C-184-2017
Auditor Interno
Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas
Estimado
Señor:
Con la aprobación
del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio AI-014-2017 de 6 de julio de 2017.
En el oficio
AI-014-2017 de 6 de julio de 2017 se acusa recibo del dictamen
C-128-2017 de 12 de junio de 2017. Luego el consultante indica que, a partir de
la lectura de dicho dictamen, se le hace necesario plantear otras consultas
adicionales de la Procuraduría General.
En este sentido, el
consultante pregunta, en primer lugar, si es procedente que a través de un
contrato de transacción firmado entre una institución pública y un funcionario,
se anulen actos administrativos declarativos de derechos subjetivos dictados a
favor de un tercero, verbigracia el acto de nombramiento de otro funcionario.
Adicionalmente, se
consulta si los contratos de transacción solo tienen eficacia en materia
laboral, o si son aplicables a otras áreas del Derecho que se aplica a la
Administración Pública.
De otro extremo, se
nos pide indicar si para la celebración de un contrato de Transacción, se debe
verificar, previamente, si existe contenido presupuestario para cubrir las obligaciones
que dicho contrato se deriven, y finalmente, se consulta si la omisión de dicha
verificación o la ausencia de disponibilidad presupuestaria de fondos,
invalidaría el respectivo contrato de transacción.
La consulta se
realiza al amparo del artículo 4, parte final, de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, la cual faculta a los auditores internos para consultar
de forma directa.
Así las cosas, con
el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los
siguientes extremos: a. El contrato de transacción no puede surtir efectos en
perjuicio de tercero, y b. La ausencia de disponibilidad presupuestaria no
invalida el contrato de transacción, pero puede generar responsabilidad
administrativa.
A.- EL CONTRATO DE TRANSACCIÓN
NO PUEDE SURTIR EFECTOS EN PERJUICIO DE TERCERO.
De
acuerdo con el artículo 1368 del Código Civil, el instituto de la Transacción
se rige por las reglas generales de los contratos salvo que exista norma
especial aplicable en la materia.
ARTÍCULO
1368.- La transacción se rige por las reglas generales de los contratos en lo
que no esté expresamente previsto en este título.
Al respecto, se ha dicho que la transacción es una forma de contrato y
que, por ende, su contenido produce efecto entre las partes. (Ver en este
sentido, sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo N.° 339-2006 de las
10:25 horas del 28 de julio de 2006).
Luego, debe indicarse, en forma
congruente con lo hasta aquí expuesto, que por su naturaleza contractual, y en
aplicación de lo previsto en el numeral 1025 del Código Civil, la transacción no puede producir efectos que
perjudiquen a terceros.
ARTÍCULO 1025.- Los contratos no producen efecto sino
entre las partes contratantes; no perjudican a terceros, así como no les
aprovechan, salvo lo dispuesto en los artículos siguientes.
De hecho, debe señalarse que la
doctrina recogida en el numeral 1025 de nuestro Código Civil, responde, en todo
caso, a un principio que habría quedado
bien establecido, en la tradición del Derecho
Continental, desde la época de los jurisconsultos romanos los cuales insistían,
en efecto, en que la transacción no puede perjudicar a terceros (Escévola,1, Dig, D 2,15,3, y
Ulpiano 46 Sab. D 2, 15,4).
Así las cosas, es claro que la
transacción que suscriba la administración con uno de sus funcionarios, no
puede perjudicar a terceros, lo cual implica que la administración no puede,
por la vía de una transacción, invalidar o revocar actos administrativos
declarativos de derechos subjetivos dictados a favor de terceros que,
obviamente, no fueron parte en dicho negocio jurídico.
En todo caso, es importante recordar
que, en virtud del principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene
rango constitucional y se encuentra consagrado en el artículo 34 de la Carta
Política, la Administración no puede
revocar o anular, en sede administrativa,
sus propios actos declarativos de derechos, sino únicamente dentro las
excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la
Administración Pública. Al respecto, baste citar el dictamen C-69-2015 de 9 de
abril de 2015:
El acto de nombramiento de un funcionario es un acto
administrativo que genera derechos al beneficiario, de ahí que su impugnación
esté sujeta a diversas condiciones y limitaciones, sobre todo
en lo tocante a la nulidad de los actos administrativos dictada en la sede
Administrativa, en razón del principio de intangibilidad de los actos propios.
Recordemos que de conformidad con el principio de
intangibilidad de los actos administrativos, a la Administración le está vedado
revocar los actos declarativos de derechos, en aplicación de lo establecido en
el artículo 34 de la Constitución
Política.
“De la combinación de los artículos 11 y 34 de la
Constitución, así como del principio de la buena fe, se deriva el principio
constitucional de la irrevocabilidad de los actos propios declaratorios de
derechos subjetivos a favor de los administrados.
Según este principio, la Administración está inhibida
para anular o dejar sin efecto, total o parcialmente, en sede administrativa,
sus actos declaratorios de derechos subjetivos en beneficio de particulares,
salvo los casos de excepción contemplados en la ley y conforme a los
procedimientos que ella misma señala al efecto.” (Hernández Valle, Rubén, El Derecho de la
Constitución, Volumen II, Editorial Juricentro, 1993, Pág. 637)
Sobre este principio, la Sala Constitucional ha
indicado:
“Con relación al principio de intangibilidad de los
actos propios derivado del artículo 34 de la Constitución Política ha señalado
esta Sala, en lo que interesa:
"...la Sala ha señalado con anterioridad (ver
entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de
intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud
de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a
volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las
excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la
Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la
vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo."
(Sentencia número 02186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de
mayo de mil novecientos noventa y cuatro y en igual sentido sentencia número
00899-95 de las diecisiete horas dieciocho minutos del quince de febrero de mil
novecientos noventa y cinco).
Y también:
“Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la
Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que
haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los
derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de
revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder
exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y
con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos
subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto
había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo
del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso
está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro
ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía
administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y
manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la
República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado
las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se
evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios
determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por
consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir
violación del principio de los actos propios y del debido proceso."
(Sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero
de mil novecientos noventa y cuatro.)
(Sala Constitucional, resolución número 2244-2004 de las catorce horas
con cincuenta y nueve minutos del dos de marzo del dos mil cuatro)
Ahora bien, el presupuesto para la aplicación de este principio,
es que exista un acto que declare derechos al administrado, siendo que en este
caso el nombramiento en la administración municipal constituye uno de esos
actos que deben ser considerados como actos administrativos que otorgan
derechos.
Así las cosas, es claro que la
administración se encuentra impedida para eludir, por la vía de celebrar una
transacción, las restricciones que le impone el principio de intangibilidad de los actos propios.
Es decir que no puede la
administración que ha celebrado una transacción, oponer ésta a un tercero para
dejar invalidar, o dejar sin efecto, actos administrativos declarados a favor
de dicho tercero, verbigracia no es procedente dejar sin efecto un acto de
nombramiento dictado a favor de un tercero por la vía de una transacción en la
que éste no ha sido parte.
B.- LA AUSENCIA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA
NO INVALIDA EL CONTRATO DE TRANSACCIÓN, PERO PUEDE GENERAR RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA.
De otro extremo, conviene apuntar
que el hecho de que la administración no haya verificado la disponibilidad
presupuestaria para cubrir las obligaciones que se pudieran derivar de una
transacción celebrada por ella, no es causal de invalidez de aquel negocio
jurídico.
En este sentido, es necesario
aclarar que, efectivamente, el artículo 8 de la Ley de la Contratación
Administrativa ha establecido que la validez de las contrataciones que se
celebran al amparo de dicha norma legal, está sujeta a la existencia de
contenido presupuestario, lo cual impone a la administración el deber de
certificar dicha disponibilidad y a los oferentes de verificar que esa
certificación conste en el expediente de la contratación:
Artículo 8.-Disponibilidad presupuestaria.
Para iniciar el procedimiento de contratación
administrativa, es necesario contar con recursos presupuestarios suficientes
para enfrentar la erogación respectiva. En casos excepcionales y para atender
una necesidad muy calificada, a juicio de la Administración y previa
autorización de la Contraloría General de la República, podrán iniciarse los
procedimientos de contratación administrativa, para lo cual se requiere la
seguridad de que oportunamente se dispondrá de la asignación presupuestaria. En
estas situaciones, la Administración advertirá, expresamente en el cartel, que
la validez de la contratación queda sujeta a la existencia del contenido
presupuestario.
En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por
más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias
para garantizar el pago de las obligaciones.
No obstante lo anterior, es evidente
que el contrato de transacción, por su naturaleza y finalidad, no se encuentra
sujeto a la Ley de la Contratación Administrativa.
En este sentido, es importante
acotar que el contrato de transacción tiene por finalidad ponerle fin, de común acuerdo, a conflictos entre diversas
partes, exista o no proceso pendiente,
haciéndose recíprocas concesiones. Dicho
contrato puede darse antes de interponerse el proceso jurisdiccional. En ese evento, se estaría ante una
transacción extrajudicial o pre-procesal.
Asimismo, puede sobrevenir ya iniciado, en cuyo caso se configura la
transacción judicial o procesal. Sobre este punto, citamos la sentencia de
casación de la Sala Primera de la Corte Suprema N.° 592-2000 de las 10:35 horas
del 18 de agosto de 2000:
Mediante el contrato de transacción, las partes en
conflicto le ponen fin a éste de común acuerdo, exista o no proceso pendiente,
haciéndose recíprocas concesiones. A la
luz de lo anterior, tal convención puede darse antes de interponerse el proceso
jurisdiccional. En ese evento, se
estaría ante una transacción extrajudicial o pre-procesal. Asimismo, puede sobrevenir ya iniciado, en
cuyo caso se configura la transacción judicial o procesal.
Así las cosas, se comprende que el
contrato de transacción no se encuentra sujeto a la Ley de la Contratación
Administrativa, pues dicho contrato no tiene por finalidad ni contratar obras
públicas, ni proveer de servicios y bienes a la administración ni disponer de
bienes del Estado, sino que se trata, más bien,
de un instrumento para resolver, de forma autocompositiva y dentro del
marco de la legalidad, conflictos entre la administración y particulares.
Cabe hacer la precisión que por su
naturaleza, la administración puede utilizar la figura de la transacción para
resolver los conflictos que surjan en diversos marcos, como el Derecho de la
Función Pública, el Derecho de la Contratación, el Derecho Administrativo entre
otros, pues no se trata de una figura privativa del campo laboral como parece
presumir el consultante.
En consecuencia, es necesario
reiterar que el hecho de que la administración no haya verificado la
disponibilidad presupuestaria para cubrir las obligaciones que se pudieran
derivar de una transacción celebrada por ella, no es causal de invalidez de
aquel negocio jurídico.
Sin perjuicio lo anterior, es
importante, sin embargo, acotar que en la eventualidad de que la administración
celebre una transacción sin contar con la disponibilidad presupuestaria para
cumplir las obligaciones que de ella se pudieran derivar, sí constituiría una
infracción administrativa que supone la responsabilidad administrativa del
funcionario que haya autorizado o celebrado dicha transacción. Esto al amparo
de lo dispuesto en el artículo 110.f de la Ley de la Administración Financiera
y Presupuestos Públicos:
ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad
administrativa
Además de los
previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio,
serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente
de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a
continuación: (…)
f) La autorización o realización de compromisos o
erogaciones sin que exista contenido económico suficiente, debidamente
presupuestado. (…)
C.- CONCLUSIÓN
Con
fundamento en lo expuesto, se concluye que:
-
Que la transacción que suscriba la administración con
uno de sus funcionarios, no puede perjudicar a terceros, lo cual implica que la
administración no puede, por la vía de una transacción, invalidar o revocar
actos administrativos declarativos de derechos subjetivos dictados a favor de
terceros que, obviamente, no fueron parte en dicho negocio jurídico.
-
Que el hecho de que la administración no haya
verificado la disponibilidad presupuestaria para cubrir las obligaciones que se
pudieran derivar de una transacción celebrada por ella, no es causal de
invalidez de aquel negocio jurídico.
-
No obstante lo anterior, en la eventualidad de que la administración
celebre una transacción sin contar con la disponibilidad presupuestaria para
cumplir las obligaciones que de ella se pudieran derivar, sí constituiría una
infracción administrativa que supone la responsabilidad administrativa del
funcionario que haya autorizado o celebrado dicha transacción. Esto al amparo
de lo dispuesto en el artículo 110.f de la Ley de la Administración Financiera
y Presupuestos Públicos.
-
Que por su naturaleza, la administración puede utilizar
la figura de la transacción para resolver los conflictos que surjan en diversos
marcos, como el Derecho de la Función Pública, el Derecho de la Contratación,
el Derecho Administrativo entre otros, pues no se trata de una figura privativa
del campo laboral.
Atentamente;
Jorge Andrés Oviedo
Álvarez
Procurador
Adjunto
Área
de Derecho Público
JAOA/dms