18 de julio del 2017
C-171-2017
Señor
Carlos Luis Brenes Molina
Secretario General
Dirección General de Registro
Civil
Estimado
Señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la resolución
de las catorce horas del 1 de junio del 2017, dictada dentro de las diligencias
de nulidad de matrimonio de los señores xxx y xxx, en la que se requiere la
emisión del criterio jurídico establecido en el artículo 173 de la Ley General
de la Administración Pública.
I.
ANTECEDENTES.
Previo a referirnos
al fondo del asunto, conviene hacer referencia a los antecedentes que se
encuentran visibles dentro del expediente administrativo que fue remitido a
esta Procuraduría:
1- Mediante oficio
DC-0045-2016, el Oficial Mayor del Departamento Civil del Registro Civil,
informa de la existencia de una posible bigamia de la señora xxx, al existir un
matrimonio inscrito con el señor xxx en fecha 25 de enero de 1958 y otro
matrimonio inscrito con el señor xxx en fecha 7 de julio de 1978. En dicho oficio se advierte que el señor xxx
falleció el 11 de noviembre del 2015.
Junto con el oficio indicado, se remiten las certificaciones de los
asientos de matrimonio y de defunción indicadas.
2- Por resolución de
las catorce horas cuarenta y nueve minutos del 14 de abril del 2017, se ordena
que, previo a resolver lo que corresponda, se previene a la señora xxx para que
se dirija a la oficina del Registro Civil más cercana y se refiera a la posible
existencia de una bigamia.
3- Que a las quince
horas y veinte minutos del 05 de mayo del 2016, se recibe la declaración jurada
de la señora xxx
4-
Que por oficio SGRC-028-2017, el señor Carlos
Luis Brenes Molina, Secretario General de la Dirección General de Registro
Civil interpone denuncia por bigamia ante el Juzgado de Familia y solicita que
se siga el proceso penal y se ordene la nulidad del matrimonio por ser un
matrimonio imposible.
5-
Que por resolución de las
quince horas y cuarenta y dos minutos del diez de mayo del 2017, el Juzgado
Segundo de Familia de San José previene a la Secretaría General del Registro
Civil para que aclare si lo que se presenta al Despacho Judicial es un proceso
Ordinario de Nulidad Matrimonial o una demanda penal para que se investigue el
ilícito que en su escrito difiere.
6-
Por resolución de las catorce
horas del primero de junio del dos mil diecisiete, la Dirección General del
Registro Civil, solicita el criterio referido en el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública, indicando expresamente lo siguiente:
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 inciso 1) de la Ley General de
Administración Pública se le confiere audiencia a la Procuraduría General de la
República, a efectos que se pronuncie en relación a la nulidad de¡ matrimonio
celebrado el 07 de julio de 1978 entre los señores xxx con el señor xxx,
inscrito en el asiento ciento cincuenta y ocho, folio setenta y nueve, tomo
cuarenta y uno de la provincia de Puntarenas, en virtud que al momento de
celebrarse dicho acto jurídico la señora xxx se encontraba unida en anterior
matrimonio con el señor xxx, realizado en la Parroquia de San José, Golfito,
Puntarenas, el veinticinco de enero de mil novecientos cincuenta y ocho, sin
que a la fecha existiera defunción de¡ cónyuge o sentencia de divorcio que
disuelva el vínculo matrimonial de los señores xxx y xxx. La misma se tramita
en el Juzgado Segundo de Familia de San José, expediente 17-000279-0187-FA-6
II.
SOBRE LA
IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL CRITERIO FAVORABLE EN ESTE CASO.
Los
actos administrativos absolutamente nulos pueden ser anulados en la vía
administrativa, cuando la nulidad de la que adolezcan sea además de absoluta,
evidente y manifiesta. El procedimiento
de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, se encuentra regulado en el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Para
ello, es necesario el dictamen de este Órgano Asesor, que debe darse de manera
previa al dictado del acto final y que debe referirse necesariamente sobre el
carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada. Asimismo, el artículo exige que de previo a
dictar el acto final, es necesario dar audiencia a las partes y cumplir con el
debido procedimiento administrativo ordinario del mismo cuerpo normativo.
Así
pues, el artículo 173 establece literalmente:
Artículo 173.-1) Cuando la nulidad
absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración
en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-
administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal
Contencioso-Administrativo, previo
dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es
obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos
administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la
contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá
rendir el dictamen.
En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente
sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.
2) Cuando
se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que
dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado,
deberá declararla el órgano superior
supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de
reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal
Contencioso- Administrativo.
3) Previo al acto final de
anulación de los actos
a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las
partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo
ordinario dispuesto en esta Ley.
4) La
potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que
sus efectos perduren.
5) La anulación administrativa de
un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser
absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente
nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios
y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor
agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
6) Para
los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando
se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados
entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso
d) del artículo 26 de esta Ley.
7) La
pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.
En el presente caso, y
según se desprende de los antecedentes citados, existe un proceso judicial ante
el Juzgado Segundo de Familia en el que ya se discute la nulidad del matrimonio
ante una gestión interpuesta por parte de la Dirección General del Registro
Civil.
Dentro del proceso
judicial, se ha prevenido a la Dirección General del Registro Civil, que se
aclare si dicho proceso es un proceso ordinario de nulidad de matrimonio o si se
trata de una denuncia penal.
A partir de lo expuesto,
es claro que esta Procuraduría General no podría emitir el criterio afirmativo
solicitado.
En este caso, se está solicitando
que se declare la nulidad el matrimonio efectuado por la señora xxx y xxx, en
razón de que existía un matrimonio anterior de la señora xxx con el señor
xxx.
Cabe señalar, sin embargo, que en
nuestro criterio, es claro que el matrimonio no es un acto administrativo, y
por lo tanto, no podría ser anulado a través del procedimiento establecido en
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
En efecto, si bien no existe
uniformidad en la doctrina en relación con la naturaleza jurídica del
matrimonio, pues existen teorías que lo definen como un contrato, como un acto
jurídico o como un instituto, es lo cierto que si podemos afirmar
categóricamente que el matrimonio no es un acto administrativo.
Así, sobre la naturaleza jurídica
del matrimonio, se ha señalado que:
“Existen
diferentes teorías acerca de la naturaleza jurídica del matrimonio; entre ellas
tenemos:
Teoría Contractual
La
doctrina clásica apoya la teoría de la naturaleza contractual del matrimonio,
fundados en la consideración de que el vínculo matrimonial se deriva de la
voluntad concorde de los esposos y en donde deben cumplirse las formalidades
preestablecidas por el ordenamiento.
Teoría del Acto Jurídico
El
matrimonio también ha sido considerado como un acto jurídico, ya que los
contrayentes expresan su voluntad ante un oficial competente, para darle
validez al acto. Es un acto jurídico no negociable, que produce efectos
personales como la convivencia, la fidelidad, el mutuo auxilio, y también
efectos patrimoniales, como las regulaciones económicas entre los cónyuges y
frente a terceros.
Teoría como Institución
Por
último, se puede decir que el matrimonio es una institución, ya que constituye
un conjunto de reglas impuestas por el Estado, que forma un todo, al cual las
partes no tienen más que adherirse, una vez dada esa adhesión, la voluntad de
las partes es ya importante y son los efectos de la institución los que se
producen automáticamente….
Con fundamento en los
anterior, se puede concluir que sería falso concebir al matrimonio nada más que
como un contrato o un mero vínculo jurídico, ya que el matrimonio obedece a
profundos instintos humanos, está impregnado de ideas morales y religiosas, se
propone fundar una familia, crear una comunidad plena de vida, concebir hijos,
educarlos, es un elemento vital de la sociedad, es en fin, una institución.”[1]
En el mismo sentido, se ha
indicado que el matrimonio “es
la celebración de un acto solemne entre un hombre y una mujer con el propósito
de crear una unidad de vida entre ellos. Es un acto voluntario efectuado en un
lugar y tiempo determinados ante el funcionario que el Estado designe para
celebrarlo.”[2]
Se desprende de lo expuesto, que
es imposible considerar al matrimonio como un acto administrativo. Sin embargo, es claro que para que tenga
efectos hacia terceros, la legislación nacional exige que el matrimonio sea
inscrito en el Registro Civil, inscripción que sí es un acto administrativo,
pero cuya nulidad no puede analizarse de forma aislada. (ver artículo 33 del
Código de Familia)
Sobre la diferencia entre el
matrimonio y el acto de inscripción del matrimonio, a efectos de la aplicación
del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta
Procuraduría ha señalado:
“Al respecto, debemos
destacar que el acto jurídico del matrimonio es celebrado entre particulares
frente a un funcionario con fe pública, el cual está obligado a enviar todos
los antecedentes y acta del mismo o certificación de ésta, al Registro Civil.
Dicha inscripción por tanto resulta indispensable para dar publicidad al acto
realizado, pero no es un requisito de validez del mismo, prueba de ello es que
la omisión del funcionario es sancionada, pero no implica la nulidad del acto
jurídico (artículos 23 y 24 del Código de Familia). Precisamente en esa línea, el artículo 33 del
Código de Familia reconoce que el matrimonio surte efectos desde su
celebración, aun cuando debe ser inscrito en el Registro Civil.
La distinción anterior
resulta de vital importancia en este caso, pues lo que se pretende es la
declaratoria de nulidad en vía administrativa de un acto de inscripción de
matrimonio, por considerarse que se realizó en violación de lo dispuesto en el
numeral 14 del Código de Familia, y en consecuencia, se considera que existe
una nulidad de carácter absoluta, evidente y manifiesta. Al respecto, establece
dicho artículo:
“Artículo
14.-Es legalmente imposible el matrimonio:
1) De la persona que esté ligada por un matrimonio anterior.
(…)”
Dicho artículo está
relacionado con lo dispuesto en el numeral 64 del Código de Familia que
establece en lo que interesa:
“Nulidad del Matrimonio
Artículo 64.—La nulidad del matrimonio prevista en el artículo 14 de
esta Ley, se declarará de oficio. El
Registro Civil no inscribirá el matrimonio de las personas menores de quince
años.
(…)”
La norma en
cuestión permite en principio la declaratoria de oficio de la nulidad del
matrimonio realizado en contra de lo dispuesto en el numeral 14 del Código de
Familia, redacción que fue introducida por el el artículo 1° de la Ley N° 8571 del 8 de febrero de 2007.
La lectura aislada de
dichas normas del Código de Familia podría llevar a concluir que la
declaratoria oficiosa que debe hacer la Administración de la nulidad del
matrimonio en esas condiciones, debe realizarse mediante el procedimiento
estipulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública
para anular los actos declaratorios de derechos en vía administrativa, sin
embargo sobre ello, debemos realizar varias apreciaciones.
En primer lugar, tal como indicamos, cuando nos encontramos frente a un
matrimonio, el acto generador de derechos subjetivos no es la inscripción del
mismo en el Registro Civil, sino que por el contrario, éste surte efectos desde
su celebración. Por tal motivo, el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de
la Administración Pública, no está previsto para anular un simple acto de
publicidad registral cuando el vicio que se achaca no es en dicho acto, sino
que es imputado al acto generador de esa inscripción, es decir al acto de
matrimonio.
En segundo lugar, debe
considerarse que cuando se introdujo la modificación al artículo 64 del Código
de Familia, no fue modificado lo dispuesto en el numeral 420 del Código
Procesal Civil que establece lo siguiente:
“Proceso abreviado
ARTÍCULO 420.- Asuntos
sujetos a este trámite. Cualquiera que sea su cuantía, las siguientes
pretensiones se tramitarán y decidirán en proceso abreviado:
1) El divorcio, la separación y la nulidad del matrimonio.
(…)”
Nótese que el legislador
mantuvo el proceso judicial abreviado para las declaratorias de nulidad de matrimonio
sin hacer distinción, y queda descartada la existencia de una derogatoria
tácita de dicha norma para el supuesto previsto en el artículo 14 del Código de
Familia, a partir de lo que dispone el artículo 66 de dicho Código que señala:
“Artículo 66.- El
matrimonio declarado nulo o anulado produce
todos los efectos civiles en favor del cónyuge que obró de buena fe y de
los hijos y las consecuencias que este Código fija en perjuicio del cónyuge que
obró de mala fe.
La buena fe se presume si
no consta lo contrario y en ningún caso la nulidad del matrimonio perjudicará a
tercero si no desde la fecha en que se inscriba la declaratoria en el Registro.
“
Lo anterior evidencia que
la declaratoria de nulidad de un matrimonio, incluso de aquel matrimonio imposible
por vínculo anterior, lleva intrínseco la necesidad de revisar si el cónyuge
afectado actuó o no de buena fe para efectos civiles. Todas estas
particularidades que deben contemplarse para anular el acto del matrimonio, nos
llevan a concluir que el procedimiento establecido en vía administrativa en el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es el idóneo
para la declaratoria de nulidad de una inscripción de un vínculo de dicha
naturaleza, pues no pueden separarse el acto de matrimonio y el acto de
inscripción como si fueran independientes cuando el vicio que se achaca es del
acto original.
Nótese que la declaratoria
de nulidad de una inscripción registral del vínculo matrimonial, no implica por
sí misma la declaratoria de nulidad del acto del matrimonio, por lo que tomando
en consideración la posible existencia de derechos subjetivos contrapuestos de
las partes involucradas, no es procedente ni conveniente que se haga en vía
administrativa una declaración de nulidad parcial, únicamente de la inscripción
registral pero no del acto en sí, sobre todo tomando en consideración que el
acto que genera los derechos subjetivos es este último.
Por tanto, cuando el
artículo 14 del Código de Familia establece que la nulidad se declarará de oficio,
no es más que la utilización de una errónea técnica legislativa, para autorizar
a las autoridades administrativas sin audiencia previa, para que interpongan
las acciones correspondientes para la declaratoria de esa nulidad en vía
judicial, o se abstengan de inscribir el matrimonio realizado en esas
condiciones, pues dicha nulidad por su naturaleza no es convalidable.” (Dictamen C-330-2015 del 2 de
diciembre del 2015)
A mayor abundamiento, debe advertirse que desde
vieja data la Sala Constitucional ha señalado que la nulidad del matrimonio
sólo puede efectuarse a través del
procedimiento jurisdiccional diseñado para ello, por lo que no podría
intentarse una nulidad de matrimonio en la sede administrativa. (ver al efecto, la
resolución número
17713-2006 de las dieciséis horas y veintidós minutos del siete de diciembre del dos
mil seis)
A partir de lo expuesto, es claro que no podría
anularse el acto de matrimonio a través del procedimiento establecido en el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, razón por la cual
debe rechazarse la gestión.
Adicionalmente, y aún y cuando no existiera el
motivo señalado líneas atrás, tampoco podríamos en este caso brindar el
pronunciamiento solicitado, pues la nulidad pretendida no ha sido precedida por
el procedimiento administrativo exigido por la Ley General de la Administración
Pública, no se ha dado oportunidad a las partes para su defensa, y tampoco el
procedimiento ha sido iniciado por el órgano competente para ello.
Asimismo, el asunto ya se encuentra en conocimiento
del Juzgado de Familia, por lo que al tenor de lo establecido en la
jurisprudencia administrativa que integra los artículos 4 y 5 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, no podríamos remitir el
criterio solicitado, al estar ante un asunto pendiente de resolución por los
tribunales de justicia.
III.
CONCLUSIÓN.
En
razón de las consideraciones anteriores, se devuelve el expediente sin el
dictamen favorable requerido, en razón de que la nulidad pretendida no versa
sobre un acto administrativo.
Adjunto
con el dictamen, se devuelve el expediente remitido a esta Procuraduría por el
Registro Civil.
Atentamente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora
GRF/kpm
[1] Bolaños William, y otra. Algunas Reflexiones Alrededor del Matrimonio, Revista Jurídica Ius Doctrina, Revista Número 5, Universidad de Costa Rica, tomado de http://revistas.ucr.ac.cr.indexphp/uisdoctrina.
[2] Méndez Chaves Elizabeth y otros. Matrimonios por Conveniencia, Revista de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Poder Judicial, Revista Número 4. Tomada del sitio www.poder_judicial.go.cr/Sala