17 de diciembre del 2018
C-322-2018
Señor
Estimado señor:
Con la aprobación del
señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio n.°DM-326-2018 del 23
de abril del año en curso, en cuya virtud el entonces Ministro de esa cartera,
señor Sergio Alfaro Salas, formuló la siguiente consulta:
¿Es aplicable a la Escuela de Agricultura de la Región
Tropical Húmeda (EARTH), lo dispuesto en el inciso b) del artículo IV del “Convenio General para la Ayuda Económica,
Técnica y para Propósito Afines entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno
de Estados Unidos de América”, en el sentido de que los funcionarios y
funcionarias extranjeros de la EARTH, se encuentran exentos del pago de los
impuestos mencionados en el referido inciso, así como exentos del pago del
seguro social?
Luego, mediante oficio
n.° DM-333-2018 del día 27 siguiente, se nos hizo llegar una serie de
documentos o insumos referenciados en el criterio de la Dirección Jurídica de
Presidencia que acompaña a dicha consulta, al que nos referimos a continuación.
A.
Criterio legal de la Dirección Jurídica del Ministerio
de la Presidencia
La respuesta de esa dependencia
legal a la interrogante planteada, emitida a través del oficio DJ-262-2018, del
pasado 23 de abril, es que en efecto, los beneficios y prerrogativas del
artículo IV del Convenio General para la
ayuda económica, técnica y para propósitos afines entre los Gobiernos de Costa
Rica y los Estados Unidos de América, suscrito el 22 de diciembre de 1961,
y aprobado mediante Ley n.°3011 del 18 de julio de 1962, conocido también como
el Convenio de la Alianza para el
Progreso con los Estados Unidos (AID), resultan aplicables a los proyectos
derivados de dicho instrumento, como así se desprende también de su preámbulo y
de su artículo I, con el fin de optimizar los recursos destinados a estos,
entre los que se cuenta la universidad EARTH, creada mediante Ley n.°7044 del
29 de setiembre de 1986, como una institución de educación superior privada de
utilidad pública. Refiere, que el mencionado Convenio contiene dos tipos de
beneficios, la exención genérica del inciso a) sobre bienes y fondos usados
para los proyectos amparados en dicho instrumento y la del inciso b), de
carácter subjetivo que exonera del pago del impuesto sobre la renta y de otros
tributos sobre la disposición de bienes de uso personal, al igual que de las
obligaciones con el seguro social, a todo aquél que no sea residente permanente
del país y a sus familiares, en las mismas condiciones que se reconocen
beneficios fiscales al personal diplomático de la Embajada estadounidense en
Costa Rica; mientras que los artículos 16 a 20 de la Ley n.°7044 otorgan
privilegios fiscales similares para los funcionarios de la EARTH, en
particular, para sus directores y personal docente, que no sean costarricenses
o residentes en el país.
Para la referida
Dirección, la aplicación de los beneficios del artículo IV del aludido convenio
a la EARTH queda demostrada de su constitución con fondos canalizados por medio
de la Agencia Internacional de Desarrollo (AID) del gobierno estadounidense,
que fungía como entidad ejecutora, como así lo evidencia el Memorando de Entendimiento
del 7 de noviembre de 1984 y sus enmiendas del 25 de marzo y 30 de octubre de
1987 y de 20 de enero de 1989; el Convenio de donación para un proyecto de
educación superior regional en agricultura del 30 de setiembre de 1985,
analizada en la opinión legal del 27 de febrero de 1987, y su enmienda de fecha
8 de agosto de 1989; y el Convenio de Implementación con la universidad EARTH
del 22 de mayo de 1987 (documentos que se anexan al citado oficio
n.°DM-333-2018). De manera que si convenio tiene como propósito la
estabilización y recuperación económica de Costa Rica, como contraprestación,
nuestro país asumió el compromiso de establecer y respetar una serie de
beneficios de índole fiscal y parafiscal con respecto al personal no residente
permanente que trabajaría en los diferentes proyectos derivados del convenio,
entre ellos, la EARTH. Cita también como fundamento de la relación directa
entre el convenio de cita y la referida universidad, los pronunciamientos de
este órgano consultivo OJ-016-1990, C-140-2001, C-171-2001 y C-006-2002, en
cuanto se indicó que el origen de la exención a favor de la referida
universidad proviene de un convenio internacional que no puede ser modificado
por la ley ordinaria, y la sentencia n.°24-2006 de la Sección IV del Tribunal
Superior Contencioso Administrativo, que confirma que los beneficios acordados
en el instrumento de repetida cita ampara a los proyectos derivados de éste,
siendo aplicable al caso de la EARTH, aun cuando su ley de creación no los
reproduce literalmente. A lo que añade, que el referido convenio internacional
cuenta con un rango superior a la ley ordinaria, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 7 de la Constitución Política y 6 de la Ley General
de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – en lo sucesivo
LGAP –, razón por la cual la normativa de rango inferior no puede limitar, ni
extinguir los beneficios estipulados en dicho instrumento y cualquier
interpretación en detrimento de sus disposiciones generaría, en opinión de
dicho órgano, una posible afectación a los principios de buena fe y pacta sunt servanta que informan las relaciones internacionales,
de acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
(aprobada por la Ley n.°7615 del 24 de julio de 1996), cuyos artículos 26, 27 y
31 establecen que dicho instrumento debe ser interpretado de acuerdo con su
objeto y finalidad. Por lo que arriba a la siguiente conclusión: “el contenido de los artículos 16 al 20 de
la Ley N°7044, deben ser interpretados de forma tal que regulan los beneficios
ya concedidos por el Convenio, o en todo caso para ampliarlos, lo que incluye
beneficios fiscales o de seguridad social.”
B.
Criterio de la Caja Costarricense de Seguro Social
Tomando en cuenta que
uno de los extremos consultados alude precisamente a los seguros sociales cuya
administración y gobierno conforme con el artículo 73 constitucional, le
corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), de mejor acuerdo
se decidió conferirle audiencia de dicha consulta, la que fue respondida
mediante el oficio n.°9.339 del 18 de setiembre del año en curso, en el que se
nos pone en conocimiento del acuerdo de su Junta Directiva dispuesto en el
artículo 6 de la sesión n.°8989, del 13 de setiembre de 2018, por medio del que
se acoge y ordena remitirnos el criterio de la Dirección Jurídica
DJ-05068-2018, de 10 de setiembre, en el que se indica:
“Con fundamento
en lo expuesto, no resulta aplicable a la Escuela de Agricultura de la Región
Tropical Húmeda (EARTH), lo dispuesto en el inciso b) del artículo IV del
“Convenio General para la Ayuda Económica, Técnica y para Propósitos Afines
entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de
América”, toda vez que en su ley marco o de creación – Ley N°7044 – no consta de manera expresa que sea una
institución de carácter internacional, Misión Diplomática u ostente la
categoría de Misión Internacional. Aunado a ello, de conformidad con el
citado inciso b) del artículo IV, claramente
se tiene que la exención es aplicable únicamente a las personas que estén
presentes con el objeto de ejecutar trabajos relacionados con dicho Convenio
(misión especial, misión Diplomática) y que no sean residentes permantes de Costa Rica.
En ese sentido,
al no constar que la EARTH sea una institución de carácter internacional,
Misión Diplomática u ostente la categoría de Misión Internacional, tampoco
consta que los funcionarios y funcionarias extranjeros de la EARTH realicen una
misión especial o misión Diplomática, en ese tanto, no les resulta aplicable la
exención contenida en el inciso b) del artículo IV, en consecuencia, a ellos
les aplica las normas de derecho interno que regulan la relación laboral y la
seguridad social, y por ende, en tal supuesto, dicha institución privada se
encuentra obligada a cotizar a la Caja.
La Caja
Costarricense de Seguro Social, en su calidad de institución autónoma y ente
público, ostenta la responsabilidad por mandato constitucional de la
Administración y el gobierno de los seguros sociales, según lo preceptúa el
artículo 73 de la Constitución Política, por lo que deberá realizar las
gestiones que estime pertinentes, a efecto de cumplir su cometido.”
C.
La EARTH como
un proyecto que sí es posible enmarcar dentro del objeto del Convenio General
para la ayuda económica, técnica y para propósitos afines entre los Gobiernos
de Costa Rica y los Estados Unidos de América: presupuestos.
Tal como se mencionó al
inicio, la consulta concreta es si los funcionarios extranjeros de la EARTH, se
encuentran amparados por lo dispuesto en el inciso b) del artículo IV del “Convenio General para la Ayuda Económica,
Técnica y para Propósito Afines entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno
de Estados Unidos de América”, aprobado mediante Ley n.°3011 del 18 de julio
de 1962 – en adelante, el Convenio o Convenio de la Alianza para el Progreso
con los Estados Unidos – y quedan
exentos del pago de los impuestos mencionados en el referido inciso y de
cotizar a la seguridad social.
Para mayor claridad en
la exposición, pasamos a transcribir la referida cláusula:
“ARTICULO IV
A fin de
asegurar para el pueblo de Costa Rica los beneficios máximos provenientes de la
ayuda que se proporcionará en virtud de este Convenio, se dispone:
a) Los bienes o fondos utilizados o que se utilizaren
con relación a este Convenio por parte del Gobierno de los Estados Unidos de
América o de cualquier contratista financiado por ese Gobierno, estarán exentos
del pago de todo impuesto sobre la propiedad o el uso y de cualquier otro
impuesto, de requisitos relacionados con inversiones o depósitos, y de
controles cambiarios de Costa Rica; y la importación, exportación, adquisición,
uso o disposición de dichos bienes o fondos relacionados con
este Convenio estarán exentos del pago de cualquier arancel,
derechos de aduana, impuestos de importación y exportación, impuestos sobre
compras o traspasos y cualesquier otros impuestos o tasas similares que existan
en Costa Rica.
b) Todas las personas, excepto los residentes
permanentes de Costa Rica, que estén aquí presentes con el objeto de ejecutar
trabajos relacionados con este Convenio, estarán exentas del pago de
impuestos sobre la renta y de Seguro Social que se pagan de acuerdo con las
leyes de Costa Rica, y de los impuestos sobre la compra, propiedad, uso o
disposición de bienes muebles personales (incluyendo automóviles) para su
propio uso.
Dichas personas
y los miembros de sus familias recibirán el mismo trato con respecto al pago de
derechos de aduana y de importación y exportación sobre sus bienes muebles
personales (incluyendo automóviles) que importen a Costa Rica para su uso
personal, que el que otorga el Gobierno de Costa Rica al personal diplomático
de la Embajada Americana en Costa Rica.” (El subrayado no es del original).
Una primera conclusión
que se extrae a simple vista de la disposición anterior, así también apreciada
en el criterio externado por la CCSS, es que con independencia de que el
Convenio resulte aplicable o no a la EARTH, los beneficios tributarios y la exención
a las cargas sociales allí establecidos, solo cobijaría a los funcionarios
que no sean residentes permanentes de Costa Rica, por así disponerlo de
forma expresa la misma norma. Por lo que ante la claridad de la redacción, hay
que atenerse a su tenor literal (artículo 10 del Código Civil).
De conformidad con el
artículo 77 de la Ley General de Migración y Extranjería (n.°8764
del 19 de agosto de 2009), el residente permanente es la persona extranjera a
quien el Estado le otorga autorización y permanencia por tiempo indefinido;
mientras que el artículo 79, define como residentes temporales, a quienes se
les autoriza el ingreso y permanencia por un tiempo definido, superior a
noventa días y hasta por dos años, prorrogable en igual tanto.
La segunda condición
que establece el referido artículo IV, letra b), para acogerse a las exenciones
citadas es que esas personas en condición de residentes temporales, estén en el país con el objeto de ejecutar
trabajos relacionados con el aludido Convenio. Es sobre esta cuestión,
entendemos nosotros, donde surgen las dudas interpretativas, respecto a si la
labor que realiza el personal de la EARTH, que no reside permanentemente en el
territorio nacional – insistimos en ello – , entran dentro de los alcances y
fines de dicho instrumento internacional, pues para tener derecho a las
exoneraciones que contempla debe establecerse la relación necesaria con éste,
en términos de que estén aquí presentes
con el objeto de ejecutar trabajos relacionados con dicho Convenio.
Bajo ese entendido, el
también llamado Convenio de la Alianza para el Progreso con los Estados Unidos
(AID), como es usual de este tipo de instrumentos de cooperación
internacionales, puede ser catalogado como un convenio marco, cuyo objeto y
fin, suelen estar formulados en términos muy generales, del que el presente no
es la excepción, si atendemos a su Preámbulo y al artículo primero:
“Por cuanto el
Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América desean
concertar una Alianza para el Progreso basada en la ayuda propia, el
esfuerzo mutuo y el sacrificio común, destinada a ayudar a satisfacer las
necesidades de mejores viviendas, trabajo, tierras, salud y escuelas de los
pueblos de la América Latina, y
Por cuanto en el
Acta de Bogotá se recomienda la implantación de un programa interamericano de
desarrollo social que tienda a la ejecución de medidas para mejorar el
bienestar rural, el uso de la tierra, la vivienda, los servicios
colectivos, los sistemas educativos, los servicios de adiestramiento, y la
salubridad pública, y para la movilización de los recursos locales, y
Por cuanto el
Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América están de
acuerdo en la necesidad de planes de acción específicos destinados a
fomentar el progreso económico y el mejoramiento del bienestar y nivel de vida
de todos los pueblos de la América Latina, y
Por cuanto el
Gobierno de los Estados Unidos de América tiene la intención de suministrar a
los países de la América Latina que participan en la Alianza para el Progreso,
la ayuda económica, técnica y para propósitos afines que soliciten ellos
y que apruebe el Gobierno de los Estados Unidos de América, a la luz de los
recursos disponibles para el objeto y de los programas y medidas de ayuda
propia contemplados en el Acta de Bogotá;
Por lo tanto el
Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América por este
medio acuerdan lo siguiente:
ARTICULO I
A fin de ayudar
al Gobierno de Costa Rica en lo que respecta al desarrollo nacional y a sus
esfuerzos por alcanzar el progreso social y económico por medio de la
utilización efectiva de sus propios recursos y otras medidas de ayuda propia,
el Gobierno de los Estados Unidos de América proporcionará la ayuda económica,
técnica y para asuntos afines que en el futuro soliciten los representantes
de organismos competentes del Gobierno de Costa Rica y que aprueben los
representantes del organismo y organismos designados por el Gobierno de los
Estados Unidos de América para la administración de sus compromisos según el
presente Convenio. Dicha ayuda se proporcionará conforme a acuerdos escritos
y firmados entre los representantes anteriormente indicados.”
Tal y como se desprende
del texto transcrito, los objetivos del convenio son muy amplios y variados, al
estar dirigidos a fomentar el progreso económico y el mejoramiento del
bienestar y nivel de vida, en este caso, del país, en distintas áreas como
vivienda, trabajo, tierras, salud y educación, del que cabe
destacar, a los efectos de este pronunciamiento, “la ejecución de medidas para mejorar el bienestar rural, el uso de la
tierra”.
Esta idea se refuerza
en el dictamen afirmativo unánime que rindió la Comisión Permanente de Gobierno
y Administración de la Asamblea Legislativa respecto al proyecto de ley de
ratificación del referido convenio, que dicho sea de paso, su trámite de
aprobación no generó ninguna discusión parlamentaria:
“El proyecto de
Convenio sobre el cual se basa el presente informe y cuya ratificación se pide
a la Asamblea Legislativa, ofrece a nuestro país concertar con los Estados
Unidos de América la asistencia necesaria para poner en práctica en Costa Rica
los propósitos de la Alianza para el Progreso.
La Comisión
Permanente de Gobierno y Administración considera el Convenio altamente
beneficioso para el desarrollo del país y acoge con entusiasmo sus propósitos,
inspirados en el programa de Alianza para el Progreso que nuestro país
suscribió en la reunión de Punta del Este, por cuanto busca combinar la
cooperación económica internacional con el esfuerzo del propio país, a fin de
crear las condiciones requeridas para el progreso económico y la justicia
social, dentro de un marco de libertad.
Comporta, de ese
modo, un positivo plan que armoniza la necesidad de ayuda financiera y
asistencia técnica exterior con el compromiso de realizar sustanciales
cambios estructurales internos para que los logros que se obtengan no
beneficien únicamente a unos cuantos círculos privilegiados, sino a todos y, en
mayor grado, a quienes se encuentren más necesitados.” (Folio 4 del expediente legislativo de la Ley n.°3011. El subrayado no es del original).
De manera que el
propósito del convenio es la ayuda financiera y asistencia técnica por parte
del Gobierno estadounidense en diversas áreas que contribuyan al progreso y
desarrollo económico del país, bajo el compromiso de este último de brindar en
la medida de sus posibilidades ciertos privilegios y beneficios fiscales a las
instituciones y al personal encargado de materializarla, a fin de facilitar su
labor en el territorio.
Contrario a lo que se
afirma por el criterio de la Caja, no consideramos que sea un requisito para la
aplicación del referido convenio la declaratoria de Misión diplomática de la
cooperación o que deba tener el carácter de misión internacional, debiéndose
considerar más bien, el trato diplomático a que alude el artículo II, con el
fin de reconocerles los privilegios e inmunidades propios de los funcionarios
de dicho rango, como una de las contraprestaciones a las que se compromete el
Gobierno costarricense.
Lo relevante, entonces,
para poder considerar que una determinada ayuda económica o técnica se enmarca
dentro de los alcances del Convenio es que ésta provenga del país
norteamericano y sea precedida por los respectivos acuerdos escritos y firmados
entre los representantes de ambos Estados, tal como se estipula por el párrafo
in fine del recién transcrito artículo I:
“Dicha ayuda se
proporcionará conforme a acuerdos escritos y firmados entre los representantes
anteriormente indicados.”
Teniendo en cuenta el
contexto anterior, corresponde determinar si la EARTH encaja dentro del
presupuesto de aplicación del Convenio de la Alianza para el Progreso con los
Estados Unidos (AID), la que es definida por
el artículo 1 de su Ley de creación de la (n.°7044 del 29 de setiembre
de 1986), en los siguientes términos:
“ARTICULO 1º.-
Créase una institución privada de educación superior universitaria, con fines
de utilidad pública, denominada Escuela de Agricultura de la Región Tropical
Húmeda (EARTH), con especialidad en la enseñanza, la investigación y la
difusión de conocimientos sobre la agricultura y la conservación del trópico
húmedo. Como tal, la EARTH está habilitada para ofrecer grados académicos y
títulos profesionales, los cuales
facultarán para el ejercicio de la profesión respectiva.”
(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 7357
de 7 de setiembre de 1993)
El artículo 2 le
confirió personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir derechos y
contraer obligaciones; fijándose como objetivos de la universidad los
siguientes:
“OBJETIVOS
ARTICULO 5º.- La
institución tendrá los siguientes objetivos:
a) Establecer
centros para la enseñanza, la investigación y la difusión de conocimientos
sobre la agricultura y la conservación del trópico húmedo.
b) Propiciar
el desarrollo socioeconómico de Costa Rica y de otros países del área,
mediante el desarrollo de tecnologías adecuadas para el cultivo, cosecha y
procesamiento de productos agrícolas en la zona tropical húmeda.
c) Llevar a cabo
investigación, experimentación y difusión científica relacionadas con el
trópico húmedo y su defensa ecológica.
ch) Instruir y capacitar personal técnico en el campo
de la agroindustria del trópico húmedo.
d) Llevar a cabo
programas de extensión cultural.
e) Emprender
otras actividades afines con su especialidad.”
(Así reformado por el artículo 2º de la ley No.7357 de
7 de setiembre de 1993, la cual derogó su inciso d) y corrió la numeración de
los incisos e) y f), que pasaron a ser los actuales d) y e), respectivamente).
Ciertamente, los
objetivos anteriores encuadran dentro los genéricos fines de cooperación
técnica internacional presentes en el Convenio de la Alianza para el Progreso
con los Estados Unidos y la creación de la EARTH estuvo precedida del
respectivo acuerdo suscrito entre ambos Gobiernos, tal como lo recordó la
Dirección Jurídica de la cartera consultante, a saber, el Memorando de
Entendimiento del 7 de noviembre de 1984, que estipula la asistencia del Estado
norteamericano en el establecimiento de dicho centro de estudios superior. Por lo que se refiere al tercer pilar, el
financiamiento externo por parte de aquél, viene expresamente recogido en el
artículo 6 de la Ley n.°7044,
con la alusión expresa a los convenios de cooperación y ayuda económica
suscritos entre los Gobiernos de Costa Rica y los Estados Unidos de América,
entre los que se puede incluir, al Convenio de la Alianza para el Progreso con
los Estados Unidos, al señalar:
“ARTICULO 6º.-
Para la realización de sus objetivos, la institución contará con las rentas que
perciba de una dotación inicial. De conformidad con los convenios para la
estabilización y recuperación económica de Costa Rica firmados con el Gobierno
de los Estados Unidos de América, los fondos de esta dotación serán
asignados a un fideicomiso que se creará, preferentemente dentro del país, para
invertirlos y administrarlos. La "W.K. Kellogg Foundation,"
de Battle Creek, Michigan, Estados Unidos de América,
donará fondos destinados a la asistencia técnica necesaria para estructurar y
organizar la Escuela. Además, constituirán su patrimonio todas las donaciones,
aportes económicos y bienes de cualquier clase que la institución acepte,
excepto rentas del fondo para el financiamiento de la educación superior
estatal.” (El subrayado no es del original).
Si bien es cierto que
de la revisión integral que se hizo de los 981 folios que componen el
expediente legislativo n.°10.148, donde se tramitó la aprobación de la Ley de
creación de la EARTH, no consta mención expresa al aludido Convenio, sí es
destacable del amplio debate y polémica incluida que la instalación de esa
universidad en el país generaba entre los señores diputados – ante la oposición
frontal de las universidades públicas y al cuestionarse tanto la inmunidad
diplomática contemplada para su personal, como posibles violaciones a la
soberanía nacional, entre otras cosas –, el peso que tuvo el aporte del capital
externo prometido por el país del norte para superar todos esos escollos y que
fuese finalmente aprobada la ley por una amplia mayoría del congreso.
En ese sentido, es
ilustrativo la exposición de motivos del texto sustitutivo del entonces
proyecto de ley, aprobado en comisión como texto base de discusión y que dio
lugar a la Ley n.°7044, en los que se da cuenta de
todos esos rasgos que permiten enmarcarlo dentro de los alcances del Convenio,
en la que incluso se considera a la EARTH como una Misión Internacional:
“En la continua
lucha que libran los países en vías de desarrollo por superar etapas que les
permitan alcanzar un grado mayor de avance para sus pueblos, juega un papel muy
importante la educación. En naciones con tradicional vocación agrícola, es
imprescindible que los últimos adelantos tecnológicos sean aplicados para
lograr una mayor productividad y eficiencia en los cultivos.
Para enfrentar
esa coyuntura, sometemos este proyecto de creación de una Escuela de
Agricultura de la Región Tropical Húmeda, dirigido a satisfacer una
necesidad social y cultural y a impulsar especialmente el desarrollo regional
del Caribe y la zona tropical húmeda del Atlántico.
La Escuela será
un centro de estudios agrícolas de alto nivel académico, con amplias
oportunidades de experimentación y aprendizaje práctico; que gozará de las
prerrogativas e inmunidades concedidas a los organismos internacionales y
será reconocida como Misión Internacional.
La Escuela se
establecerá con los fondos de una donación inicial de la Agencia para el
Desarrollo Internacional. Contará además con las asignaciones de fondos en
moneda nacional provenientes de los Convenios para la Estabilización y
Recuperación Económica de Costa Rica, firmados con el Gobierno de los Estados
Unidos de América, y las donaciones futuras que reciba.” (El subrayado no es del original).
También es de destacar
el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos
Agropecuarios y de Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa encargada del
estudio de la entonces propuesta legislativa, en la que se destaca que la
Escuela es una institución internacional y en el aspecto económico lo
siguiente:
“La Escuela
cuenta con los recursos económicos y financieros necesarios para garantizar su
eficiente desarrollo. / Gracias a la AID, se consiguió una donación por parte
del Congreso de los Estados Unidos de América, que garantiza los fondos en
dólares americanos necesarios para cubrir los gastos en dicha moneda. / Además,
provenientes de los Convenios para la Estabilización y Recuperación Económica
entre el Gobierno de Costa Rica y la AID, se garantizan las sumas requeridas
para cubrir todos los costos y gastos de la Escuela de moneda nacional” (folios 668 y 675).
A mayor abundamiento,
resulta interesante referirse a la intervención del entonces diputado Rossi Chavarría, que al momento de justificar ante el
parlamento su voto afirmativo a la ley de comentario, manifestó:
“Efectivamente, el
proyecto tiene financiación completa del exterior, el proyecto será
sostenido por las donaciones que recibirá de la Fundación Kellogg`s
y de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos. Y lo
que no se gaste o no se invierta en la instalación de la escuela y en los
gastos de establecimiento, será depositado en un fondo patrimonial, que dará
renta suficiente para mantenerlo, para mantener esta escuela que le dará
prestigio a Costa Rica en todo el sector del Trópico Húmedo del universo” (el subrayado no es del original, folio 941).
Por otra parte, como
bien lo recordaba el criterio legal del Ministerio de la Presidencia, desde
tiempo atrás la Procuraduría había establecido esa relación entre el Convenio y
la Ley n.°7044, caso del dictamen C-006-2002, del 8 de
enero, o el C-140-2001, del 21 de mayo, en el que se dijo:
“2. En fecha posterior
al inicio de la vigencia del Convenio General para la Ayuda Económica, Técnica
y para Propósitos afines entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los
Estados Unidos de América", mediante Ley Nº7044, de 29 de septiembre de
1986, el Legislador definió y estableció el patrimonio de la escuela…
Consecuentemente,
los bienes inmuebles adquiridos con los fondos obtenidos mediante el convenio
antes señalado no pueden considerarse bienes gravables, en los términos del
mismo Convenio, específicamente: los bienes inmuebles que la EARTH haya
adquirido con estos fondos, al amparo del Convenio, no se encuentran gravados
por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles…
Además de la
eficacia de la exoneración dispuesta en el Convenio, a la cual nos referimos en
el aparte anterior, es claro que la exoneración dispuesta mediante la Ley 7044
(Ley de Creación de la EARTH) es aplicable en relación con la obligación de
tributar por la propiedad de Bienes Inmuebles, regulada antes según la Ley Nº27
(Ley de Impuesto Territorial) y ahora mediante la Ley Nº7509 (Ley de Impuesto
sobre Bienes Inmuebles).”
Luego, el dictamen
C-081-2007, del 19 de marzo, precisó el pronunciamiento anterior en los
siguientes términos:
“En cuanto a la
duda que plantea la entidad consultante con respecto a un supuesto antagonismo
entre el dictamen C-109-2006 y el dictamen C-140-2001; valga aclarar, de que
en el dictamen C-140-2001 se analiza la situación de la Escuela de Agricultura
de la Región Tropical Húmeda, respecto al pago del Impuesto sobre Bienes Imuebles previsto en la Ley N° 7905 y sus reforma, y se
concluye que dicha entidad no se encuentra obligada al pago del citado impuesto.
Sin embargo el aspecto considerado por la Procuraduría General para arribar a
dicha conclusión fue que el régimen exonerativo de
la EARTH deriva de un convenio internacional con rango superior a la ley.
Si debe advertirse que en el Dictamen C-140-2001 se incurre en un error de
interpretación que es el que genera la duda planteada , al sugerir que la Ley
N°7509 le dio continuidad a la Ley N° 27, cuando en realidad dicha ley fue
derogada expresamente por la Ley N° 7509, tal y como se analizó en el dictamen
C-109-2006, y en dictámenes anteriores, tal es el caso del C-267-95, C-060-96,
C-082-99, C-403-2005. Se precisa en ese aspecto el dictamen C-140-2001.” (El subrayado no es del original).
En consonancia con lo
expuesto, de forma mucho más reciente, fue el propio legislador quien ratificó
la relación entre ambas normas con la denominada Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre de
2018), dentro del grupo de exenciones en la actual Ley del Impuesto sobre el
Valor Agregado, al disponer en lo conducente:
“Artículo 8-
Exenciones
Están exentos
del pago de este impuesto:
(…)
19. La
adquisición de bienes y servicios que haga la Escuela de Agricultura de la
Región Tropical Húmeda (EARTH), según lo dispuesto en la Ley N.° 3011,
Convenio de la Alianza para el Progreso con los Estados Unidos (AID), de 18
de julio de 1962…” (El subrayado no
es del original).
Esta exención se suma a
la que la misma ley contempló como parte de la reforma a la Ley del Impuesto
sobre la Renta (n.°7092, de 21 de abril de 1988), en
su artículo 28 bis, inciso 11):
“Artículo 28
bis- Exenciones
Están exentos
del impuesto, conforme a las regulaciones de este título:
(…)
11. Las
inversiones provenientes del fideicomiso sin fines de lucro, creado mediante el
artículo 6 de la Ley N.° 7044, Ley de Creación de la Escuela de Agricultura de
la Región Tropical Húmeda, de 29 de setiembre de 1986.”
En todo caso, debe
recordarse que en relación con las cargas tributarias la misma ley constitutiva
de la EARTH, contempla un régimen de exenciones para la propia universidad y su
personal, en los artículos 16, 17 y 19, que en ese orden establecen:
“ARTÍCULO 16.-
La Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda tendrá exención
tributaria, arancelaria y de sobretasas para la importación y exportación de
todos aquellos artículos que requiera para sus programas de docencia e
investigación.”
“ARTICULO 17.-
Las inversiones que haga la institución y las rentas que obtenga en Costa Rica
estarán libres de todo impuesto y gravamen. Las rentas que genere el
fideicomiso solamente podrán usarse para los propósitos académicos de la
Escuela.”
“Artículo 19.—El
rector, los directores y el personal docente de la Institución, no
costarricenses o residentes en Costa Rica, estarán exentos del pago de
impuestos, tasas y contribuciones sobre la importación de equipaje, menaje de casa,
vehículos y demás artículos de uso personal y doméstico, así como de todos los
impuestos de carácter nacional.
En el caso de
los vehículos, la exoneración se aplicará en intervalos de cuatro años, a
partir de la fecha en que sea otorgada por primera vez. La disposición y venta
de los vehículos en Costa Rica, se autorizará pasados cuatro años desde la
fecha de inscripción.
Los funcionarios
que por algún motivo terminen su relación laboral con la Institución y cuyo
vehículo no haya cumplido los cuatro años de haber sido inscrito, deberán
proceder a liquidar los impuestos de importación correspondientes, de acuerdo
con el tiempo transcurrido, según la legislación vigente.” (El subrayado no es del original).
(Así reformado por el artículo único de la Ley N° 8120
de 3 de agosto del 2001)
Mientras que el
artículo 20 realza esa proyección internacional de la EARTH, al establecer el
registro ante la Cancillería de su personal que califique para recibir los
beneficios tributarios recién mencionados:
“ARTICULO 20.-
Los nombres de las personas con derecho a los privilegios concedidos en esta
ley se consignarán en una nómina oficial que llevará el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto. La institución pondrá oportunamente en
conocimiento del Ministerio los nombres de las personas que deban ser incluidas
en la nómina o excluidas de ella.”
En definitiva, y sin
perjuicio de los beneficios fiscales que el artículo 19 de la Ley n.°7044 contempla, las exenciones contempladas en el inciso
b) del artículo IV del Convenio de la Alianza para el Progreso con los Estados
Unidos al pago de impuestos y a la seguridad social sí cubren al personal
extranjero de la EARTH, que no resida de forma permanente en el país.
D. Conclusiones:
De las consideraciones
anteriores podemos extraer las siguientes conclusiones:
1.
El Convenio es
un instrumento marco, cuyo propósito es la ayuda financiera y asistencia
técnica por parte del Gobierno estadounidense en diversas áreas que contribuyan
al progreso y desarrollo económico del país (en la especie, el bienestar rural,
la educación y el uso de la tierra), bajo el compromiso de este último de
brindar en la medida de sus posibilidades ciertos privilegios y beneficios
fiscales a las instituciones y al personal encargado de materializarla, a fin
de facilitar su labor en el territorio.
2.
Para que una
determinada ayuda pueda enmarcase dentro de los alcances del referido convenio
no precisa la declaratoria de Misión diplomática o el carácter de Misión
internacional, lo determinante es que la cooperación económica o técnica tenga
su origen en el país norteamericano y sea precedido de los respectivos acuerdos
escritos y firmados entre los representantes de ambos Estados.
3.
Los objetivos de
la EARTH encajan dentro del propósito general del Convenio marco de propiciar
el desarrollo socioeconómico de Costa Rica mediante la educación en el campo de
la agroindustria del trópico húmedo, cuya creación mediante la Ley n.°7044 estuvo precedida del correspondiente acuerdo,
conocido como Memorando de Entendimiento, donde se estipula la asistencia del
país estadounidense en el establecimiento de dicha universidad.
4.
Por lo demás,
como así lo demuestran los antecedentes legislativos de la Ley que creó a la
EARTH y del mismo articulado, hubo un compromiso del país norteamericano en
aportar los fondos para su fundación, lo que permite enmarcar válidamente a la
referida universidad dentro de los alcances del Convenio General para la Ayuda
Económica, Técnica y para Propósito Afines entre el Gobierno de Costa Rica y el
Gobierno de Estados Unidos de América, así ya también confirmado por la
jurisprudencia de la Procuraduría y recientemente por el mismo legislador con
la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635).
5.
Por ende, al
personal extranjero de la EARTH, que no resida de forma permanente en el
país, sí le resulta aplicable las exenciones fiscales y al pago de la
Seguridad Social, contempladas en el inciso b) del artículo IV del aludido
Convenio.
Atentamente,
Alonso Arnesto
Moya
Procurador
AAM/gcc
Copia: Dr. Román Macaya Hayes, Presidente
Ejecutivo, Caja Costarricense de Seguro
Social