23 de noviembre de 2018

C-296-2018

Licenciada

Isabel Quirós Sánchez

Directora Ejecutiva

CONARROZ

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio D.E 902-2018 del 17 de octubre de 2018, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre las siguientes interrogantes que transcribimos literalmente:

“1- ¿Conforme al texto de la Ley 9596, promulgada debe destinarse la totalidad de la suma indicada, sea los 500 millones de colones, para ser distribuida entre los productores arroceros que cumplan los requisitos del artículo 2?

2-¿Puede la Corporación Arrocera, ampliar la lista oficial levantada al 30 de noviembre de 2017, ante la existencia de razonamientos técnicos para incluir productores que por omisión no se habían incluido originalmente?

3-¿Es correcto considerar que contrario al espíritu de la ley, debe aplicarse el 20% del rendimiento promedio de cada zona, como el límite máximo para otorgar el beneficio económico que aprueba la ley?

4-¿El área con pérdida de cultivo, aun con rendimiento cero, debe incluirse en la totalidad del lote, para estimar el rendimiento general del lote?

5-¿Es correcto afirmar en el caso de que la primera consulta tenga respuesta positiva, se deberán distribuir 340 millones entre los pequeños y medianos productores, y 160 millones entre los grandes productores?

6-¿Es correcto afirmar que el párrafo final del artículo 3 de la Ley 9596, es inaplicable, por no caber la existencia de ningún remanente, después de la aplicación de la distribución?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de CONARROZ.

I. SOBRE EL TRÁMITE LEGISLATIVO DE LA LEY 9596

De previo a referirnos a las interrogantes planteadas por la consultante, debemos analizar el origen de la Ley 9596 del 1 de agosto de 2018, para entender el espíritu del legislador al aprobar dicha ley, que pretende dar apoyo directo a los productores de arroz afectados por la Tormenta Nate.

Analizado el expediente base de la ley, se observa que el proyecto de ley ingresó en la corriente legislativa el 7 de febrero de 2017, y su publicación en el Diario Oficial se produjo el día 16 de marzo de 2018, mediante la Gaceta Número 50.

La propuesta que siempre planteó el entonces Director Ejecutivo de CONARROZ a las señoras y señores diputados, era destinar un monto de hasta 500 millones de colones, para aquellos productores afectados, según se había determinado en el informe oficial levantado al 30 de noviembre de 2017. Sólo en caso de no estar en dicho informe, CONARROZ proponía realizar un estudio exhaustivo que requeriría aprobación técnica, regional y de la Junta Directiva de la entidad. (Ver folios 26 y 55 del expediente legislativo)

A pesar de ello, el texto original del proyecto de ley, establecía dos únicos artículos, que indicaban lo siguiente:

“ARTÍCULO 1- Se autoriza a la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) para que, por una única vez, utilice parte de su patrimonio en apoyo directo a los productores arroceros afectados por el fenómeno climático, sustentado en criterios técnicos.

ARTÍCULO 2- La Corporación, a través de su Asamblea General, determinará la suma que destinará de manera directa para la atención de los efectos sufridos y establecerá la forma de asignación y traslado de los recursos a los productores, con base en el informe oficial del estudio de pérdidas totales realizado por CONARROZ al 30 de noviembre de 2017”

Como se observa, la iniciativa original pretendía autorizar a CONARROZ, de manera general, para que pudiera disponer una suma de su patrimonio para la atención de los productores de arroz afectados por la Tormenta Nate. Dicha propuesta no establecía un monto determinado y dejaba en manos de CONARROZ la forma en que debían asignarse dichos recursos.

El Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa criticó la propuesta original, indicando que la iniciativa no indicaba la “temporalidad de eventos, ni el monto global que se utilizará del Fondo afectado como tampoco que tipo de criterios se utilizarán para asignar la ayuda por productor”. También criticaba que no se estuviera considerando si “ya los productores tenían algún tipo de protección contras esas eventualidades, o cómo se tratarán con respecto a los que no la tenían” . Por lo anterior, dicho Departamento recomendó ajustar la redacción del proyecto (ver folios 153 y 154 del expediente legislativo)

En esa línea, durante el trámite legislativo surgió la inquietud de algunos diputados de hasta dónde debían otorgarse potestades a CONARROZ y hasta dónde debían imponerse límites en la ley que se pretendía aprobar. Así por ejemplo, se observa la intervención de los diputados Ramos Vásquez y la diputada Montiel Héctor que transcribimos:

“Licenciado Luis Gerardo Ramos Vásquez:

Buenas tardes

Los compañeros asesores me pasaron las mociones para que las viera. En efecto, algunas tienen una redacción un poco confusa que podría prestarse a malinterpretaciones. Por otro lado, la segunda moción, por ejemplo no se considera conveniente ni oportuno que se establezcan parámetros de una vez aquí, porque podría ir contra de lo que los estudios técnicos, en su momento digan, porque definitivamente tiene que haber un estudio técnico.

El Mag, como ente rector, que establezca cómo y a quiénes son los que se les puede dar una ayuda, de acuerdo con los problemas que enfrentaron con la tormenta. Esto tiene que quedar muy claro, porque abiertamente no podría queda en manos de la corporación, directamente que ellos regulen cómo y a quién se los dan, porque podría no ser representativo en un ciento por ciento. Lo ideal es que sea el MAG, que es ajeno, y como ente rector del agro, haga una valoración y diga, estas son las fincas, las personas y estos son los requisitos que deben cumplir” (Folio 72 del expediente legislativo) (La negrita no es del original)

“Diputada Aida Montiel Héctor

Nada más que estoy de acuerdo en que las mociones, en realidad, están mal redactadas, pero que de eso a que se vaya para el MAG, yo no voy a estar de acuerdo, porque el dinero que se va a repartir es de los mismos arroceros, es decir, es la plata que todos los arroceros dan a CONARROZ, porque hay un porcentaje que se da.

Lo que sí hay que establecer, por ejemplo, en las nuevas cuotas es el porcentaje de pequeños y medianos, que tiene que ser la mayoría y la minoría para otro tipo de ayuda” (Folio 73) (La negrita no es del original)

A partir de la discusión planteada y viendo el texto finalmente aprobado de la Ley 9596, es claro que el legislador se decantó por no dejar en manos exclusivas de CONARROZ, la determinación de cómo se repartirían los fondos (como inicialmente pretendía el proyecto), sino que le estableció algunas pautas mínimas sobre la forma en que debían repartirse los recursos y el monto máximo autorizado. De igual forma, la existencia del estudio técnico mencionado por el diputado Ramos Vásquez, quedó plasmada en el articulado finalmente aprobado, reconociendo las prerrogativas de CONARROZ para fijar la asignación de la ayuda según los criterios técnicos determinados por la entidad.

Lo anterior, resulta de vital importancia para evacuar las consultas concretas que se plantean en esta oportunidad.

II. SOBRE EL MONTO DESTINADO A LOS PRODUCTORES AFECTADOS POR LA TORMENTA NATE

La primera interrogante que plantea la consultante se refiere a si resulta obligatorio, conforme al texto de la Ley 9596, destinar la totalidad de la suma de 500 millones de colones, para ser distribuida entre los productores arroceros afectados por la Tormenta Nate que cumplan los requisitos.

Al respecto, debe tenerse en consideración que CONARROZ es un ente público no estatal por ministerio del artículo 2 de su Ley de Creación N° 8285 de 30 de mayo de 2002 y tiene la competencia de promover y apoyar la producción e industrialización del grano de arroz en condiciones competitivas, así como la estabilización del mercado total.

Precisamente para el ejercicio de aquella función, la Corporación debe utilizar los recursos que ella misma capta a través de las contribuciones parafiscales previstas en su propia ley. Por tanto, se financia por el aporte de sus afiliados o miembros, ya sea a través de contribuciones parafiscales o aportes directos de aquellos, y en menor medida, por el aporte estatal.

Por ello, el régimen jurídico de CONARROZ es predominantemente privado, pero se encuentra sometida al bloque de legalidad administrativo en cuanto se refiere al ejercicio de las potestades de imperio que ejerce el ente por delegación legal. Por tanto, se le reconoce la titularidad de una función administrativa, y en cuanto a ello, se le sujeta total o parcialmente- a un régimen publicístico.

Precisamente a partir de ello, se emitió la Ley 9596 del 1 de agosto de 2018, que pretende autorizar a CONARROZ a disponer de un determinado monto de su patrimonio para destinarlo a los productores arroceros afectados por un fenómeno climatológico específico, como fue la Tormenta Nate. Al respecto, establece el numeral 1 de dicha Ley:

“ARTÍCULO 1-Se autoriza a la Corporación Arrocera Nacional (Conarroz) para que, por una única vez y previo estudio técnico, destine la suma de quinientos millones de colones (¢500.000.000,00), para otorgar un beneficio económico directo, por pérdidas de cultivos o por área afectada, a los productores arroceros afectados por el fenómeno climático denominado tormenta Nate, contenido en el informe oficial del estudio de pérdidas totales realizado por Conarroz, al 30 de noviembre de 2017.”

Tal como se desprende de la norma citada, esta autorización legal no implica por sí misma la obligación para la entidad pública de destinar la totalidad de los 500 millones de colones ahí señalados, pues estamos en presencia de una norma de carácter dispositiva y no imperativa. Por ello, la decisión final de donar dichos recursos le corresponde a CONARROZ, a partir del estudio técnico que debe realizar, según lo ordenó el legislador en la citada norma.

Debe considerarse que los alcances de leyes de esta naturaleza, son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está vedado. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación de los recursos.

La norma autorizante, en consecuencia, tiene como fin único remover el obstáculo legal que impide a la Institución realizar la trasferencia de los recursos a manos privadas, pero no pretende obligarle a ello, sobre todo cuando la institución, como es el caso de CONARROZ, cuenta con la atribución de definir sus propias políticas de acuerdo con sus objetivos y fines (Ley 8285).

Por tanto, la simple habilitación por parte de la Asamblea Legislativa no convierte la donación de los recursos en un acto válido y eficaz, sino que depende, de los criterios técnicos que establezca la misma institución, tal como se estableció en el numeral 1 de la Ley 9596, que obliga la existencia de un estudio previo.

A pesar de ello, sí debe considerarse que el legislador estableció algunas condiciones en la Ley 9596 que deben ser tomadas en cuenta al momento de repartir los recursos indicados, entre ellos, que se respeten los porcentajes de distribución establecidos en el numeral 3, que dispone:

“ARTÍCULO 3- El monto establecido en el artículo 1 de la presente ley se distribuirá de la siguiente manera:

a) Un sesenta y ocho por ciento (68%) para el pequeño y mediano productor que no supera las cien hectáreas (100 ha) de cultivo. A este grupo se le apoyará con el cien por ciento (100%) del área por pérdidas de cultivos y por área afectada.

b) Un treinta y dos por ciento (32%) para los grandes productores, que superan las cien hectáreas (100 ha) de cultivo. A este grupo se le apoyará con el cincuenta por ciento (50%) del área por pérdidas de cultivos. No se les reconocerá el área afectada.

Conarroz, para la distribución contemplada en este artículo, deberá aplicar la clasificación de estratos establecidos en el Sistema de Registro para certificar la condición de pequeño y mediano productor agropecuario (pympa), del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).

En caso de que exista algún remanente, después de cubrir las solicitudes de los productores arroceros al amparo de esta ley, Conarroz deberá distribuirlo de forma proporcional entre los pequeños y medianos productores que no superen las cien hectáreas (100 ha) de cultivo.” (La negrita no es del original)

De lo anterior deriva que una vez determinada, mediante estudio técnico, la suma a destinar por parte de CONARROZ, la misma debe distribuirse según los porcentajes indicados en el artículo anterior.

De igual forma, al hablarse de la posible existencia de un remanente en la norma citada, se entiende que el legislador tenía claro que el monto de los 500 millones de colones dispuesto en el artículo 1°, era un monto máximo autorizado y sujeto al estudio técnico ahí dispuesto. Por tanto, no se trata de distribuir 340 millones entre los pequeños y medianos productores y 160 millones entre los grandes productores, sino más bien, un porcentaje del 68% en el primer caso y 32% en el segundo, de la totalidad a asignar. Ergo, lo dispuesto en el párrafo final del artículo 3 de la Ley 9596 no resulta inaplicable como concluye la Asesoría Jurídica del ente consultante.

De ahí que el estudio técnico resulte vital para que CONARROZ pueda determinar cuál será el monto total a distribuir, los montos de la ayuda por hectárea y los montos a asignar a cada productor, siempre que la repartición final no exceda la suma de los 500 millones autorizados y que respete los porcentajes de distribución dispuestos por el legislador, así como los requisitos dispuestos en el numeral 2 de la ley y el fin público buscado. Para lo anterior además, deberá buscarse siempre cumplir el espíritu de la ley, que es atender la situación de emergencia producida por la tormenta en el sector productivo arrocero, mediante una repartición proporcional entre pequeños, medianos y grandes productores, sin que exista un enriquecimiento desigual para ninguno de ellos.

III. SOBRE LOS ALCANCES DEL INFORME OFICIAL LEVANTADO POR CONARROZ AL 30 DE NOVIEMBRE DE 2017

La segunda interrogante que plantea la consultante, se refiere a si existe posibilidad de que CONARROZ pueda ampliar el informe oficial levantado al 30 de noviembre de 2017, ante la existencia de razonamientos técnicos, para incluir productores que por omisión no se habían incluido originalmente.

Al respecto, debemos recordar lo dispuesto en el numeral 1 ya comentado de la Ley 9596, así como lo dispuesto en el inciso a) del artículo 2, que disponen respectivamente:

“ARTÍCULO 2-Las personas físicas o jurídicas legalmente constituidas, beneficiarias de esta ley, deberán cumplir con los siguientes requisitos y condiciones:

a) El área por pérdidas de cultivos o por área afectada esté registrada en la lista oficial emitida por CONARROZ.”

Como se observa de las normas anteriores, el artículo 2° de la ley que establece los requisitos que deben cumplir los productores beneficiarios de los recursos a asignar, solamente obliga el registro en la lista oficial emitida por CONARROZ, pero no indica temporalidad alguna para levantar dicha lista.

Es el artículo 1° de la ley, el que establece la existencia de un informe oficial levantado por CONARROZ al 30 de noviembre de 2017. De ahí la duda que plantea la consultante sobre si es posible o no ampliar la lista de beneficiarios a otros productores que por omisión no se habían incluido a la fecha indicada, pero que fueron afectados por el fenómeno climático objeto de la ley.

Es criterio de este órgano asesor que la respuesta a dicha interrogante debe ser afirmativa, por las razones que pasaremos a explicar.

En primer lugar, es claro que si realizamos una interpretación literal de la última parte del artículo 1 comentado, deberíamos llegar a la conclusión de que la “lista oficial” es equiparable al “informe oficial levantado al 30 de noviembre de 2017” del que habla la norma y que no admite ampliaciones posteriores. Sin embargo, dicha interpretación atentaría claramente contra el espíritu del legislador al aprobar la ley, el cual pretendía atender la problemática social desencadenada por la Tormenta Nate en el sector productivo arrocero y facilitar a CONARROZ la asignación de las contribuciones parafiscales aportadas por los mismos productores. En todo caso, el artículo 1° señala la existencia de un informe oficial, pero no indica que la lista de beneficiarios no pueda ampliarse.

A lo largo del expediente legislativo quedó clara la intención de los legisladores de facilitar la ayuda a todos los productores afectados con la Tormenta, además quedó expuesto que, por la naturaleza de los recursos a asignar, no era más que una devolución de los mismos aportes dados por los productores. Un ejemplo de ello es la intervención del diputado Welmer Ramos, que se refleja en la siguiente transcripción:

“Diputado Welmer Ramos González

(…)

Este proyecto que vamos a ver hoy para dotar de recursos a los afectados por la Tormenta Nate, son recursos propios de la Comisión de… del CONARROZ, no son recursos del Estado, aquí no estamos nosotros aportando nada.

Sin embargo, por problemas de la ley de ellos, de Conarroz necesitamos nosotros dar la aprobación para que ellos puedan hacer uso de esos recursos. Es necesario a todas luces que nosotros cambiemos la ley de la Corporación Arrocera para que estas cosas se faciliten y ellos puedan hacer uso de los recursos tal como los gestionan de manera ágil y que no tengan que venir a hacer esas largas esperas aquí, y estos procesos, y esperar mucho tiempo y que los recursos no les lleguen en el momento oportuno.

(…)” (Folios 119 del expediente legislativo)

En el mismo sentido, el diputado Peña Flores había manifestado:

“… Conarroz tiene un fondo de cuatro mil quinientos cinco mil millones de colones y este grupo de gente lo que está considerando y solicitando de manera vehemente, urgente, es que se les pueda otorgar quinientos millones para que sean distribuidos de manera equitativa hasta de medianos y pequeños agricultores hasta un cien por ciento y de ahí para arriba reconocerles un cincuenta por ciento a los demás agricultores para poder reactivar.

(…)

Y de todas maneras no son fondos del presupuesto nacional, son fondos de ellos mismos, los agricultores, que lo tiene Conarroz y por eso de los cinco mil millones o un poco más que tienen lo único que necesita son quinientos millones de colones para poder ayudar a alguna agente (sic) a sostener sus propiedades, a mantener su familiar, a que los hijos vuelvan a las universidades, vuelvan a estudiar y ojalá que no se les aplique el protocolo” (folio 46 expediente legislativo).

Por tanto, es evidente que el espíritu del legislador siempre fue atender a la totalidad de productores de arroz afectados por la Tormenta Nate, facilitando a CONARROZ la transferencia de recursos que son contribuciones parafiscales del sector.

En segundo lugar, debe considerarse, tal como se desprende de los documentos aportados por la consultante, que el informe oficial inicialmente levantado al 30 de noviembre de 2017, no contempló algunos de los productores afectados por la Tormenta, dado el problema de accesibilidad a los terrenos provocado por el fenómeno climático. Por tanto, existe una causa de fuerza mayor que impidió la incorporación de algunas personas que cumplen los requisitos para ser beneficiarios, a la luz de lo dispuesto por el legislador. Por tanto, realizando una interpretación a partir de principios y valores constitucionales, específicamente el principio de la igualdad, no podría realizarse un tratamiento distinto a personas que se encuentra en una misma situación jurídica.

Por tanto, es criterio de este órgano asesor que CONARROZ, podría ampliar la lista oficial levantada, siempre y cuando se realice bajo criterios técnicos y objetivos, cumpliendo con los requisitos establecidos por el legislador. Por ello, no se trata de una decisión discrecional, sino que debe obedecer al cumplimiento del fin buscado por el legislador al autorizar la transferencia de los recursos.

IV. SOBRE EL CÁLCULO DEL RENDIMIENTO PARA EFECTOS DE OTORGAR LOS BENEFICIOS

La tercera y cuarta interrogante deben ser evacuadas de manera conjunta. La consultante solicita que nos refiramos a lo siguiente:

4-¿El área con pérdida de cultivo, aun con rendimiento cero, debe incluirse en la totalidad del lote, para estimar el rendimiento general del lote?

Nótese que las interrogantes que se plantean tienen relación con la forma que debe calcularse el rendimiento general del lote para efectos de otorgar el beneficio económico que establece la Ley 9596.

Sin embargo, tal determinación no corresponde hacerla a este órgano asesor por cuanto no podríamos sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones, ni referirnos a aspectos técnicos que deben ser determinados por la propia Corporación.

Debe considerarse eso sí lo dispuesto en el numeral 2 inciso b) de la Ley que establece:

“ARTÍCULO 2-Las personas físicas o jurídicas legalmente constituidas, beneficiarias de esta ley, deberán cumplir con los siguientes requisitos y condiciones:

(…)

b) Para que sea considerada como el área por pérdidas de cultivos o por área afectada, al cierre de la cosecha, se deberá calcular el rendimiento del lote de acuerdo con la producción finalmente entregada y según el área inscrita. Este rendimiento debe ser inferior al veinte (20%), respecto del promedio de rendimiento de la zona.

Tal como se desprende de dicha norma, el legislador decidió fijar a CONARROZ el procedimiento para considerar el área perdida o afectada, lo cual se estimará al cierre de la cosecha. Además, el rendimiento general del lote no podrá ser mayor al 20% del rendimiento promedio de la zona.

Esta norma resulta vinculante para CONARROZ, sin perjuicio de la metodología que implemente para realizar dicho cálculo, lo cual como indicamos, no resulta competencia de este órgano asesor por tratarse de una decisión concreta que debe adoptar la Administración activa.

V. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) La autorización legislativa establecida en el numeral 1 de la Ley 9596, no implica, por sí misma, la obligación para CONARROZ de destinar la totalidad de los 500 millones de colones ahí señalados, pues estamos en presencia de una norma de carácter dispositiva y no imperativa. Por ello, la decisión final de donar dichos recursos le corresponde a CONARROZ, a partir del estudio técnico que debe realizar, según lo ordenó el legislador en la citada norma;

b) Consecuentemente CONARROZ deberá determinar cuál será el monto total a distribuir, los montos de la ayuda por hectárea y los montos a asignar a cada productor, siempre que la repartición final no exceda la suma de los 500 millones autorizados y que respete los porcentajes de distribución dispuestos por el legislador en el artículo 3 de la Ley 9596, así como los requisitos dispuestos en el numeral 2 de la ley. Para lo anterior además, deberá buscar siempre cumplir el fin público y el espíritu de la ley, que es atender la situación de emergencia producida por la tormenta Nate en el sector productivo arrocero, mediante una repartición proporcional entre pequeños, medianos y grandes productores, sin que exista un enriquecimiento desigual para ninguno de ellos;

c) Al hablarse de la posible existencia de un remanente en el artículo 3 de la Ley 9596, se entiende que el legislador tenía claro que el monto de los 500 millones de colones dispuesto en el artículo 1°, era un monto máximo autorizado y sujeto al estudio técnico ahí dispuesto. Por tanto, no se trata de distribuir 340 millones entre los pequeños y medianos productores y 160 millones entre los grandes productores, sino más bien, un porcentaje del 68% en el primer caso y 32% en el segundo, de la totalidad a asignar. Ergo, lo dispuesto en el párrafo final del artículo 3 de la Ley 9596 no resulta inaplicable como concluye la Asesoría Jurídica del ente consultante;

d) El espíritu del legislador al aprobar la Ley 9596 siempre fue atender a la totalidad de productores de arroz afectados por la Tormenta Nate, facilitando a CONARROZ la transferencia de recursos que son contribuciones parafiscales del sector. Además, el informe oficial inicialmente levantado al 30 de noviembre de 2017, no contempló algunos de los productores afectados por la Tormenta, dado el problema de accesibilidad a los terrenos provocado por el fenómeno climático;

e) Por tanto, realizando una interpretación a partir de principios y valores constitucionales, específicamente el principio de la igualdad, es posible que CONARROZ, pueda ampliar la lista oficial levantada, siempre y cuando se realice bajo criterios técnicos y objetivos, cumpliendo con los requisitos establecidos por el legislador. Consecuentemente, no se trata de una decisión discrecional, sino que debe obedecer al cumplimiento del fin buscado por el legislador al autorizar la transferencia de los recursos;

f) En el inciso b) del artículo 2 de la Ley 9596, el legislador decidió fijar a CONARROZ el procedimiento para considerar el área perdida o afectada, lo cual se estimará al cierre de la cosecha. Además, el rendimiento general del lote no podrá ser mayor al 20% del rendimiento promedio de la zona. Dicha norma resulta vinculante para CONARROZ, sin perjuicio de la metodología que implemente para realizar dicho cálculo, lo cual no resulta competencia de este órgano asesor por tratarse de una decisión concreta que debe adoptar la Administración activa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/hsc