C-048-2017
9 de marzo de
2017
Licenciado
Mario E.
Morales Gamboa
Decano
Colegio
Universitario de Cartago
Estimado
señor:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DEC-131-2016,
por medio del cual nos consulta en relación con la posibilidad de contratar
personal docente que sea jubilado de los regímenes de la Caja Costarricense de
Seguro Social, del Poder Judicial o del Magisterio Nacional, de modo que
reciban, simultáneamente, salario y pensión.
I.
ALCANCES DE
LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Concretamente, las
consultas que se nos plantean son las que se transcriben a continuación:
“Consulta
1: ¿Es legalmente procedente la contratación de profesores en una
institución de Educación Superior Parauniversitaria,
cuando éstos son actualmente funcionarios jubilados por los regímenes de
pensiones de la Caja Costarricense del Seguro Social, Poder Judicial,
Magisterio Nacional o cualquier otro régimen de pensiones y jubilaciones?
Consulta 2: ¿Deben los funcionarios jubilados que ya laboran
como docentes para una Institución de Educación Superior Parauniversitaria,
suspender los beneficios de su jubilación (CCSS, Poder Judicial, JUPEMA)
durante el plazo que dure su contratación como profesores y por el cual reciben
el salario proveniente de fondos públicos?
Consulta 3: ¿Podría no ser excluyente e incompatible percibir
simultáneamente salario docente y el monto de la jubilación (CCSS, Poder
Judicial, JUPEMA) para los profesores pensionados, tomando en consideración que
existe la excepción legal del artículo 15 de la Ley de Salarios, artículo 17 de
la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito y el 33 párrafo final
del Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la
Función Pública, que brinda una salvedad a favor de la labor docente en las
Instituciones de Educación Superior, como lo es el Colegio Universitario de
Cartago?
Consulta 4: ¿Se podría entender el término “similares”, al
cual se refiere el párrafo final del numeral 33 del Decreto Ejecutivo 32333 del
12 de abril del 2005, con el concepto de la remuneración económica proveniente
del régimen jubilatorio; es decir, el rubro de la pensión por jubilación cuya
naturaleza salarial es sustituir el salario para el funcionario retirado?.”
Adjunto a la consulta
se nos remitió el criterio legal contenido en el oficio CD+AL-022-2015, emitido
por la Asesoría Legal del Colegio Universitario de Cartago (en adelante
CUC). Mediante ese oficio, dicha Asesoría
contestó una consulta formulada por el Departamento de Recursos Humanos del CUC
con respecto a la situación de los funcionarios pensionados del régimen del
Magisterio Nacional, del Poder Judicial y de la Caja Costarricense de Seguro
Social (en adelante CCSS), específicamente, sobre la posibilidad de que esas
personas pudieran laborar en el CUC a pesar de ser pensionados.
El criterio legal
aludido indicó que de conformidad con el artículo 17 de la Ley Contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y el 33 de su
reglamento, a los funcionarios activos, o pensionados, les está prohibido
percibir doble remuneración del sector público, pero que la misma normativa
señala, como excepción, precisamente los casos de los docentes en instituciones
de educación superior.
Agrega que tomando en
cuenta que el CUC es una institución de educación superior parauniversitaria,
su personal docente se encuentra amparado a dicha excepción, la cual le permite
contratar docentes que sean asalariados de otras instituciones, o que sean
pensionados de los distintos regímenes, siempre que éstos últimos renuncien a
su pensión durante el lapso de su nombramiento docente.
II.
SOBRE EL
DESEMPEÑO SIMULTÁNEO DE CARGOS PÚBLICOS
Tanto en la consulta,
como en el criterio legal que se adjuntó a ella, se hace referencia al artículo
17 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función
Pública (n.° 8422 de 6 de octubre de 2004), así como al artículo 33 de su
reglamento (emitido mediante el decreto n.° 32333 del 12 de abril de 2005), los
cuales estiman aplicables a la situación en estudio. El texto de esas normas es el siguiente:
“Artículo 17.— Desempeño simultáneo de cargos públicos.
Ninguna persona podrá desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las
entidades de la Administración Pública, más de un cargo remunerado
salarialmente. De esta disposición quedan a salvo los docentes de
instituciones de educación superior, los músicos de la Orquesta Sinfónica
Nacional y los de las bandas que pertenezcan a la Administración Pública, así
como quienes presten los servicios que requieran la Comisión Nacional de
Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para atender emergencias
nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Supremo de
Elecciones, durante los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones
nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como otras
instituciones públicas, en casos similares, previa autorización de la
Contraloría General de la República.
Para
que los funcionarios públicos realicen trabajos extraordinarios que no puedan
calificarse como horas extras se requerirá la autorización del jerarca
respectivo. La falta de autorización impedirá el pago o la remuneración.
Igualmente, ningún
funcionario público, durante el disfrute de un permiso sin goce de salario,
podrá desempeñarse como asesor ni como consultor de órganos, instituciones o
entidades, nacionales o extranjeras, que se vinculan directamente, por relación
jerárquica, por desconcentración o por convenio aprobado al efecto, con el
órgano o la entidad para el cual ejerce su cargo.
Asimismo,
quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública, no podrán devengar
dieta alguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados
pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública, salvo
si no existe superposición horaria entre la jornada laboral y las sesiones de
tales órganos.
Quienes,
sin ser funcionarios públicos integren, simultáneamente, hasta tres juntas
directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de
la Administración Pública, podrán recibir las dietas correspondientes a cada
cargo, siempre y cuando no exista superposición horaria. Cuando, por razones de
interés público, se requiera que la persona integre más de tres juntas
directivas u otros órganos colegiados adscritos a órganos, entes y empresas de
la Administración Pública, deberá recabarse la autorización de la Contraloría
General de la República.
Los
regidores y las regidoras municipales, propietarios y suplentes; los síndicos y
las síndicas, propietarios y suplentes; las personas miembros de los concejos
de distrito; las personas miembros de los concejos municipales de distrito,
propietarias y suplentes, no se regirán por las disposiciones anteriores.” (El subrayado no es del original).
“Artículo 33.- Del desempeño simultáneo de cargos públicos remunerados salarialmente. Ninguna persona podrá
desempeñar, simultáneamente, en los órganos y las entidades de la Administración
Pública, más de un cargo remunerado salarialmente. De esta disposición
quedan a salvo los docentes de instituciones de educación superior, los
músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional y los de las bandas que pertenezcan a
la Administración Pública, así como quienes presten los servicios que requieran
la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para
atender emergencias nacionales así declaradas por el Poder Ejecutivo, el
Tribunal Supremo de Elecciones durante los seis meses anteriores a la fecha de
las elecciones nacionales y hasta tres meses después de verificadas, así como
en otras instituciones públicas en aquellos supuestos en los que la Contraloría
General lo autorice, cuando ésta determine, previa solicitud del interesado o
de la entidad que se trate, la existencia de características similares a las
que presentan las excepciones previstas en la Ley. La Contraloría General
deberá resolver la solicitud dentro del plazo de diez días hábiles contados a
partir del día siguiente a su presentación.
La
imposibilidad establecida en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, no
impide el nombramiento y el consecuente desempeño en aquellos cargos cuya
naturaleza sea ad honorem.
Las
excepciones dispuestas en el párrafo primero del artículo 17 de la Ley, deberán
entenderse aplicables a los supuestos en los que la remuneración percibida por
el funcionario respectivo, sea de naturaleza salarial, mediante dietas,
honorarios o similares.” (El subrayado es nuestro).
De la lectura de las normas
transcritas se desprende que no se refieren a la posibilidad de devengar
simultáneamente salario y pensión del Estado, sino al desempeño simultáneo de
dos o más cargos públicos remunerados salarialmente. Tampoco podría entenderse que el párrafo
final del artículo 33 transcrito, al referirse a remuneraciones “similares” a
la salarial, a las dietas, o a los honorarios, abra la posibilidad de recibir
salario y pensión simultáneamente, porque las prestaciones económicas que se
reciben por concepto de jubilación no tienen carácter remuneratorio.
La regulación relativa a la
percepción simultánea de pensión y salario del Estado estaba contenida en el
artículo 14 de la Ley General de Pensiones (n.° 14 de 2 de diciembre de 1935),
el cual disponía lo siguiente:
“Artículo 14.- Ninguna persona que
retire pensión del Estado, por cualquier concepto que sea, de derecho o de
gracia, puede ser nombrada para el desempeño de un empleo o cargo público
remunerado, salvo que renuncie expresamente a la pensión que le correspondería
durante el tiempo que ocupe tal puesto o cargo. Dicha renuncia será comunicada
oficialmente al Centro de Control, a la Secretaría de Hacienda y a la Junta
Consultiva de Pensiones.”
La Sala Constitucional, al resolver una acción
de inconstitucionalidad planteada contra la norma recién transcrita decidió
anularla, indicando, entre otras razones, que obligaba al pensionado a
mantenerse ocioso, que establecía una distinción irrazonable entre pensionados
del sector privado y pensionados del sector público, que despojaba
temporalmente al pensionado de su derecho a percibir la pensión, que la
restricción era desproporcionada e irrazonable, y que era contraria a los
principios de justicia social y de solidaridad.
Nos referimos a la sentencia n.° 15058-2010 de las 14:50
horas del 8 de setiembre de 2010, que −en lo que interesa− dispuso:
“El artículo 14 de la Ley
General de Pensiones, en cuanto establece la incompatibilidad a toda persona
para gozar simultáneamente de una pensión del Estado, por cualquier concepto, y
ser nombrada para desempeñar un empleo o cargo público remunerado, resulta, a
todas luces, inconstitucional por las siguientes razones: a) Obliga,
indirectamente, a una persona que ha obtenido, previamente una pensión del
Estado por cualquier concepto –de derecho o de gracia− a mantenerse
ociosa o económicamente inactiva, puesto que, si opta por desempeñar un empleo
o cargo público remunerado, se le impele a renunciar, expresamente, a la
pensión correspondiente, durante el tiempo que lo ocupe o ejerza efectivamente,
suspensión equivalente a una supresión temporal. De esta manera se violenta el
derecho al trabajo contemplado en el artículo 56 constitucional y de acceder a
los cargos públicos establecido en el numeral 192 de la Constitución y cuyo
único límite es la comprobación de la idoneidad pertinente, por cuanto, la
suspensión de la pensión se transforma en una mecanismo disuasivo para ejercer
el empleo o cargo público remunerado. b) Efectúa una distinción carente de motivos
objetivos y razonables y, por consiguiente, una discriminación entre la persona
que de manera antecedente goza de una pensión del Estado por cualquier concepto
y opta por laborar en el sector privado, en cuyo caso no es compelida
legalmente a suspender la percepción de ésta, a diferencia del trato que le
brinda la ley a los pensionados del Estado que deciden acceder a un empleo o
cargo público remunerado. Consecuentemente, se produce una infracción del
principio y derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos). c) Despoja, aunque sea
temporalmente, a una persona del goce de una pensión del Estado que, conforme
con el ordenamiento jurídico le corresponde por encontrarse dentro de los supuestos
de hecho y requisitos previstos, si decide ocupar un empleo o cargo público,
con lo que se lesiona directamente, el principio de la intangibilidad del
patrimonio establecido en el artículo 45 constitucional y la interdicción de
toda sanción de carácter confiscatorio –aunque sea de carácter temporal−
contenida en el ordinal 40 de la Constitución. d) Se transgreden, también, los
principios de razonabilidad o proporcionalidad (desarrollados por este Tribunal
Constitucional en los Votos Nos. 3933-1998 de las 9:50 hrs.
de 12 de junio y 8858-1998 de las 16:33 hrs. de 15 de
diciembre) y de interdicción de la arbitrariedad (precisado en el Voto No.
11155-2007 de las 14:49 hrs. de 1° de agosto de
2007), por cuanto, el medio establecido –incompatibilidad de recibir una
pensión y una remuneración por un cargo o empleo público−, resulta
desproporcionado para lograr el fin propuesto −redistribución o presunta
sostenibilidad del régimen de pensión−, al lesionar, gravemente, derechos
fundamentales tales como el trabajo, acceso a la función pública, igualdad,
intangibilidad del patrimonio y la no confiscatoriedad,
con lo que se incurre en una evidente arbitrariedad legislativa. e) Con la
incompatibilidad de marras, adicionalmente, se impactan, al impedirle a una
persona que es beneficiaria de una pensión del Estado y desea acceder a un
empleo o cargo público remunerado, los principios de justicia social y de
solidaridad enunciados en el artículo 74 constitucional”.
A pesar de lo anterior, la misma Sala Constitucional, en su
sentencia n.° 10513-2011 de las 15:01 horas del 10 de agosto de 2011, al
resolver una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 234
de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cambió expresamente el criterio
externado en la sentencia n.° 15058-2010 citada, e
indicó que la percepción simultánea de salario y pensión, cuando ambos se
cancelen con fondos públicos, resulta improcedente:
“Este Tribunal, en la sentencia No. 2010-15058,
resolvió que resulta inconstitucional obligar a una persona que ha obtenido
previamente una pensión del Estado por cualquier concepto –de derecho o de
gracia–, a mantenerse ociosa o económicamente inactiva, puesto que, si opta por
desempeñar un empleo o cargo público remunerado, se le impone renunciar,
expresamente, a la pensión correspondiente, durante el tiempo que lo ocupe o
ejerza efectivamente. Para arribar a tal
conclusión, se esbozaron los siguientes argumentos: (…) No obstante, debe
advertirse ahora, que para resolver la presente acción la Sala revisó su posición
sobre el tema de la percepción simultánea de pensión y salario por el desempeño
de un cargo público, y decidió por mayoría de sus miembros, cambiar el criterio
expuesto. (…) En conclusión, queda claro que salario y pensión, cuando son
pagados con fondos públicos, son opciones excluyentes, ya que esta última tiene
por finalidad sustituir al primero, de manera que jurídicamente resulta
inconcebible que ambas puedan coexistir simultáneamente”.
La
posición anterior fue ratificada por esa Sala en su sentencia
n.° 17613-2011 de las 14:50 horas del 21 de diciembre de 2011, al revisar la constitucionalidad del artículo
22 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja
Costarricense de Seguro Social. En esa
oportunidad la Sala indicó que el artículo 22 citado, en tanto restringía la
percepción simultánea de una pensión de ese régimen y de salario del Estado, “ … resulta
razonable, dado que su finalidad, es
una adecuada distribución
de los fondos
públicos y de las
posibilidades de empleo en el sector público. Además, la norma cuestionada, de
igual manera deja abierta la posibilidad de que el pensionado se reinserte en
el ámbito laboral, siempre y cuando se trate
del sector privado.” (En el mismo
sentido puede consultarse la sentencia n.° 8039-2012 de las 14:430 horas del 19
de junio de 2012).
Partiendo de lo anterior, es posible afirmar, como
regla de principio, que no es posible percibir las prestaciones económicas
derivadas de la jubilación conjuntamente con salario del Estado. No obstante, tratándose del ejercicio de
labores docentes en instituciones públicas de educación superior, las
disposiciones de cada régimen de pensión prevén excepciones a esa regla. Seguidamente analizaremos esas excepciones.
III.
PERCEPCIÓN
SIMULTÁNEA DE PENSIÓN Y SALARIO POR EL EJERCICIO DE LABORES DOCENTES EN
INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Antes de iniciar el
análisis de las regulaciones específicas de cada uno de los regímenes de
pensiones a los que se refiere la consulta, interesa señalar que si bien el CUC
no puede ser catalogado como una universidad pública, sí constituye una
institución pública de educación superior.
Así se desprende del artículo 1° de la ley n.° 6541 de 19 de noviembre
de 1980, denominada “Ley que Regula las
Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria”. Por esa razón, estimamos que el tratamiento
del tema que nos ocupa debe ser el mismo según nos encontremos frente a una
Universidad Pública o frente a un Colegio Universitario, por tratarse, en ambos
casos, de instituciones públicas de educación superior.
A. Sobre el Régimen de Invalidez, Vejez
y Muerte de la CCSS
Las reglas que regulan
éste régimen están contenidas en el “Reglamento
del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro
Social”, publicado en La Gaceta n.° 50 del 10 de marzo de 1995. En relación con el tema que aquí interesa,
los artículos 21 y 22 del citado Reglamento disponen lo siguiente:
“Artículo 21.- Disposiciones sobre los pensionados por
invalidez. Transcurridos
doce meses del disfrute de pensión por concepto de invalidez, el pensionado
podrá trabajar nuevamente en el sector privado, como trabajador independiente,
o hasta medio tiempo en docencia universitaria en el sector público. Para ello,
deberá solicitar por escrito, permiso a la Administración, la cual, para
resolver, requerirá la valoración de parte de la Comisión Calificadora del
Estado de Invalidez, en la cual se verifique que la nueva actividad laboral sea
diferente a aquella por la cual se declaró inválido al pensionado, que no
requiere el uso de las facultades afectadas y que no representa un riesgo para
su capacidad física o mental residual.
Cuando un pensionado por invalidez inicie
labores remunerativas sin haber solicitado el respectivo permiso para laborar,
o bien, lo haga a pesar de que se le deniegue el permiso, se procederá, previo
procedimiento ordinario administrativo, con la suspensión de la pensión y cobro
de las sumas pagadas improcedentamente mientras se
dedicó a las labores remunerativas, sin perjuicio de que como producto de la
valoración médica, la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez, determine
levantar dicho estado.
El pensionado inválido que trabaje con el
debido permiso, deberá cotizar para los Seguros de Salud e Invalidez, Vejez y
Muerte. Las cuotas aportadas al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, se tomarán
en cuenta para el otorgamiento de la pensión por vejez, cuando consolide ese
derecho de acuerdo con el artículo 5º de este Reglamento. Cuando el pensionado
por invalidez alcance los 65 años de edad y el número de cotizaciones mensuales
aportadas en su nueva actividad no alcanza las 300 cuotas, tendrá derecho a una
pensión complementaria por vejez proporcional al número de años contribuidos.
Las condiciones en que el asegurado podrá
trabajar nuevamente para un patrono o como trabajador independiente y cotizar
para los seguros sociales, son parte de la normativa contemplada en el artículo
7º de este Reglamento.
Con la finalidad de velar por el bienestar
físico y mental de los pensionados por invalidez éstos deben someterse a los
exámenes, tratamientos y controles que la Caja les indique, para lo cual la
Comisión Calificadora del Estado de Invalidez podrá dar seguimiento en
cualquier momento al cumplimiento de estas indicaciones.
Finalmente, el pensionado por invalidez que
desee trabajar en el sector público, o por más de medio tiempo en docencia en
dicho sector, únicamente deberá solicitar formalmente la suspensión de su
beneficio mientras se desempeñe en el cargo.
“Artículo 22.- El pensionado por vejez podrá dedicarse a labores asalariadas en el
sector privado, como trabajador independiente o hasta medio tiempo en docencia
universitaria en el sector público.
En caso de que el pensionado labore según lo
indicado en el párrafo anterior, deberá cotizar solamente para el Seguro
de Salud.
En caso de que el pensionado por vejez labore
en el sector público en otros campos distintos a la docencia universitaria,
deberá solicitar la suspensión de la pensión por el período que labore y
cotizar tanto para el Seguro de Salud como para el Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte.
Finalmente, en caso de que el pensionado por
vejez se dedique a la docencia universitaria por una jornada mayor de medio
tiempo, deberá solicitar la suspensión de la pensión por el período que labore
y cotizar solamente para el Seguro de Salud.”
De las normas transcritas
se desprende que el tema en estudio tiene una regulación diferente según se
trate de una pensión por invalidez, o de una por vejez.
En el primero de los
casos, el pensionado por invalidez solo puede realizar labores asalariadas (en
el sector privado o en la docencia universitaria pública) después de
transcurrido el plazo de un año, contado a partir del inicio del disfrute de la
pensión. Si transcurrido ese lapso el
pensionado está interesado en trabajar en el sector privado, o en docencia
universitaria en el sector público, debe solicitar permiso a la Administración,
la cual podría autorizar el ejercicio de la docencia por una jornada de “hasta medio tiempo”. Si el pensionado por invalidez desea trabajar
en el sector público en labores distintas a la docencia, o por más de medio
tiempo en labores universitarias docentes, debe solicitar que se le suspenda la
pensión mientras desempeña el cargo.
En el segundo de los
casos, es decir, el del pensionado por vejez, aplica la posibilidad de trabajar
hasta medio tiempo en docencia universitaria pública, sin que para ello sea
necesario que transcurra lapso alguno entre la fecha de la jubilación y la del
inicio del ejercicio de las labores docentes.
Tampoco es necesario gestionar, en este caso, autorización alguna de la
Administración, en el entendido de que si el pensionado pretende trabajar en
labores asalariadas en el sector público distintas a las de la docencia, o
trabajar en labores docentes por más de medio tiempo, debe solicitar que se le
suspenda el pago de las prestaciones económicas derivadas de su condición de
jubilado.
B. Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder
Judicial
La regulación de este
régimen de pensiones se encuentra en los artículos 224 y siguientes de la Ley
Orgánica del Poder Judicial. Concretamente, sobre la percepción simultánea de
pensión y salario del Estado, el artículo 234 de esa ley dispone lo siguiente:
“Artículo 234.- Al jubilado o
pensionado, se le suspenderá del goce del beneficio, durante el tiempo que esté
percibiendo cualquier otro sueldo del Estado, de sus bancos, de sus
instituciones, de las municipalidades, de las juntas de educación y de las
empresas de economía mixta.
También
se podrá suspender, según las circunstancias, el goce del beneficio, cuando
éste hubiera sido acordado en razón de enfermedad y se tenga noticia de que la
persona está desempeñando otro empleo, mientras se mantenga esta última
situación.”
A pesar de que la norma transcrita
no prevé excepción alguna para el ejercicio de la docencia en instituciones de
educación superior, la Sala Constitucional ha interpretado, por vía de amparo,
que la percepción simultánea de salario y pensión, cuando el primero se origina
en la prestación de servicios docentes en instituciones públicas de educación
superior, no es incompatible. Nos referimos
a la sentencia n.° 3692-2013 de las 11:31 horas del 15 de marzo de
2013. Esa resolución, luego de
transcribir parte de la sentencia n.° 15058-2010 (la cual, como ya habíamos
indicado, fue reconsiderada expresamente por la n.° 10513-2011) sostuvo que no había
incompatibilidad entre el devengo de una pensión del régimen del Poder Judicial
y la percepción de salario proveniente de una universidad pública, cuando este
último se originara en el ejercicio de labores docentes:
“Las consideraciones
realizadas en la sentencia parcialmente transcrita [se refiere a la 15058-2010
citada] resultan plenamente aplicables al caso concreto, dada la identidad de
la materia que se examina, siendo irrazonable que a una persona jubilada se le
prohíba que, simultáneamente, reciba un salario por el ejercicio de la docencia
en un centro de enseñanza superior de carácter universitario. Obsérvese que las
universidades públicas tienen una regulación especial en la Constitución, tanto
que, son concebidas como instituciones de “cultura superior”, constituyendo verdaderos crisoles del
conocimiento, de la investigación, de las ideas y del desarrollo material y
espiritual de cualquier país. De otra
parte, resulta claro que constituye un principio y bien constitucionalmente
protegido la libertad de cátedra, tanto que el ordinal 87 de la Constitución
estatuye que “La libertad de cátedra
es principio fundamental de la enseñanza universitaria”. Adicionalmente,
observa este Tribunal que lleva razón el recurrente en sus planteamientos en
relación a la infracción del principio de igualdad y a las garantías del debido
proceso. En relación al principio de igualdad (artículo 33 constitucional),
debe advertirse que en los países que integran el Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos, tiene, también, al propio tiempo, la
condición de un derecho humano, según se desprende del artículo 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, al estipular
que todas las personas “tienen
derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”. En el caso
costarricense, los instrumentos del Derecho Internacional o Regional Público de
Derechos Humanos, forman parte del parámetro de constitucionalidad (artículo 48
constitucional), de modo que deben ser empleados para fiscalizar las actuaciones
de los poderes públicos en los diversos procesos constitucionales. En el sub-lite, se observa que,
efectivamente, a un funcionario judicial activo sí se le reconoce la
posibilidad de ejercer la docencia, en tanto que, a uno jubilado o retirado se
le restringe esa misma oportunidad y, aún más, se brinda un trato diferenciado
a los jubilados que son docentes de un centro público respecto de los que
ejercen la docencia en un centro privado de enseñanza superior universitaria.
No existen, ni se aportan, motivos objetivos y razonables que justifiquen ese
tratamiento dispar, por lo que se produjo una discriminación que infringe el
principio y el derecho a la igualdad. Resulta contrario al derecho al
desarrollo de los pueblos que a las personas jubiladas o retiradas, que han
acumulado experiencias y conocimientos, se les impida o se les establezca
cortapisas para ejercer la docencia en un centro de enseñanza superior.”
Esta Procuraduría, atendiendo el carácter vinculante de
los precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de
Jurisdicción Constitucional), ante una consulta planteada por la Auditoría del
Poder Judicial indicó “… que la sentencia N.° 3693-2013 ha reconocido la existencia de una
posibilidad jurídica de los jubilados del régimen de pensiones del Poder
Judicial de ejercer –al mismo tiempo que se percibe el beneficio de jubilación–
la docencia en universidades públicas y recibir una remuneración a modo de
contraprestación por ello”. Y agregó que “…en términos
generales, los jubilados del Poder Judicial pueden ejercer la docencia en
universidades públicas al mismo [tiempo] que perciben el beneficio de la
jubilación.” (Dictamen C-116-2016 del 18 de mayo de 2016).
C. Sobre el Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional
En el caso de este
régimen de pensiones, la norma que rige el tema es el artículo 76 de la Ley de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio Nacional (n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958),
reformado por la ley n.° 8721 de 18 de marzo de 2009. El texto de ese artículo es el siguiente:
“Artículo 76.- Revisión por
reingreso. El jubilado o la jubilada que reingrese a la vida
activa, con percepción de salario a cargo del Estado o de sus instituciones,
suspenderá la percepción de su jubilación durante el tiempo en que se encuentre
activo o activa, a excepción, estrictamente, del personal académico al
servicio de las instituciones estatales de enseñanza superior recontratados o
recontratadas hasta por un máximo de medio tiempo, para programas de grado,
posgrado, investigación, o acción social, de conformidad con los requisitos que
cada entidad establecerá al efecto.
Para lo dispuesto en el párrafo anterior, el jubilado que vuelva a la
vida activa deberá comunicar su alta, con copia del acto de nombramiento,
dirigida a la Jupema, que ordenará suspender las
prestaciones durante el tiempo que indique el acto de nombramiento.”
La
norma recién transcrita es clara en el sentido de que el pensionado del
Magisterio Nacional puede recibir su pensión y el salario por actividades
docentes en instituciones estatales de enseñanza superior, siempre que éstas
últimas no superen una jornada de medio tiempo.
Si la jornada supera ese lapso, el interesado deberá solicitar que se le
suspenda el pago de la pensión.
Cabe advertir, por último,
que en este tema, además de las regulaciones específicas de cada régimen de
pensión, aplican también las disposiciones internas que haya emitido cada
institución pública de educación superior en lo relativo a la percepción
simultánea de pensión y salario por el ejercicio de labores docentes. A manera de ejemplo, en el caso de la
Universidad de Costa Rica se encuentra vigente el “Reglamento para
la Recontratación del Personal Académico Jubilado para los diferentes Regímenes
de Pensiones y Jubilaciones de la República”, emitido por el Consejo
Universitario y publicado en el alcance n.° 16-2012 a La Gaceta Universitaria
del 10 de diciembre de 2012. Según el
artículo 6 de ese Reglamento, la recontratación de personal académico jubilado
podrá hacerse “a) Hasta por un medio tiempo distribuido en una o más sedes. b) Hasta
por un cuarto de tiempo, cuando el contrato sea para la Sede Rodrigo Facio,
salvo en aquellos cursos cuya jornada sea mayor al cuarto de tiempo, pero
menor de medio tiempo, en los que el nombramiento dependerá de la carga
académica que le corresponde al curso.”
IV. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría
arriba a las siguientes conclusiones:
1.
Como regla de principio, no es posible percibir las
prestaciones económicas derivadas de la jubilación conjuntamente con salario
del Estado. No obstante, tratándose del
ejercicio de labores docentes en instituciones públicas de educación superior,
las disposiciones específicas de cada régimen de pensiones prevén excepciones a
esa regla. Tales excepciones son
aplicables a los Colegios Universitarios, los cuales, a pesar de no ser
Universidades Públicas en sentido estricto, son instituciones públicas de
educación superior.
2.
En el caso del régimen general de invalidez, vejez y
muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, los pensionados por
invalidez solo puede realizar labores asalariadas (en el sector privado o en la
docencia universitaria pública) después de transcurrido el plazo de un año,
contado a partir del inicio del disfrute de la pensión. Si transcurrido ese lapso el pensionado está
interesado en trabajar en el sector privado, o en docencia universitaria en el
sector público, debe solicitar permiso a
la Administración, la cual podría autorizar el ejercicio de la docencia por una
jornada de “hasta medio tiempo”. Si el pensionado por invalidez desea trabajar
en el sector público en labores distintas a la docencia, o por más de medio
tiempo en labores universitarias docentes, debe solicitar que se le suspenda la
pensión mientras desempeña el cargo.
3.
En ese mismo régimen, el pensionado por vejez
puede trabajar hasta medio tiempo en docencia universitaria pública, sin que
para ello sea necesario que transcurra lapso alguno entre la fecha de la
jubilación y la del inicio del ejercicio de las labores docentes. Tampoco es necesario gestionar, en este caso,
autorización alguna de la Administración, en el entendido de que si el
pensionado pretende trabajar en labores asalariadas en el sector público
distintas a las de la docencia, o trabajar en labores docentes por más de medio
tiempo, debe solicitar que se le suspenda el pago de las prestaciones
económicas derivadas de su condición de jubilado.
4.
En el caso del régimen de pensiones del Poder
Judicial, a pesar de que el artículo 234 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
dispone que el pensionado debe suspender el disfrute de la pensión durante el
tiempo en que perciba cualquier otro sueldo del Estado, la Sala Constitucional
ha interpretado que esa disposición no aplica para el ejercicio de la docencia
en centros de enseñanza superior universitaria.
5.
El artículo 76 de la Ley de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio Nacional admite la posibilidad de recibir pensión y salario por actividades docentes en instituciones
estatales de enseñanza superior, siempre que éstas últimas no superen una
jornada de medio tiempo. Si la jornada
supera ese lapso, el interesado deberá solicitar que se le suspenda el pago de
la pensión.
Cordialmente;
Julio César Mesén
Montoya
Procurador de
Hacienda
JCMM/Kjm