siguientes extensiones de terreno:
a) Los porcentajes establecidos como
reservas para tales fines y en las propiedades inscritas u otorgadas hasta la
presente fecha; y
b) Hasta un doce por ciento del área
de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades
a título de concesión, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias, inclusive
los denominados “Derechos de Patria”, adjudicación de lotes en terrenos baldíos
y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por
cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en
cualquier momento a derechos de vías de cualquier naturaleza no superiores a
veinte metros de ancho…
Tales restricciones y cargas irán
aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el
funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento
inscribibles, a dejar constancia de aquéllas. El Registro Público se abstendrá
de inscribir el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.” (Ley General de Caminos
Públicos, No. 1338 de 29 de agosto de 1951).
“Artículo 13.- Para la construcción de
caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:
a) Los
porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o
pendientes de inscripción en el Régimen Público;
b) Hasta un doce por ciento (12%) del
área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las
Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones
de gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y
todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier
otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier
momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte
metros …
Tales restricciones y cargas irán
aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el
funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento
inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá
el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.” (Ley General de Caminos
Públicos No. 1851 de 28 de febrero de 1955).
Lo anterior, como excepción al principio general de indemnización a los
dueños de terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos
(artículos 19 y 20 de la Ley No. 757, numeral 33 de la Ley No. 1338, artículos
30 y 31 de la Ley No. 1851 y numerales 23 y 24 de la Ley No. 5060).
Considerando que
estas reservas presuponen la propiedad previa del Estado y un
acto dispositivo suyo en favor de particulares, con exclusión de un porcentaje
del área para la construcción de caminos, la Sala de la materia las considera
conformes al artículo 45 constitucional:
«VII.- EL ARTÍCULO 7 INCISO B) DE LA LEY GENERAL DE
CAMINOS PÚBLICOS.
1.- PRECEDENTE DE CORTE PLENA DE
1986. La Corte Plena, en
sesión extraordinaria número 75-86 celebrada a las trece horas y treinta
minutos del seis de noviembre del corriente año, cuya acta fue aprobada en la que
se verificó el diecisiete de este mismo mes, denegó el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 7 inciso b) de la Ley
General de Caminos Públicos, que se consideraba contrario a los artículos 9º,
41 y 45 de la Constitución Política. Así se resolvió por unanimidad de votos,
de acuerdo con las siguientes razones:
“Iº. El esquema clásico
napoleónico de propiedad absoluta, inviolable y sagrada, sin autorización para
limitar ese derecho en favor del interés social, prevaleció en nuestras
constituciones desde la independencia. No fue sino por reforma promulgada en
2.- SOBRE EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA
NORMA … A partir de ese panorama histórico y la evolución que
ha sufrido la actual Ley General de Caminos Públicos, se puede decir que el artículo
7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad del Estado de
apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de
utilidad pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente
la norma comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a
particulares a título de concesión y otras modalidades en las que el Estado
continúa siendo el titular de tales terrenos, por ello puede disponer las
reservas que estime necesarias … Como lo aclara la Procuraduría en el dictamen
Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el
artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado o las
Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones
de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y
todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier
otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de terrenos que
presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente
es de su propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una
porción de terreno para realizar obras de interés público...
X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la
consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7,
inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de
1972 … por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de
dominio público son constitucionalmente válidas.” (Voto No. 16629-2012).
Así
las cosas, y en atención a lo consultado, cabe indicar que el Estado tiene derecho a utilizar, sin indemnización alguna, para la
construcción de caminos, un porcentaje de la
cabida de las fincas afectadas por las reservas de las Leyes de Caminos
Públicos, la Ley General sobre Terrenos Baldíos y la Ley No. 29 de
3 de diciembre de 1934, aclarando, como lo hace la
Sala Constitucional en el voto No. 16629-2012,
que “ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es
la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad
pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros
rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción
de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado
(v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de
segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público
analizada en el sub examine
recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines
públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del
fundo.”.
IV. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN FINCAS AFECTADAS
CON LAS RESERVAS DE LAS LEYES DE CAMINOS PÚBLICOS POR REMISIÓN DE LAS LEYES DE
INFORMACIONES POSESORIAS
Conforme al artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre
de 1949, transcrito supra, las reservas a las que nos referimos en el acápite
anterior se aplicaron también para los terrenos inscritos mediante Información
Posesoria, sin embargo, ese supuesto se eliminó en la Ley General de Caminos Públicos No. 1338 de 29 de
agosto de 1951.
A pesar
de lo anterior, como se desarrolla en el Dictamen No. C-053-2006 −el cual por su atinencia se transcribe in
extenso− por remisión de
diversas leyes de titulación administrativa (Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 de 20
de marzo de 1970 y Ley de Titulación
Múltiple de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972) y de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941
(en vía judicial), las fincas inscritas a su amparo, o las provenientes
de estas, están afectadas con estas reservas, con los mismos alcances señalados
en el último párrafo del acápite anterior:
«Bajo la Ley No.
139 de 14 de julio de 1941 se promulga la Ley de Informaciones Posesorias, la
que, con múltiples reformas posteriores, se mantiene vigente hasta nuestros
días. Tal normativa establece un procedimiento ante los tribunales de justicia
para la inscripción en Registro Público de terrenos carentes de un título
inscribible de dominio y cuyos dueños lo hayan poseído por un período igual o superior
a diez años de manera quieta, pública e ininterrumpida, dando así contenido al
artículo 479 del Código Civil que dispone que “el propietario que careciere de
título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente
su posesión por más de diez años”.
Como una
excepción al procedimiento que establece la Ley de Informaciones Posesorias, se
dicta la Ley No. 3971 de 11 de octubre de 1967 que “autoriza al Instituto de
Tierras y Colonización para otorgar por una sola vez a cada persona física,
títulos de propiedad, inscribibles en el Registro Público, a los poseedores de
parcelas de reservas nacionales que sean enajenables y de fincas rurales no
inscritas, cuya extensión no sea superior a cincuenta hectáreas” (artículo 1°).
En su proyecto original esta Ley había sido únicamente pensada para los
poseedores precarios de tierras de parcelas cultivadas en la provincia de Limón
y por un año de vigencia; sin embargo, conforme fue avanzando en su trámite
legislativo se amplió para todo el país y sin límite de tiempo.
Menos de
un año después, se presenta al Congreso una iniciativa para que los beneficios
de la Ley No. 3971 no se restrinjan a fincas menores de cincuenta hectáreas ni
a una titulación por persona, sino que se amplíe a todas las demás situaciones
que ella no contempla “para que los terrenos en producción de mayor cabida y
los que estuvieren destinados a usos industriales o construcción de vivienda o
edificios, pudieran inscribirse con igual facilidad” (exposición de motivos del
expediente legislativo No. 3543).
Es así
cómo se promulga, dos años después, la Ley No. 4545 de 20 de marzo de 1970,
denominada popularmente “Ley de informaciones posesorias administrativas”,
constituyéndose en un procedimiento paralelo al de la Ley de Informaciones
Posesorias de 1941 en el tanto elimina los límites para acceder a la titulación
que establecía la Ley No. 3971 (la que también deroga, artículo 25), quedando a
juicio del promovente determinar a qué procedimiento
se acoge para titular su finca (artículo 24 de la Ley No. 4545), y por ende,
ante qué sede, si la judicial o la administrativa con el Instituto de Tierras y
Colonización.
Es en
esta Ley 4545 (curiosamente derogada con posterioridad dos veces, por Ley No.
6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1°, y 6734 de 29 de marzo de 1982, artículo
84) en donde encontramos referencia a la afectación con las reservas de la Ley
General de Caminos Públicos (en ese entonces, la No 1851) de las propiedades
que por ella se titularen:
“Artículo 22.-
Las fincas inscritas por medio de esta ley, quedará afectadas por las
siguientes reservas:
a) Si el fundo fuera
enclavado o tuviera frente a caminos públicos, con ancho inferior a veinte
metros, estará afecto a las reservas que indica el artículo 13 de la Ley
General de Caminos Públicos;
b) A las reservas que
indica la ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, y cuando existieren aguas de
dominio público o privado, en su caso.
c) A la prohibición de
destruir bosques o arboledas que contengan especímenes o animales, que estén en
proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura.”
Con esta norma, el legislador asume nuevamente la
posición de que las fincas inscritas a través de información posesoria, por lo
menos, las de sede administrativa, sí serán objeto de las reservas establecidas
en las leyes de caminos públicos que aquí hemos analizado; limitándolas, eso
sí, a los fundos enclavados o que tuvieren frente a caminos públicos con ancho
inferior a veinte metros. Es de rigor comentar aquí que en las actas
legislativas del expediente de esta Ley (No. 3543) no se hallaron discusiones
sobre este artículo.
Resulta
interesante añadir sobre el tema de las titulaciones administrativas, que una
ley posterior, la No. 5064 de 22 de agosto de 1972, que facultaba al Instituto
de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de
tierras en diferentes zonas del país, también incluyó, en su artículo 15,
inciso b), esta posibilidad de afectar con las reservas de las leyes de caminos
públicos a los terrenos titulados:
“Artículo 15.- Las fincas
tituladas en los programas a que se refiere la presente ley, quedarán sujetas a
las siguientes limitaciones:
a) Sin la previa
autorización del Instituto de Tierras y Colonización no podrán ser vendidas,
arrendadas ni gravadas, durante un plazo de cinco años contados a partir de la
fecha de inscripción del traspaso en el Registro;
b) A las reservas que indica
la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73 y a las indicadas en la Ley General de
Caminos;
c) A la prohibición de
destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales,
que estén en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de
Agricultura y Ganadería.
No obstante, vencido el
plazo relacionado en el inciso a) de este artículo, cualquier enajenación hecha
por el beneficiario, o por alguno de los posteriores adquirentes de dichas
fincas en cualquier tiempo, que a juicio del Instituto de Tierras y
Colonización pueda producir la concentración o subdivisión excesiva de la
propiedad, dará derecho a éste para adquirir la o las parcelas que motiven su
intervención. En tal caso el precio que pagará el Instituto de Tierras y
Colonización, será aquel que se determine por peritos nombrados por las partes
o por el Tribunal Fiscal Administrativo, en caso de discordia. Este avalúo
tomará en cuenta exclusivamente las mejoras útiles y necesarias hechas por el
propietario y sus anteriores dueños y el valor del terreno sin que sea dable
considerar en el avalúo la plusvalía que hubiere adquirido el inmueble con
motivo de la construcción de obras de infraestructura por parte del Estado. Las
anteriores limitaciones deberán ser consignadas en las respectivas escrituras
de adjudicación y en el asiento original de inscripción en el Registro
Público.”…
Con motivo de la promulgación de la Ley No. 4545
surge la inquietud de llevar a la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14
de julio de 1941 algunas “innovaciones” introducidas por aquella normativa a fin
de hacer el trámite ante los tribunales de justicia más expedito para los promoventes de estos procesos. Así podemos leer en la
exposición de motivos del expediente legislativo No. 4586:
“La reforma
a los artículos que luego cito de la ley de Informaciones Posesorias, número
139 de 14 de julio de 1941, tiene por objeto incluir en esta ley algunas
disposiciones que estimo muy beneficiosas, tanto para los poseedores de tierras
sin inscribir, como para los intereses del Estado, que estableció la Ley No. 4545
de veinte de marzo de mil novecientos setenta.- Esta última innovó los
procedimientos de titulación de tierras, pero dejó vigente la Ley No. 139
relacionada, la que ha seguido en pleno uso por establecer los trámites ante
los Juzgados Civiles, y aquella sólo en el Instituto de Tierras y Colonización,
procedimiento que resulta más incómodo a los ciudadanos por razón de la
distancia principalmente.-
Con las reformas que propongo se incorpora a la
Ley No. 139 procedimientos beneficiosos que contiene la nueva ley y que por las
razones dichas no es posible aplicarlas en la práctica cuando se acoge la
información de acuerdo con la citada Ley No. 139 y no con la No.
En el texto
del proyecto original no se encontraba ninguna norma referente o similar a la
del artículo 22 de la Ley No. 4545; sin embargo, a raíz de la intervención de varias personas
(funcionarios públicos y de la empresa privada) ante la Comisión Permanente de
Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa se insertó un precepto legal dentro
del dictamen de mayoría afirmativo, que se mantuvo, como numeral 19, hasta la
aprobación definitiva del proyecto por el Plenario y promulgación dentro de la
Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973:
“Artículo
1º.- Refórmase la Ley de Informaciones Posesorias, Nº
139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, para que en adelante se lea así:
(…)
Artículo 19.-
Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las
siguientes reservas que se indicarán en la resolución:
a) Si el fundo
es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte
metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos
Públicos;
b) A las reservas que indica la Ley de
Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o
privado, en su caso; y
c) A la prohibición de destruir
bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales, que estén
en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura y
Ganadería.”
Esta norma se mantiene vigente en la
actualidad, con la reforma introducida por Ley No. 5813 de 4 de noviembre de
1975, que modificó el párrafo primero para que se lea de la siguiente forma:
“Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las
siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:”.
Lo anterior con el fin de que se tenga por hecha la anotación de las reservas,
sin que sea necesario consignarlo así en la sentencia aprobatoria.
Se concluye, entonces, que con la
incorporación de este artículo
La Sala Constitucional también declaró
que el artículo 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139[1],
que permanece vigente, es conforme a la Carta Magna, en el voto No. 16629-2012:
«Empero, como también se dijo en el considerando
anterior, resulta del todo plausible la conclusión de que este inciso b) en
realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la cual no se
constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de
la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante
cumple diez años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino
desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a
detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el
Estado destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de
construir alguna obra de evidente utilidad pública: caminos de cualquier
naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, aprovechamiento de fuerzas
hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, construcción
de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el
abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para
cualquier otra finalidad de utilidad pública. Como señala el mencionado
numeral:
“Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la
finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la
escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las
mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan
dichas restricciones y cargas”
Al tratarse de una reserva de
dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del
área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir
positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma;
de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de
ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora bien, como señala la
Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no
sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite
que su detentador la ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el
plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información
posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En
otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita
registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece
a la persona a cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una
reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa
persona por prescripción positiva…
VIII.- El artículo 19 incisos a)
y b) de la Ley de Informaciones Posesorias. En segundo lugar, corresponde
analizar la constitucionalidad del numeral 19 incisos a) y b) de la Ley de
Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Por medio de esa
norma se dispone en su inciso a) que las fincas inscritas a través de dicha Ley
quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley General de Caminos
Públicos, siempre y cuando el fundo sea enclavado o tenga frentes a caminos
públicos, con ancho inferior a veinte metros. Además, en el inciso b) de la
disposición aludida se señala que esas mismas fincas (las inscritas mediante
las diligencias de Información Posesoria) quedarían sujetas a las reservas que
indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73. Los antecedentes históricos
que permiten interpretar esta norma parten de lo dispuesto en la Ley Nº 4545
del 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de Informaciones
Posesorias Administrativas”, en la que se localizaba una referencia a la
afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese
entonces, la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851) de las propiedades que
por ella se titularen. Posteriormente, a través de la Ley Nº 5064 (que
facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas
múltiples de titulación de tierras), también se incluyó en su artículo 15 esta
posibilidad de afectar con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los
terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias. Luego,
el numeral 19 bajo estudio fue introducido a la Ley de Informaciones Posesorias,
Nº 139 del 14 de julio de 1941, mediante reforma efectuada a través de la Ley
No. 5257 de 31 de julio de 1973, que tenía por objeto modificar algunas
disposiciones de la Ley Nº 139 de 1941. Dicha reforma dispuso lo relativo a las
reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos para las fincas
inscritas a través del procedimiento de información posesoria, que aún hoy se
mantiene en el inciso a) de dicha norma. Como puede constatarse, la afectación
con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados
mediante las diligencias de informaciones posesorias, se continuó dando en
otras leyes que también regulaban ese tipo de procedimientos de titulación. Y
es que si se estudia con atención el artículo 486 del Código Civil, en el
sentido de que “los inmuebles no
reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”, se puede
sostener entonces que ese dominio original por parte del Estado, previo a
cualquier posesión por parte de particulares, lo faculta para imponer
condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio
público del 12% que habla el artículo 7, inciso b), de la Ley General de
Caminos Públicos Nº 5060. Es decir, como realmente el usucapiente
está tomando posesión de un terreno que, de acuerdo con el ordinal 486 del
Código Civil, inicialmente era propiedad del Estado, es posible que este último
constituya reservas de dominio público ab
initio en dichas fincas. Estas reservas el Estado las constituye desde
el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a
detentar el inmueble. Como se ha dicho, al tratarse de una reserva de dominio
público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total
a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente,
sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7,
inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción
de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio
privado de particulares. Como se dijo antes, habría que entender que del total
del área inscrita registralmente por medio del trámite de información
posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12%
restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al
patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva... Bajo esa
inteligencia, como el Estado se reservó -ab
initio- ese 12% del total del terreno inscrito mediante información
posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido
sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente)
por la utilización que haga el Estado de una franja de terreno que siempre ha
sido dominio público y, por ende, nunca ingresó efectivamente al patrimonio del
propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese entendido no
sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones
Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de
información posesoria a las reservas de dominio público que indica el artículo
7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos…
X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la
consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7,
inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de
1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del
14 de julio de 1941. El primero por cuanto del estudio efectuado se determinó
que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas. El segundo
(19 inciso a) es constitucional pues según el artículo 486 del Código Civil, el
Estado es propietario de los inmuebles no reducidos a propiedad particular, de
modo que válidamente puede imponer, o, más correctamente, mantener reservas de
dominio público sobre las fincas susceptibles de inscribirse mediante
información posesoria. Tales reservas que no deben ser indemnizadas toda vez
que se entiende que esa porción de terreno (12% en el caso particular) nunca
entró al patrimonio de la persona que se encuentra usucapiendo,
pues es dominio público (artículos 7 y 11 de la Ley de Tierras y
Colonización)…».
El Dictamen No. C-241-2009 también
se refirió a estas reservas, indicando que no procede resarcimiento por la
respectiva franja de terreno:
«…el canon 19 inciso a) de la Ley de Informaciones
Posesorias, indica:
“…Las fincas inscritas por
medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya
necesidad de indicarlas en la resolución:
a) Si
el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a
veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de
Caminos Públicos…”
Por su parte el numeral 7 inciso
a) de la Ley General de Caminos Públicos, establece:
“…Para la construcción de caminos públicos el
Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:
a) Los porcentajes señalados como
reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción
en el Registro Público…”
De lo dicho hasta el momento, se sigue que en
vía administrativa no procede resarcimiento alguno por la franja de terreno que
necesariamente deben reservar, para la vía pública, las personas que inscriben
su derecho mediante el proceso de Información Posesoria.»
Ahora bien, cabe diferenciar estas reservas de lo indicado en el acápite
II, para no generar confusiones. Los derechos
de vía, ya existentes al momento de tramitarse unas Diligencias de
Información Posesoria, no son susceptibles de incorporación en el título
inscribible que se obtiene por esa vía (salvo que se demuestre una posesión igual o superior a los diez
años, anterior a su afectación, con las condiciones de ley). En el caso de las
reservas: no hay certeza de que se
produzca algún día la construcción o ampliación del camino público; no se
define de manera específica cuál porción de los terrenos es la que se va a
utilizar en un futuro, sino que se establece un porcentaje de la cabida total
de los inmuebles; y los particulares pueden disponer libremente de la totalidad
de los terrenos mientras no se individualice cuál sector de la finca va a ser
utilizada (véanse los Dictámenes números C-053-2006 y C-070-2011);
sin embargo, esa incorporación no prejuzga el derecho del Estado, según lo
dicho.
V. FINCAS
INSCRITAS INDEBIDAMENTE SOBRE DERECHO DE VÍA
La indebida inscripción en el Registro “mientras subsista, inhibe el
despliegue de las potestades de administración y autotutela
demanial en el inmueble de que es objeto, pero no
elimina el deber del Estado y la municipalidad de instar los actos correctivos
o de impugnación que prevé la ley, según el caso, en procura del reconocimiento
—por los órganos competentes— de la legítima condición de dominio público y
prevalencia de su publicidad legal sobre la inscripción registral ilícita.”
(Dictamen No. C-128-1999 del 24 de junio de 1999).
Entonces, ya sea que se incluya indebidamente derecho
de vía en un título otorgado por vía administrativa o judicial o, que estando fuera del
título y asiento de inscripción original, el derecho de vía se incorpore
posteriormente (por ejemplo, mediante una rectificación de cabida de la finca),
al implicar una apropiación de terrenos
afectados al dominio público pertenecientes al Estado, lo procedente es
gestionar la anulación del título y/o asientos registral y catastral, por
cuanto la inscripción no convalida la nulidad (artículo 456 del Código
Civil).
Conforme al artículo 837 del Código
Civil, hay legitimación para demandar la nulidad absoluta de un título que
abarca el dominio público, amparado el accionante en un interés legítimo, que
ostentan el Estado y los entes locales, por su condición de propietarios y
administradores de las vías públicas. Y,
en la misma condición, la municipalidad está legitimada para gestionar la
declaratoria de lesividad e interposición del proceso judicial de lesividad,
según el caso.
La acción puede ser interpuesta
en cualquier tiempo, al no estar sujeta a términos de caducidad o
prescripción “por cuanto el demanio es imprescriptible, tanto en lo que atañe a la
titularidad pública, como al ejercicio de acciones judiciales para recuperarlo.”
(Dictamen C-128-1999):
«En cuanto a la
alegada prescripción del derecho del Estado a reclamar el terreno objeto del
presente litigio, ya el Tribunal Superior consideró: "Cuando un título
posesorio se haya obtenido con violación de legislación vigente, se puede
intentar a través de un juicio ordinario, la nulidad del título y la
cancelación del asiento de inscripción en el Registro Público, procedimiento
vigente en la Ley de Informaciones Posesorias ...” cuando se trata de casos en
que, como el presente, la propiedad ha
sido inscrita en contra de las disposiciones del ordenamiento jurídico … el
Estado puede recuperar el bien sin que tenga que someterse al trámite de la
expropiación.» (Sala
Primera, voto No. 104-96).
“… por tratarse de una zona
inalienable también es imprescriptible, como imprescriptible será la acción del
Estado para reclamar cualquier bien público.” (Sala Primera, sentencia No.
7-93).
“El acto impugnado, como se
ha dicho, se refiere a la inscripción registral de un bien inmueble que forma
parte del … dominio público propiedad del Estado (véanse los artículos 261 y
262 del Código Civil…) revistiendo la característica de inalienable e
imprescriptible. Ergo, las acciones para su protección no pueden estar sujetas
a plazos de caducidad … De conformidad con lo anterior, en asuntos en los cuales
se presenta la particularidad apuntada, el inmueble en litigio, por su
característica de bien de dominio público, determina la inaplicabilidad de los
plazos de perención para interponer la demanda, previstos en las normas
procesales.” (Sala Primera, sentencia No. 619-F-S1-2011).
"Pertenecen al Estado todos los terrenos que
no se encuentren debidamente inscritos
en el Registro a nombre de particulares. Es éste el sentido de los artículos
267 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización".
(Sala Primera, voto No. 243-90,
el destacado no pertenece al original).
VI.
CONCLUSIONES
La interrogante planteada no admite una respuesta
única y omnicomprensiva de todas las situaciones particulares que se pueden
presentar, por lo tanto se plantearán
diversos escenarios, advirtiendo que no se pretende dar una lista
cerrada o taxativa (que podría resultar insuficiente), sino una ejemplificación
de diferentes supuestos en los cuales el administrado estaría obligado a
retirarse del derecho de vía sin que medie una indemnización por la franja de
terreno respectiva. Corresponderá a la
Administración conocer y resolver los casos concretos, según sus
particularidades.
1) Los derechos de vía ya existentes al momento de
tramitarse un proceso de Información Posesoria, no son susceptibles de
incorporación en el título inscribible que se obtiene por esa vía, salvo que se
demuestre una posesión
igual o superior a los diez años, anterior a su afectación al dominio público,
con los requisitos de ley; en su defecto, de incluirse el derecho de
vía en el título otorgado por Información Posesoria, este quedaría viciado de
nulidad, y no podría pensarse que debe expropiarse para su utilización por parte de
su propietario legítimo, el Estado.
2) El Estado tiene derecho a utilizar, sin
indemnización alguna, para la construcción de caminos, un
porcentaje de la cabida de las fincas afectadas por las reservas de las Leyes
de Caminos Públicos (artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No.
757 de 11 de octubre de 1949; numeral
34 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 1338 de 29 de agosto de
1951; artículo 13 de la Ley General de
Caminos Públicos No. 1851 de 28 de febrero de 1955; y numeral 7 de la Ley General
de Caminos Públicos No. 5060 de 22 de agosto de 1972); la Ley
General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 12; y
la Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, artículo 17.
Estas reservas se
aplicarían, por ejemplo: para la ampliación de vías públicas, para la
construcción de caminos públicos nuevos, por cambio de categoría de vías
públicas existentes, o incluso, por una nueva clasificación.
Considerando que presuponen
la propiedad previa del Estado y un acto dispositivo suyo en favor de
particulares, con exclusión de un porcentaje del área para la construcción de
caminos, la Sala las considera conformes al artículo 45 constitucional (voto No. 16629-2012).
3) Las reservas de las Leyes de
Caminos Públicos han recaído también
sobre terrenos inscritos por Información Posesoria o provenientes de estos (artículo
21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de
1949; numeral 22 de la Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 de 20 de
marzo de 1970; artículo 15 de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064
de 22 de agosto de 1972; y numeral 19 de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941,
reformado por las Leyes números 5257 de 31 de julio de 1973 y 5813 de 4 de noviembre de 1975). En esos casos, no procede resarcimiento por
la franja de terreno reservada.
La Sala Constitucional
también declaró que el artículo 19 inciso a) de la Ley de Informaciones
Posesorias No. 139, que permanece vigente, es conforme a la Carta Magna, en el voto No. 16629-2012.
4) Ya sea que se incluya
indebidamente derecho de vía en un título otorgado por vía
administrativa o judicial o, que estando fuera del título y asiento de
inscripción original, el derecho de vía se incorpore posteriormente, al implicar una apropiación de terrenos afectados
al dominio público pertenecientes al Estado, lo procedente es gestionar la
anulación del título y/o asientos registral y catastral, por cuanto la
inscripción no convalida la nulidad (artículo 456 del Código Civil).
Conforme al artículo 837 del Código
Civil, hay legitimación para demandar la nulidad absoluta de un título que
abarca el dominio público, amparado el accionante en un interés legítimo, que
ostentan el Estado y los entes locales, por su condición de propietarios y
administradores de las vías públicas. Y,
en la misma condición, la municipalidad está legitimada para gestionar la
declaratoria de lesividad e interposición del proceso judicial de lesividad,
según el caso. La acción puede ser
interpuesta en cualquier tiempo, al no estar sujeta a términos de
caducidad o prescripción.
Atentamente,
M. Sc. Susana
Fallas Cubero
Procuradora
[1] “ARTÍCULO 19.- Las fincas inscritas por medio
de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la
resolución:
a) Si el
fundo es enclavado o tiene frente a caminos públicos, con ancho inferior a
veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de
Caminos Públicos. …”. (El destacado es nuestro).