C-74-2017

07 de abril del 2017

Máster

José Francisco Pacheco Jiménez

Ministro a. i. de Hacienda

Su Despacho

Estimado señor Ministro:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio DM-2726-2016, en el que consulta si el Ministerio de Hacienda puede recibir en donación “una propiedad”, reservándose el usufructo la persona física. Afirma que el particular está anuente a hacer una donación de inmueble al Estado, pero requiere conservar el usufructo, con lo que se daría bajo condición.

Se cuestiona si la donación del inmueble al Estado “podría realizarse en forma condicionada”, manteniendo el actual propietario el usufructo, “a sabiendas que el Estado no podría disponer libremente del bien” y, en su lugar, deberá “asumir cargas como pago de tasas municipales y otros relacionados directamente con la tenencia del inmueble, ello por cuanto no se logra determinar la existencia de normativa que faculte a la Administración a optar por esta figura en forma condicionada”. Agrega que por el principio de legalidad administrativa, la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico.

Para dar respuesta a su pregunta, se comentan los siguientes aspectos:

I.- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA DONACION Y EL USUFRUCTO

I.1) LA DONACION

En la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).

La exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias). Concerniente al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.

La donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).

I.2) USUFRUCTO

En forma sucinta, se ha definido el usufructo como “el derecho a disfrutar los bienes ajenos con la obligación de conservar su forma o sustancia.” (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 275/2012. Código Civil español, art. 467). Acerca de la obligación de conservar: LECIÑENA IBARRA Ascensión, coord. Tratado de usufructo: aspectos civiles, mercantiles y fiscales. Edit Las Rozas-La Ley. Madrid. 2016, págs. 97-122. MARÍN GARCÍA, María Teresa. Notas sobre el derecho de disfrute del usufructuario. Anuario de Derecho Civil. Vol. 42. N° 3. 1989. Ed. Boletín Oficial del Estado español (BOE es), pg. 813-868. PÉREZ PEJCIC, Gonzalo. La sustancia del objeto en el derecho real de usufructo. Revista Pensar en Derecho N° 8. 2016, pág. 103-151. Edit. Facultad de Derecho Universidad de Buenos Aires.

En virtud del usufructo, separado de la propiedad, el usufructuario tiene el derecho real de uso y goce o disfrute de un bien ajeno, por sí o por otros, conforme a su naturaleza y destino, perteneciéndole todos los frutos ordinarios, sean naturales, industriales y civiles, comprendidos dentro de los últimos el alquiler y el precio del arrendamiento o utilidades que el inmueble proporcione. El usufructuario puede disponer libremente de su derecho, por los medios que permite el ordenamiento, con limitación del tiempo que dure el usufructo, el cual se rige por el título de constitución y, en su defecto, a por las reglas legales establecidas a ese fin. Para afectar a terceros, ha de cumplir el trámite de inscripción registral. (Código Civil, artículos 264, inciso 2°, 268, 287 a 289, 335, 337, 341, 343, 455, 459, inciso 2°, y 484. Decreto 26771/1998, Reglamento del Registro Público, artículos 21 y 49, inc. b).

El usufructo puede constituirse por un plazo cierto o vitalicio, el que concluye cuando el usufructuario original deja de existir, en cuyo caso al nudo propietario le asiste la facultad de solicitar su cancelación al Registro Público. (Código Civil, artículo 358, inciso 1°). Es nula la cláusula que tienda a hacer durar el usufructo más allá de la vida del usufructuario. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011). En la legislación nacional no hay derechos a perpetuidad sobre bienes ajenos. (Código Civil, arts. 269, 336 y 359. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 462/2004. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011).

Por estar el usufructo dentro del comercio de los hombres, puede embargarse y rematarse, en forma independiente, para que responda por deudas de su titular. (TRIBUNAL PRIMERO CIVIL sentencia 492/2003).

El usufructuario, a más de lo consignado, debe rendir fianza por los deterioros que cause al inmueble, hacer las reparaciones ordinarias indispensables para la conservación de la cosa y dar aviso oportuno al propietario para que ejecute las reparaciones extraordinarias. Es responsable ante el propietario de los daños que ocasione al bien quien lo sustituya, cuando enajena el derecho sin su consentimiento, así como de los daños y perjuicios causados a la cosa a consecuencia de cualquier hecho que pueda menoscabar los derechos de aquel, cuando tenga noticia y no se lo comunique. (Código Civil, arts 346, 348, 351, 352, 357).

II.- LA DONACION CONDICIONADA

En nuestro medio, la posibilidad que tienen los particulares de hacer donaciones condicionadas se infiere de varias normas del Código Civil: Artículo 1395 del Código Civil: “Es nula la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador”. Según la interpretación, a contrario sensu, de ese texto, es válida la donación que se supedite a una condición suspensiva o resolutoria, siempre que no sea potestativa del donador, pues en tal caso habría una incertidumbre subjetiva, subordinada a su voluntad y, por tanto, insegura; no objetiva del hecho condicionante. El artículo 615, “aplicable por analogía a las donaciones, dada su naturaleza gratuita” (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia 71/2010), faculta al testador a disponer pura y simplemente o bajo condición. Lo mismo se deduce del artículo 360: “El usufructo concedido hasta que se verifique un hecho termina cuando se haga imposible el cumplimiento de la condición”. BRENES CÓRDOBA, en comentario a esa causal extintiva, señala que el usufructo fenece desde el momento en que se torne imposible de cumplir la condición resolutoria estipulada en el acto o contrato que le dio origen. Cita, como ejemplo, “si se estableciera un usufructo limitando su duración al tiempo que persona distinta del usufructuario permanezca fuera del país, el goce terminaría si llegase a fallecer dicha persona, porque entonces se hace imposible el incumplimiento de la condición resolutoria”. (Tratado de los bienes. Edit. Juricentro. San José. 2013, págs. 130 y 131).

De igual forma, el principio de autonomía de la voluntad posibilita a las partes incorporar a los negocios jurídicos cláusulas accidentales o accesorias, como la condición. (Código Civil, doctrina del artículo 1092, en relación con el 604, 605, 615, 626, inc. 2, 685 y 961 ibid).

En suma, la donación puede hacerse bajo condición suspensiva o resolutoria, como las demás transmisiones del dominio por otros títulos. (BRENES CORDOBA, Alberto. Tratado de los Contratos. Edit. Juricentro 2009, pág. 356).

La condición, en sentido técnico, es un acontecimiento futuro e incierto al que se supedita la adquisición (condición suspensiva) o resolución, (condición resolutoria) de un derecho. En el primer caso, mientras la condición está pendiente de acaecer, el derecho no tiene vida. Sólo hay una esperanza de que nazca algún día. En la resolutoria, mientras la condición no se dé, el acto o contrato que la contempla deviene en puro y simple; sea, perfecto y eficaz. Pero, operada aquella, las cosas vuelven al estado que tenían antes de estipularse. La condición puede ser positiva: si el condicionante es la realización de un hecho; o negativa, si consiste en una omisión o falta de realización de un acontecimiento. (Dictamen C-044-1987). Sobre esos conceptos: SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 775/2003. Diccionario de la Real Academia. Voz: Condición; 8ª. acepción. RAMÍREZ GRONDA, Juan: Diccionario jurídico. BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de las obligaciones. Edit. Juricentro. San José. 2010, pg. 83. CASTAN TOBEÑAS, José. Derecho civil español, común y foral. Tomo III. Reus S. A. Madrid. 1978, págs. 179-182. PUIG BRUTAU, José. Fundamentos de Derecho Civil. Tomo I, Vol. II Bosch. Barcelona. 1985, págs. 84-88. Luis DIEZ-PICAZO. Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial. Vol. 2°, Edit. Civitas. Madrid, 1993, págs. 347-351. ARIAS RAMOS José, Derecho romano. Edit. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1972. Tomo I, págs. 129 a 132, entre otros.

Así, la donación condicional es la que “se halla sometida a una condición, en tanto hecho futuro e incierto del que depende el nacimiento de la obligación de donar (condición suspensiva o inicial) o la resolución del derecho del donatario (condición resolutoria o final)”. (MEDINA ALCOZ, María. El incumplimiento de la carga en la donación modal. En: Contratos gratuitos. Obra colectiva. Pérez Gallardo, Leonardo, Coordinador. Biblioteca Iberoamericana de Derecho. Edit. Reus S. A. Madrid y otras. 2010, pág. 158). Una definición similar es la de Barral Viñals: “(…) en la donación condicionada se modaliza el momento de adquisición –o la pérdida, si se trata de condición resolutoria- de la propiedad por parte del donatario a la realización –o no, si es negativa- de un acontecimiento futuro e incierto”. (BARRAL VIÑALS, Inmaculada. El enriquecimiento del donatario como elemento estructural de la donación. En: Libro homenaje al profesor Manuel Albaladejo García. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. 2004, pg. 536).

III.- DONACION CON RESERVA DE USUFRUCTO A FAVOR DEL DONANTE

La propiedad absoluta sobre una cosa comprende los atributos de la posesión, usufructo, transformación, enajenación, defensa, exclusión e indemnización. La propiedad es imperfecta o limitada cuando no corresponden al dueño todos los derechos que comprende el dominio pleno (Código Civil, arts. 264 y 265). El usufructo en bien ajeno es un derecho que restringe las facultades de que goza el dueño y constituye una excepción al principio general de que el derecho de propiedad se considera libre de limitaciones, salvo prueba en contr

Del derecho del propietario a disponer de lo que le pertenece, se deriva la facultad de dividir la propiedad en usufructo y nuda propiedad, de modo que una y otra correspondan a diferentes personas. (BRENES CÓRDOBA. Tratado de los bienes cit, págs. 112 y 113. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011).

Las distintas posibilidades que tiene quien ostenta el dominio pleno y lo desmembra en usufructo y nuda propiedad, son: a) transmitir el usufructo y la nuda propiedad a diferentes personas, b) reservarse la nuda propiedad y constituir a favor de un tercero un derecho de usufructo, y c) transmitir la nuda propiedad –a título gratuito, en este caso- y reservarse el usufructo, que es lo que aquí ocurriría. Esta última facultad ha sido reconocida por los Tribunales, indicando que el propietario puede mantener para sí el derecho de usufructo, haciendo reserva expresa de éste en el acto de enajenación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 18/1993. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 275/2012). El nudo propietario tiene la obligación de no perturbar al usufructuario en el ejercicio de su derecho.

El titular de la nuda “obtendrá el pleno aprovechamiento de la cosa una vez se extinga el usufructo sobre la misma y el nudo propietario recupere las facultades que salieron de su ámbito jurídico”; entretanto permanecen latentes. (CLEMENTE MEORO, Mario Enrique: Derechos reales y Derecho Inmobiliario Registral, en Tratado de Derecho civil, coord por A. L. López y López y V. L. Montés Penadés. Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, p 490).

IV.- LA RESERVA DE USUFRUCTO NO HACE CONDICIONADA LA DONACION

Acorde con lo que se anotó en el punto II supra, no sería donación condicionada la hecha con reserva de usufructo, porque habría una transmisión pura y simple del bien, sin depender de ninguna condición, en sentido estricto. Sea, un traspaso, en firme, de la propiedad, con exclusión temporal del usufructo.

Cuando el donante se reserva el usufructo, escribe Messineo, “mientras el usufructo no se extinga, el donatario recibe la nuda propiedad”, es decir, “adquiere inmediatamente la propiedad (aunque sea nuda) de la cosa donada”, a diferencia de la donación mortis causa, en los países que la admiten, donde “el derecho del donatario surgiría en el momento de la muerte” (MESSINEO, Francesco. Manual de Derecho Civil y Comercial. Ediciones Jurídicas Europa-América. Buenos Aires. Tomo V. 1955, pto. 7 bis, pg. 19, y pto. 3, pg. 12).

Por lo demás, se reitera que lo que prohíbe, y sanciona con nulidad, el Código Civil es la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador. Con esa salvedad, la misma puede hacerse bajo condición suspensiva o resolutoria, como cualquier otro traspaso del dominio.

V.-ACEPTACION DE DONACIONES POR EL ESTADO

En lo que hace al Estado, como sus instituciones, la Procuraduría ha hecho el distingo de régimen jurídico entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, toda vez que la donación implica una liberalidad, que comprendería bienes de la Hacienda Pública, en los términos de los artículos 8° y 9° de la Ley 7428/1994, Orgánica de la Contraloría General de la República, sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, si no hay norma que lo prohíba o limite, puede aceptar donaciones de bienes, en virtud del carácter de persona jurídica y la capacidad de Derecho Privado que también ostenta. (Ley 6227/1978, art. 1°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 126/2015, entre otras. El Estado es persona jurídica de pleno derecho. Código Civil, art. 33, pfo. 2°, numeración corrida por la Ley 7020/1986). A falta de disposiciones específicas que regulen la donación al Estado, ese contrato se rige por el Código Civil. Sin embargo, la Procuraduría ha hecho ver que la Administración Pública no tiene una facultad ilimitada o discrecionalidad absoluta para recibir cualquier donación que se le haga, la que debe vincularse a la satisfacción del fin público a su cargo. Con lo cual, no debe aceptar ninguna que venga a limitar o impedir su cumplimiento, o ha de determinarle la forma en que debe cumplir sus funciones, ni hacia qué debe dirigir lo recibido. Con esta connotación, y no con el significado del punto II supra, se dijo en el dictamen C-246-2000 y la Opinión Jurídica OJ-014-2013, que la donación no debía estar condicionada. A la vez, ha de recelar la procedencia de recibir donaciones de personas cuestionadas o de bienes cuyo origen no es claro, considerar lo dispuesto en el Código Civil (arts. 1395 y sigtes) en orden a las limitaciones para donar y, en general, rechazar cualquier acto que pueda considerarse inconveniente a los intereses generales. (Pronunciamientos citados y Opiniones Jurídicas OJ-067-2008 y OJ-090-2012).

En cuanto a donaciones al Estado, ha de tenerse presente lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 8131/2001, de Administración Financiera y Presupuestos Públicos: “Todos los bienes, las obras o los servicios que la Administración Central reciba en carácter de donaciones nacionales o internacionales, deberán tramitarse según los lineamientos que determine para este efecto la Dirección General de Administración de Bienes”. Y el artículo 19 del Decreto Ejecutivo 30720/2002, relativo a los requisitos y procedimiento a seguir a tal fin, que incluye la escritura pública en bienes inmuebles, la inscripción en el Registro Público e incorporación al Sistema Informático de Administración de Bienes e Inventarios. (Opiniones Jurídicas OJ-067-2008, OJ-108-2008 y OJ 090-2012).

En la consulta se afirma que el Estado recibiría el bien sin el usufructo y debe “asumir cargas como pago de tasas municipales y otros relacionados directamente con la tenencia del inmueble”.

Con relación a lo anterior, es importante recordar que no están afectos al impuesto de bienes inmuebles, los del Estado “que, por ley especial gocen de exención” (Ley 7509/1995, art. 4° inc. a; Decreto 27601/1999, art. 5°); la condición de sujetos pasivos de ese impuesto que tienen los usufructuarios con más de un año, en los términos del artículo 6°, inciso d, de la misma Ley (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IX, sentencia 467/2013); la diferencia entre la tasa e impuesto de bienes inmuebles (Ley 4755/1971, Código Tributario, artículo 4°); y que “Respecto del régimen municipal el principio de inmunidad fiscal del Estado es inoperante. Son los Municipios, y no el Estado, el sujeto activo de la obligación tributaria. El Estado debe, por principio, pagar los tributos municipales. Para que opere la inmunidad fiscal -por confusión- la identidad subjetiva debe ser plena. (…) No podría operar la confusión si el sujeto activo del tributo es un ente menor como lo son las Municipalidades- y el pasivo es el Estado porque la identidad subjetiva no se configura”. Criterio de la SALA PRIMERA DE LA CORTE, desde la sentencia 12/1994, adoptado por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, en las resoluciones 459/2012, 472/2012, 473/2012, 222/2013, 492/2013, 124/2014, 606/2014, 607/2014, 124/2015, 173/2015 y 485/2016). (Acerca de la extinción de la obligación tributaria por confusión, vid. Código de Normas y Procedimientos Tributarios, art. 49). También ha de tenerse presente que de conformidad con el artículo 70 del Código Municipal, Ley 7794/1998, en consonancia con el 28 de la Ley 7509/1995, de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, las deudas por tributos municipales constituyen hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles. Es un gravamen legal impuesto, de pleno derecho, para responder por esas obligaciones. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencia 522/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, resoluciones 1725/2009 y 55/2013, entre otras).

Además, en la valoración discrecional a hacer por ese Ministerio, para decidir si acepta o no la donación, cabe tomar en cuenta otros aspectos adicionales:

1) El donatario (Estado, Ministerio de Hacienda) tendría, durante el tiempo del usufructo, un dominio imperfecto, sin la posesión y aprovechamiento del bien. La efectividad del dominio pleno queda en suspenso por la disociación que el usufructo supone. (Fuentes Torre-Isunza, cit.: por MORENO QUESADA, Bernardo. El usufructo en la nuda propiedad. Anuario de derecho civil, Vol. 58, Nº 3, 2005, pg. 1156. Boletín Oficial del Estado español).

2) La imposibilidad temporal, mientras dure el usufructo, que tendría el Estado de destinar el inmueble a un fin público concreto o para servir de soporte material al ejercicio de competencias administrativas, convirtiéndolo en un bien inerte.

3) El bien donado responde por las obligaciones del donante, en cuanto no se reserve o adquiera otros después que basten para cumplirlas. (Código Civil, art. 1402. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 1498/2014 y 970/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 367/2004, 57/2009 y 139/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 403/2010. TRIBUNAL SEGUNDO CIVI, SECCIÓN I, sentencia 354/2005. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 155/2007). La norma se relaciona con dos artículos de ese Código: 981: “…los bienes que constituyen el patrimonio de una persona responden al pago de sus deudas” (principio de la responsabilidad patrimonial universal); y el 848: son ineficaces los actos realizados por un deudor con respecto a su patrimonio cuando sean lesivos a los derechos de su acreedor, sin que se requiera el conocimiento del perjuicio por los adquirentes a título gratuito o donación, quienes se ven afectados por las obligaciones que el donante asumió con anterioridad. (TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 155/2007). “La donación es título traslativo del dominio, con plenos efectos, hasta tanto no se demuestre que fue efectuado con el propósito de evadir obligaciones previamente contraídas”. Si el bien no está ya en el patrimonio del donante, sino en el del donatario, habrá de declararse la ineficacia de la donación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 1498/2014).

Legislaciones, como el Código Civil español, presumen la donación hecha en fraude de acreedores, “cuando al hacerla no se haya reservado el donante bienes bastantes para pagar las deudas anteriores a ella” (artículo 643, pfo. 2°).

4) El usufructuario puede disponer libremente su derecho (Código Civil, arts. 341 y 348).

Si el usufructo es vitalicio, se apuntó, tiene como extinción natural la muerte del usufructuario. (Artículo 358, inciso 1° ibid. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 213/2011).

5) El nudo propietario ha de ejecutar, por su cuenta, las reparaciones extraordinarias, y si no lo hiciere, luego de que se le haya dado aviso por el usufructuario, éste podrá realizarlas y cobrar a aquél el aumento de valor que, por razón de esas obras, tuviere el inmueble al concluir el usufructo. Si el propietario se negare a cubrir el importe, el usufructuario podrá ejercer el derecho de retención del bien hasta que se le reintegre el importe. (Código Civil, arts. 352 y 365).

En nuestro medio se ha entendido por reparaciones extraordinarias las que “fuere preciso verificar por deterioros sobrevenidos sin culpa del usufructuario” y que afecten la sustancia de la cosa (BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de los bienes cit., pg. 126, N° 150). Se refieren a las “hipótesis en las que el peligro de destrucción o desmejora de la cosa usufructuada provenga de una causa externa”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII sentencia 72/2010). En cambio, el Código Civil francés (art. 606) y el italiano (art. 1005) hacen una enumeración puntual de las reparaciones extraordinarias, que la doctrina ha calificado de incompletas. En el ordenamiento jurídico español se determinan por exclusión, por cuanto el Código Civil (art. 500, pfo. 2°) define las reparaciones ordinarias. (MARIN GARCIA DE LEONARDO, Teresa: Notas sobre el derecho de disfrute del usufructuario. Anuario de derecho civil. Vol. 42, N° 3, 1989, pg. 839).

6) El inmueble responde por las contribuciones extraordinarias e hipotecas constituidas previo al usufructo (Código Civil, arts. 354 y 356).

VI.-CONCLUSION

De lo expuesto, se concluye:

1) En nuestro ordenamiento, la donación puede hacerse bajo condición (suspensiva o resolutoria), como las demás transmisiones del dominio. Lo que el Código Civil (artículo 1395) prohíbe, y sanciona con nulidad, es la donación bajo condiciones cuyo cumplimiento dependa sólo de la voluntad del donador.

2) Del derecho del propietario a disponer de lo que le pertenece, se deduce la facultad de dividir la propiedad en usufructo y nuda propiedad, con lo cual puede reservarse para sí el primero y transmitir el segundo, a título oneroso o gratuito, como la donación.

3) La reserva de usufructo no hace condicionada la donación, en sentido técnico (punto IV supra), porque la propiedad –aunque sea nuda- se adquiere inmediatamente, sin dependencia a ningún hecho futuro e incierto.

4) En lo que hace al Estado -al que se integra el órgano consultante-, es distinto el régimen entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, por cuanto la donación implica una liberalidad de bienes que forman parte de la Hacienda Pública (Ley 7428, arts. 8° y 9°), sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, como persona jurídica, con capacidad de Derecho Privado, que también ostenta, puede aceptar donaciones, en tanto no haya una norma que lo prohíba o limite. A falta de disposiciones específicas que regulen la donación al Estado, ese contrato se rige por el Código Civil. Ha de tenerse presente lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 8131 y 19 del Decreto Ejecutivo 30720.

5) La facultad o discrecionalidad que tiene el Estado –Administración Pública Central, en lo que interesa- para recibir donaciones no es ilimitada o absoluta. La donación debe vincularse a la satisfacción de los fines públicos encomendados, y no debe limitar o impedir su cumplimiento, ni determinar la forma en que debe cumplir sus funciones.

6) A fin de decidir la conveniencia para el interés público de aceptar o no la donación propuesta, se sugiere valorar que el Estado, Ministerio de Hacienda, tendría, durante el tiempo del usufructo un dominio imperfecto, sin la posesión y aprovechamiento del inmueble, con la consiguiente imposibilidad temporal de destinarlo a un fin público específico o para servir de soporte material al ejercicio de competencias administrativas, así como los demás aspectos precisados en el punto V supra.

7) La Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos, en razón de que no son consultables a ésta los asuntos propios de los órganos administrativos que tienen una competencia especial (Ley 6815, art. 5°), con lo que sustituiría, mediante un dictamen vinculante, a la Administración activa. Lo anterior, con excepción del supuesto de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, donde el dictamen es un elemento del procedimiento.

Atentamente,

José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas

Procurador Asesor Abogada de Procuraduría