17 de setiembre del 2020

C-369-2020

 

Señora

Priscilla Gutiérrez Campos

Directora

Dirección Nacional de Pensiones

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DNP-OF-767-2019 del 18 de octubre del 2019, por medio del cual el entonces Director Nacional de Pensiones, señor Luis Paulino Mora Lizano, nos planteó la siguiente consulta:

 

"¿Se encuentra vigente el tope establecido para las pensiones de ex diputados, establecido en el artículo 13 de la Ley N°148 de 23 de agosto de 1943, reformado por la Ley N° 7007? Aquel señala que la pensión de los ex diputados jubilados, por cualquiera de los regímenes de pensiones, en ningún caso podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa."

 

I.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO DE ASESORÍA LEGAL DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE PENSIONES:

 

En cumplimiento a lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ajuntó el criterio jurídico del Departamento de Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Pensiones, oficio N° DNP-DAL-OCL-5-2019 del 16 de octubre del 2019, suscrito por la Licenciada Sandra Chacón Fernández y el Licenciado Esteban Quesada Castro, en su condición de Jefa y Asesor Legal del citado Departamento, respectivamente, en orden a los topes y sistemas de revalorización relevantes para el Régimen de Hacienda-Diputados, desde la Ley 148 del 23 de agosto de 1943.

 

Asegura que el legislador de la época promulgó la Ley 148 del 23 de agosto de 1943, mejor conocida como la Ley de Pensiones de Hacienda, con el fin de otorgar la posibilidad de pensión a funcionarios públicos de los Ministerios de Economía y Hacienda (Art. 1).

 

También señala que, dentro de esta ley con cargo al Presupuesto Nacional, estaban incluidos los funcionarios de la entonces Secretaria de Hacienda y Comercio y sus dependencias, y los funcionarios del entonces Congreso Constitucional, hoy Asamblea Legislativa (Art. 13).

 

Concretamente, cita los artículos 1 y 13 de la Ley 148 del 23 de agosto de 1943 y refiere que este último ha experimentado importantes reformas, por lo que considera necesario resaltar las más relevantes.

 

Inicia su recuento destacando que a través de la Ley 2417 del 14 de setiembre de 1959, se reforma el artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda[1]. Recalca que este artículo incluye a los funcionarios de la Contraloría General y dispone además la pensión proporcional. Pero además regula el tema de pensión de los Diputados indicando al respecto que la pensión será igual al sueldo promedio de los últimos cinco años y los años servidos como diputado se sumarán a los laborados en la Administración Pública.

 

Refiere que al año siguiente de la anterior reforma y mediante la Ley 2493 del 11 de mayo de 1960, el legislador adicionó al artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda el siguiente párrafo:

 

“Artículo 1º.- Adiciónase el artículo 13 de la ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943, reformado por ley Nº 2417 de 14 de setiembre de 1959, con el siguiente párrafo:

 

"Este régimen de pensiones será facultativo para los Diputados. En consecuencia, éstos no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el mismo, cuando comuniquen al Directorio de la Asamblea Legislativa que no desean pertenecer a ese régimen.

 

El Directorio comunicará a la Tesorería Nacional esas exclusiones, para que en esos casos no se haga la deducción señalada en esta misma ley."

 

Advierte que es con esta reforma que se incluye a los Diputados de la República en un régimen facultativo, por lo que podrán gozar de los beneficios si se contribuye económicamente para el régimen.

 

Continuando con su recuento, manifiesta que el 28 de noviembre de 1983 se promulga la Ley 6914, que se refiere más bien a una reforma a la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. Comenta que dentro de sus disposiciones reforma el artículo 13 de la Ley 148, cobijando a funcionarios de otras instituciones, incluye el sistema de revalorización de pensión de exdiputados y refiere a dos condiciones especiales y únicas, respecto al resto de pensionados, e incluso, de otros regímenes[2].

 

Ahora bien, plantea que el 05 de noviembre de 1985, mediante Ley 7007, se reforma nuevamente el artículo 13 de la Ley 148 de repetida cita, para incorporar en el régimen de Hacienda, a los exmiembros de los Supremos Poderes, incluidos los vicepresidentes y viceministros, cónyuges sobrevivientes de los mencionados ex funcionarios y las hijas no casadas o inválidas.

 

En su criterio el método de revalorización anual de 30% a los diputados y exdiputados, objeto de esta consulta, se mantiene sobre el monto de la pensión de que disfruten, sin sujeción a años de servicio, y conserva el tope al monto de la pensión, al indicar que, en ningún caso, este monto será mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado por las sesiones de comisión y de plenario. Conservando, por tanto, casi la misma redacción en cuanto a esta última disposición, de la Ley No. 6914 de 28 de noviembre de 1983, ya comentada. La Ley 7007 dispuso, en lo que interesa:

 

“Artículo 5º.- Modifícase el artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, cuyo texto dirá:

 

"Artículo 13.-Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República, y los que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley, podrán pedir su jubilación, con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en la institución al momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad.

 

Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos.

 

Este régimen de pensiones será facultativo para los diputados y ex diputados, por lo que no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el fondo respectivo, cuando comuniquen por escrito al Directorio de la Asamblea Legislativa que no se desean pertenecer al régimen.

 

El Directorio comunicará a la oficina correspondiente esas exclusiones, para que en esos casos no se hagan las deducciones señaladas en el artículo 10 de esta ley.

 

En el caso de los diputados y ex diputados, la jubilación será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años, al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso podrá ser menor de diez mil colones mensuales.

 

Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos a la Administración Pública, para que así se puedan demostrar diez años de servicio como mínimo.

 

Los ex miembros de los Supremos Poderes, incluidos los vicepresidentes y viceministros podrán acogerse a los derechos establecidos en este artículo, si no están protegidos por otros regímenes de jubilación, siempre que hayan servido a la Administración Pública por un mínimo de diez años y tengan más de cincuenta años de edad, en cuyo caso tendrán derecho a una jubilación no menor de diez mil colones mensuales.

 

Se interpreta auténticamente que los ex ministros y los ex viceministros también son aquellos que ocuparon cargos de Secretario y Subsecretario de Estado. Asimismo aquellas personas a quienes se les dio el rango de ministro o viceministro.

 

Los cónyuges sobrevivientes de los mencionados ex funcionarios y las hijas no casadas o inválidas tendrán el mismo derecho.

 

La pensión de los ex diputados jubilados por cualquiera de los regímenes de pensiones se incrementará cada año en su treinta por ciento sobre el monto de la pensión de que disfruten, sin sujeción a los años de servicio y, en ningún caso, el monto total de la pensión podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa.

 

Las pensiones a que se refiere este régimen estarán sujetas a las siguientes deducciones:

 

a) Las contempladas en el artículo 10 de esta ley.

 

b) Las que indica la ley Nº 3808 del 22 de noviembre de 1966.

 

c) Las cuotas para la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

ch) Las que indique el beneficiario de la pensión de la Oficina Técnica Mecanizada, y la proporción correspondiente en caso de pensión alimenticia.

 

El Ministerio de Hacienda girará, a cada régimen, la suma necesaria para que pueda cubrir el incremento fijado por esta ley, para lo cual hará las previsiones presupuestarias correspondientes".

 

Por su parte, indica que la Ley N° 7302 del 08 de julio de 1992 denominada "Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional", agrupó los regímenes especiales de pensiones, con el objetivo de unificar en un mismo cuerpo normativo las diversas regulaciones particulares existentes, sin que esto significara la derogatoria de los regímenes. De manera particular, creó un capítulo dedicado al régimen jubilatorio de los diputados, derogando tácitamente la normativa contenida en el artículo 13 de la Ley N° 148 mencionada supra, que además cobijaba los llamados regímenes especiales. El artículo 1° de la Ley 7302, establece:

 

“ARTICULO 1.- Créase el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al cual se ajustará, en lo sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicio al Estado, originada con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley y cuyo pago esté a cargo del Presupuesto Nacional. Para los funcionarios que ingresen a servir al Estado con posterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, se aplicará lo que dispone el artículo 38[3].”

 

Considera que la reforma contempla en el artículo 1 a los diputados y exdiputados y demás funcionarios de Hacienda incluidos en la Ley N° 148 del 23 de agosto de 1943 y de seguido cita los artículos 1 y 2 del Decreto N° 21996-MP-MTSS-MH-MEP-MIDEPLAN, que corresponde al Reglamento a Ley 7302.

 

Valga precisar que ese Reglamento a la Ley Creación Régimen General de Pensiones al que hace referencia el criterio legal fue derogado por el inciso a) del artículo 63[4] del Decreto Ejecutivo N° 33080 del 26 de abril del 2006, vigente desde el 23 de mayo del 2006; sin embargo, de un análisis de ambas reglamentaciones y lo dispuesto en ese articulado se evidencia que también se regula en los ordinales 1 y 4 del Reglamento a la Ley N° 7302 Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N° 7092 21 de abril de 1988 y sus reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta[5].

 

En consecuencia, según el criterio de la Asesoría Legal, de conformidad con ese artículo primero de la Ley 7302, en lo sucesivo las pensiones concedidas con base en ese régimen especial, debían ajustarse al nuevo régimen general.

 

Ergo, considera que a partir de 1992 quedó vigente lo dispuesto en la Ley 7302, como "Ley Marco" para todos los regímenes contributivos y especiales. Posteriormente, en 1996, sin embargo, el capítulo específico sobre jubilación de diputados de la mencionada ley fue eliminado por la ley N° 7605, titulada "Derogación del Régimen de Pensiones de los Diputados, ley N° 7302 y Modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial", estableciendo la inclusión de los legisladores al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

En ese marco, a su juicio desde 1996 los regímenes especiales de pensiones para los diputados se encuentran derogados, tal como lo ha señalado esta Procuraduría en la Opinión Jurídica OJ-41-2001 del 29 de abril del 2001 y procede a citar lo allí concluido sobre el tema[6].

 

En suma, manifiesta que tomando como referencia el Dictamen trascrito, existe una diferencia entre los diputados que cumplieron los requisitos para su jubilación con anterioridad a la vigencia de la "Ley Marco" (15 de julio de 1992), quienes está de más decir, conservan sus condiciones, y, quienes adquirieron su derecho al régimen Hacienda Diputados, por demostrar su pertenencia al mismo, (cotización) con posterioridad a la citada Ley 7302, antes de la derogatoria del Título IV de ésta Ley por la Ley 7605 del 2 de mayo de 1996, con las condiciones de la misma respecto al monto y revalorizaciones de pensión.

 

También, dentro de su recuento hace referencia a la Ley 7858 del 22 de diciembre de 1998, “Reforma ley N° 7352 de 21/07/1993, "Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa", y ley N° 7605 del 02/05/1996 "Derogación del Régimen de Pensiones de los Diputados, ley N° 7302 y Reforma Ley Orgánica del Poder Judicial".

 

Al respecto, indica que esta ley -7858- no solo estableció una derogatoria al régimen de los diputados sino que además intentó, como sus antecesoras un nuevo tope a sus pensiones, de la suma de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, (artículo 3) teniendo como supuesto de aplicación para los diputados con derecho a revalorización de 30%, el reconocimiento de este como derecho adquirido, por la Sala Constitucional, en cuyo caso se aplicará el tope máximo establecido en esta ley que se comenta. De la misma manera se aplica cuando exista postergación para el derecho de jubilación. (Artículo 3 bis).

 

Resalta que con la reforma legal de la Ley 7858 el mecanismo para la revalorización de los Diputados, se reguló mediante Directriz VMT-002-99 del 01 de febrero del 1999, dictada por el Viceministro de Trabajo y Seguridad Social.

 

Señala que la Directriz preveía que en enero de cada año y de conformidad con el salario mínimo de ley según escala de salarios del Servicio Civil (trabajador misceláneo 1) se debía aplicar un mecanismo de revalorización cuyo monto resultante en la operación específica se multiplicaría por el 30%. La directriz se dirigió al grupo de Diputados pensionados con la Ley 148 del Régimen de Hacienda y que al 14 de enero de 1994 cumplieron con los requisitos.

 

Aunado a lo anterior, precisa que esta ley fue objeto de acciones de inconstitucionalidad en el año 2014, contra los artículos mencionados, por lo que se dejó de aplicar en ese mismo año. Aún y cuando las acciones no prosperaron, y así se determinó por la Sala Constitucional en el año 2018, la ley sigue sin aplicarse siendo que el tema ha sido superado y abordado en otras leyes: primero por la vigencia de la Ley 7007 y luego, por la implementación de un nuevo método de revalorización para todos los regímenes contributivos y con cargo al presupuesto nacional, al costo de vida al monto, mediante Ley 9388 del 10 de agosto de 2016.

 

Además, hace referencia a la Ley 9346 de 17 de diciembre del 2015, publicada el 01 de marzo de 2016 en el Diario Oficial La Gaceta, que es una reforma al artículo 5 de la Ley No. 7007 y al numeral 3 bis de la Ley 7605 de 2 de mayo de 1996.

 

Reseña que la Ley 9346 vino a regular lo ya dispuesto por las anteriores y concretamente por las leyes 7007 y 7858 de repetida cita; no obstante, fue vetada parcialmente por el Poder Ejecutivo, emitiendo a su criterio consideraciones totalmente de recibo, siendo que la ley que se comenta, tuvo la clara intención de revivir el régimen de diputados y exdiputados, ya derogado tácitamente por la Ley 7302. Luego de citar la posición del Poder Ejecutivo, concluye que en virtud del Veto del Poder Ejecutivo la Ley 9346 no se encuentra vigente a la fecha[7].

 

Finalmente, trae a colación la Ley 9388 del 10 de agosto de 2016, que corresponde a una “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”.

 

Considera que tuvo como objetivo unificar todos los sistemas de revalorizaciones de los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional y que el espíritu de la ley, conforme se expone en la exposición de motivos del proyecto de la ley, fue el de eliminar los privilegios de revalorizaciones al puesto para conformar un solo sistema de revalorización entre todos los regímenes con cargo al presupuesto nacional, adecuándolos al costo de vida al monto, según el decreto ejecutivo que cada semestre emite el Poder Ejecutivo.

 

Puntualiza que se exceptúan de esta ley: "... a las personas cubiertas por el Régimen de invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, a los regímenes de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y al del Poder Judicial." (Artículo 6 de la Ley 9388, vigente desde el 13 de setiembre de 2016).

 

Ahora bien, detalla que en cuanto a sus alcances el Transitorio III contempla a las personas que tengan derecho a pensión dentro de los términos de la Ley 7302, tanto en cuanto a porcentaje a otorgar en la tasa de reemplazo, como en la edad de 55 años, dentro del plazo de los cinco años de vigencia de la norma. Luego de transcurrido el plazo, la edad de retiro se fija en los 60 años.

 

Cita el artículo 8 de la Ley 9388, el cual establece:

 

“ARTÍCULO 8.- Reforma del transitorio III de la Ley N.° 7302. Se reforma el transitorio III de la Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, del 21 de abril de 1988, y sus Reformas, Ley de Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992. El texto es el siguiente:

 

"Transitorio III.- Dentro del plazo de cinco años, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las personas que tengan derecho podrán pensionarse bajo los términos originales contemplados en la Ley N.° 7302, Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, de 21 de abril de 1988, y sus reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, de 8 de julio de 1992, tanto en lo que respecta al porcentaje a otorgar en la tasa de reemplazo como la posibilidad de descontar de la edad de retiro un año por cada dos de los años servidos y cotizados para la Administración Pública.

 

En el plazo citado en el párrafo anterior, para poder pensionarse o jubilarse se requerirá tener un mínimo de cincuenta y cinco años de edad y los años servidos y cotizados que determine su régimen.

Finalizado este plazo, la edad mínima de retiro quedará establecida en los sesenta años, igual a la edad contemplada en el artículo 4 de la Ley N.° 7302."

 

En ese sentido, señala que la Ley posee su rige en fecha 13 de setiembre de 2016, cuando fue publicada, y a partir de esta fecha se aplica a todos los Regímenes con Cargo al Presupuesto Nacional. Siendo este sistema de revalorización semestral, su vigencia aplica a partir de enero de 2017.

 

Con fundamento en todo lo expuesto, la Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Pensiones arriba a las siguientes conclusiones:

“

·       Con la ley 7007 del 5 de noviembre de 1985, se estableció un tope al monto de las pensiones de Hacienda Diputado, cuya disposición tiene similitud con la 7858. La norma no ha sido derogada expresamente por otra ley, y tampoco podría asegurar que existe una derogatoria tácita.

 

·       Entre la promulgación de las leyes No. 7007 y 9388 citadas, se emitieron también las leyes No. 7858 de 22 de diciembre de 1998 y No. 9346 de 16 de diciembre de 2015, que igualmente establecieron un tope a las pensiones de este sector. Sin embargo, la primera solamente se aplicó durante un mes en el año 2014 y la otra fue vetada parcialmente por el Poder Ejecutivo. Actualmente ninguna de las dos se encuentra vigente.

 

·       Aún y cuando se tiene que la ley No. 7302 de 8 de julio de 1992, contiene una derogatoria tácita al régimen de Hacienda Diputados, es lo cierto que sus disposiciones no alcanzan a quienes cumplieron los requisitos antes del 15 de julio de 1992.

 

·       La Ley 9388 de repetida cita establece un nuevo sistema de revalorización a las pensiones con cargo al presupuesto nacional desde setiembre de 2016 y se mantiene vigente a la fecha. Antes de la vigencia de esta ley, la única disposición que podría relacionarse con un tope al monto de las pensiones, deriva de la ley 7007 de 5 de noviembre de 1985.”

 

II-. SOBRE LA LEY N.° 7302 DEL 8 DE JULIO DE 1992 “Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional (Ley Marco de pensiones)”:

 

Esta Procuraduría, en varios de sus dictámenes, ha sostenido que la ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992, conocida como “Ley Marco de Pensiones”, no derogó por completo las leyes que crearon los distintos regímenes especiales de pensiones, sino que solamente derogó las disposiciones de esas leyes que fuesen contradictorias con la nueva regulación. A manera de ejemplo, en el dictamen C-305-2000 del 11 de diciembre del 2000, indicamos lo siguiente:

 

“… considera este Despacho que existen suficientes razones para afirmar que las leyes donde se regulan los regímenes contributivos de pensiones con cargo al presupuesto nacional −entre ellas, la Ley n.° 148 ya citada− no fueron derogadas integralmente por la Ley n.° 7302, sino que, de esas leyes, solo fueron dejadas sin efecto las disposiciones contrarias al marco unificador previsto en la Ley n.° 7302. Por esa razón, una persona que cumpla todos los requisitos previstos en esos regímenes especiales, incluyendo aquellos que hubieren sido agregados o modificados por la Ley n.° 7302, sí tienen la posibilidad de jubilarse al amparo del régimen especial al que pertenezcan.

 

Conviene insistir en que la Ley n.° 7302 no creó un régimen nuevo de pensiones, sino que, más bien, lo que hizo fue modificar los regímenes existentes en cuanto a la edad requerida para jubilarse, el tiempo de servicios, la forma de cálculo del beneficio económico, la forma de calcular los incrementos en el monto de ese beneficio, etc. Por esa razón, no podría afirmarse válidamente que una persona puede jubilarse con base en la Ley n.° 7302, sino que lo haría al amparo del régimen de pensiones al que pertenece, con las modificaciones que, a ese régimen, le hubiere realizado la Ley n.° 7302”.

 

Bajo esa misma inteligencia, en el dictamen C-136-2004 del 05 de mayo del 2004 se estableció:

 

“Ahora bien, como ya hemos indicado en dictámenes anteriores, por ejemplo en el número C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000, y según lo ha reconocido tanto la Sala Constitucional (sentencia Nº 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993) como la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (entre otras muchas, la sentencia Nº 2002-00622 de las 09:50 horas del 11 de diciembre del 2002), con la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, de otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N° 7.092 del 21 de abril de 1.988 y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, denominada también como Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 15 de julio de 1992), el legislador procuró unificar los distintos regímenes especiales de pensiones existentes, que tuviesen como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago de los beneficios económicos estuviese a cargo del presupuesto nacional. Por eso, en el artículo 1°, se indicó: “Créase el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al cual se ajustará, en lo sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicio al Estado, originada con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley y cuyo pago esté a cargo del Presupuesto Nacional. Para los funcionarios que ingresen a servir al Estado con posterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, se aplicará lo que dispone el artículo 38.”

 

Los regímenes que se contemplan en ese artículo 1°, según lo dispone el artículo 2º del Decreto Ejecutivo N° 21.996 de 2 de febrero de 1993, por el cual se dictó el Reglamento a Ley N° 7302, son los siguientes: a) Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas-; Obras Públicas y otros empleados -Ley Nº 19 de 4 de noviembre de 1944 y sus reformas-; Empleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) -Ley Nº 264 de 23 de agosto de 1939-; Registro Nacional –Ley Nº 5 de 16 de setiembre de 1939-; Músicos de Bandas Militares –Ley Nº 15 de 15 de diciembre de 1935 y sus reformas- y Hacienda 148 y otros empleados –Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943-.

 

Cabe destacar que las leyes respectivas que fundamentan los regímenes especiales anteriormente citados, no fueron integralmente derogadas por la Ley Marco de Pensiones, pues al tenor de lo dispuesto en el párrafo “in fine” de su artículo 41 –y en lo que interesa a la presente consulta- se prevé que esa Ley deroga sólo aquellas disposiciones de esas leyes que se le opongan. En consecuencia, las leyes originarias de los regímenes especiales afectados continúan vigentes; derogándose únicamente en todo aquello que se oponga a las nuevas disposiciones normativas del marco unificador previsto en la Ley Nº 7302.

 

Así las cosas, resulta obvio que de conformidad con los artículos 1º y 41 de la Ley Marco, en lo sucesivo, las pensiones concedidas al amparo de los regímenes especiales anteriormente enunciados, debían ajustarse al nuevo régimen general instaurado.”

 

Asimismo, en nuestro dictamen C-083-2006 del 1° de marzo de 2006, reafirmamos con respecto a la ley n.° 7302 lo siguiente:

 

“… de un análisis exhaustivo del expediente legislativo n.° 11168, en el que se tramitó aquel proyecto que hoy es ley de la República, y con base en las consideraciones jurídicas emitidas por la Sala Constitucional en sus resoluciones Nºs 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992 y 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993, concluimos que la Ley Marco de Pensiones, Nº 7302 de 8 de julio de 1992, no derogó íntegramente los distintos regímenes especiales contributivos de pensiones o jubilaciones que tuvieran como base la prestación de servicios al Estado −excepto los del Poder Judicial y Magisterio Nacional− y cuyos beneficios económicos fueran pagados con cargo al presupuesto nacional, sino que lo que hizo fue modificar tales regímenes en aspectos como la edad requerida para jubilarse, el tiempo de servicios, la forma de cálculo de los beneficios económicos, la forma de calcular los incrementos en el monto de ese beneficio, etc.”

 

Por su parte, en la Opinión Jurídica OJ-039-2013 del 6 de agosto de 2013 resaltamos que:

 

“La Sala Constitucional, al conocer una consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados una vez aprobado en primer debate el proyecto que luego llegaría a ser la ley n.° 7302,  hizo énfasis en que ese proyecto no creaba un nuevo régimen de pensiones: “…el proyecto en realidad no establece un régimen general de pensiones sino que se limita a imponer determinados correctivos unificadores de los regímenes que modifica en relación con el general de Invalidez, Vejez y Muerte del Seguro Social, o con los exceptuados…”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992).”

           

En la misma línea de los dictámenes parcialmente transcritos pueden consultarse, entre otros, el C-155-2001 del 29 de mayo de 2001, el C-088-2005 del 1° de marzo de 2005, el C-298-2006 del 25 de junio de 2006, el C-050-2009 del 18 de febrero de 2009.

 

Aunado a todo lo expuesto, es menester precisar que el artículo 6 de la ley n.° 7302 contempla también lo relativo al tope que se debe imponer a la prestación económica a otorgar, al momento de la declaración de la jubilación o pensión de los regímenes contributivos regulados en la citada ley[8], ordinal que fue reformado por el artículo 2° de la Ley N° 9388 del 10 de agosto de 2016, “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”. Veamos:

 

“Artículo 6.- La prestación económica a otorgar, al momento de la declaración de la jubilación o pensión de los regímenes contributivos regulados en la presente ley, no podrá exceder el monto máximo que genere la suma resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según la escala de sueldos de la Administración Pública emitida por la Dirección General de Servicio Civil.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9388 del 10 de agosto de 2016, “Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones”)” (El subrayado no es del original)

 

Ergo, sin necesidad de mayor análisis, el principal objetivo de la reforma introducida por la Ley Nº 7302 y sus reformas, fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales, en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema pensional público, conforme a los fines y principios que orientan el Estado Social de Derecho.

 

No obstante, es importante resaltar que la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional a efecto de lograr una mayor equidad fue una preocupación transversal a la reforma. Ella motivó la unificación de las reglas y la eliminación de beneficios desproporcionados con el establecimiento de un tope máximo pensional por medio de las reformas introducidas al artículo 6 de la citada Ley Nº 7302, por las leyes Nº 7605 del 2 de mayo de 1996, 7858 de 22 de diciembre de 1998 y la 9388 del 10 de agosto del 2016.

 

A estas alturas del análisis, resulta importante advertir que la Sala Constitucional mediante las sentencias No. 2018-019030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, 2018-19487 de las 12:17 horas del 21 de noviembre de 2018 y 2018-19485 de las 12:15 horas del 21 de noviembre de 2018, conoció sobre la constitucionalidad de la Ley 7858, la directriz MTSS-012-2014 y la resolución MTSS-010-2014 de 4 de agosto del 2014, donde resolvió en esta última lo siguiente:

 

“Por mayoría, se declaran sin lugar las acciones acumuladas, siempre y cuando se interprete la reforma al artículo 3 de la Ley número 7605 de 2 de mayo de 1996 efectuada por el artículo 2 de la Ley número 7858, la directriz número MTSS-012-2014 y la resolución número MTSS-010-2014 de 4 de agosto del 2014, en el sentido de que no resultan contrarias al principio de irretroactividad, si sus efectos son aplicables únicamente a aquellas personas que hubieran obtenido el derecho a la pensión o jubilación CON POSTERIORIDAD a la entrada en vigencia de la citada ley 7858. Se dimensionan los efectos jurídicos de esta sentencia en el sentido de que esta interpretación surtirá efectos a partir de su publicación íntegra el Boletín Judicial, de forma tal que, en el eventual caso de que la Administración Pública y los tribunales ordinarios llegaran a la conclusión de que la norma impugnada, la directriz y la resolución están vigentes, el tope se aplicará hacia futuro, y no hacia el pasado, por lo que la Administración Pública no podrá cobrar ninguna suma que los jubilados y pensionados hayan recibido con anterioridad al día que se haga la publicación referida. Aquellas personas que hubieran obtenido el derecho a la pensión o jubilación CON ANTERIORIDAD a la entrada en vigencia de la citada ley 7858, quedan sujetos a los tributos vigentes conforme al ordenamiento jurídico, los cuales se les aplican a los regímenes con cargo al Presupuesto Nacional y para el Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional. En los demás agravios alegados, se declara sin lugar la acción. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales respecto del voto de mayoría y declara con lugar las acciones acumuladas en relación con el criterio que se utiliza para imponer el tope. El magistrado Rueda Leal, en cuanto al artículo 3 de la Ley número 7605, declara constitucionalmente válido que conforme al principio de solidaridad social, cuando un régimen de pensiones se encuentra en una crisis de sostenibilidad financiera, a fin de solventar esa situación, se apliquen topes con base en estudios técnicos tanto a quienes hayan obtenido el derecho a la pensión o jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley 7858, como a quienes hayan accedido a él con posterioridad. En cuanto al artículo 3 bis de la Ley número 7605, el magistrado Rueda Leal salva el voto y declara con lugar la acción por violación al derecho a la igualdad en relación con el principio de solidaridad social, pues cuando un régimen de pensiones es insostenible desde el punto de vista financiero, deviene inconstitucional que ciertos beneficiarios no contribuyan, sin que alguna razón válida lo justifique. En cuanto al expediente 14-014251-0007-CO, el magistrado Rueda Leal declara sin lugar la acción con fundamento en razones diferentes. La Magistrada Hernández López declara constitucionalmente válido que el legislador disponga la aplicación de topes con base a criterios técnicos, a los pagos por jubilación en curso de pago, independientemente de la entrada en vigencia de la ley, en los regímenes estatales de pensiones solidarios y contributivos, siempre que se haga con respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pero salva el voto y se aparta del criterio de mayoría por estimar que, al excluirse del tope establecido a los jubilados con postergación, se ha creado un trato diferente insuficientemente justificado frente a la finalidad de la norma y, por eso mismo, lesivo del derecho constitucional a la igualdad, por lo que declara inconstitucional el inciso b) del artículo 3 Bis de la Ley 7858. La magistrada Esquivel Rodríguez declara sin lugar las acciones acumuladas y salva el voto únicamente respecto al tema de la interpretación conforme de la irretroactividad, por cuanto estima constitucionalmente válido que el legislador disponga la aplicación de topes con base a criterios técnicos, a los pagos por jubilación en curso de pago, independientemente de la entrada en vigencia de la ley.”

 

Se desprende de lo transcrito que el criterio de la mayoría de la Sala Constitucional fue avalar la constitucionalidad de dichas disposiciones, en el tanto no sean aplicadas a personas que hubieran obtenido el derecho a la pensión o jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley 7858[9]. Esta ley fue publicada en La Gaceta n.° 251 del 28 de diciembre de 1998 y, según su propia letra, rige a partir de su publicación.

 

Ahora bien, no se puede dejar de resaltar que a través del artículo 7° de la ley N° 9388 del 10 de agosto de 2016, "Reforma normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con cargo al presupuesto para contener el gasto de pensiones" se derogó el artículo 3 de la Ley 7605, Derogación del régimen de los diputados y Modificación a la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 2 de mayo de 1996.

 

Aunado a lo anterior, por el artículo 9 de la Ley N° 9381 del 29 de julio del 2016, Ley de Caducidad de Derechos de Pensión de Hijos e Hijas y Reformas a la Ley de Pensiones de Hacienda, se derogó el inciso a) del artículo 3 bis de la citada Ley 7605.

 

En suma, a la fecha la ley 7302 en su artículo 6 mantiene vigente un tope que se debe imponer a la prestación económica a otorgar, al momento de la declaración de la jubilación o pensión de los regímenes contributivos regulados en esa ley, ordinal que fue reformado por el artículo 2° de la Ley N° 9388 del 10 de agosto de 2016, conforme se evidenció.

 

A ello hay que añadir que, en atención a lo dispuesto en el párrafo “in fine” del artículo 41 de la Ley 7302 se prevé que esa ley deroga todas las disposiciones de las leyes que regulan los diferentes regímenes especiales de pensiones, que se le opongan.

 

No obstante, debe tenerse claro que el marco jurídico relativo a los diferentes regímenes de pensiones existentes es un campo sumamente complejo, que involucra no sólo una enorme cantidad de aristas, sino además una serie de distintas leyes que se han venido promulgando a lo largo de los años, de ahí que cada caso concreto depende del régimen al cual pertenezca el pensionado y que pueda tener sus propias reglas sobre el particular.

 

III-. SOBRE LO CONSULTADO:

 

Concretamente, nos consulta la Dirección Nacional de Pensiones si "¿Se encuentra vigente el tope establecido para las pensiones de ex diputados, establecido en el artículo 13 de la Ley N°148 de 23 de agosto de 1943, reformado por la Ley N° 7007? Aquel señala que la pensión de los ex diputados jubilados, por cualquiera de los regímenes de pensiones, en ningún caso podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa."

 

Para abordar esta consulta, debe partirse de una premisa fundamental, cual es: que los derechos de la Seguridad Social son de estricta configuración jurídica infraconstitucional, pues son estructuras creadas por el derecho y como resultado de su misma y particular configuración jurídica, y, por tanto, dinámicas y contingentes. Le corresponde entonces al legislador o en su caso a la Caja Costarricense de Seguro Social -en tratándose del régimen general básico de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM)-, el desarrollo de los seguros sociales y el establecimiento de bases esenciales sobre las cuales pueda materializar el contenido de las contraprestaciones, en caso de que se produzcan los eventos o contingencias sujetas a protección." (Resolución Nº 2002-4881 de las 14:56 horas del 22 de mayo del 2002, Sala Constitucional).

 

Así el legislador o en su defecto las autoridades superiores de la Caja Costarricense de Seguro Social -en tratándose del IVM- , disponen de un amplio margen de libertad en la configuración del sistema de Seguridad Social, conforme a los límites impuestos por la Constitución (arts. 34 y 39) y a los mínimos previstos en los Convenios 102 y 128 de la OIT, y en la apreciación de las circunstancias socioeconómicas de cada momento histórico a la hora de administrar recursos limitados para atender a un gran número de necesidades sociales.

 

Frente al cambio de legislación en materia de seguridad, la Constitución impone como límite: el respeto de los derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas conforme a leyes anteriores (art. 34); de lo cual deriva la regla general de la irretroactividad que garantiza el respeto de los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso; es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley; así que ésta entra a regular dicha situación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.

 

Es claro entonces que la norma (art. 34 constitucional) se refiere a las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas, o bien a los derechos adquiridos, no así a las que configuran “meras expectativas”, pues estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están indiscutiblemente sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca, con la que producirán su consecuencia jurídica.

 

En consecuencia, si bien los regímenes de jubilaciones y pensiones están regulados mediante ley formal y material, la cual puede ser modificada e incluso derogada en virtud de otra ley posterior (En este sentido, véanse entre otras, las sentencias número 1341-93, de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993, 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, 2379-96 de 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 6134-98 de 26 de agosto de 1998, todas de la Sala Constitucional), lo cierto es que ante esa innegable y necesaria mutabilidad del ordenamiento jurídico, las nuevas medidas que adopte el legislador no pueden ser arbitrarias y mucho menos lesivas de los derechos adquiridos, respecto de aquellas personas que lograron cumplir las condiciones de hecho previstas por la ley entonces vigente, y que actualmente estén disfrutando de las prestaciones económicas que otorgaron dichas normas (artículo 34 de la Constitución Política); es decir, no pueden afectar ni desconocer derechos a la jubilación o pensión ya consolidados.

 

En efecto, al tratar el tema de los derechos adquiridos en materia de pensiones y jubilaciones, frente a la mutabilidad del ordenamiento jurídico, la Sala Constitucional ha sido contundente en su jurisprudencia al afirmar, entre otras cosas, lo siguiente:

 

"En cuanto al goce efectivo del mismo (refiriéndose al derecho a la pensión), es un derecho que no puede limitarse, condicionarse o suprimirse en forma irracional en modo alguno, cuando se ha adquirido el derecho como tal, constituyéndose así en un derecho absoluto de disfrute". (Resolución número 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993) (Lo puesto entre paréntesis no es del original).

 

"El derecho concreto a gozar de la jubilación es aquél que tradicionalmente se ha utilizado como ejemplo para explicar el concepto de derecho adquirido. En esos mismos términos siempre se consideró que nacía en el momento en que el trabajador cumplía los requisitos exigidos por la ley vigente en ese momento para acceder al beneficio jubilatorio." (Resolución Nº 6491-98 de 9:45 horas del 10 de setiembre de 1998).

 

Así, el Tribunal Constitucional, en lo que interesa, indicó lo siguiente: "Resulta importante indicar, además, que el legislador en el ejercicio de sus potestades constitucionales puede variar la legislación, en tanto respete los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, como lo indica el artículo 34 constitucional". (Resolución Nº 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999).

           

Entonces, una cosa es el derecho general de pertenencia a un determinado régimen jubilatorio -derecho de permanecer en el sistema con la expectativa de adquirir una pensión-  y otra el derecho a la prestación actual del beneficio; el cual, como se sabe, se adquiere en el instante en que el beneficiario se encuentra en las condiciones de hecho previstas para ello; o sea, al cumplir la condición de hecho prevista en la ley. Siendo evidente, por lo demás, que esas condiciones –edad y tiempo de servicio- deben cumplirse o alcanzarse durante la vigencia de la ley que las establece (Resoluciones Nºs 2002-361 de las 09:30 hrs. del 24 de julio de 2002 y 2007-000706 de las 09:50 horas del 3 de octubre de 2007, Sala Segunda, entre otras).

 

Es así, dentro de los límites de la Constitución (especialmente impuestos por el art. 34), el funcionario no tiene derecho adquirido frente al legislador a que se mantenga una determinada regulación de sus derechos en materia de Seguridad Social (resolución N° 6134-98 de 26 de agosto de 1998 de la Sala Constitucional; y en igual sentido las Nºs 2001-744, N° 2002-166, y N° 2002-205, todas de la Sala Segunda).

 

Todo lo anterior acredita que en nuestro medio se reconoce a nivel constitucional únicamente el "derecho adquirido" a la jubilación cuando se cumple con los requisitos exigidos al efecto, mientras que el mal denominado "derecho de pertenencia" -que no es más que una simple expectativa- se extingue lícitamente con la reforma o derogación introducida por la nueva normativa que sea promulgada.

 

Ahora bien, para entrar en el tema consultado tenemos que el artículo 13 de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943, regulaba lo que se conocía como el régimen de jubilaciones y pensiones de Hacienda-Diputados. Dicha norma, en lo que interesa indicaba:

“Artículo 13.- Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República, y los que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley, podrán pedir su jubilación, con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en la institución al momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad. Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. Este régimen de pensiones será facultativo para los diputados y ex diputados, por lo que no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el fondo respectivo, cuando comuniquen por escrito al Directorio de la Asamblea Legislativa que no se (sic) desean pertenecer al régimen.

 

El Directorio comunicará a la oficina correspondiente esas exclusiones, para que en esos casos no se hagan las deducciones señaladas en el artículo 10 de esta ley.

 

En el caso de los diputados y ex diputados, la jubilación será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años, al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso podrá ser menor de diez mil colones mensuales.

 

Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos a la Administración Pública, para que así se puedan demostrar diez años de servicio como mínimo (…)

 

La pensión de los ex diputados por cualquiera de los regímenes de pensiones incrementará cada año en un treinta por ciento sobre el monto de la pensión de que disfruten, sin sujeción a los años de servicio y, en ningún caso, el monto total de la pensión podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa.”

 

Por su parte, la Ley Marco de Pensiones Nº 7302 de 8 de julio de 1992, en vez de someter el Régimen de Hacienda-Diputados a los correctivos unificadores generales a los que sujetó al respecto de los regímenes contributivos especiales del Estado con cargo al Presupuesto Nacional, optó por crear en su Capítulo IV, un régimen nuevo, que denominó “Régimen de Pensiones de los Diputados”. Por lo expuesto, es posible afirmar que la Ley Marco de Pensiones derogó implícitamente el régimen contenido en la Ley Nº 148, conocido como “Hacienda-Diputados” e instauró uno nuevo.

 

En lo que interesa, esa nueva regulación normativa (Ley Nº 7302) establecía una serie de nuevos requisitos que, inexorablemente, debían cumplirse por quienes ostentaron o hubieren ostentado la condición de Diputado, y que quisieran jubilarse o pensionarse mientras estuvo vigente.

 

Al respecto, el Capítulo IV de la Ley Marco, en lo que importa, disponía lo siguiente:

 

“CAPITULO IV

DEL REGIMEN DE PENSIONES DE LOS DIPUTADOS

 

ARTICULO 19.- Las personas que sean electas y lleguen a ocupar el cargo de Diputado a la Asamblea Legislativa podrán acogerse al régimen de pensiones establecido en este Capítulo, siempre y cuando reúnan las siguientes condiciones:

a) Haber servido por lo menos durante diez años a la Administración Pública. Se incluyen como años de servicio los prestados en puestos de elección popular.

b) Tener más de sesenta años de edad.

c) Haber cotizado para este o para cualquier régimen de pensiones del Estado por el número de años con los que se calculará su pensión.

 

ARTICULO 20.- Este régimen será facultativo para los diputados. No quedarán protegidos por sus disposiciones ni obligados a contribuir económicamente a él, los diputados que notifiquen al Directorio Legislativo, dentro de los ocho días hábiles siguientes a su juramentación, su decisión de no pertenecer al régimen. En tal caso, no tendrán derecho a solicitar, posteriormente, su inclusión en él. El Directorio Legislativo comunicará estas exclusiones al Departamento respectivo, para que en tales casos no se efectúe la deducción de la cotización.

 

ARTICULO 21.- El monto de la pensión será igual a un treintavo de la remuneración mensual de un Diputado, vigente al momento de presentarse la solicitud de pensión, multiplicado por el número de años servidos en la Administración Pública.

 

ARTICULO 22.- En todo caso, esta pensión no podrá ser inferior a la tercera parte ni superior a la remuneración mensual vigente para un Diputado.

 

ARTICULO 23.- Las pensiones serán ajustadas de oficio por el Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en los mismos porcentajes decretados para estos.

 

ARTICULO 24.- Los Diputados y Exdiputados que se acojan a este régimen, así como los pensionados a su amparo, estarán obligados a contribuir con un siete por ciento (7%) del monto de su remuneración o pensión mensual, para el sostenimiento financiero del régimen. Esta contribución obligatoria será deducida mensualmente y deberá ingresar a la caja única del Estado.

 

ARTICULO 25.- Después del fallecimiento del beneficiario directo, tendrán derecho a disfrutar de la pensión, sus causahabientes, conforme a lo dispuesto en el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social. Si, en el momento de la muerte del beneficiario directo, este ya tenía el derecho de ser jubilado sin estarlo, los causahabientes a los que se refiere el párrafo anterior, tendrán derecho de solicitar la pensión que le habría correspondido a su deudo.

 

(…)

TRANSITORIO I.- Las personas que hayan ocupado el cargo de Diputado en la Asamblea Nacional Constituyente, en el Congreso Constitucional o en la Asamblea Legislativa y las que, en el momento de entrar en vigencia esta Ley, ocupen este último cargo, podrán solicitar su inclusión en el régimen establecido en el Capítulo IV de esta Ley, dentro de los tres meses posteriores a su entrada en vigencia para lo que dirigirán nota al Directorio de la Asamblea Legislativa. Pasado este término, no tendrán derecho a acogerse a dicho régimen.”

           

Posteriormente, la Ley Nº 7605 de 2 de mayo de 1996 derogó expresamente el Capítulo IV de la Ley Marco de Pensiones anteriormente trascrito, y con ello el régimen de Pensiones de los Diputados al que hemos venido haciendo referencia.

 

Para comprender mejor la intención o finalidad buscada por los legisladores al momento de disponer imperativamente aquella derogatoria del régimen especial contributivo de pensiones de los diputados, interesa transcribir las siguientes intervenciones de los señores diputados Benavides Benavides, Álvarez Desanti y Urcuyo Fournier.

 

Refiriéndose a su moción propuesta a folio 35 del expediente legislativo Nº 12.552, por la que se decidió variar la redacción de lo que es hoy el artículo 1º de la Ley Nº 7605, sustituyendo la frase “adscritos al seguro” por “incluidos en el régimen”, el diputado Benavides Benavides indicó: “Deseo aclarar al Plenario que lo que persigue esta moción es dejar absolutamente clara la voluntad del Poder Legislativo de que los Diputados a la Asamblea Legislativa se regularán por la disposiciones y reglamentaciones pertinentes del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social” (Expediente Legislativo Nº 12.552, folio 51).

 

Por su parte, el diputado Álvarez Desanti, quien en su momento fungía como Presidente de la Asamblea Legislativa, expresó: “(…) lo que esta moción implica es que los Diputados y Exdiputados quedarán incluidos dentro del Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, sin ningún tipo de diferencia con respeto al resto de los ciudadanos que contribuyen a este régimen. Esta es la interpretación correcta que debemos de mantener y no existe ningún tipo de diferencia entre la incorporación de los Diputados en el Régimen de Pensiones de la Caja y cualquier otro contribuyente en el país. El espíritu de la moción es dejar aclarada cualquier duda en ese sentido, que los Diputados entrarán al régimen igual que cualquier otro ciudadano” (Expediente Nº 12.552, folio 51).

 

Posteriormente, el diputado Urcuyo Fournier, refiriéndose en general a los objetivos de la ley, manifestó lo siguiente: “Hay que explicar claramente al país en qué consiste lo que estamos aprobando (…) 1.- No habrá un régimen especial para los Diputados. Los Diputados van a estar en el Régimen de la Caja, como todos los costarricenses y como debe ser. 2.- En el régimen de los Magistrados no habrá privilegios, sino, habrá un rasero igual para todos. 3.- No habrá pensiones de lujo, sino que el límite de las pensiones es el ingreso del salario de un Diputado. NO se podrá brincar eso.” (Expediente Nº 12.552, folio 64).

 

Y bajo esa clara orientación, en lo que interesa, dicha Ley Nº 7605, dispuso lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1.- Inclusión en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte

 

Los diputados quedarán incluidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social. Para calcular y determinar el derecho a la pensión, se tomarán en cuenta los años servidos y las remuneraciones por las cuales han cotizado en el cargo, así como los años cotizados para cualquier régimen obligatorio, sustitutivo de ese régimen.

 

Al ingresar los diputados al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el Ministerio de Hacienda trasladará a la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante la liquidación actuarial correspondiente, los aportes efectuados por ellos a otros regímenes obligatorios y sustitutivos de pensiones.

(…)

 

ARTÍCULO 5.- Derogaciones

 

Se derogan las siguientes disposiciones:

 

a) El capítulo IV de la Ley No. 7302, del 8 de junio de l992.

 

b) El artículo 227 y el transitorio XIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial, No. 7333, del 5 de mayo de 1993.”

           

Cabe destacar que aquella derogatoria fue avalada por la Sala Constitucional, que reiteró que lo que se garantiza a nivel constitucional, a modo de protección mínima del Sistema Público de la Seguridad Social, es la obligación que exista un régimen de pensión, que en principio es el administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social; lo cual no impide al legislador establecer regímenes jubilatorios específicos y distintos a ese. Dejándose abierta la posibilidad de que se regule a futuro aquel derecho, como producto de un proceso histórico mutable. Reconociéndose entonces la competencia legítima del Legislador tanto para establecer regímenes de pensión distintos al de la Caja, como para modificarlos e incluso derogarlos (artículos 121 inciso 1) y 129 Constitucionales), pues no existe ninguna obligación a nivel constitucional para que el legislador mantenga un régimen distinto en relación con algunos servidores públicos (Resolución Nº 2010-004489 de las 15:06 horas del 3 de marzo de 2010).

 

En este orden de ideas, conviene subrayar que ya a nivel de nuestros pronunciamientos nos hemos referido específicamente a la vigencia del Régimen de “Hacienda-Diputados”. Así, tal y como lo reconoce el criterio legal de la Dirección consultante, en la Opinión Jurídica OJ-041-2001 del 20 de abril del 2001 abordamos este tema, por lo que procedemos a realizar una transcripción parcial –a pesar de ser extensa– pues resulta de interés en este asunto:

 

“II.- SOBRE LA VIGENCIA DEL RÉGIMEN DE "HACIENDA- DIPUTADOS":

 

Como ya indicábamos, la consulta que se nos plantea versa sobre la aplicabilidad de la Ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943 a los diputados. A pesar de ello, no se indica expresamente si lo que se requiere es analizar la posibilidad de que una persona se jubile actualmente por el régimen conocido como "hacienda-diputados", o si, más bien, se requiere nuestro criterio sobre la posibilidad de que una persona que ya pertenecía al régimen de hacienda y que luego llegó a ser diputado, se pensione con base en la ley n.° 148 citada. En todo caso, trataremos de resolver las dos cuestiones.

 

El artículo 13 de la Ley n.° 148 de referencia, regulaba lo que se conocía como el régimen de "Hacienda- Diputados". Dicha norma, en lo que interesa, indicaba:

 

"Artículo 13.- Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República, y los que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley, podrán pedir su jubilación, con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en la institución al momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad. Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. Este régimen de pensiones será facultativo para los diputados y ex diputados, por lo que no quedarán protegidos por sus beneficios ni obligados a contribuir económicamente para el fondo respectivo, cuando comuniquen por escrito al Directorio de la Asamblea Legislativa que no se (sic) desean pertenecer al régimen.

 

El Directorio comunicará a la oficina correspondiente esas exclusiones, para que en esos casos no se hagan las deducciones señaladas en el artículo 10 de esta ley.

 

En el caso de los diputados y ex diputados, la jubilación será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años, al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso podrá ser menor de diez mil colones mensuales.

 

Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos a la Administración Pública, para que así se puedan demostrar diez años de servicio como mínimo (…)

 

La pensión de los ex diputados jubilados por cualquiera de los regímenes de pensiones se incrementará cada año en un treinta por ciento sobre el monto de la pensión de que disfruten, sin sujeción a los años de servicio y, en ningún caso, el monto total de la pensión podrá ser mayor a la remuneración total de las dietas o salarios que devengue mensualmente un diputado, por concepto de sesiones de comisión y de plenario de la Asamblea Legislativa."

 

En nuestro dictamen C-305-2000 del 11 de diciembre del año pasado llegamos a concluir que la Ley Marco de Pensiones n.° 7302 de 8 de julio de 1992, no derogó los distintos regímenes especiales de pensiones con cargo al presupuesto nacional. Se dijo ahí que esa ley, lo que hizo, fue modificar tales regímenes en aspectos como la edad requerida para jubilarse, el tiempo de servicios, la forma de cálculo de los beneficios económicos, la forma de calcular los incrementos en el monto de ese beneficio, etc.

 

A pesar de lo anterior, la Ley n.° 7302 de cita, dio un tratamiento diferente al régimen jubilatorio de los diputados y exdiputados, pues en vez de someterlo a los "correctivos unificadores" generales a los cuales quedaron sujetos el resto de los regímenes especiales existentes en ese momento, optó por crear, en su capítulo IV, un régimen nuevo, que denominó "Régimen de Pensiones de los Diputados". Por esa razón, es posible afirmar que la Ley Marco de Pensiones sí derogó implícitamente el régimen contenido en la Ley n.° 148 de cita, conocido como "hacienda- diputados".

 

Posteriormente, el artículo 5 de la Ley n.° 7605 de 2 de mayo de 1996, derogó expresamente el capítulo IV de la Ley n.° 7302 mencionada, y con él el régimen de pensiones de los diputados al cual hemos venido haciendo referencia. De esa forma, se impone concluir que en este momento no existe en materia de pensiones y jubilaciones, régimen especial vigente alguno que proteja a los diputados o exdiputados por su condición de tales.

 

Por supuesto que los diputados o exdiputados que cumplieron los requisitos para jubilarse previstos en el régimen de "hacienda-diputados", antes de su derogatoria por la ley n.° 7302 (lo cual ocurrió el 15 de julio de 1992), o después de ello, pero dentro de los plazos y las condiciones previstas en los artículos transitorios de esa ley - cuyo alcance fue definido en nuestro dictamen C- 305- 2000- , conservan su derecho a jubilarse al amparo de aquel régimen. Lo mismo sucede con los diputados o exdiputados que cumplieron los requisitos estipulados en el Título IV de la ley n.° 7302 antes de su derogatoria por la ley n.° 7605 de cita (lo cual ocurrió el 26 de junio de 1996).”

 

III.- REGÍMENES DE JUBILACIONES APLICABLES A LOS DIPUTADOS O EXDIPUTADOS:

Indicábamos en el apartado anterior que el último régimen especial de pensiones y jubilaciones aplicable específicamente a los diputados y exdiputados por su condición de tales, fue derogado expresamente por la Ley n.° 7605 ya mencionada.

 

El artículo 1° de esa ley, dispone lo siguiente:

 

"Artículo 1°.- Inclusión en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

 

Los diputados quedarán incluidos en el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social. Para calcular y determinar el derecho a la pensión, se tomarán en cuenta los años servidos y las remuneraciones por las cuales ha cotizado en el cargo, así como los años cotizados para cualquier régimen obligatorio, sustitutivo de ese régimen.

 

Al ingresar los diputados al régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, el Ministerio de Hacienda trasladará a la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante la liquidación actuarial correspondiente, los aportes efectuados por ellos a otros regímenes obligatorios y sustitutivos de pensiones".

 

El numeral recién transcrito indicaba, en el proyecto de ley original, que los diputados quedarían "adscritos al seguro de Invalidez Vejez y Muerte"; sin embargo, a raíz de una moción del diputado Benavides Benavides (visible al folio 35 del expediente legislativo n.° 12.552) se decidió variar la redacción con el objeto de sustituir la frase "adscritos al seguro" por "incluidos en el régimen".

 

Al discutirse la citada moción, varios legisladores hicieron uso de la palabra para precisar lo que se pretendía con ella. Así, su proponente indicó:

 

"Deseo aclarar al Plenario que lo que persigue esta moción es dejar absolutamente clara la voluntad del Poder Legislativo de que los Diputados a la Asamblea Legislativa se regularán por las disposiciones y reglamentaciones pertinentes del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social" (Expediente Legislativo n.° 12.552, folio 51).

 

Por su parte, el diputado Alvarez Desanti, quien en ese momento fungía como presidente de la Asamblea Legislativa, expresó:

"… lo que esta moción implica es que los Diputados y Exdiputados quedarán incluidos dentro del Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, sin ningún tipo de diferencia con respecto al resto de los ciudadanos que contribuyen a este régimen. Esta es la interpretación correcta que debemos de mantener y no existe ningún tipo de diferencia entre la incorporación de los Diputados en el Régimen de Pensiones de la Caja y cualquier otro contribuyente en el país. El espíritu de la moción es dejar aclarada cualquier duda en ese sentido, que los Diputados entrarán al régimen igual que cualquier otro ciudadano" (Expediente Legislativo n.° 12552, folio 51).

 

Posteriormente, el diputado Urcuyo Fournier, refiriéndose en general a los objetivos de la ley, manifestó lo siguiente:

 

"Hay que explicar claramente al país en qué consiste lo que estamos aprobando […] 1.- No habrá un régimen especial para los Diputados. Los Diputados van a estar en el Régimen de la Caja, como todos los costarricenses y como debe ser. 2.- En el régimen de los Magistrados no habrá privilegios, sino, habrá un rasero igual para todos. 3.- No habrá pensiones de lujo, sino que el límite de las pensiones es el ingreso del salario de un Diputado. No se podrá brincar eso." (Expediente Legislativo n.° 12552, folio 64).

 

Si bien es cierto, tanto el artículo 1° de la Ley n.° 7605, como los antecedentes legislativos transcritos, son claros en el sentido de que el régimen jubilatorio aplicable a los diputados y exdiputados es el de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, cabe preguntarse si una persona que pertenecía a un régimen especial de pensiones (como el régimen de Hacienda que es el que ahora interesa) y luego llega a ser diputado, puede jubilarse bajo las normas de ese régimen especial, o si, necesariamente debe hacerlo por el régimen de invalidez, vejez y muerte.

 

Para contestar esa pregunta, es preciso tomar en cuenta que la intención de la Ley n.° 7605 fue eliminar las condiciones más beneficiosas que disfrutaban los diputados y exdiputados al momento de jubilarse. La idea era colocar a esas personas en las mismas condiciones jubilatorias en que se encontraban el resto de los costarricenses. Ni mejores, ni peores.

 

Partiendo de esa premisa, no es posible afirmar que los diputados y exdiputados, a pesar de cumplir los requisitos necesarios para jubilarse por un régimen especial de pensiones vigente, solo puedan jubilarse por el régimen general de invalidez, vejez y muerte. Sostener tal tesis pondría a quienes hayan ocupado el cargo de diputado, en una situación desventajosa respecto a quienes no lo han hecho, lo cual resulta discriminatorio.

 

Así las cosas, una persona que ha ocupado el cargo de diputado sí podría jubilarse al amparo de un régimen especial de pensiones, pero lo haría bajo los mismos requisitos y con los mismos beneficios aplicables a cualquier otra persona.” (Lo subrayado no pertenece al original)

No habiendo razón alguna para variar nuestro criterio sobre este tema y conforme se concluyó en el citado pronunciamiento se reafirma que como consecuencia de la derogatoria del régimen de pensiones y jubilaciones conocido como "Hacienda - Diputados", así como del Capítulo IV de la "Ley Marco de Pensiones", no existe en la actualidad régimen especial vigente alguno que proteja a los diputados o exdiputados atendiendo específicamente su condición de tales.

 

En todo caso, pese a las derogatorias de comentario, es innegable que los diputados o ex diputados que cumplieran los requisitos de calificación (edad y tiempo servido) previstos por el régimen de Hacienda-Diputados original (art. 13 de la Ley Nº 148), antes de su derogatoria por la Ley Nº 7302 (lo cual ocurrió el 15 de julio de 1992, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta), o después de ello, pero dentro de los plazos y las condiciones previstas en los artículos Transitorios de esa Ley (esto es al 14 de enero de 1994, según dimensionamiento de los 18 meses previsto en el Transitorio III, párrafo tercero de la citada Ley Nº 7302), conservaron su derecho a jubilarse o pensionarse al amparo de aquél régimen hoy derogado; es decir, según los requisitos originales de la legislación que se deroga.

 

Lo mismo sucede con los diputados o ex diputados que cumplieron los requisitos estipulados en el Título IV de la Ley Nº 7302 antes de su derogatoria por la Ley Nº 7605 (la cual ocurrió el 26 de junio de 1996, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta).

 

Igualmente, valga advertir que después de la derogatoria del régimen de pensiones y jubilaciones conocido como "Hacienda - Diputados", así como del Capítulo IV de la "Ley Marco de Pensiones", los diputados y ex diputados se les aplica el régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

Bajo esa inteligencia, y en atención a la única interrogante estima esta Procuraduría que el artículo 13 de la ley n.° 148 aludida no se encuentra vigente porque la Ley Marco de Pensiones derogó implícitamente el régimen contenido en la Ley n.° 148 de cita, conocido como "hacienda- diputados". Incluso, conforme se evidenció, optó por crear, en su capítulo IV, un régimen nuevo, que denominó "Régimen de Pensiones de los Diputados", el cual posteriormente a través del artículo 5 de la Ley n.° 7605 de 2 de mayo de 1996, derogó expresamente.

 

A todo esto hay que añadir que a pesar de lo concluido en el párrafo anterior, ello no significa que el citado numeral haya perdido su eficacia, porque el efecto derogatorio no consiste en una pérdida de la eficacia de la ley, es decir, de su propia aptitud para regular determinadas situaciones; y esto, a pesar de que haya perdido su vigencia, o sea, su indefinida potencialidad normativa.[10]

 

En consecuencia, interesa precisar que las normas derogadas deben seguir siendo aplicadas a las situaciones que se concretaron antes de perder su vigencia. Es lo que se conoce como “ultraactividad normativa” o “supervivencia del derecho abolido”. Por lo tanto, cada caso concreto debe ser analizado de forma individualizada para determinar qué normativa se le debe aplicar, tarea que compete a esa Dirección de Pensiones desarrollar.

 

En decir, conforme lo analiza el Jurista Diez-Picazo: “Las leyes derogadas poseerían, entonces, una ultraactividad o eficacia normativa ulterior a su derogación que coexistiría durante un cierto período de tiempo con la eficacia normativa de la nueva ley- para regular las situaciones nacidas bajo su imperio.” (Luis María Diez-Picazo, “La Derogación de las Leyes”, Editorial Civitas, S.A. página 207).

 

Además, es conveniente indicar ahora, que la propia Sala Constitucional en la Resolución 2010-004489 de las 15:06 horas del 3 de marzo de 2010[11] resolvió sobre el tema en estudio:

 

"VII.- Las normas impugnadas, simplemente incluyeron a los diputados en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social y derogaron el régimen específico del que gozaban. No hay, como se evidenció, ninguna obligación constitucional para que el legislador mantenga un régimen distinto en relación con algunos servidores públicos. Por consiguiente, la derogatoria en sí misma no es inconstitucional. De otra parte, debido al derecho de pertenencia, tal como esta Sala lo ha entendido, sí es obligación que los servidores que cotizaron para el régimen derogado queden adscrito a otro y que sus cotizaciones sean trasladadas, lo que, precisamente, dispone el artículo 1 impugnado. Por consiguiente, tampoco es inconstitucional el traslado de los diputados al régimen de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social. Las normas impugnadas no impiden que las condiciones del régimen derogado se apliquen a quienes, al momento de la derogatoria, ya tenían derechos adquiridos. De hecho, se aplican a los exdiputados que habían cumplido los requisitos para jubilarse antes de derogarse. Ahora bien, discutir si, ante un caso concreto, se está aplicando o no de manera retroactiva es un asunto distinto a evaluar sus posibles inconstitucionalidades. De igual manera, determinar cuál ha de ser la normativa aplicable al accionante y si éste tiene o no los requisitos para optar por alguno de los regímenes es una materia que no corresponde abarcar en una acción de inconstitucionalidad. En suma, considera este Tribunal que no hay elementos aportados en esta acción para estimar que las normas impugnadas sean en sí mismas inconstitucionales.” (El subrayado no pertenece al original)

 

Igualmente, se pueden consultar las sentencias Nº 2018-019030 de las 17:15 horas del 14 de noviembre de 2018, 2018-19485 de las 12:15 horas del 21 de noviembre de 2018 y 2018-19487 de las 12:17 horas del 21 de noviembre de 2018. Concretamente, en la Resolución 2018-19485, dispuso, en lo de interés:

 

“… Adoptando como marco de referencia lo dispuesto en los precedentes de cita, la Sala considera que la normativa cuestionada no resulta per se contraria al principio de irretroactividad, pues es claro que el legislador cuenta con la potestad de variar las condiciones o requisitos bajo las cuales se otorga una jubilación –la persona aún no ha consolidado el derecho-, cuando estime que resulte necesario para garantizar la sostenibilidad financiera de un determinado régimen, o cuando haya una diferencia entre los ingresos que se perciben y el pago de las jubilaciones en curso, en tutela de los principios que rigen la Seguridad Social, una especie, en este último caso, de un tope de contingencia.

No obstante, y sin demérito de lo externado anteriormente, conviene aclarar que sí resultaría violatorio del artículo 34 constitucional, el hecho de que se pretendan aplicar los efectos de la ley a los supuestos de hecho, condiciones o requisitos para obtener una jubilaciones o pensiones, a aquellas personas que ya hubiesen obtenido ese beneficio con anterioridad a su entrada en vigencia, salvo un caso extraordinario, tal y como se expresó supra. Esto, por cuanto como se estableció en los votos mencionados, el jubilado tiene derecho a que se respeten las condiciones y reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, es decir, que se mantengan las condiciones que la ley preveía para él al momento en que se consolidó su situación jurídica. Es necesario aclarar que el monto mensual de las jubilaciones o pensión en curso que recibe la persona no es un elemento que no se pueda afectar, pues el legislador, en ejercicio de la potestad tributaria, puede gravarlas, tal y como se ha hecho recientemente, extremo sobre el cual este Tribunal no emite ningún pronunciamiento, pues será en las acciones de inconstitucionalidad que se han presentado sobre este extremo y otros –véase el expediente judicial 2017-001676- donde se fijará una postura sobre los alcances y límites de la potestad tributaria en la materia.

En razón de lo expuesto líneas atrás, esta Sala estima que resulta necesario hacer una interpretación conforme de la Ley número 7858, en el sentido de que ésta no resulta violatoria del principio de irretroactividad, siempre y cuando se interprete que sus efectos únicamente son aplicables a aquellas personas que hubieran obtenido el derecho de jubilación con posterioridad al 28 de diciembre de 1998, fecha en que la norma de cita entró en vigencia, luego de que fuera publicada en el periódico oficial La Gaceta número 251, por la elemental razón de que quienes obtuvieron el derecho a la jubilación después de esa fecha, se les debe aplicar la regla vigente, sea el tope máximo cuando se llegara a cumplir la condición establecida por la ley, la que ha sido debidamente acreditada por la Contabilidad Nacional. Se aclara que este Tribunal considera necesario dimensionar la sentencia en el sentido de que esta interpretación surtirá efectos a partir de su publicación íntegra el Boletín Judicial, de forma tal que en el eventual caso de que la Administración Pública y los tribunales ordinarios llegaran a la conclusión de la norma impugnada, la directriz y la resolución están vigentes, el tope se aplicará hacia futuro y no hacia el pasado, por lo que la Administración no podría cobrar ninguna suma que los jubilados y pensionados hayan recibido con anterioridad al día que se haga la publicación referida.” (El subrayado no pertenece al original)

 

Por otra parte, es conveniente aclarar que al haber la Ley Marco de Pensiones derogado implícitamente el régimen contenido en la Ley n.° 148, conocido como "hacienda- diputados", no podría afirmarse que el tope establecido para las pensiones de ex diputados, regulado en el artículo 13 se encuentra vigente por el sólo hecho de que la Ley 7007 que reformó dicho ordinal en aquel momento histórico no haya sido derogada expresa o tácitamente, como al parecer lo entiende e interpreta la Dirección consultante[12]. Posición que no es compartida por este Órgano Asesor por lo concluido en este dictamen.

 

Finalmente, a nuestro juicio es importante anotar que al monto mensual de las jubilaciones o pensión en curso que recibe una persona, le resultaría aplicable el impuesto o cuota solidaria a futuro.[13]

 

IV-. CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Actualmente la Ley 7302 en su artículo 6 mantiene vigente un tope que se debe imponer a la prestación económica a otorgar, al momento de la declaración de la jubilación o pensión de los regímenes contributivos regulados en esa ley, ordinal que fue reformado por el artículo 2° de la Ley N° 9388 del 10 de agosto de 2016.

 

2.- No habiendo razón alguna para variar nuestro criterio sobre este tema y conforme se concluyó en la Opinión Jurídica OJ-041-2001 del 20 de abril del 2001 se reafirma que como consecuencia de la derogatoria del régimen de pensiones y jubilaciones conocido como "Hacienda - Diputados", así como del Capítulo IV de la "Ley Marco de Pensiones", no existe en la actualidad régimen especial vigente alguno que proteja a los diputados o exdiputados atendiendo específicamente su condición de tales.

 

3.- Pese a las derogatorias señaladas, es innegable que los diputados o ex diputados que cumplieran los requisitos de calificación (edad y tiempo servido) previstos por el régimen de Hacienda-Diputados original (art. 13 de la Ley Nº 148), antes de su derogatoria por la Ley Nº 7302 (lo cual ocurrió el 15 de julio de 1992, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta), o después de ello, pero dentro de los plazos y las condiciones previstas en los artículos Transitorios de esa Ley (esto es al 14 de enero de 1994, según dimensionamiento de los 18 meses previsto en el Transitorio III, párrafo tercero de la citada Ley Nº 7302), conservaron su derecho a jubilarse o pensionarse al amparo de aquél régimen hoy derogado; es decir, según los requisitos originales de la legislación que se deroga.

           

4.- Lo mismo sucede con los diputados o ex diputados que cumplieron los requisitos estipulados en el Título IV de la Ley Nº 7302 antes de su derogatoria por la Ley Nº 7605 (la cual ocurrió el 26 de junio de 1996, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial La Gaceta).

 

5.- Después de la derogatoria del régimen de pensiones y jubilaciones conocido como "Hacienda - Diputados", así como del Capítulo IV de la "Ley Marco de Pensiones", a los diputados y ex diputados se les aplica el régimen general de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

6.- El artículo 13 de la ley n.° 148 aludida no se encuentra vigente porque la Ley Marco de Pensiones derogó implícitamente el régimen contenido en la Ley n.° 148 de cita, conocido como "hacienda- diputados". Incluso, conforme se evidenció, optó por crear, en su capítulo IV, un régimen nuevo, que denominó "Régimen de Pensiones de los Diputados", el cual posteriormente a través del artículo 5 de la Ley n.° 7605 de 2 de mayo de 1996, derogó expresamente.

 

7.- A todo esto hay que añadir que a pesar de lo concluido en el párrafo anterior, ello no significa que el citado numeral haya perdido su eficacia, porque el efecto derogatorio no consiste en una pérdida de la eficacia de la ley, es decir, de su propia aptitud para regular determinadas situaciones; y esto, a pesar de que haya perdido su vigencia, o sea, su indefinida potencialidad normativa.

 

8.- En consecuencia, las normas derogadas deben seguir siendo aplicadas a las situaciones que se concretaron antes de perder su vigencia. Es lo que se conoce como “ultraactividad normativa” o “supervivencia del derecho abolido”. Por lo tanto, cada caso concreto debe ser analizado de forma individualizada para determinar qué normativa se le debe aplicar, tarea que compete a esa Dirección de Pensiones desarrollar.

 

9.- Al monto mensual de las jubilaciones o pensión en curso que recibe una persona, le resultaría aplicable el impuesto o cuota solidaria a futuro.

 

Cordialmente;

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

Yav/sg

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


[1] La Ley 2417 en su artículo 1º dispuso, en lo de interés: “Refórmanse los artículos 1º, 2º y 13 de la ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943, que se leerán en la forma siguiente:

 

"Artículo 1º.- Los funcionarios o empleados del Ministerio de Economía y Hacienda y sus diversas dependencias, así como los empleados que cita el artículo 13 de la presente ley, excepto los de la Contraloría General de la República, no regidos por leyes especiales en cuanto a jubilaciones y pensiones, ni amparados por la Ley de Seguro Social, que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad, podrán pedir su jubilación con derecho a pensión conforme a las siguientes normas:

a) Los que estuvieren disfrutando una pensión al promulgarse esta ley, se les ajustará en el tanto equivalente a los salarios vigentes en cada categoría;

b) Los que se pensionaren después de la promulgación de esta ley, tendrán derecho a una pensión equivalente al sueldo que a esa fecha estableciera el Presupuesto General de Gastos para cada categoría;

c) La Oficina de Jubilaciones y Pensiones establecerá las equivalencias mencionadas en los apartes a) y b) de este artículo con el asesoramiento de la Dirección General del Servicio Civil.

 

Artículo 2º.- Serán eximidos del servicio con derecho a pensión los funcionarios o empleados del ramo de dichas dependencias cuya edad pase de setenta años y los que se incapaciten físicamente de modo definitivo, por enfermedad permanente e incurable que les impida continuar desempeñando sus labores, comprobada mediante certificación de tres médicos nombrados por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, cualquiera que sea el tiempo servido, con tal de que pase de diez años. En estos casos el monto de la pensión será de un trigésimo del sueldo por año servido, sin pasar de treinta. Las normas establecidas en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta ley, se aplicarán en lo conducente en los casos previstos en este artículo.

 

Artículo 13.- Los funcionarios o empleados de la Asamblea Legislativa, de la Contraloría General de la República y del antiguo Centro de Control, podrán pedir su jubilación con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio devengado en el momento de jubilarse, siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad. Cuando hayan servido menos de treinta años pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. En el caso de los diputados la pensión será igual al sueldo promedio devengado en los últimos cinco años. Los años desempeñados como diputado a la Asamblea Legislativa se computarán a los servidos a la Administración Pública.”

[2] La reforma que comenta el criterio legal de la Dirección Nacional de Pensiones reforma el párrafo primero del inciso b) del artículo 1º, el párrafo 1º del artículo 4º, y el artículo 13, todos de la Ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus modificaciones, sin embargo, debemos resaltar que conforme se extrae del texto de esta ley se dispuso: “Por las razones de inconveniencia señaladas, devolvemos sin la sanción correspondiente el Decreto Legislativo N° 6914”.

[3] El artículo 38 de la Ley 7302 regula: “ARTICULO 38.- A partir de la vigencia de esta Ley, todas las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, en las municipalidades, en las instituciones autónomas, en las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas propiedad del Estado, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de que puedan acogerse a sistemas complementarios de pensiones. Se exceptúa de esta disposición a los funcionarios que ingresen a laborar en el Magisterio Nacional, en el Poder Judicial y a los Presidentes de la República, quienes quedan protegidos por su respectivo régimen de pensiones y jubilaciones.”

 

[4] Artículo 63.-De las derogatorias.

a) Derógase el Decreto Nº 21996-MP-MTSS-H-MEP-MIDEPLAN, Reglamento a la Ley Nº 7302, Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley Nº 7092 de 21 de abril de 1988 y sus reformas. Ley de Impuesto sobre la Renta.

 

[5] “Artículo 1º-Alcance del Reglamento. Se establece el presente Reglamento con el propósito de regular la administración, el control, así como el otorgamiento de pensiones y jubilaciones del Régimen General de Pensiones creado por Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992 y sus reformas.”

 

“Artículo 4º-Cobertura. Son regímenes especiales contributivos sometidos al Régimen General de Pensiones de acuerdo con el artículo 1º de la Ley Nº 7302, los siguientes:

a) Ley de Obras Públicas y otros empleados, Ley Nº 19 de 4 de noviembre de 1944 y sus reformas.

b) Empleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, Ley Nº 264 de 23 de agosto de 1939 y sus reformas.

c) Registro Nacional, Ley Nº 5 del 16 de setiembre de 1939 y sus reformas.

d) Músicos de Bandas Militares, Ley Nº 15 del 5 de diciembre de 1935 y sus reformas.

e) Hacienda 148 y otros empleados, Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas.

f) Régimen de Comunicaciones, Ley Nº 4 de 23 de setiembre de 1940 y sus reformas.

El Régimen de Comunicaciones creado por Ley Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas, se regirá por las regulaciones que sobre el mismo establece la Ley Nº 7768 del 24 de mayo de 1998, Ley de Correos.” (El destacado no es del original)

 

[6] En dicha Opinión Jurídica este Órgano Asesor concluyó: “De esa forma, se impone concluir que en este momento no existe en materia de pensiones y jubilaciones, régimen especial vigente alguno que proteja a los diputados o exdiputados por su condición de tales.

Por supuesto que los diputados o exdiputados que cumplieron los requisitos para jubilarse previstos en el régimen de "hacienda-diputados", antes de su derogatoria por la ley n.° 7302 (lo cual ocurrió el 15 de julio de 1992), o después de ello, pero dentro de los plazos y las condiciones previstas en los artículos transitorios de esa ley - cuyo alcance fue definido en nuestro dictamen C- 305- 2000- , conservan su derecho a jubilarse al amparo de aquel régimen. Lo mismo sucede con los diputados o exdiputados que cumplieron los requisitos estipulados en el Título IV de la ley n.° 7302 antes de su derogatoria por la ley n.° 7605 de cita (lo cual ocurrió el 26 de junio de 1996).”

[7] Sobre este tema el Poder Ejecutivo justificó su posición de la siguiente forma: “III. Sobre el veto por razones de conveniencia y oportunidad.

 

Pese a lo señalado en los párrafos anteriores, se presenta una disconformidad en relación con el artículo 1, ya que este modifica el artículo 5 de la ley N° 7007, que a su vez reforma el artículo 13 de la ley N° 148 de 1943 "Ley de Pensiones de Hacienda". Tal como fue expuesto, el artículo 13 citado contemplaba un régimen de jubilación especial para diputados, así como las reglas de pensión para otros funcionarios estatales, pero fue derogado tácitamente por la Ley N° 7302. No obstante, el Poder Ejecutivo estima que la reforma actual otorga vigencia a la normativa especial anteriormente derogada, referente a los siguientes regímenes jubilatorios:

 

■ Diputados y Diputadas

■ Empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa.

■ Empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República.

■ Ex miembros de los Supremos Poderes, incluidos vicepresidentes y viceministros.

■ Secretarios y subsecretario de Estado.

■ Servidores a quienes se les otorgó el rango de Ministro y Viceministro.

■ Los cónyuges sobrevivientes, pareja supérstite, e hijos e hijas menores de edad o con discapacidad severa, de los mencionados funcionarios.

 

Lo señalado es consecuencia de la vigencia que adquiriría el artículo 13 mencionado, al realizarse una transcripción completa de este, pues la publicación de dicho texto, a nuestro entender, le conferiría plena eficacia. Para todos los efectos, la normativa adquiere vida jurídica como una nueva disposición.

 

Ante la creación de una nueva norma jurídica, y en aplicación de los principios de jerarquía y temporalidad de las fuentes del ordenamiento, el nuevo texto llegaría a adquirir vigencia y derogar todas aquellas disposiciones (de rango igual o inferior) que se le opongan. Esto implica que el artículo 13, de entrar en vigencia, derogaría tácitamente lo contemplado en las leyes N° 7302 y N° 7605 en lo referente a la eliminación de los regímenes especiales de jubilación citados supra.

 

Si bien la sanción de este Decreto Legislativo generaría el saludable efecto de eliminar el reajuste anual desproporcionado al que se hizo referencia párrafos atrás, al mismo tiempo podría restablecer regímenes de privilegio ya superados, en claro detrimento de la Hacienda Pública. Esto, a su vez, implica un elevado riesgo de generar cantidades importantes de demandas judiciales en contra del Estado, por parte de eventuales beneficiarios, que a lo largo de las últimas décadas, han estado imposibilitados para exigir una jubilación amparada en dichos regímenes derogados.

 

Finalmente, la reactivación de los regímenes derogados, sin que medie una razón válida para ello, crearía diferencias significativas e irrazonables con respecto a otros sistemas de jubilación, que podrían comprometer la sostenibilidad del régimen, cubiertos directamente con fondos del Presupuesto Nacional.

 

De este modo, el Poder Ejecutivo se ve en la necesidad de vetar parcialmente el Decreto Legislativo N° 9346, en cuanto a su artículo 1°, por razones conveniencia y oportunidad. Es imperativo garantizar la seguridad jurídica y evitar que, de entrar en vigencia esta reforma, pese a sus innegables consecuencias positivas en la eliminación de privilegios abusivos, pueda generar la reactivación de regímenes ya derogados, así como poner una nueva e injustificada carga al Erario Público.”

[8] Sin dejar de lado que también el ordinal 44 de la Ley 2248 y sus reformas, contempla su propio tope.

[9] Mediante el artículo 2 de la Ley 7858, del 22 de diciembre de 1998, denominada “Reforma ley N° 7352 de 21/07/1993, "Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa", y ley N° 7605 del 02/05/1996 "Derogación del Régimen de Pensiones de los Diputados, ley N° 7302 y Reforma Ley Orgánica del Poder Judicial", se modificó la Ley 7605 y se dispuso:

 

“ARTÍCULO 2.- Modifícase la Ley No. 7605, Derogación del régimen de los diputados y Modificación a la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 2 de mayo de 1996, en la siguiente forma:

 

a) Refórmase el artículo 3, cuyo texto dirá:

 

"Artículo 3.- En el tanto los ingresos por concepto de cotizaciones estatales, obreras y patronales sean menores que los egresos derivados del pago de los beneficios, se establece como tope máximo la suma resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública, según el índice de salarios emitido por la Dirección General del Servicio Civil. El Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Dirección General de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, será el responsable de aplicar el tope máximo aquí fijado a los montos actuales de pensión de todos los regímenes contributivos de pensiones con cargo al presupuesto nacional."

b) Adiciónase el artículo 3 bis, cuyo texto dirá:

 

"Artículo 3 bis.- El tope máximo definido en el artículo 3 sólo podrá ser superado en los siguientes casos de excepción:

 

a) Cuando por resolución de la Sala Constitucional corresponda como derecho adquirido el incremento del treinta por ciento (30%) determinado en la Ley No. 7007, de 5 de noviembre de 1985, este se aplicará sobre el tope máximo aquí establecido, cuando sea del caso, y únicamente para los beneficiarios que posean este derecho de acuerdo con los registros de la Dirección Nacional de Pensiones.

 

a)      En los supuestos en los que se aplique el beneficio de postergación cuando la ley del régimen lo indique así."

[10] Sobre la distinción entre vigencia y eficacia, el Catedrático Diez-Picazo ha indicado: “Como se dijo en su momento, el efecto derogatorio produce siempre la pérdida de la vigencia de la ley derogada; esto es, determina el fin de la indefinida potencialidad normativa de las leyes. Conviene, asimismo, recordar que la distinción entre vigencia y eficacia no deja de ser, en cierta medida, un artilugio del lenguaje cuya única finalidad radica en economizar palabras para designar fenómenos jurídicos. La eficacia, entendida como la capacidad actual de una ley para regular una determinada situación, únicamente tiene sentido en relación con la vigencia: sólo una ley que está -o ha estado- vigente puede ser eficaz, de igual modo que toda ley vigente tiene una vocación de eficacia. Ello no significa, sin embargo, que no pueda haber eficacia sin vigencia y, viceversa, vigencia sin eficacia. Para expresarlo en términos rigurosos, nada impide que una ley que ha dejado de pertenecer activamente al ordenamiento continúe surtiendo efectos durante algún tiempo, ni que una ley activamente incardinada en el propio ordenamiento no despliegue efectos por un cierto período. Es a esta realidad a la que se designa aquí, por mera comodidad, disociación entre vigencia y eficacia. Esta característica, si bien no es privativa del efecto derogatorio 105, sí concurre en él las más de las veces y, por ello mismo, ayuda a comprender su naturaleza.” (Luis María Diez-Picazo, “La Derogación de las Leyes”, Editorial Civitas, S.A. página 217 y 218)

 

[11] Resolución que resuelve la acción de inconstitucionalidad contra la derogatoria del régimen de Diputados, la cual fue declarada sin lugar.

[12] Recuérdese que si bien es cierto el citado artículo 13 fue reformado por la Ley 7007 del 5 de noviembre de 1985, esa reforma se da con anterioridad a la promulgación de la Ley 7302 del 8 de julio de 1992, vigente desde el 15 de julio de 1992.

[13] Tómese en cuenta que la propia Sala Constitucional en la Resolución 2018-19485 de las 12:15 horas del 21 de noviembre de 2018 indicó sobre el tema lo siguiente: “Es necesario aclarar que el monto mensual de las jubilaciones o pensión en curso que recibe la persona no es un elemento que no se pueda afectar, pues el legislador, en ejercicio de la potestad tributaria, puede gravarlas, tal y como se ha hecho recientemente, extremo sobre el cual este Tribunal no emite ningún pronunciamiento, pues será en las acciones de inconstitucionalidad que se han presentado sobre este extremo y otros –véase el expediente judicial 2017-001676- donde se fijará una postura sobre los alcances y límites de la potestad tributaria en la materia.”