21 de enero de 2021
C-016-2021
Señora
Silvia Lara Povedano
Ministra
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Estimada señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio MTSS-DMT-OF-1715-2019, del 13 de noviembre de 2019, suscrito por la
antigua ministra de esa cartera, señora Geannina
Dinarte Romero, en el que como superior jerarca del Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (en adelante FODESAF), advierte de
una antinomia legal entre los artículos 2 y 3, letra m), de la Ley de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (n.°5662 del 23 de diciembre de
1974) – en lo sucesivo LDSAF o Ley n.°5662 – reformada integralmente por la Ley
n.° 8783, del 13 de octubre del 2009, de un lado, y lo dispuesto por los
artículos 46, 50 y 51 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la
Vivienda y Creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda), n.°7052 del
13 de noviembre de 1986 – en adelante LSFNV o Ley n.°7052 – con la reforma
hecha por la Ley n.°9209 del 20 de febrero del 2014, de otro, en relación con
la regulación de las condiciones para seleccionar a los posibles beneficiarios
del programa del Fondo de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), que a su vez
recibe un aporte del FODESAF y cuyos recursos están destinados a personas en
condición de pobreza o pobreza extrema, mientras que el Fosuvi amplía el
criterio de beneficiarios, por lo que consulta:
“1.- Considerando la
interpretación y los alcances de aplicación de la Ley 9209, que crea el Programa
Fondo de Subsidios para la Vivienda, ¿Quiénes son los beneficiarios de los
recursos financieros del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares?
2.- ¿Cuál de las dos normas
prevalece para su ejecución?”
Posteriormente,
en reunión virtual sostenida el 18 de junio de 2020 con la ex ministra Geannina
Dinarte Romero y con la presencia de la señora Ministra de Vivienda y
Asentamientos Humanos y Presidenta del BANHVI, ingeniera Irene Campos Gómez, y
sus respectivos equipos de trabajo, se aclaró el punto consultado en el sentido
de si los recursos que son trasladados del FODESAF al Fosuvi pueden ser usados
para atender a todos los beneficiarios de este último programa, aunque no
presenten condiciones de pobreza o pobreza extrema.
Procedemos,
entonces, a dar respuesta a la consulta formulada no sin antes manifestar las
disculpas del caso por la dilación en la emisión del presente pronunciamiento,
motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta oficina en sus labores
ordinarias.
A.
CRITERIOS JURÍDICOS INSTITUCIONALES
1.
Posición legal de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (DESAF)
Con la
misiva de consulta se nos remitió el oficio DESAF-AL-OF-238-2019, del 25 de
marzo del 2019, del Departamento de Asesoría Legal de la Dirección General de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (en lo sucesivo DESAF), que
concuerda en la apreciación de una antinomia legal entre lo dispuesto por la
LDSAF y la LSFNV, en la determinación de los beneficiarios de los recursos
financieros del FODESAF, pues mientras la primera norma establece que son
aquellos que se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema, la
segunda indica que son las familias de escasos recursos económicos. Por lo que
después de referirse a las distintas técnicas hermenéuticas para solventar este
tipo de conflictos, se decanta por el criterio de que la norma especial
prevalece frente a la general, en donde la norma general es la LSFNV, debido a
que regula un supuesto de hecho más amplio al referirse a la constitución de un
fondo financiado con recursos provenientes de varias fuentes, incluidos los del
FODESAF, que considera como beneficiarios a las "personas de escasos recursos", mientras que la LDSAF
sería la ley especial al regular la creación de un fondo para un fin específico
y sobre cómo utilizar los recursos, limitando los beneficiarios a la
especificidad de "personas en
pobreza y pobreza extrema". Concluye que es a favor de este segmento de
la población que los recursos del FODESAF, destinados al Fosuvi, deberán ser
ejecutados, pues la ley que prevalece es la citada Ley n.°5662.
Por
oficio n.° MTSS-DMT-OF-738-2020, del pasado 23 de junio, la
señora ex Ministra de Trabajo amplía el criterio anterior, para reforzar la
posición que los recursos del FODESAF deben ir dirigidos a las personas en
condición de pobreza y pobreza extrema. Para lo que se refiere primero a la
naturaleza jurídica de dicho fondo, destacando la declaratoria de interés público
de todo lo relacionado con este, según el artículo 1 de la Ley n.°5662,
consistente en financiar programas y servicios a las instituciones del Estado y
otras determinadas por Ley, que tienen a su cargo aportes complementarios al
ingreso de las familias y la ejecución de programas de desarrollo social.
Agrega que cada uno de los objetivos específicos del Fondo se dirigen a asignar
estratégicamente los recursos financieros que recibe por Ley, a efecto de
transformarlos en beneficios directos a la población establecida en el artículo
2 (en grado de pobreza y pobreza extrema) y para garantizar que se cumpla ese
objetivo, la DESAF, como su administrador, vela porque los programas
financiados con tales recursos cumplan con las disposiciones legales que emanan
de la LDSAF, considerando aspectos de evaluación en la ejecución, eficiencia y
eficacia de los programas sociales, a tenor del artículo 18. Añade que FODESAF,
a tenor de los artículos 2 y 18 de la misma ley, es patrimonio de todos los
beneficiarios “y que por ningún caso
podrán ser destinados a otras finalidades distintas.” Mientras que, su artículo 23 faculta a la
DESAF a solicitar información a las instituciones púbicas, incluida el BANHVI,
para el cumplimiento de sus funciones. Luego se refiere a la discrepancia
histórica de criterios entre las dos instituciones administradoras y
fiscalizadoras del Fosuvi y FODESAF acerca de la población beneficiaria,
reiterando lo del aparente conflicto normativo entre las sendas leyes
especiales que los crearon, al establecer la Ley n.°5662 que los beneficiarios
son quienes se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema, en tanto
que los artículos 46 y 50 de la Ley n.°7052 establece que lo son las familias
de escasos ingresos. Reiterando lo dicho en el recién mencionado criterio legal
DESAF-AL-OF-238-2019 y fundamentándose en el voto de la Sala Constitucional
n.°01415-99, del 26 de febrero del 1999, así como en el principio de legalidad,
sostiene que deben mantenerse firmes en cuanto a la condición de los beneficiarios
de los programas sociales financiados con recursos del FODESAF y dentro de las
potestades fiscalizadoras de DESAF se encuentra asegurar que los recursos sean
distribuidos conforme a las disposiciones de la Ley. Por otro lado, indica que,
si bien es cierto antes de la reforma de la Ley n.°5662, en octubre del 2009
por la Ley n.°8783, los recursos del FODESAF salían de la competencia, control
y fiscalización de la DESAF, siendo uno de los casos, los recursos asignados al
BANHVI para la ejecución del programa Fosuvi, la naturaleza de estos nunca se
pierde – y cita como fundamento, el oficio n.°06029 (FOE-SO-173) del 10 de
julio del 2003, de la Contraloría General de la República –; lo que, en su
opinión, se termina de corroborar con la modificación hecha por la citada Ley
n.° 8783, a partir de las competencias y funciones conferidas por el artículo
18 a la DESAF, con el fin de realizar actividades destinadas a la evaluación de
la ejecución, eficiencia y eficacia de los programas financiados por el FODESAF,
empoderando a dicho órgano para fiscalizar los recursos del Fondo que salen de
su esfera de control y seguimiento. Resalta también la contradicción de que la
DESAF ejerza sus potestades fiscalizadoras si los recursos que ejecuta el
Fosuvi se destinan a una población distinta a la establecida en la Ley n.°5662;
pues aparte de desvirtuar la naturaleza jurídica del FODESAF, dejaría sin
efecto el motivo de fiscalización del programa a cargo de la Dirección, pues
saldría de su ámbito competencial al no ser la población por la que debe velar
y garantizar como beneficiaria de los recursos del Fondo. Aclara que no tienen
objeción respecto al uso de los recursos del FODESAF para gastos
administrativos del Fosuvi, ya que así lo contempla el artículo 49 de la LSFNV.
Finalmente, recuerda con base en nuestro dictamen C-370-2019, del 12 de
diciembre, la facultad de DESAF para suspender los giros de recursos ante
incumplimientos a la normativa o a disposiciones de control, seguimiento y
fiscalización establecidos por dicho órgano para el control de la ejecución de
los recursos y que a tenor del artículo 46 de la Ley n.°7052, Fosuvi cuenta con
diversas fuentes de ingreso para cumplir con sus objetivos, sin que sea dable
interpretar que dada la mayor disponibilidad histórica de recursos del FODESAF,
estos puedan ser utilizados sin atención a la naturaleza del fondo. Máxime que,
la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018) impactó directamente el financiamiento de parte del Estado al FODESAF, con
la reforma al artículo 26 de la Ley n.°5662 (y cita nuestro dictamen
C-099-2019, del 5 de abril), limitándose así la cantidad de los recursos para
todos los programas sociales, lo que, a su parecer, justifica aún más que la
DESAF procure su uso adecuado, de forma que se destinen a la población
beneficiaria indicada en el artículo 2 de la misma ley.
2.
Posición legal del BANHVI
Por su
parte, la Asesoría Legal del BANHVI nos hizo llegar su criterio mediante oficio
n.° AL-OF-049-2020, del 17 de junio de 2020, en el que indica que la LSFNV creó
el Fosuvi como un fondo autónomo, administrado por dicha entidad, destinado a
subsidiar soluciones de vivienda y que forma parte de su patrimonio, en que
parte de sus recursos provienen, en efecto, del FODESAF, a tenor de los
artículos 34 y 46; pero eso no significa que el Fosuvi forme parte del FODESAF.
Pues, una vez que este último fondo gira los recursos al Fosuvi, tales recursos
se integran y su disposición y administración se rige por la Ley n.°7052.
Reconoce que la DESAF conserva facultades de fiscalización y de control sobre
el Fosuvi, pero para supervisar que el BANHVI administre los recursos según lo
dispuesto en la ley de creación del Fosuvi, pues interpretar lo contrario
implicaría que no es un fondo autónomo, desconociendo su creación por ley
especial. Cita como fundamento sendos criterios de la Contraloría General de la
República, emitidos por oficio del 1 de abril de 1996, en el que indicó que la
transferencia de recursos del FODESAF al BANHVI se otorga por ley ordinaria de
la República y una vez que ingresan al patrimonio de dicha institución pasan a
formar parte de un fondo especial e independiente que se rige por su propia
normativa; y el oficio n.°03393 (FOE-SO-138), del 29 de marzo del 2001, donde
señaló: “los recursos que por disposición
de ley salen del FODESAF con el propósito de financiar programas o
instituciones, dejan de formar parte de los dineros para los pobres y se
constituyen en fuente de financiamiento de un organismo, totalmente aparte de
la DESAF”. Sostiene que esa es la posición correcta que no proviene de una
interpretación jurídica, sino de la propia ley, ya que no tendría sentido la
creación del Fosuvi por norma legal, con sus propias disposiciones de
funcionamiento, si se interpreta que los recursos siguen siendo parte del
FODESAF. Alega que solo es correcto interpretar que los recursos continúan
siendo parte del FODESAF y que la entidad receptora queda sujeta totalmente a
la normativa de ese fondo para su uso y disposición, en los casos en que la
entidad receptora no cuenta con un fondo especial creado por ley y al cual se
integren tales recursos, como sucede con el caso del Fosuvi.
Después
se refiere al tema de los gastos administrativos que, de acuerdo con el
artículo 49 de la Ley n.°7052 se cubren con un porcentaje del Fosuvi, para
aclarar que la reforma hecha por la Ley n.°8783 a la LDSAF no los derogó, ya
que, al tratarse de una ley especial, su modificación por ley posterior debe
ser expresa y no tácitamente a partir de lo dispuesto por su artículo 18,
párrafo segundo, y menciona, como ejemplo, la reforma que hizo su artículo 4
del artículo 46 inciso a) de la Ley n.°7052, sustentándose también en el ya
citado dictamen C-370-2019. Y, concluye, afirmando que la población meta del
Fosuvi es la que define los artículos 51 y 52 de la LSFNV, no la que indica la
Ley n.°5662, consistente en las familias y otras personas (discapacitados,
adultos mayores) cuyos ingresos mensuales no superen en seis veces el salario
mínimo de un obrero no especializado de la industria de la construcción, pues
al integrarse los recursos del FODESAF al Fosuvi, ello es para todo efecto
legal. De toda suerte que el Fosuvi se organiza y administra con base en sus
propias normas legales, incluidas las que definen a sus beneficiarios. De
manera que, para el criterio legal de referencia, la limitación para que los
recursos del FODESAF solo se pueden destinar a familias en pobreza y pobreza
extrema, aplica exclusivamente respecto a los entes y órganos que, a su vez,
siendo receptores de estos, no cuentan con una ley especial que regule y
dimensione la ejecución de los recursos e indique expresamente su población
meta, que no es el caso del FOSUVI, “fondo
que tiene tres décadas de aplicar sus subsidios a la población ya indicada.”
El
criterio legal anterior fue ampliado por el oficio n.° GG-OF-0710-2020,
del 30 de junio de 2020, suscrito por la señora Presidente de la Junta
Directiva del BANHVI y su Gerente General, en el que advierten primero que iban
a proceder a consultar a la Contraloría General de la República sobre la
utilización de los recursos provenientes del FODESAF para el Fosuvi, al
entender que se hallan ante un conflicto financiero del artículo 37.2 de la Ley
Orgánica del órgano contralor (n.°7428 del 7 de setiembre de 1994); para
después referirse a la naturaleza jurídica del BANHVI – como ente rector del
Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, de carácter no estatal, con
autonomía administrativa, financiera y política, de conformidad con la Ley
n.°7052 – y del Fosuvi, subrayando que a
tenor de sus artículos 34 y 46, es un
fondo autónomo, patrimonio del BANHVI y administrado por esta entidad,
destinado a subsidiar soluciones de vivienda, y reiteran que, aunque se financia
parcialmente por el FODESAF, una vez que este último le gira los recursos se
integran al Fosuvi, por lo que su disposición y administración se rige por la
normativa de la LSFNV. Después se refieren a las reformas hechas por las leyes
8783 y 9002 a tanto la LDSAF, como a la LSFNV, para establecer un vínculo entre
ambas, en donde la primera norma se integra a la segunda, y por eso, entienden,
que se permite que FODESAF gire los recursos al BANHVI conforme lo establece su
Ley y, por su parte, dicho ente incorpora esa transferencia de recursos a su
patrimonio, para ser destinados a los fines del Fosuvi, conforme la normativa y
reglamentación de este último fondo, y añaden: “No se trata de una prerrogativa del FODESAF, sino, de una obligación y
estos recursos no pueden ser confundidos con aquellos que no tienen una
asignación específica y respecto de los cuales el FODESAF puede disponer de
manera discrecional.” De seguido se
refieren a los beneficiarios del Fosuvi para sostener que la modificación hecha
por la Ley n.°9209, del 20 de febrero del 2014, a la Ley n.°7052, ratifica su
población meta u objetivo definida desde que fue emitida en el año de 1986 y la
amplía, por lo que, no debe ser confundida con aquella a la que van dirigidos
los recursos del FODESAF que no tienen un órgano o entidad específica y una
población definida mediante ley formal, como sucede con aquella atendida por el
Fosuvi. Apuntan, también, que a tenor del artículo 2 de la misma Ley n.°5662,
se desprende que aparte de los beneficiarios que define el FODESAF, se pueden
destinar recursos a otro sector de la población “siempre que se cumpla esa ley y las demás leyes vigentes”;
mientras que de acuerdo con su artículo 5, los beneficiarios deberán ser
escogidos de conformidad con la metodología de selección definida y aprobada
por cada institución de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables,
correspondiéndole a la Junta Directiva del BANHVI la competencia exclusiva en
el ejercicio de la potestad reglamentaria respecto al funcionamiento del
Fosuvi, según el artículo 65 de la LSFNV y los pronunciamientos de la
Procuraduría OJ-30-95 del 6 de setiembre de 1995 y OJ-179-2005 del 10 de
noviembre, sin sujeción a otro ente u órgano, incluyendo el FODESAF. Al respecto,
indica que la posición de la DESAF acerca de la población objetivo del Fosuvi,
basada en un dictamen de la Procuraduría que por error no citan, son las
personas o familias de pobreza o extrema pobreza, excluyendo así a la mayor
parte de la población atendida por dicho fondo. Empero, consideran que dicha
oficina hace una lectura incorrecta del contenido, alcance y conclusiones de
ese pronunciamiento, dirigido al Instituto Mixto de Ayuda Social, que no cuenta
con un fondo especial, creado por ley formal, para la administración del
Programa Avancemos; como si sucede con el BANHVI y el Fosuvi, norma que
expresamente establece los sujetos destinatarios de los subsidios del bono
familiar de vivienda. Y, enfatizan, que FODESAF no puede desconocer lo
dispuesto por el legislador, pues “[l]o
contrario equivale a concluir que por esa vía de la interpretación del FODESAF,
se “deroga” o “deja si efecto”, la mayor parte de los alcances del FOSUVI.” Y,
entre las conclusiones de su criterio, destacan que “la transferencia de recursos del FODESAF al FOSUVI se otorga vía ley
ordinaria de la República y una vez que los recursos ingresan al patrimonio del
BANHVI pasan a formar parte de un fondo especial e independiente (el FOSUVI)
que se rige por su propia normativa. El FOSUVI es parte del patrimonio del
BANHVI por disposición de ley formal. La LSFNV contiene las normas especiales
que regulan la organización y el funcionamiento del FOSUVI. Para que estas
normas queden sin efecto, se requiere de modificación expresa de ley posterior.”
B.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y ACLARACIÓN PREVIA DE LOS ALCANCES DE ESTE
PRONUNCIAMIENTO
Luego
de exponer resumidamente las posturas de las dos instituciones involucradas – y
sin perjuicio de su tenor literal – conviene recordar el punto concreto consultado
del que surge la discrepancia entre ambos organismos, para mayor claridad del
análisis que se va a llevar a cabo, consistente en determinar si los recursos
del FODESAF que por ley deben ser girados al Fosuvi para cumplir con el
propósito de subsidiar soluciones de vivienda,
únicamente pueden ser destinados a la población en condición de pobreza
y pobreza extrema o por el contrario, se extiende a los beneficiarios de los
artículos 46, 51 y 52 de la LSFNV. Siendo esta última la posición del BANHVI al
entender que una vez que ingresaron dichos recursos al Fosuvi, forman parte de
su patrimonio y se rigen por su propia normativa.
Mientras
que, para la DESAF, la tesis correcta es la primera, de forma que los fondos
del FODESAF no pueden destinarse a finalidades distintas a las fijadas por la
LDSAF y a la citada Dirección le corresponde velar por el uso que se le dan en
los programas sociales financiados con dichos recursos y darle seguimiento, al
punto que, basados en nuestro dictamen C-370-2019, podrían suspender los giros
de recursos ante incumplimientos a la normativa o de las disposiciones de
control.
La
cuestión así planteada amerita hacer a su vez dos aclaraciones previas. La
primera, que no vamos referirnos al tema del financiamiento de los gastos
administrativos del artículo 49 de la LSFNV, que se menciona por ambos
criterios institucionales, no solo porque la señora ex Ministra de Trabajo en
su oficio n.° MTSS-DMT-OF-738-2020 señala que sobre el particular no
hay discrepancia alguna, sino que, además, dicho extremo no fue objeto de
consulta formal de su parte.
La
segunda aclaración guarda relación con lo manifestado por la jerarquía del
BANHVI, respecto a una posible consulta a su vez ante la Contraloría General de
la República sobre la utilización de los recursos provenientes del FODESAF al
Fosuvi, al entender, de un lado, que se trata de un asunto que atañe a la
legalidad y la eficiencia de los
controles internos y del manejo de los fondos públicos y, de otro, que
están ante un conflicto financiero del artículo 37.2 de la Ley n.°7428; lo que,
a la luz del artículo 5 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de
1982), podría suponer que debamos declinar del conocimiento del presente
asunto, por tratarse de una materia de la competencia exclusiva y excluyente
del órgano contralor.
Sin
embargo, en nuestra opinión, lo consultado por el Ministerio de Trabajo se
enmarca de lleno dentro del ámbito competencial de la Procuraduría, en tanto
concierne a una duda acerca del recto entendimiento de las normas jurídicas que
rigen al FODESAF y al Fosuvi, en el aspecto concreto de la población meta a la
que sirven ambos fondos, así como sobre los principios y modalidades de las
competencias de la DESAF y el BANHVI, según se definen por el ordenamiento
jurídico (ver la OJ-018-2007, del 27 de febrero y el dictamen C-406-2020, del
16 de octubre); sin alusión a la interpretación de normas relacionadas con el
control interno o las facultades de fiscalización superior de la Hacienda
Pública, materia en la que hemos reconocido de oficio una competencia exclusiva
y excluyente del órgano contralor (para muestra, el dictamen C-320-2020, del 19
de agosto), como tampoco se aprecia un conflicto concreto en aplicación de esa
normativa. Ergo, no hallamos que exista reparo legal alguno para emitir el
pronunciamiento solicitado, por lo que, entramos de lleno al fondo de la
cuestión planteada.
C. NATURALEZA DE LOS RECURSOS DE
FODESAF COMO DE DESTINO ESPECÍFICO Y SU OBJETIVO DE FAVORECER A LAS PERSONAS EN
CONDICIÓN DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA
Desde
su creación, el FODESAF, administrado por la DESAF, fue declarado de Interés
Público y dirigido a beneficiar “los
costarricenses de escasos recursos económicos” cuyos fondos irían
destinados a sufragar programas y servicios de las instituciones del Estado que
tuvieran a su cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias
de pocos recursos, según así lo establecía los artículos 1, 2 y 3 del texto
original de la Ley n.°5662, antes de su modificación integral por la Ley n.°
8783 del 13 de octubre del 2009.
En ese
sentido, la Procuraduría en su análisis de las disposiciones citadas, vigentes
a la sazón, destacó en el pronunciamiento OJ-244-2003, del 21 de noviembre, el
destino específico de los recursos del aludido Fondo, cuyos beneficiarios eran
los costarricenses de más bajos ingresos y que la ayuda se establecía en
relación con su condición económica:
“Los fondos de FODESAF
tienen un destino específico. Estos fondos son la contribución que el
Estado y la sociedad destinan para satisfacer las necesidades de las
personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de
manera que a través de los programas que se financian se contribuya a
sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema. Si
este es el objetivo de los fondos y el destino último no puede ser otro que
los beneficiarios del mismo, se entiende que las prestaciones que se ofrece
con cargo a esos fondos, sea la actividad que puede ser objeto de
financiamiento, no pueda estar sujeta a una contraprestación económica de parte
del beneficiario, salvo expresa disposición legal. Distinto sería si el
legislador hubiese ideado un fondo retributivo, financiado también por la
retribución de los beneficiarios como contraprestación de los servicios que
éstos reciben. Pero, el legislador no siguió ese camino. Ciertamente, esa
gratuidad no ha sido expresamente establecida. No obstante, está implícita en
la definición del beneficiario…
Para ser beneficiario no se
requiere una contraprestación de ningún tipo de parte de la persona. Lo que
importa es su condición económica, la ausencia de recursos. Y es el
reconocimiento de esa ausencia de recursos para satisfacer sus necesidades, lo
que autoriza a recibir la prestación y a recibirlo sin que se exija una
contraprestación. No puede desconocerse, al efecto, que los distintos
programas que se financian con el fondo de desarrollo social y asignaciones
familiares se enmarcan dentro del concepto de "ayuda social
complementaria" del ingreso de las familias de pocos recursos. Si una
familia de escasos recursos requiere de ayuda complementaria para satisfacer
sus necesidades alimentarias, de salud, higiene, etc, es porque con sus propios
recursos no está en posibilidad de hacer frente a esas necesidades. De allí que
se comprenda que esa ayuda no tenga que ser retribuida económicamente” (el subrayado no es del original).
En el
mismo sentido, el dictamen C-093-2005, de 3 de marzo, con fundamento en los
antecedentes legislativos de la Ley n.°5662, determinó que los dineros del
aludido fondo debían destinarse a los servicios y programas de las
instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria
del ingreso de las familias de pocos recursos:
“A.- EL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES
FAMILIARES (FODESAF)
A lo
largo de la discusión legislativa que dio origen a la Ley de Desarrollo Social
y Asignaciones Familiares, Ley N.° 5662 del 23 de diciembre de 1974, se plasma
la intención del legislador de crear un Fondo destinado a los costarricenses de
escasos recursos económicos, con el fin de ayudarlos a través del sistema de
asignaciones familiares. Procede,
entonces, hacer referencia a los fines perseguidos por el legislador con la
creación del Fondo, para posteriormente analizar de forma específica el inciso
d) del artículo 3 de la Ley, que otorga recursos del Fondo para la atención de
los ancianos recluidos en establecimientos destinados para ese efecto.
1.- Un fondo destinado al
desarrollo y fortalecimiento de programas y servicios estatales en pro del más
necesitado
La
discusión legislativa en torno al FODESAF giró en mucho sobre el tipo de
asignaciones familiares que favorecería la ley, básicamente sobre si deberían
realizarse en especie o en dinero. Después de múltiples argumentaciones, el
legislador favoreció el sistema de asignaciones en especie a través de los
diferentes programas de las instituciones del Estado que tienen a cargo la ayuda
social complementaria del ingreso a las familias, como bien se indicó en el
artículo 3 de la Ley, aun y cuando también se dio cabida al otorgamiento de
prestaciones en dinero efectivo en los términos establecidos en el artículo 5
de la Ley….
Obsérvese que
el primer párrafo de la norma establece que del Fondo se destinarán recursos
para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado que tienen a su
cargo la ayuda social complementaria a las familias de pocos recursos. En realidad, el objetivo de la Ley era llegar
de la forma más directa posible a los beneficiarios del Fondo. Y para esto la Ley se orientó hacia el
financiamiento de los programas y servicios, a través de las instituciones y
órganos estatales ya existentes. Así, el
diputado Sandoval Aguilar en su explicación del dictamen de mayoría, que dio
lugar a la actual redacción del encabezado del artículo 3, indicó que el
entonces proyecto de ley “…establece la necesidad de que los recursos que se
obtengan sean utilizados en forma racional y con la prioridad que se requiere
en cuanto a los diferentes sectores sociales a atender, o sea, que los recursos
sean distribuidos respondiendo a una planificación adecuada y tomando en cuenta
programas y estructuras institucionales que ya existen. Este es un aspecto que en realidad
nosotros llamaríamos “básico” porque no hemos querido crear nuevas estructuras
administrativas, nuevas instituciones que vengan a dar la prestación de los
servicios, sino realmente a aprovechar toda la estructura que tiene el Estado
costarricense para poder desarrollar ese tipo de programas” (el
subrayado no es del original) (folios 1134 y 1135).
En el mismo
sentido se pronunció el diputado Sotela Montagne al señalar:
“En este
sentido dimos por terminado el trabajo con el dictamen de mayoría que hoy se
está discutiendo. Un dictamen que
contiene… programas y servicios para instituciones del Estado que tienen a su
cargo la ayuda social complementaria, para permitir el ingreso a las familias
de pocos recursos, fortaleciendo no graciosamente por ausencias o de recursos
comunes y corrientes del Estado, esas instituciones o bien esas entidades, sino
con toda conciencia, con toda orientación definida y con una proyección clara,
el fortalecimiento y el estímulo económico para el desarrollo de los programas
que concretamente contiene este proyecto de ley… Es así como se observa que el Ministerio de
Salud, para sus programas de nutrición cuenta con un fortalecimiento económico,
… igual que se fortalece también el Instituto Mixto de Ayuda Social y el
Patronato Nacional de la Infancia, al igual que se destinan recursos
adicionales para la Clínica de Nutrición que pueda solventar los programas de
investigación y enseñanza a nivel nacional…, los programas de capacitación
técnica que realiza el Instituto Nacional de Aprendizaje, reiterando que dentro
de estos conceptos y dentro de esta ideología, y dentro de esta tesis y de esta
conclusión, el ánimo de los dictaminadores no es solamente el fortalecimiento
económico de una institución, sino el fortalecimiento económico de un
régimen determinado de servicio con la administración de las dependencias
especializadas en cada caso para que prospere con mayor técnica, mayor
oportunidad y con mayor propiedad cada una de las denominaciones que contiene
el dictamen de mayoría” (folios 1555-1557) (el subrayado no es del original).
A todo lo largo
de la discusión legislativa se evidencia la clara intención de garantizar que
con los recursos del Fondo se financiarían los programas de las instituciones
estatales, de conformidad con las materias de su competencia, destinados a los
beneficiarios de la ley. Se trataba,
entonces, de un Fondo orientado a fortalecer el modelo de Estado Social de
Derecho consagrado por el Constituyente, a través de la inyección de recursos
financieros a aquellos servicios y programas estatales que, considerados como
ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos,
permitieran una más eficiente lucha contra la pobreza.
Interesa
destacar, además, que el legislador estableció que los únicos beneficiarios del
Fondo son los costarricenses de escasos recursos económicos (artículo 2 de la
Ley). Y en su celo por garantizar este
objetivo, el legislador veló porque los recursos del Fondo no pudieran ser
utilizados ni para crear más instituciones, ni para incrementar la burocracia
del país.”
En la
misma línea de los pronunciamientos transcritos, el dictamen C-339-2008, del 22
de setiembre, señaló que con arreglo al artículo 2 de la LDSAF, solamente las
personas que ostenten la nacionalidad costarricense pueden ser beneficiarios de
los programas de asistencia social que se financien con los recursos del
FODESAF, quienes han de caracterizarse por sus escasos recursos económicos. Y
justo antes de que entrara en vigor la Ley n.°8783, este órgano superior
consultivo reiteró en el dictamen C-270-2009, del 2 de octubre:
“Los fondos de FODESAF
tienen un destino específico. Estos fondos son la contribución que el
Estado y la sociedad destinan para satisfacer las necesidades de las personas
más necesitadas desde el punto de vista económico y social, de manera que a
través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una
situación de pobreza, en particular de pobreza extrema. El destino último
de los recursos es satisfacer las necesidades de los beneficiarios del Fondo;
es decir, los “costarricenses de escasos recursos económicos”, artículo 2 de la
Ley. Es por ello que se ha dispuesto como norma que los recursos no deben ser
utilizados para pago de gastos administrativos, sino que debe financiar
programas y servicios destinados a los beneficiarios” (el subrayado no es del original).
Precisamente,
por el destino específico de FODESAF, este órgano consultivo había ya
determinado la naturaleza parafiscal de los fondos que lo nutren en el dictamen
C-155-2005, del 28 de abril, al señalar:
“Parte importante del Fondo
es, entonces, el recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos
y salarios que los patronos públicos y privados pagan mensualmente a sus
trabajadores. Este recurso es de
carácter parafiscal y está destinado a un fin específico. En efecto, se
trata de ingresos de carácter parafiscal y destinados a la atención de un Fondo
a cargo de un órgano público, por lo que los citados recursos constituyen fondos
públicos. En consecuencia, se les debe dar el tratamiento correspondiente
para todos los efectos” (el subrayado no es del
original, ver en igual sentido la OJ-036-2015, del 21 de abril).
Por
otro lado, el artículo 17 de la versión original de la Ley n.°5662 sentaba
entonces la prohibición de que los recursos del fondo se desviaran a otras
finalidades no previstas en dicho texto legal, de forma que solo podían
utilizarse para financiar los programas y servicios allí establecidos:
“Artículo 17.-El fondo
establecido por esta ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en
ningún caso y para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no
sean las señaladas por esta ley. En consecuencia, los fondos que reciban
las instituciones encargadas de programas y servicios no podrán ser utilizados
en gastos administrativos, sino exclusivamente en el pago de esos programas y
servicios.” (El subrayado no es del original).
A
partir de la relación de las disposiciones citadas antes y de lo dispuesto por
los artículos 11, 13, 15 y 17.d) del Reglamento a la citada ley (Decreto
Ejecutivo n.° 18466 del 13 de setiembre de 1988), vigente a la sazón, desde muy
temprano, la Procuraduría hizo referencia a “los
fines específicos que deben cumplir los recursos asignados al fondo que maneja
la DESAF y la obligación de las entidades ejecutoras de cumplir a su vez con
dicha obligación, y las que se le impongan a través de la Ley y Reglamentos de
cita y del convenio que se celebra con tal fin, teniendo competencia la
DESAF para velar por el correcto cumplimiento de tales normas” (ver el dictamen C-118-92, del 3 de agosto de
1992; el subrayado no es del original).
Siendo
significativo que, previo a la reforma operada por la Ley n.°8783, con ocasión
de una consulta del antiguo Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), planteara en
condición de entidad ejecutora que, por ser titular de una competencia
atribuida por norma especial y en su carácter de ente rector en la materia,
podía establecer el sistema de selección de adjudicatarios aplicable en los
asentamientos, independientemente del origen de los fondos con que se adquieren
los terrenos, en que una parte, como se recordará, provenía del FODESAF, a lo
que la Procuraduría respondió en la citada OJ-244-2003, que dicha institución
estaba imposibilitada legalmente para utilizar los recursos provenientes de
dicho fondo en el financiamiento de programas dirigidos a personas que no
calificaran como beneficiarios, por lo que debía, al definir los programas,
determinar cuál era la fuente de financiación, separando los recursos
provenientes de FODESAF:
“Por otra parte, se argumenta que el IDA debe seleccionar los
adjudicatarios con base en los criterios de selección que la Institución
determine. No obstante, en la medida en que se trate de fondos de FODESAF,
los criterios de selección deben ser aplicados en relación con la persona
que puede ser beneficiario de esos fondos. Consideración que se impone
porque los fondos del FODESAF no pueden ser utilizados para financiar
programas de asentamientos o adjudicaciones dirigidas a grupos que no califican
como beneficiarios de FODESAF. Es claro, por demás, que excede del ámbito
de competencia del Instituto de Desarrollo Agrario el definir cuáles personas
califican o no como beneficiarios de FODESAF. Ello implicaría una intromisión
en el ejercicio de competencias que no le han sido asignadas.
Lo anterior significa que si el IDA tiene interés
en utilizar los fondos de FODESAF en sus programas, debe aplicar los
criterios de selección que se conformen con los objetivos del Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Como consecuencia de lo cual
los programas de asentamiento y las adjudicaciones no dirigidas a beneficiarios
de FODESAF deben ser necesariamente financiados con otros recursos. El
empleo de los recursos de FODESAF para esos asentamientos constituye una
desviación de fondos, que no encuentra fundamento en el orden jurídico.
Debe considerarse, al respecto, que al destinar recursos de FODESAF para los
programas del IDA, el legislador fue cuidadoso en señalar que el aporte se daba
para programas enmarcados dentro de los fines de FODESAF, sin que en forma
alguna se haya autorizado dedicar los recursos a cualquier tipo de programa y,
por ende, a cualquier beneficiario…
Destinar los fondos para beneficiar a personas que
no califican dentro de los objetivos de la Ley de FODESAF significa simplemente
destinar los recursos "a otras finalidades" distintas a la señalada
por la Ley N° 5662. Significa,
simplemente que la ayuda que debía estar dirigida a las personas más pobres, se
destina a quienes cuentan con medios económicos, o en su caso, que se destina a
quienes teniendo pocos medios no reúnen las condiciones requeridas para recibir
la ayuda estatal. Lo cual implica también una desviación de recursos” (el subrayado no es del original).
Se
desprende de lo expuesto hasta ahora, que la versión primigenia de la LDSAF
creó un fondo con fines sociales, orientado a aliviar las condiciones de
pobreza extrema de los costarricenses y, por ende, al mejoramiento de su
calidad de vida; dirigido a los sectores de la población de escasos recursos
económicos, bajo una diversidad de programas tales como compra de tierras,
programas de nutrición, programas de capacitación, atención de ancianos, etc.,
de manera que a través de los programas que se financian se contribuya a
sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema.
Adicionalmente,
nuestra jurisprudencia administrativa para ese momento había reforzado la idea
de que los recursos provenientes de FODESAF canalizados a través de otras
entidades para el financiamiento de sus respectivos programas sociales debían
cumplir estrictamente con las disposiciones de la Ley n.° 5662 y, en concreto,
con la finalidad de la población destinataria, a los que no se les podía dar un
destino distinto sin el correspondiente fundamento legal. La cuestión que se
presenta es si a futuro el mismo legislador quedaba vinculado por ese destino y
si en las sucesivas reformas legales que vinieron después se mantuvo ese
objetivo de favorecer a ese sector en específico de la sociedad.
D.
LA NATURALEZA DEL FOSUVI Y SU POBLACIÓN META
Por su
parte, el Fosuvi fue creado en 1986 con la citada LSFNV, desde cuya génesis se
establecía la conexión con el FODESAF, en cuanto a que parte de sus recursos
iban destinados a sufragarlo, pero también respecto a las personas que debía
beneficiar. En efecto, el artículo 46 original señalaba como población meta “las familias de escasos ingresos
económicos” y que FODESAF tenía que destinar cerca de un tercio de sus
recursos al Fosuvi, según se puede leer de seguido:
“Artículo 46.- Con el objeto
de que las familias de escasos ingresos económicos tengan la posibilidad
de adquirir casa propia y de que el Estado les garantice este beneficio, se
crea el Fondo de Subsidios para Vivienda (FOSUVI), el cual será administrado
por el Banco y estará constituido por:
a) El treinta y tres por
ciento (33%) de los recursos anuales del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares.
b) El tres por ciento (3%) del
Presupuesto Nacional de la República y de los presupuestos extraordinarios que
apruebe la Asamblea Legislativa.
c) Las donaciones y otros
aportes que provengan de entes públicos y privados, nacionales o extranjeros.” (El subrayado no es del original).
De
igual forma, el artículo 50 señalaba que los beneficiarios del Fosuvi serían
las familias de “escasos recursos
económicos”, adoptando así la misma terminología del artículo 2 entonces
vigente de la Ley n.°5662, con lo cual, podemos apreciar en este primer periodo
que la población objetivo de ambos fondos en cierta forma coincidía en cuanto a
la condición económica, si no fuese por la alusión en general a familias de la
Ley n.°7052, mientras que la LDSAF lo restringía a los costarricenses.
Y, de
hecho, si uno acude a los antecedentes de la LSFNV, ideada para “resolver gradualmente, pero con la máxima
rapidez posible, el agudo problema de carestía e insuficiencia de vivienda”
en esa época, según se podía leer de la exposición de motivos del texto
original del proyecto (folio 14 del expediente legislativo n.°10.181), el
legislador tenía claro el propósito de FODESAF, al considerar su aporte al
Fosuvi, según se desprende de las siguientes citas de la discusión
parlamentaria en subcomisión:
“DR. GUIDO MIRANDA:
(…) Asignaciones Familiares
constituye la quinta área de la seguridad social. La número uno es
enfermedad y maternidad, la dos Invalidez, Vejez y Muerte, la tercera Riesgos
del Trabajo, la cuarta Asignaciones Familiares y la quinta desempleo. Y en
el proyecto citado se especificó claramente de que una parte de los ingresos de
Asignaciones Familiares debían ser dedicados a Vivienda, no a programas
específicos de construcción, porque en la concepción de la construcción eso no
forma parte de su hacer, sino a subsidiar los intereses para los programas de
vivienda a bajo costo… vivienda constituye uno de los programas prioritarios de
Asignaciones Familiares” (folios 196 y 197, el
subrayado no es del original).[1]
“ING. JORGE CARBALLO:
(…) sí habría una capa de la
población que no podría ni siquiera pagar intereses, es un sector muy
importante del país que no podrían hacerle frente a los costos de ahora para
obtener vivienda aunque se los dieran a cero interés, ese problema es el más
agudo y el más importante, para eso sí hay que buscar un recurso y ese
recurso también está establecido, es el fondo de Asignaciones Familiares que se
creó para cosas de este tipo, se está utilizando en programas que nada
tiene que ver con los fines de la ley, se les está dando una dirección distinta
a esos fondos, es cuestión de volver a recuperarlos y asignarle una cantidad a
vivienda.
El fondo de Asignaciones son
tres mil millones al año se podrían tomar unos mil millones al año, ese dinero en quince años se
convierten como en 70 mil millones, entonces con los dos combinados, la parte
subsidiada se financia con los fondos de Asignaciones y la otra parte con el
otro fondo que está produciendo una ganancia para eso… El proyecto que están
enviando es un proyecto para mejorar el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo
para captar recursos en los particulares, esa es una plata que cuesta el 25% y
con eso no puede resolver nada, serviría para agregárselo a aquel otro y
cobrarle a los que pagan más, sí, pero es una fracción para mantener eso que ya
se está invirtiendo, pero no resuelve nada. De manera que este proyecto tiene
ese serio problema, de que no contempla el problema de los pobres ni la
necesidad de un fondo nacional para resolver el problema, y crear una
institución autónoma nueva para que simplemente coordine y canalice los
recursos actuales que son muy caros no tiene mucho sentido” (folio 222, el subrayado no es del original).
“DIPUTADO TREJOS FONSECA:
Personalmente creo que este
proyecto no sirve para solucionar el problema de la vivienda, lo que viene a
hacer es un ordenamiento de lo que está funcionando, darle ciertas directrices,
pero no tiende a dar una solución al problema de la vivienda. Ordena el
esquema que está operando en cuanto a la vivienda para ciertos estratos
sociales, que no son los estratos más humildes y más necesitados, los
que no pueden pagar los intereses y las amortizaciones de los préstamos para
vivienda… Porque el problema yo lo dividiría en dos partes: el primero la
financiación del problema de la vivienda y después la orientación debida de
los recursos para que lleguen, en este segundo proyecto, a los estratos que
verdaderamente lo están requiriendo”
(folio 223, el subrayado no es del original).
“ARQ. RAFAEL SOLIS:
Realmente quisiera hacer un
resumen de lo tratado ayer: en la primera parte de la exposición se hizo un
análisis de los aspectos negativos que tiene el proyecto, se dijo que el
proyecto pretendía cambiar el radio de acción del Sistema Nacional de Ahorro y
Préstamo, sin embargo no había tomado la experiencia del Sistema durante casi
quince años de estar funcionando, y se demostró con algunos artículos que tiene
el proyecto en relación a variaciones que pretendía hacer en el año ochenta y
tres a la Ley del Sistema de Ahorro y Préstamo. El segundo punto es que el
financiamiento que contiene el proyecto se basa en el mercado secundario de
hipotecas, que ya está demostrado que es un recursos (sic) muy caro y está
fuera del alcance del 80% de la población. Dentro de este mismo contexto no
se prevé el financiamiento para las familias de bajos ingresos, ya que se
estima en el proyecto, que apenas un 15% del Fondo de Asignaciones Familiares
pasaría a la Caja, y de ahí el 10% al IMAS quien manejaría los fondos” (folio 223, el subrayado no es del original).
Las consideraciones
anteriores dan lugar a que se formule un texto sustitutivo del que básicamente
surge la redacción del artículo 46 del texto original que finalmente fue
aprobado con la Ley n.°7052; justificado, de un lado, en que “el problema de la vivienda se ha agudizado
a tal extremo, que ya es reconocido por la sociedad entera como uno de los
problemas sociales más graves que aquejan al país, de manera que actualmente se
dan las condiciones necesarias para crear los organismos apropiados para
canalizar los recursos que la sociedad está dispuesta a dedicar a su solución”
y de otro, en que “existirá un sector de
la población que necesitará de un programa especial, a ser financiado por un
Fondo Nacional de Subsidios para la Vivienda, formado con aportes del Fondo de Asignaciones Familiares, creado
precisamente para hacerle frente a problemas de esta índole, el cual se
aplicaría en dos formas distintas: subsidiando las viviendas económicas
producidas por el Sistema para ponerlas dentro de la capacidad de pago de estas
familias y por medio de programas especiales de vivienda a ser desarrollados
por el INVU” (ver folios 307, 308, 334, 416 y 417, el subrayado no es del
original).
Sobre
la base del texto sustitutivo, el debate en Comisión se centró – en lo que es de
interés a la presente consulta – en la determinación del porcentaje que de los
recursos anuales del FODESAF irían destinados al Fosuvi; esto es, entre
mantener esa tercera parte, reducirla a un 25% o incluso, aumentarla a un 40% o
50% para así honrar la promesa de campaña del primer gobierno del ex presidente
Oscar Arias Sánchez, dirigida a resolver el problema de vivienda en el país, a
sabiendas de que se podía comprometer el financiamiento del resto de programas
dependientes de dicho fondo (ver folios 605, 617, 618 y 619).
En el
ínterin, la Comisión Permanente de Asuntos Económicos recibió la comparecencia
de los personeros de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares, quienes ponen de manifiesto que del FODESAF se transferían en ese
momento al IMAS y al INVU recursos para el rubro vivienda, siempre enfocados a
las personas de escasos recursos económicos, pero que, pese a la prohibición
del artículo 17 de la Ley n.°5662, una parte de estos se usaban para pagar
salarios de los funcionarios encargados de esos programas (ver los folios 640 a
644, 651, 653 y 659, en especial, el informe rendido por dicha dirección de
junio de 1986 a folios 685 a 716).
Luego
de sopesar el criterio de los representantes de DESAF, la comisión dictaminadora
se inclina por mantener el 33% que finalmente es aprobado por la Asamblea
Legislativa, para así no debilitar al Fondo, ni los programas financiados con
sus recursos que “buscan el beneficio
social” (folios 852, 853, 856 y 2463).
En el
contexto dicho, resultan ser bastante significativas de la intención de la Ley
n.°7052, las palabras del Presidente de la referida Comisión legislativa al
señalar:
“Cuando entramos a hablar
del FOSUVI, dijimos que ese era en nuestra opinión, el corazón del
proyecto porque si en Costa Rica se necesita construir 25000 viviendas por
año y pretendemos construir 20000 significa asimismo que estamos pretendiendo
resolver el problema del 80% de la población.
Espero que en los años
venideros podamos aspirar a muy corto plazo, a solucionar el problema en su
totalidad. En todo caso, al intervenir el Estado dentro de su ya vieja línea de
ir haciendo o realizando cada vez con mayor certeza la justicia social, y
querer construir viviendas para el 80% de la población, entramos necesariamente
en el campo del subsidio, porque el principal problema es la incapacidad de
pago de las familias para adquirir la vivienda.
Dicho de otra manera, el
Estado ha venido favoreciendo a las personas que tiene capacidad de pago pero
no aquellas familias con ingresos insuficientes. Creemos que ha llegado el
momento de reparar esa injusticia.
La solución que le hemos dado
es la creación de un subsidio al costo de la vivienda por una sola vez para que
no tengan que ser subsidios consecutivos a la tasa de interés y hemos dado en
llamar a ese subsidio “Bono Familiar de vivienda”” (folio
742, el subrayado no es del original).
Quien,
finalmente, termina ratificando el propósito del aludido fondo: “Queremos que el subsidio sea para las familias
de menores recursos” (folio 857); lo que también queda plasmado en el
tercer y último informe (unánime afirmativo) que rindió la Comisión
dictaminadora al Plenario: “Los diputados
que integran la Comisión son del criterio que este texto reúne los requisitos
para promover la legislación que ofrezca al Estado un instrumento adecuado para
coadyuvar en la solución que con urgencia se necesita en el campo habitacional,
especialmente por el abultado déficit de vivienda para los grupos de más
escasos ingresos” (folio 1924, el subrayado no es del original).
Recapitulando,
a tono con lo dispuesto originalmente en los artículos 46 y 50 de la Ley
n.°7052 y en coherencia con el propósito original del FODESAF, el Fosuvi nace
alimentado en una tercera parte con los recursos de dicho fondo con el fin de
ayudar a las familias de escasos recursos económicos a
contar con vivienda propia a través del bono familiar de la vivienda.
E.
LA PAULATIVA DISOCIACIÓN ENTRE LA POBLACIÓN META DE FODESAF Y DEL FOSUVI
CON LAS SUCESIVAS REFORMAS A LA LSFNV
1.
La reforma operada por la Ley n.°7208 del 21 de noviembre de 1990
Con la
modificación que hizo la Ley n.°7208 a la LSFNV se inicia la disociación entre
el FODESAF y el Fosuvi respecto a la población beneficiaria de sus recursos,
pues si bien el artículo 46 mantiene la referencia a las “familias de escasos ingresos” y el porcentaje del 33% de todos los
ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios, provenientes del FODESAF, el
articulo 50 reformado amplía la utilidad del bono “a la construcción de la casa del maestro de las escuelas rurales de no
más de tres aulas”; en tanto que, el artículo 51 conserva el umbral de
elegibles a los núcleos familiares cuyos ingresos mensuales no excedan el
máximo de cuatro veces el salario mínimo de un obrero no especializado de la
industria de la construcción y dentro de este límite, se otorga el monto máximo
del subsidio como donación a las familias cuyos ingresos mensuales no excedan
el límite mayor de una vez el salario mínimo mensual de un obrero no
especializado de la industria de la construcción.
De
acuerdo con la exposición de motivos de dicha reforma, correspondiente al
expediente legislativo n.°10.955, el bono familiar, tal como fue concebido por
la LSFNV, no estaba respondiendo plenamente a la realidad socioeconómica de los
sectores de medios y bajos recursos a los que iba dirigido; de forma que los
beneficios del Fosuvi no estaban llegando a los sectores más marginados de la
población para poder acceder a una vivienda digna, mientras que una porción
importante de la sociedad carecía de ingresos o los percibía en montos muy
bajos, al punto que no calificaba siquiera como candidato a beneficiario de un
programa de vivienda. Así que parte de las modificaciones a la Ley n.°7052 iban
dirigidas a convertir en ayuda estatal no redimible el bono familiar en
beneficio de los sectores económicamente más débiles (folios 1 a 4 de la
exposición de motivos).
Ahora
bien, es por una moción del entonces diputado Luis Villalobos que se incluye la
“casa del maestro” o más exactamente,
la comunidad cuya escuela no cuenta con más de tres aulas, como destino de los
recursos del Fosuvi (folio 508), justificada en los siguientes términos:
“Nosotros tenemos en las zonas
rurales uno de los problemas más graves que es que el maestro no tiene donde
alojarse. Y entonces pasa esa pobre muchacha o ese pobre hombre de la seca a la
meca, constantemente están pidiéndole dinero al municipio, están pidiéndole
dinero a los diputados, están pidiéndole dinero a todo el mundo, para ver cómo
le hacen una casa al maestro. Entonces, si el bono familiar de vivienda es
con el objeto de proteger al mayor número, por qué no vamos a proteger,
ya no al maestro particularmente, sino a la comunidad propiamente. Y
por eso le pongo la limitación de escuelas de no más de tres aulas, porque
una escuela de mayor cantidad de aulas ya es una comunidad más grande, donde
aquella persona tiene posibilidades de conseguir alojamiento.
Pero si nosotros le damos esta
posibilidad a los patronatos, para que tengan este bono como una forma de
ayudarse a completar todo el centro educativo de ese lugar, con una modesta
casa para el maestro, entonces aquí lo propongo en esta forma, para ver si merece
la aprobación de ustedes” (folios 536 y 537, el
subrayado no es del original).
La
moción fue aprobada por unanimidad por parte de la Comisión Permanente de
Asuntos Sociales, cuyo dictamen afirmativo de mayoría, explica que la reforma
de comentario “pretende ensanchar las
posibilidades de acceso de los grupos (sic) menores recursos a los
subsidios para la vivienda, así como diversificar su aplicación y especialmente
convertirlos en una ayuda estatal no redimible para ese sector de la población…
La ampliación de las posibilidades de mayor acceso al crédito, a través del
FONAVI, por una parte, en el primero de los fondos mencionados: así como la
adopción de medidas para el fortalecimiento del segundo de estos fondos, el
FOSUVI, ha de redundar, finalmente, en una considerable disminución del déficit
habitacional del país, y en la satisfacción de una de las necesidades primarias
de nuestro pueblo, cual es el poder contar con “casa propia”…” (folios 538,
646, 647, el subrayado no es del original).
En esa
misma línea, durante el trámite de Primer Debate se retoma la discusión acerca
de la conexión de los recursos del FODESAF al propósito del Fosuvi, como sucede
con la intervención de la diputada Vargas Aguilar, a quien, sin embargo, no le
parece inapropiada que se otorgue el beneficio del bono para las escuelas
rurales no mayor de tres aulas, cuando se requiera construir la “casa del maestro”:
“Nuestro Estado social de
derecho, ha logrado a través de diferentes programas, especialmente del
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, recabar una suma
considerable de dinero para que se le devuelva, en una forma redistributiva a
la población de menos recursos, esto a través de servicios.
En el proyecto de ley que hoy
tenemos en discusión, un 33% de los fondos ordinarios y extraordinarios que se
otorgan a Asignaciones Familiares, serán destinados para vivienda de interés
social creando el fondo de FOSUVI. Ese FOSUVI, que es un fondo que se
otorga como subsidio gratuito, parte de una filosofía de solidaridad nacional y
de búsqueda del bien común. Es el llamado bono hipotecario, que no es ya
hipotecario ya que nuestro programa de Gobierno, bajo la Administración de
Rafael Ángel Calderón Fournier, propone que no sea un bono hipotecario sino un
bono gratuito, que se otorgue a aquellas personas de más escasos recursos.
Y el parámetro que se han (sic) utilizado son aquellas personas que ganen
menos de un salario de un obrero no especializado de la industria de la
construcción a cuatro salarios de un obrero de esa misma rama. Entonces el
bono gratuito iría proporcional, a más ingresos menos bono, a menos
ingresos-bono total.
Quedamos entonces en que
nosotros podríamos cubrir así una población que se encuentra en situación de
extrema pobreza; a una población que mediante un principio de solidaridad
estaríamos obligados a compartir parte de los beneficios del Estado… Otras
de las novedades que le insertamos al proyecto, es que las escuelas
rurales que tengan menos de tres aulas se pueda darle un bono para que construyan
la casa del maestro de esta zona rural. Otorgar un bono de esos y que sea
administrado por la Junta de Educación de esa comunidad, pero sólo para
escuelas que tengan menos de tres aulas”
(folios 741 y 744, el subrayado no es del original).
La intervención
anterior denota que para los legisladores de la época los recursos de FODESAF
destinados al Fosuvi estaban ligados a las personas de más escasos recursos,
usando como parámetro el salario de un obrero no especializado de la industria
de la construcción para el otorgamiento del bono de vivienda hasta llegar a
cuatro salarios de esa misma categoría de trabajador, sin hallar
contradicción alguna en que aún con ese nivel de ingresos se siguieran
considerando como parte de los beneficiarios de dicho programa.
Pero,
lo que más llama la atención es que, dentro de esa noción de población en
situación de extrema pobreza, se cuela la idea de incluir como beneficiario a
las escuelas rurales de no más de tres aulas para el propósito indicado de
construir la casa del profesor; lo que genera la siguiente reacción del
diputado Vargas Peralta:
“El artículo 50 yo lo
encuentro sumamente confuso. Entiendo que lo que se quiere decir es que podrán
utilizar el beneficio del bono de la vivienda, las comunidades en donde existan
escuelas rurales que tengan no más de tres aulas, a fin de construir con el
bono de vivienda la casa del maestro. Eso es lo que entiendo que se quiso
decir, pero así no dice. Definitivamente ese artículo es un galimatías,
recomiendo a quien corresponda que lo modifiquen o lo cambien porque lo que se
quiere decir no es lo que ahí se dice”
(folios 845 y 846, el subrayado no es del original).
También
no faltan los cuestionamientos de otros congresistas, como el diputado Ávila
Castro, de que los recursos del FODESAF, con la propuesta de reforma a la Ley
n.°7052, se direccionen a favor de personas que realmente pueden costear o
sufragar el bono de vivienda, al colocar el umbral de ingresos, como se dijo,
en cuatro veces el salario mínimo de un obrero no especializado de la
construcción:
“Pero yo no tengo sólo esas
razones para oponerme; me opuse el otro día y yo voy a preguntar algo que me
está mortificando desde hace días. Se tomó el 33% del presupuesto de
Asignaciones Familiares para financiar el bono de vivienda, en el supuesto
de que el bono de la vivienda iba a cobrarse en algún momento y que iba a
servir para desarrollo social; pero ahora se está, con la nueva disposición del
Partido Unidad Social Cristiana en el Gobierno, porque así lo dispuso el
candidato, hoy señor Presidente de todos los costarricenses, tomando el 33%
del dinero que le corresponde a las clases marginadas, a la clase que
realmente necesita en este país, para regalárselo a alguna gente que puede
ganar hasta cuatro veces un salario mínimo”
(folio 867, el subrayado no es del original).
Para
finalizar, interesa citar una nueva intervención de la diputada Vargas Aguilar,
al justificar su voto afirmativo en tercer y último debate a la Ley n.°7208:
“Ha sido un sueño de los
últimos gobiernos y muy especialmente del nuestro, de nuestro Presidente Rafael
Ángel Calderón Fournier, dotar de vivienda a las familias de escasos
recursos. Por eso, uno de los principales proyectos de esta administración
es el bono de la vivienda, con el fin de que muchas familias que no poseen casa
propia, puedan adquirirla y puedan contar con su techo para sus hijos. Es por
ello que ha sido necesario la reforma a la Ley de Creación del Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda. Sus principales reformas han tratado de crear más
posibilidades para que dichas familias puedan por fin disfrutar de una casita.
Una de sus más grandes
innovaciones es el hecho de que las familias que tengan ingresos iguales o
inferiores a los de un obrero, no especializado de la industria de la
construcción, disfrutarán de la gratuidad total del monto del bono ya que, de lo contrario,
sería imposible que una familia con una limitación de recursos económicos tan
grandes, pueda contar con casa propia. Y esto sería una inmensa injusticia, ya
que el poseer vivienda es una de las condiciones mínimas que el ser humano
necesita para la preservación de la vida, y el estado está en la obligación de
velar para que dicha condición se cumpla (…)
Por otra parte, con el fin de
que el mayor número de familias pueden disfrutar de este beneficio, se decidió
en este proyecto que ahora ya se aprobó, que el bono no exceda a la suma de
dinero que corresponde a treinta salarios mínimos de un obrero no especializado
de la industria de la construcción. Se ha tenido el cuidado de fijar índices
que permitan automáticamente recalificar el monto; conforme cambien los
salarios, conforme se aumenten los salarios, así proporcionalmente irá
aumentando el monto del bono.
Otro cambio que se le hizo a
dicha ley, de suma trascendencia, es la extensión de los beneficios del bono
de la vivienda a las escuelas rurales que no posean más de tres aulas, para la
construcción de la casa para el maestro. Como todos sabemos, en nuestro
país existen muchos pueblitos cuyo acceso se hace muy difícil, y éste no debe
ser motivo para que los niños dejen de recibir una buena educación. Pero
para esto, el maestro debe poseer ciertas condiciones que le faciliten su labor” (folios 1525 y 1526, el subrayado no es del original).
La
revisión de los 1574 folios del expediente legislativo n.°10.955 pone de
manifiesto que los legisladores de la época, al momento de aprobar la Ley
n.°7208, tenían presente el fin al que iban dirigidos los recursos del FODESAF
– las personas en extrema pobreza – sin que hallaran una contradicción con la
extensión de los beneficiarios del Fosuvi a otros propósitos como la construcción
de la casa del maestro de las escuelas rurales con no más de tres aulas o para
personas con nivel de ingresos de hasta cuatro salarios de un peón de
construcción; si bien, podría considerarse que se ubicaban siempre dentro del
espectro del artículo 50 de la Ley n.°7052 de “procurar soluciones habitacionales de interés social”.
2.
La reforma operada por la Ley n.°7950 de 7 de diciembre de 1999
Siguiendo
el orden cronológico, la modificación a la LSFNV por la Ley n.°7950, del 7 de
diciembre de 1999, continúa en la senda de ampliar la base de la población
beneficiaria del Fosuvi a los adultos mayores sin núcleo familiar, siendo
siempre el porcentaje del 33% el que se toma de FODESAF, de acuerdo con los
artículos 46, 50, 51 y 52, objeto de la respectiva reforma, que en ese orden
disponen:
“Artículo
46.- Créase el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI), con el objetivo de
que las familias y los adultos mayores sin núcleo familiar, de escasos
ingresos, puedan ser propietarios de una vivienda acorde con sus necesidades y
posibilidades socioeconómicas y que el Estado les garantice este beneficio.
Será administrado por el Banco y estará constituido por los siguientes aportes:
a) Un treinta y tres por ciento (33%) de
todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios, del Fondo de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.
b) Un tres
por ciento (3%) de los presupuestos nacionales, ordinarios y extraordinarios,
aprobados por la Asamblea Legislativa.
c) Las
donaciones y otros aportes de entes públicos y privados, nacionales o
extranjeros.” (El destacado con
negrita y subrayado no es del original).
“Artículo 50.- Los beneficios
del Fondo se otorgarán, por una sola vez, a las familias de escasos recursos
económicos.
También se concederá este
bono, para construir la casa de los maestros de las escuelas rurales con un
máximo de tres aulas, por medio del Patronato Escolar correspondiente. La
finalidad es procurar soluciones habitacionales de interés social mediante el
Bono Familiar de la Vivienda. Asimismo, serán objeto de estos beneficios los
adultos mayores carentes de núcleo familiar. En ningún caso, el monto
máximo del subsidio excederá del equivalente a treinta salarios mínimos
mensuales de un obrero no especializado de la industria de la construcción.
El monto del Bono Familiar
para la Vivienda o subsidio podrá ponderarse según el número de miembros de la
familia, de conformidad con el reglamento de dicho Fondo.” (El subrayado no es del original).
“Artículo 51.- Serán elegidos
para recibir el beneficio del Fondo, tanto los núcleos familiares como los
adultos mayores sin núcleo familiar, que no posean vivienda o los que,
poseyéndola, requiera reparación o ampliación. Para tales efectos, los ingresos
mensuales de los beneficiarios no superarán cuatro veces el salario mínimo de
un obrero no especializado de la industria de la construcción. La condición de
adultos mayores sin núcleo familiar deberá ser certificada por el Instituto
Mixto de Ayuda Social, con base en el correspondiente estudio socioeconómico.” (El subrayado no es del original).
“Artículo 52.- El monto máximo del subsidio se otorgará como
donación a las familias y los adultos mayores que no conformen núcleo
familiar y cuyos ingresos mensuales no sean superiores al límite mayor de
un salario mínimo mensual de un obrero no especializado de la industria de la
construcción. Por encima de este límite y hasta el máximo de cuatro salarios
mínimos mensuales del obrero mencionado, el monto del subsidio se definirá en
relación inversa al ingreso mensual familiar, según la reglamentación del
FOSUVI y también se otorgará como donación.” (El
subrayado no es del original).
Según
se puede colegir de los preceptos transcritos y así lo confirma la lectura del
expediente legislativo n.°13.175, el propósito de la reforma consistió en
incluir dentro de los beneficiarios del Fosuvi a los adultos mayores sin núcleo
familiar, tal como se explica en la exposición de motivos del proyecto que dio
lugar a la Ley n.°7950: “Actualmente, las
disposiciones legales no permiten que los adultos mayores sean sujetos de los
beneficios que otorga el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Es
decir, no son sujetos de crédito a fin de poder contar con techo digno; mucho
menos ser beneficiarios del Bono Gratuito de la Vivienda” (folio 2); a lo
que agrega uno de los diputados proponentes: “actualmente que (sic) de acuerdo a los requisitos del bono gratuito de
la vivienda, si usted no tiene núcleo familiar, usted no califica, lo que
pretende esto es que la persona aunque no tenga núcleo familiar, pero que ya
tiene cierta edad pueda calificar para el bono gratuito de la vivienda”
(folio 26).
Asimismo,
el dictamen afirmativo unánime de la Comisión Permanente de Gobierno y
Administración reitera que la modificación a los artículos citados de la Ley
n.°7052 pretende que “los adultos mayores
puedan ser objeto de los beneficios que otorga el Fondo de Subsidio para la
Vivienda, tengan o no núcleo familiar, con el propósito de construir su propia
vivienda o ampliar y reparar la que poseen” y agrega: “Otro de los objetivos del proyecto es que cuando el adulto mayor no
pueda realizar labores que le permitan el sustento o no tenga núcleo familiar
que pueda darle ese sustento y cuando sus ingresos sean inferiores al salario
de un obrero no especializado de la industria de la construcción, puede
recibir, por parte del Banco Hipotecario de la Vivienda, un bono y medio
familiar” (folio 113).
A
diferencia de la reforma operada por la Ley n.°7208, la cuestión del uso de los
recursos de FODESAF respecto a este sector de la población mediante el bono de
vivienda no fue objeto de discusión alguna a lo largo de los 366 folios del
citado expediente legislativo n.°13.175; si bien coinciden en la preocupación
mostrada por los legisladores de brindar una solución de vivienda a lo que
consideran grupos de mayor vulnerabilidad.
3.
El panorama luego de la reforma sustantiva a la LDSAF por la Ley n.°8783
del 13 de octubre de 2009: redireccionamiento de los recursos de FODESAF a la
población en pobreza y pobreza extrema
En
este recuento de los hitos legislativos, corresponde examinar ahora la reforma
integral a la LDSAF, con la Ley n.°8783 del 13 de octubre del 2009, que como se
desprende del estudio del expediente n.°16454 que documentó su trámite de
aprobación parlamentaria, pretendió reconducir los recursos del FODESAF al
objetivo original que motivó su creación, a saber, el combate a la pobreza
extrema por medio del financiamiento de programas que permitan llegar a la
población en esa condición, “procurando
una equitativa distribución de la riqueza en el país” (ver folio 1).
En ese
sentido, la exposición de motivos señala que el referido programa no había
tenido gran éxito en la disminución de la pobreza, pues desde 1994 al 2005, el
porcentaje de hogares en pobreza extrema había oscilado entre un 20% y un
21,2%, (folio 2), y en lo que aquí interesa, da cuenta de unos de los problemas
que presentaba la legislación entonces vigente para su atención eficaz:
“A través de los años, se ha
creado otra situación que es necesario subsanar. Los recursos del Fondo que son
transferidos a otras instituciones por mandato de leyes específicas, pasan a
formar parte del patrimonio de esas instituciones, por lo que Desaf pierde la
potestad de controlar y evaluar los programas en que se invierten; esto
desvirtúa la finalidad de Fodesaf y minimiza su impacto en la disminución de la
pobreza y el fomento del desarrollo social, especialmente porque a menudo no
se considera la naturaleza del destino de esos recursos, que no
necesariamente responden al objetivo primordial de (sic) Fondo, a saber un
régimen de asignación familiar destinado a complementar los ingresos de las
familias en condición de pobreza. Esto convierte a Desaf en un simple puente
para trasladar recursos al patrimonio de otras instituciones, y establece una
rigidez de alrededor del 80%” (folios 4 y 5; el subrayado
no es del original).
Las
consideraciones anteriores se amplían durante la discusión del proyecto de ley
en la comisión dictaminadora, de un lado, con la intervención del director en
ese momento de la DESAF, licenciado Jorge Baldioceda Castro, quien apunta:
“Lo otro que tiene de bueno el
proyecto… es que fortalece la administración de FODESAF, fortalece a la DESAF
para que pueda tener recursos para hacer evaluaciones de impacto que
actualmente cuesta muchísimo realizarlas, porque no tiene vehículos, no tiene
mucho dinero para hacerlo y eso es muy importante hacerlo para que las
instituciones que reciben los recursos realmente sientan la responsabilidad de
invertirlos correctamente en lo que se supone que debe ser, en última
instancia, el combate a la pobreza”
(folio 84).
Y
luego, al hacer uso de la palabra los diputados miembros de la respectiva
Comisión, en especial, la proponente de la reforma integral a la Ley n.°5662,
la ex diputada Ana Helena Chacón Echeverría, de quien nos permitimos extraer
las siguientes participaciones que explican el espíritu de la Ley n.°8783:
“Un tema es la medición de
pobreza. Tal vez, aclaremos de qué estamos hablando y qué significa
asignaciones familiares.
Una asignación es extra
para que las familias puedan salir de las condiciones precarias en las que se
encuentran. No es un subsidio, en absoluto. Es una asignación; es una
parte. Obviamente va dirigido a personas que precisamente apliquen para que
tengan esa asignación.
¿De qué manera podemos hacer
la medición? Me parece que sobre esto será muy interesante la discusión, aunque
no nos corresponde a nosotros sino a las instituciones del sector social, pero
este proyecto pretende uniformarlas en cuanto a un directorio único de
beneficiarios.
Por el momento, tenemos el
SIPO [Sistema de Identificación de la Población Objetivo] que hace una
medición, como bien usted dice. En algunos casos se ha dicho que es una
medición de chunches, porque ve si tiene refrigeradora, cocina y así va
aumentando solamente la cantidad de electrodomésticos sino que hay muchas
variables que podríamos considerar, pero ese es otro tema.
No es un tema exclusivo del
IMAS. Es un tema de cualquier institución que se beneficia de los fondos de
Asignaciones Familiares y los debe redistribuir con una visión de dar esa
asignación familiar a quienes lo necesitan”
(folios 403 y 404; el subrayado no es del original).
“En segundo lugar, decirle y
voy a repetir, el ideal mío es que los recursos para los más humildes,
lleguen a las personas pobres.
No estoy legislando desde la
capacidad de ejecución del Gobierno de turno. Estoy legislando con visión de
futuro, sabiendo que si nosotros tenemos un tema de impuestos y esos impuestos
deben de ir a las personas que más lo necesiten, vayan ahí.
No sé si este Gobierno tiene
capacidad, si el que fue, lo tuvo; o el que viene, la tendrá. Lo que sé es cuál
es la voluntad de esta legisladora y es que el 100% de la plata que debe
llegarle a Fodesaf, llegue a Fodesaf. Eso, que lo arregle el Ministerio de
Hacienda de turno…
Eso es el espíritu”
(folios 1144 y 1145; el subrayado no es del original).
“Las personas con discapacidad
son las personas más pobres de los pobres, porque aquí hay un ciclo perverso:
la discapacidad produce pobreza y la pobreza produce discapacidad.
Entonces, cuando nosotros
estamos asegurándonos que los recursos que van hacia las personas más humildes
lleguen a las personas más humildes, estamos hablando de que lleguen a
personas con discapacidad…
El tema del acceso es un
acceso, yo diría – lo que nosotros llamamos en el gremio de la discapacidad –
universal; no es un acceso de barreras arquitectónicas. O sea, muchas veces
estamos pensando que el acceso de las personas con discapacidad es hacerles una
rampa. Hago una rampa aquí, pero después hasta ahí llegó el acceso; no hay
mostradores bajos, no hay traductores de lexco, no hay hojas impresas en
braille o grabadas. Entonces, nos quedamos con que el acceso es eso: la rampa.
La rampa es un acceso más en todo lo que es el tema arquitectónico.
Entonces, es el acceso en
igualdad de condiciones a los servicios que brindan todas las instituciones que
se financian con recursos de DESAF. Estamos hablando del Banhvi, de
comedores escolares, etcétera, esa larga lista que tenemos…” (folios 1350 y 1351; el subrayado no es del original).
De
interés también son las participaciones de los siguientes legisladores que
vinieron a secundar las manifestaciones de la diputada Chacón Echeverría acerca
de cuál era el espíritu de la reforma:
“DIPUTADO ORLANDO MANUEL HERNÁNDEZ MURILLO:
… la reforma de la Ley de
desarrollo social y asignaciones familiares ha sido un camino muy empedrado,
nos hemos encontrado con mociones que han cambiado el texto, han modificado los
porcentajes en varias ocasiones, en fin, se nos trató de complicar, pero hoy
día estamos, gracias a Dios, discutiendo por el fondo este proyecto.
La ley que crea este Fondo de
Asignaciones Familiares donde se supone es para las personas de bajos
recursos, tiene ya treinta y cinco años, la reforma a la Ley de Fodesaf
plantea la creación de un registro centralizado de ayudas sociales que otorga
esta institución.
Esta iniciativa implica la
redistribución de los recursos que por ley debe recibir el Fondo de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares, Fodesaf, además el Fondo o Fodesaf tendría
capacidad para rastrear los recursos que se distribuyen a las instituciones
estatales de ayuda social que apoya el fondo.
Con la ley actual de los
ciento ochenta y un mil seiscientos cincuenta y seis millones presupuestados
para el 2009, en el Fodesaf ciento cuarenta y nueve mil cuatrocientos setenta y
dos millones serán repartidos por ley a instituciones estatales, estos recursos
salen del control de Fodesaf y representan el ochenta y dos por ciento del
presupuesto de la institución, según palabras del señor director de la entidad,
don Jorge Baldioceda, si bien estos recursos se ejecutan con el visto bueno de
la Contraloría General de la República, a la hora de emplearlos, las
instituciones que los reciben no están en la obligación de gastarlos en
programas de lucha contra la pobreza, mucha plata la usan para pagar sueldos,
comprar vehículos y hasta pagar viajes.
La intención con el proyecto es que se ordene el gasto de
los recursos de Fodesaf y las autoridades puedan definir lo correspondiente a
las ayudas y se asegure la llegada de los recursos a las familias más pobres
del país” (folios 1796 y 1797; el subrayado no es del
original).
“DIPUTADO JOSÉ MERINO DEL RÍO:
(…)
También procuraré ser breve
aunque sobre este tema hay mucha tela que cortar, porque cuando don Pepe, en
1970, creó las Asignaciones Familiares, simplemente no pudo prever cómo
otros programas dirigidos a combatir la pobreza, los fenómenos de exclusión
social, de traer más bienestar a los menos favorecidos se fue desfigurando con
el tiempo” (folio 1798; el subrayado no es del original).
Para
alcanzar ese cometido de llevar los recursos del FODESAF a la población en
situación de pobreza o pobreza extrema, el dictamen unánime afirmativo del
proyecto resume las principales medidas contenidas en la reforma:
“Se establece un registro
único de identificación de beneficiarios de los diversos programas de ayuda
social a cargo del Estado, evaluaciones periódicas que incluyan indicadores
cuantitativos y cualitativos del resultado de los programas financiados por el
Fondo, las que han de ser hechas no solo en la Dirección del Fondo de
Asignaciones Familiares (Desaf) sino, también, en las entidades ejecutoras de
programas que son financiados con recursos del Fondo, ya sea por ley o por
convenio. Igualmente, se propone en el articulado que la continuidad en el
financiamiento a los programas será determinada, entre otras cosas, por el
resultado de estas evaluaciones, sin importar si dicho financiamiento
responde a una ley específica o a un convenio. Obviamente, para poder hacer
efectivas dichas evaluaciones, se requiere del financiamiento de recursos
humanos y materiales, lo que se autoriza con dineros del Fondo eso sí,
restringiendo este monto a fin de no incurrir en desviaciones significativas de
dineros a gastos administrativos.
Además, con el fin de reducir
la rigidez presupuestaria de Fodesaf, se estimó conveniente analizar el grado
de ejecución de los fondos transferidos a otras entidades, para determinar la
necesidad real y capacidad de ejecución en cada caso específico y modificar la
distribución porcentual que se asigna por ley y por convenio, financiándose así
los siguientes programas e instituciones: … Banco Hipotecario de la Vivienda…” (folios 1224 y 1225; el subrayado no es del original).
En ese
contexto, la modificación operada por la Ley n.°8783, mantuvo la declaratoria
de interés público de todo lo relacionado con el FODESAF del artículo 1,
mientras que en lo referente a los beneficiarios del Fondo, el artículo 2
aparte de ampliar la base a los extranjeros residentes legales y personas
menores de edad, sustituyó la condición de contar con “escasos recursos económicos” por la más expresiva de la intención
de la reforma, de hallarse “en situación de pobreza o pobreza extrema”,[2]
según se puede leer de seguido:
“Artículo 2.-
Son beneficiarios de este
Fondo los costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como
las personas menores de edad, quienes a pesar de carecer de una condición
migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en situación de
pobreza o pobreza extrema, de acuerdo con los requisitos que se establezcan
en esta y las demás leyes vigentes y sus reglamentos.” (El subrayado no es del original).
A tono
con el espíritu de la Ley n.°8783, al artículo 17 original de la LDSAF se le
añadieron una serie de párrafos en el que pasó a ser el artículo 18,
estableciendo la facultad de la DESAF para supervisar el buen uso de los
recursos del FODESAF y garantizar que no fuesen destinados a objetivos ajenos a
los fijados por ley; además ratifica su naturaleza como fondos públicos:
“Artículo 18.-
El Fondo establecido por esta
Ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso ni para ningún
efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por
esta Ley.
En consecuencia, los fondos
que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios, por ley o
convenio, no podrán ser utilizados en gastos administrativos sino,
exclusivamente, en el pago de esos programas y servicios, con las excepciones
indicadas en esta Ley.
Las instituciones ejecutoras
deberán presentar informes de ejecución presupuestaria, cumplimiento de metas y
rendición de cuentas, ante la Dirección General, y con la periodicidad que se
establecerá en los convenios interinstitucionales.
Cuando se compruebe que una
institución ha destinado recursos provenientes del Fondo a financiar gastos
administrativos u otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes
constitutivas, la Desaf comunicará por escrito a dicho ente que el financiamiento
cesará hasta que los rubros administrativos en referencia sean incluidos en el
presupuesto ordinario de la institución y cubiertos por fuentes de ingreso
distintos de los del Fodesaf.
El empleo de fondos públicos,
dispuesto con finalidades distintas de las establecidas por ley, es un hecho
generador de responsabilidad administrativa civil y penal.
Los funcionarios públicos que
malversen, distraigan o desvíen los recursos de este Fondo, para proselitismo
político, incurrirán en los hechos tipificados en los artículos 354 y 356 del
Código Penal y serán sancionados con pena de inhabilitación para el ejercicio
de cargos públicos de dos a cuatro años, sin perjuicio de que se configure un
delito de mayor gravedad.”
En el
punto de conexión con el Fosuvi, la reforma de la Ley n.° 8783 es también
importante porque su artículo 4 supuso una fuerte disminución del porcentaje
del aporte que recibía del FODESAF – lo que dicho sea de paso, generó la
oposición expresa del BANHVI por ese motivo al entonces proyecto de ley (ver
los folios 199, 200 y 1396 del expediente legislativo n.°16454) – al pasar de
un 33%, como se indicó antes, a un 18,07%, con la modificación que hizo a la
letra a) del artículo 46 de la LSFNV:
“Artículo 46.-
[...]
a) Al menos un dieciocho coma
cero siete por ciento (18,07%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y
extraordinarios, del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
(Fodesaf). En ningún caso percibirá un monto inferior al equivalente al treinta
y tres por ciento (33%) de los recursos que el Fodesaf recaude por concepto del
recargo del cinco por ciento (5%) establecido en el inciso b) del artículo 15
de la Ley N.º 5662, y sus reformas.”
La
reducción obedeció, según lo expresó la diputada Chacón Echeverría, “para no dejar tanto comprometido”
(folio 1144); pero con la idea siempre de paliar el problema habitacional de la
gente de bajos ingresos (ver los folios 492, 493, 494 y 495) y llama la
atención que, a pesar de tratarse del mismo texto normativo el rubro anterior
no fuese incluido en esa oportunidad dentro del elenco de programas y servicios
sociales contemplado en el artículo 3 como parte de la reforma integral que a
la Ley n.°5662 hizo el artículo 1 de la Ley n.°8783; aspecto que fue corregido
posteriormente con la Ley n.° 9002 del 31 de octubre de 2011, con la adición de
una letra m) al artículo 3, que replica el inciso a) del artículo 46 recién
transcrito.
En
definitiva, la modificación hecha por la citada Ley n.° 8783 tuvo por objeto
redirigir los recursos del FODESAF, canalizados a través de distintos programas
sociales y organismos, al destino para el que había sido creado en primer lugar
el fondo: la atención de la población en condición de pobreza o pobreza
extrema.
A
partir de este momento, nos interesa conocer cómo se compaginó dicho propósito
con las importantes modificaciones que sufrió después el régimen del Fosuvi, en
el punto preciso de los beneficiarios de sus recursos, no tanto por la Ley
n.°9209 del 20 de febrero de 2014, a que se refiere expresamente el BANHVI,
sino en particular por la Ley n.°8924 del 3 de febrero de 2011, de la que no se
hizo referencia alguna y que intencionadamente quiso ampliar la población meta
del referido fondo a la clase media del país.
4.
Las reformas posteriores a la Ley n.° 8783 que terminaron de perfilar la
población meta de la LSFNV: mención a las leyes
n.°8924/2011 (del 3 de febrero); 9002/2011 (del 31 de octubre)
y n.°9209/2014 (del 20 de febrero)
Entre
las muchas modificaciones que tuvo la LSFNV luego de la reforma integral a la
LDSAF por la Ley n.°8783; una sobresale por encima de las demás, incluso, la
operada por la citada Ley n.°9209 en el año 2014;
consistente en la reforma efectuada, según se dijo, por la Ley n.°8924 del 3 de
febrero del 2011, pues como así lo atestiguan los antecedentes legislativos de
su promulgación, rompe derechamente con el fin original del Fosuvi de
satisfacer las necesidades de vivienda de las personas de escasos recursos que,
como se recordará, constituía el punto de entronque con la población objetivo
del FODESAF; al ampliarlo a los estratos que perciban hasta seis salarios
mínimos mensuales de un obrero no especializado de la industria de la
construcción.
Efectivamente,
en lo que interesa a la presente consulta, por el artículo 1 de la Ley n.°8924,
se reformaron los artículos 51 y 52 (aparte del 54 que no viene al caso) de la
LSFNV, relativo el primer precepto, a los grupos elegibles para recibir los
recursos del Fosuvi, para incluir a las “personas
con discapacidad” y “las parejas
jóvenes”, elevando el umbral de ingresos para poder ser considerados de
cuatro a seis veces el salario mínimo de un obrero no especializado de la
construcción, según puede leerse de seguido:
"Artículo 51.- Serán
elegibles para recibir el beneficio del fondo, las familias, las personas
con discapacidad, las parejas jóvenes y las personas adultas mayores
sin núcleo familiar, que no tengan vivienda o que, teniéndola, dichas viviendas
requieran reparaciones o ampliaciones. Asimismo, sus ingresos mensuales no
deberán exceder el máximo de seis veces el salario mínimo de una persona
obrera no especializada de la industria de la construcción.” (El subrayado no es del original).
El
artículo 52 modificado se corresponde con los cambios indicados en el precepto
anterior, quedando con la siguiente redacción a la fecha:
“Artículo 52.- El monto máximo
del beneficio del fondo se otorgará como donación a las familias, las
personas con discapacidad, las parejas jóvenes y personas adultas
mayores sin núcleo familiar, cuyos ingresos mensuales no excedan el límite
mayor del salario mínimo mensual de una persona obrera no especializada de la
industria de la construcción. Por encima de este y hasta el máximo de seis
salarios mínimos mensuales de una persona obrera no especializada de la
industria de la construcción, el monto del subsidio se definirá en relación
inversa al ingreso mensual familiar, conforme al Reglamento del Fondo de
subsidios para la vivienda (Fosuvi), y se otorgará también como donación.” (El subrayado no es del original).
Por su
parte, el artículo 3 de la misma Ley n.°8924, modificó el párrafo primero del
artículo 46 de la Ley n.°7052, para incluir a los grupos anteriores como parte
de la población objetivo del Fosuvi:
“Artículo 46.- Créase el Fondo
de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), con el objetivo de que las familias,
las personas con discapacidad, las parejas jóvenes y las personas adultas
mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos, puedan ser propietarias de
una vivienda acorde con sus necesidades y posibilidades socioeconómicas y que
el Estado les garantice este beneficio. Será administrado por el Banco y estará
constituido por los siguientes aportes: (…)” (El subrayado no es del original).
Ahora
bien, la inclusión de las parejas jóvenes y, sobre todo, el aumento del estrato
de cuatro a seis veces el salario mínimo de un peón de construcción – en la
propuesta de ley original era de cinco veces el salario mínimo – muestra
fehacientemente la extensión de la cobertura de los recursos del Fosuvi a un
grupo distinto del que aparece como beneficiario del FODESAF, referido, según
lo hemos venido precisando, a la población en condición de pobreza o pobreza
extrema. Así se documenta en varias partes del expediente legislativo n.°17797,
relativo al trámite de aprobación parlamentaria de la Ley n.°8924, iniciando
con la exposición de motivos del entonces proyecto de ley, al que incluso se le
denomina “VIVIENDA CLASE MEDIA”
(folio 1):
“Costa Rica es un país
pequeño, con una población de 4 007 753 habitantes que conforman 1 105 488
hogares de 3,63 miembros por hogar y un 18% de población pobre, según datos de
la última encuesta de hogares llevada a cabo por el Instituto de Estadística y
Censos (INEC), a julio de 2008.
Según los indicadores de dicho
Instituto, el número de viviendas a esa fecha de corte asciende a 1 033 939,
por lo que el déficit habitacional suma más de 70 000 viviendas.
La atención de las necesidades
de vivienda ha estado concentrada en el Estado por medio del Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda, conformado en el año 1986 a partir de la
promulgación de la Ley N.º 7052, que crea el Banco Hipotecario de la Vivienda
(Banhvi) y la figura del bono familiar de vivienda.
El bono se ha concebido como
un subsidio directo para las familias con ingresos inferiores a cuatro
salarios mínimos de un obrero de la construcción, el cual complementaría el
crédito otorgado por entidades autorizadas adscritas al Sistema, más una
participación económica de la familia, permitiendo una triangulación de
esfuerzos para combatir las necesidades imperiosas de viviendas y dotar así del
más preciado activo a las familias costarricenses.
A partir de 1986, el bono
familiar de vivienda estimuló una importante ampliación del mercado de
financiamiento habitacional al incorporar a la demanda efectiva sectores de
bajos recursos que antes no tenían opciones para resolver su problema; de esta
forma, el sistema ha dotado de vivienda a 268 439 familias, lo que equivale al
24% de los hogares costarricenses, labor encomiable pues se ha dado atención a
la cuarta parte de los hogares nacionales.
De conformidad con el marco
legal y la concepción original del Sistema Financiero Nacional para la
Vivienda, la elegibilidad del bono se extiende a familias cuyos ingresos
alcancen como máximo cuatro veces el salario mínimo de un obrero de la
construcción no calificado; con ello se pretendió cubrir desde los hogares
pobres hasta la clase media baja que no tiene acceso a una solución total de
vivienda mediante las opciones de financiamiento tradicionalmente ofrecidos en
el mercado.
Por razones coyunturales, la
realidad del sistema arroja una respuesta diferente de los objetivos
circunscritos en 1986 y veintitrés años después se evidencia una
concentración significativa de la inversión del Estado en los estratos uno y
dos de la tabla de ingresos; es decir, el presupuesto de bonos cubrió
hogares cuyos ingresos no superan los dos salarios mínimos.
Según registros del Banco
Hipotecario de la Vivienda se han otorgado 237171 bonos en familias con niveles
de ingresos menores a los dos salarios mínimos, desde que inició el sistema
hasta diciembre de 2009; lo anterior significa una concentración del 88.34%
de total de los recursos que el Estado ha dispuesto para solucionar problemas
de vivienda, dejando apenas un 11.6% para los dos estratos restantes,
situación que deja en evidente desventaja a las familias que cuentan con alguna
capacidad de pago.
La situación de la poca
atención de las familias de clase media se acentúa si desagregamos las cifras
por año, pues
la tendencia ha hecho más significativa la desproporción en la distribución de
recursos. Así, de 1987 a 1994 la
proporción de bonos otorgados a las familias de ingresos menores a los dos
salarios era del 75%; en 1995 se
elevó a un 95.1% y, en el último
quinquenio, se elevó a un 97%, dejando
apenas un 3% para la atención de las
familias de los estratos dos y tres.
REALIDAD DE LAS FAMILIAS DE INGRESOS MEDIOS:
Costa Rica es una sociedad muy
particular en la que el segmento de la clase media ha ocupado una proporción
significativa de la población, pues este grupo constituye los contribuyentes
fiscales por excelencia y es generadora de empleo y crecimiento. No obstante, la política de distribución
de los recursos del sector vivienda no ha sido congruente con esta realidad.
Esta población se caracteriza
por parejas jóvenes recién formadas, con al menos uno o dos hijos, donde
probablemente ambos cónyuges trabajan, son profesionales que se inician en sus
carreras y mantienen una expectativa de vivienda localizada en sectores
geográficos que gocen de buena infraestructura y seguridad, constituyendo estas
las variables prioritarias para su elección.
Este tipo de familia por su
condición económica no ha sido objeto de atención sostenible por parte del
Estado, ni son sujetos de crédito para los bancos privados que optan por
satisfacer un segmento de ingresos de más alto nivel…
Otro elemento que ha
coadyuvado para que no se solucione el problema ha sido la falta de oferta de
viviendas a precios accesibles para este grupo de familias. La mayor parte de los desarrolladores de
proyectos de viviendas se han polarizado atendiendo a la clase de ingresos
bajos, pues saben que existe probabilidad de colocar las unidades habitacionales
en razón de la aplicación del bono familiar de vivienda, o bien, se dedican
a la construcción de proyectos de clase alta, ligado a bancos privados que
atienden al sector de altos ingresos, pues es una demanda también segura, por
la capacidad de pago con que cuentan dichas familias.
En este contexto, la Cámara
Costarricense de la Construcción ha manifestado interés y compromiso en el
sentido de desarrollar proyectos cuyos precios sean accesibles para la clase
media, siempre y cuando se cuente con un programa sostenible de apoyo estatal
que le permita a este grupo de ciudadanos comprar las viviendas con planes de
financiamiento aptos a sus niveles de ingreso.
Esta realidad obliga a retomar
el tema en busca de opciones permanentes que les permitan a nuestras familias
de ingreso medio el acceso a una solución de vivienda acorde con sus
necesidades y expectativas.
El presente proyecto de ley
valora esas necesidades en el contexto del marco jurídico del Sistema
Financiero Nacional para la Vivienda, con miras a extender el beneficio del
bono familiar de vivienda por medio de una asignación de recursos dirigida a
familias cuyo nivel de ingreso corresponda a cinco veces el salario de un
obrero de la construcción no calificado.
Dicha reforma permite desarrollar programas al combinar elementos como
el subsidio, el ahorro de las familias y el crédito de las entidades
autorizadas dentro de un programa dirigido, especialmente, para darles una
solución de vivienda digna a nuestras familias de clase media” (folios 2 a 7, el subrayado no es del original).
Las
consideraciones anteriores de la exposición de motivos del texto original del
proyecto de ley que inició el camino para la aprobación de la Ley n.°8924 ponen
de manifiesto que, si bien hasta antes de esta reforma, los recursos del Fosuvi
iban dirigidos sustancialmente a la solución total de vivienda de los hogares
pobres (hasta un 97% en el quinquenio 2005-2010), correspondiente a los
estratos uno y dos de la tabla de ingresos, manteniendo cierta coherencia con el
destino de los recursos del FODESAF; hubo una clara y decidida intención para
que la modificación legal bajo estudio redirigiera el financiamiento del bono
de vivienda a las familias y, en específico, a las “parejas jóvenes recién formadas” de ingreso medio (estratos tres a
cinco de la tabla de ingresos).
Este
propósito es después confirmado por doña Irene Campos, Ministra de Vivienda y
Asentamientos Humanos también en ese momento, ante la Comisión legislativa
dictaminadora, al señalar:
“Este Proyecto de Ley del
Expediente 17.797 que se denomina Proyecto de Ley Vivienda de Clase Media, es
un proyecto de ley importante para el Ministerio de Vivienda que nosotros
realmente, estamos muy interesados en que eventualmente sea aprobado en esta
Asamblea Legislativa.
En primer lugar la
problemática de vivienda de clase media es una problemática que viene
arrastrándose desde hace varios años. Es una problemática asociada a la
dificultad de crédito que tienen las familias de clase media. Esa dificultad de
crédito es como un círculo vicioso con la falta de oferta de una vivienda de un
costo o un precio asociado a clase media baja, media media.
Por lo tanto ¿dónde se inicia
ese círculo si es que no tengo casa porque no hay crédito? ¿No hay crédito?
Porque no tengo casa y realmente, es un problema que queremos cortar de raíz.
Por lo tanto, esta iniciativa que se presenta es una iniciativa para nosotros
importante, porque precisamente, está enfocada a ayudar al crédito para la
familia de clase media, media baja especialmente, porque está enfocada hasta el
estrato cinco; que es lo que una denominaría media baja y está rozando media
media en el tema de los estratos sociales…
Entonces, este proyecto lo que
pretende o lo que busca, es que ese subsidio que en este momento las familias
tienen posibilidades para estrato cuatro, que este subsidio que está definido
para las familias hasta el estrato cuatro; se le diese…
Consideramos, que es urgente
realmente, entrarle a la vivienda de clase media, porque es la clase que
sustenta este país. Me considero una hija de la clase media y realmente, es
importante darle a la clase media la posibilidad de tener acceso a la vivienda
y generar también, el mercado inmobiliario que en este momento no está
generado…” (folios 30, 31 y 33)
Luego,
en audiencia conferida a los representantes de las mutuales por la Comisión
Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos, se confirmó el propósito del
proyecto, en palabras del Gerente General de la Mutual Alajuela La Vivienda,
señor Óscar Alvarado, quien indicó: “La
mayoría de gente a la que se le está llegando con el bono familiar para la
vivienda son familias de escasos recursos, que está bien eso, pero también
creemos que cuando se creó el bono estaba diseñado para ir más allá, a familias
que son productivas al país y que requieren vivienda” (folio 47); mientras
que la Directora Ejecutiva de la Federación de Mutuales, señora Lilliam Agüero,
señaló:
“Lo que pretende este modelo
es precisamente hacer un programa sostenible, un programa que sistemáticamente
pueda darles mayor acceso a las familias de ingresos medios que solucionen su
necesidad de vivienda… si bien es cierto es encomiable la tarea que se ha hecho
a nivel de sistema, para efectos de soluciones de viviendas se ha focalizado,
sobre todo, en lo que son las familias de ingresos más bajos, dejando de lado a
este grupo de ciudadano (sic) que ocupa un número importante de familias en
nuestra sociedad.
¿Qué es lo que pasa, entonces,
con estas familias? Estas familias no tienen suficiente capacidad de pago como
para poder acceder a los sistemas o a las ofertas del mercado financiero para
poder obtener préstamo y acceder a una solución de vivienda y el mercado, en
este momento, dada esa situación, pues tampoco ofrece soluciones con un valor
acorde a las expectativas y a las capacidades que ellos tienen. Están como en
un limbo, no son ni tan ricos para pedir un préstamo normal, que pueden pedir
en el sistema financiero tradicional pero tampoco han podido tener acceso, a
través del bono, a alguna solución…
Básicamente el modelo lo que
plantea es que se tome un porcentaje del presupuesto general de los Fondos de
Subsidios de Vivienda y se destine para la atención del tercero, cuarto y hemos
agregado un quinto estrato y se califique a la gente de acuerdo a su nivel de
ingresos; una [vez] calificada a la gente, el Banco Hipotecario [d]eposita en
la entidad autorizada que calificó a la familia el monto del bono” (folios 48 y 49, el subrayado no es del original).
Por su
parte, la señora Eugenia Meza, Gerente General de MUCAP, manifestó en la misma
línea:
“La amplitud y la profundidad
de la clase media, efectivamente, creo que sí ha sido una gran fortaleza en
Costa Rica y precisamente, este proyecto tiende a resguardar ese patrimonio que
nosotros tenemos en nuestro país, la clase media… Curiosamente, la Ley 7052
cuando se promulgó había previsto que el bono era para todos los estratos.
Definió cuatro estratos, tal vez se quedó un poquito corto, pero la Ley
original definió cuatro estratos.
Sin embargo, en la práctica
como muy bien lo muestra la presentación de Lilliam no ha sido así. Ese es otro
punto que consideramos muy importante rescatar. La necesidad de que los
fondos no vayan únicamente a los estratos más bajos en los que el bono es más
grande, en los que el esfuerzo de la familia es menor, el bono es mayor, el
ahorro es menor, el préstamo es menor”
(folio 53).[3]
Al ser
cuestionados por el diputado Mendoza Jiménez por la fuente de financiamiento
del subsidio destinado para las viviendas de clase media, el Gerente General de
la Mutual Alajuela le respondió: “El
proyecto de ley lo que está permitiendo una modalidad adicional del manejo del
Fondo de FUSOVI (sic), o sea, que estaríamos hablando de los mismos fondos.” Y complementando la respuesta, la Gerente
General de MUCAP, añadió: “En realidad no
es que se está creando un nuevo subsidio, lo que se está haciendo con este
proyecto de ley, es transformando la forma en la que se otorga el subsidio,
actualmente el subsidio con los recursos del BANHVI y el FOSUVI se otorga de
una sola vez… bajo este esquema la familia toma un crédito y el FOSUVI lo que
hace es ayudarle a pagar el crédito dándole un pedacito de cuota mes a mes
hasta un cierto tiempo, entonces se difieren los recursos del FOSUVI. El FOSUVI
se diluye, digamos, en periodo de tiempo largo y de alguna manera eso hace… que
los mismos recursos rinda más en términos de atención de necesidades”
(folios 60 a 62).
En una
sesión posterior de la Comisión dictaminadora en la que se contó con la presencia
del ex Gerente del BANHVI, señor Juan de Dios Rojas, la diputada Ruiz Delgado
le consultó la razón por la que la política de vivienda iba dirigida más a los
estratos uno y dos que a los otros y si por aprobar el proyecto de ley que en
su versión original aumentaba a un quinto estrato de ingresos para ser
considerado beneficiario, implicaría descubrir a los estratos de más bajos
recursos de la sociedad, a lo que recalcó: “Recordemos
que las personas de más escasos recursos son también las más frágiles.
Entonces, de acuerdo con las políticas de Estado acabamos de tener una gran
presión de parte de esos estratos en el momento en que este proyecto salga a la
luz pública y se va a querer decir, que vamos a desproteger, precisamente, a
esta población por una población de clase media con un mejor poder adquisitivo”
(folio 100).
A lo
que el señor Rojas respondió:
“Efectivamente, el sistema en
general ha tenido una especialización en los dos primeros estratos de ingreso y
con esta ley considero que esa situación no va a cambiar por la dinámica que
tiene el sistema. El sistema tiene una inercia, una forma de trabajar. Tiene
una participación significativa en el número de bonos otorgados a aquellos
casos que se denominan: “construcción en lote propio para las familias de
escasos recursos”.
Entonces, son aquellos donde
es relativamente fácil tramitar la operación porque la familia es propietaria
del inmueble, es pobre, cumple los requisitos y existe un mercado amplio que
coadyuva con esa familia en la obtención del bono familiar de vivienda. Esa
dinámica no va a cambiar con la aprobación de la nueva ley porque,
precisamente, ya tiene una forma de operar en el sistema totalmente
consolidada. Con la ley lo que hacemos es optimizar el uso de los recursos del
fondo tratando de llegar, también, a aquellos estratos que lo merecen y que la
ley provee.
Por lo tanto, en
conclusión, una posición de esta ley no va cambiar la concentración de los
bonos en los primeros estratos y nos permite optimizar el fondo de forma tal que
le lleguemos a estratos que hasta la fecha no le hemos podido llegar” (folios 100 y 101, el subrayado no es del original).
El
mismo ponente también fue enfático en el propósito de la reforma que se buscaba
con la Ley n.°8924, al señalar antes en esa misma sesión:
“En sus orígenes, el Bono
Familiar de la Vivienda, y este concepto es importante rescatarlo y resaltarlo,
el bono se creó como un complemento del crédito y del aporte familiar. Es
decir, nunca se pensó que el bono fuera el equivalente a una solución
habitacional, por razones de que efectivamente los fondos son escasos y
requieren de la participación y del complemento de las familias beneficiarias.
A través de los años de
operación del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, se empezó a dar una
especie de especialización en materia del bono. Entonces, si repasamos las
estadísticas, podemos ver como la mayor cantidad de operaciones se formalizan
en los primeros estratos de ingresos y prácticamente ningún recurso está
llegando a los estratos superiores de ingresos, que están previstos en la
ley.
La Ley nunca le pidió al
BANHVI que se especializara en los primeros estratos de ingreso, le pidió que atendiera con
la mayor prontitud y celeridad a las familias de escasos ingresos; pero no
necesariamente con una especialización en determinados estratos, sino que debía
atender a todos los estratos previstos en la Ley.
Como indicaba anteriormente, a
través de los años, las familias de estratos superiores ven limitada sus
posibilidades de participación.
Entonces, es fundamental para
nosotros la creación de la posibilidad de contar con esta ley, porque nos da
la oportunidad de cumplir una vieja deuda que tiene el Sistema con las familias
de clase media, en el sentido de que si bien los méritos del Sistema son
incuestionables, la realidad es que tenemos una deuda con las familias de clase
media que debemos afrontar y me parece que la manera correcta de afrontarla
es mediante la propuesta que aquí se discute…
En realidad esta ley, que
básicamente tiene dos cambios, que es la inclusión de quinto estrato y la
posibilidad de aplicación de bono diferido, sí presenta condiciones idóneas
para que las familias de clase media tengan la posibilidad de acceder a una
clase media (sic) en condiciones ideales”
(folios 97 y 98, el subrayado no es del original).
Más
adelante en el trámite legislativo, esa intención de la reforma quedó plasmada
en la participación de los propios congresistas:
“DIPUTADA PÉREZ HEGG:
(…) Vean, el 17.797 lo que
pretende son dos cosas simples: Una, distribuir mejor el bono ordinario del
tercer y cuatro estrato… Ustedes ven que primeramente había una verdadera
distribución; empezamos en el tercer estrato con un veinticuatro por ciento
(24%), en el año noventa y cinco ya empieza a disminuir el tercer estrato y
empieza con porcentajes del cuatro por ciento (4%), que es lo que está ahí
indicado y en cuarto estrato, de un siete por cierto (7%).
En resumen, la tendencia es
que la gente abandona el tercer y cuarto estrato y se va al primer y segundo
estrato. Ahora, eso tiene una explicación, es perversa, pero hay que decirla.
La gente entendió que en la
medida en que escondiera los ingresos tenía más posibilidades de pasarse a
tener una solución de vivienda. Entonces, lógicamente deja de mostrar ingresos
y se pasa al primero y segundo estrato…
Cuando viene la Unidad Social
Cristiana y dice que el bono es gratuito, entonces hay más tendencia todavía a
irse a ese estrato, porque todo era además regalado.
En un inicio, en el año
ochenta y siete, la gente tenía que pagar; era un préstamo de segunda línea,
pero tenía que pagar” (folio 248).
“DIPUTADA RUIZ DELGADO:
(…) Aquí la discusión no es si
el proyecto es bueno o es malo, de hecho el proyecto es bueno, es una necesidad
imperiosa por parte de las sociedades, especialmente la clase media; sin
embargo, yo insisto en la preocupación de estas políticas de estado” (folio 257).
“DIPUTADO VÍCTOR HERNÁNDEZ CERDAS:
(…) este proyecto nosotros le
hemos venido dando seguimiento en el tanto que el problema de vivienda a nivel
nacional es y sigue siendo un problema número uno en la población
costarricense, principalmente debemos tomar en cuenta que hay un sector de la
población costarricense que se ha quedado al descubierto sin ningún tipo de
protección, dada la condición y el modelo económico que se ha venido
desarrollando en los últimos veinte años.
El surgimiento del Banco de la
Vivienda ha sido orientado a atender a aquellas poblaciones que, por su
vulnerabilidad social y económica, no ha tenido acceso a tener posibilidades de
construir sus casas. De ahí que el surgimiento del Banco de Vivienda se
presenta como una opción para un sector de la población, que, a través del
bono, puedan ellos atender esa situación de vivienda…
Específicamente con este
proyecto de vivienda, una de las preocupaciones que nos guarda es que se ha
cargado, con el bono diferido, a los sectores de una población que sigue siendo
desplazada y que es una población, como es la clase media costarricense, que se
ha quedado marginada, porque son un grupo social que no tiene acceso al
crédito, porque el costo financiero de los préstamos para vivienda
sencillamente no son… son inalcanzables para este sector social; asimismo, el
costo de la construcción sigue siendo también un elemento caro para esos
sectores de la población.
De ahí que el sector de la
clase media costarricense es, quizás, uno de los sectores que ha venido siendo
maltratado en los últimos años, y cada día crece el número de gentes que no tiene
vivienda. Y, entonces, es preocupante que este sector tampoco tiene derecho al
bono, porque el bono no lo pueden acceder porque sus ingresos son superiores
para este sector social.
De manera, entonces, que
tenemos un sector que ha quedado marginado; que, por un lado, no tiene derecho
al bono por sus ingresos, pero tampoco tiene acceso al crédito y mucho menos a
la construcción de su vivienda. Y esto es una preocupación que, hoy por hoy,
seguro estoy que a muchos ciudadanos costarricenses y, en consecuencia, a
nuestras fracciones de los partidos aquí representados nos interesa que podamos
atender a este sector de la población…
De ahí que ojalá que en el
presupuesto 2011 se mejoren los ingresos y los destinos de estos recursos para
que este proyecto que tiene un buen sentido y que está bien orientado a la
clase media que, como lo decía antes, lo requiere, tengan, en verdad, un
financiamiento y que sea real y el beneficio sea alcanzado” (folios 363, 364 y 365, el subrayado no es del original).
Cabe
destacar, que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa,
mediante el informe ST-239-2010, del 26 de octubre, cuestionó que los recursos
del FOSUVI se fueran a destinar a financiar las necesidades de vivienda de las
familias del estrato 5 de ingresos, recordando con cita de nuestro dictamen
C-249-2004, del 30 de agosto, que esos fondos son recursos públicos, los que de
acuerdo al artículo 46 de la Ley n.°7052, “deben
ser destinados a dar la posibilidad para que personas de escasos recursos puedan
acceder a una vivienda digna” y sostiene: “el Banco Hipotecario de la Vivienda ejerce una potestad de
administrador de dicho fondo el cual como se indicó tiene un destino específico
dado en su momento por el legislador, por tal motivo el Banco no puede hacer
uso de esos recursos de manera discrecional sino que, el deber de esta
institución es velar por el fiel cumplimiento del destino de los dineros” y
concluye: “En vista de lo anterior, debe
quedar claro a los señores y señoras Diputadas, que con la reforma se podría
reducir el monto que tendrá el FOSUVI para cumplir con sus objetivos
relacionados con las personas de menos recursos, sin embargo, se abre la
posibilidad de dar más crédito por medio de los entes autorizados en el sistema
financiero para la vivienda a diferentes familias, que no calificarían para
optar por créditos del sistema financiero. Se debe recordar que el Sistema debe
responder ante el sector social al que se dirige, en el caso FUSOVI (sic), ante
las personas de más necesidad de vivienda. Además, otras de las funciones de
FUSOVI (sic) es la erradicación de tugurios y asentamientos en precario que
también podría verse afectado”; a partir de lo expuesto, recomienda también
revisar el desempeño del FONAVI en la financiación de los programas
habitacionales al menor costo posible (folios 204, 220 y 222).
El
informe anterior fue duramente criticado en la Comisión Permanente de Asuntos
Económicos, que lo tacharon de equivocado por falta de conocimiento en la
materia, en especial, por la diputada Patricia Pérez Hegg, una de las
principales proponentes de la iniciativa legislativa, quien refutó:
“El informe de Servicios
Técnicos dice que este proyecto, el del expediente N° 17.797, no contribuye en
nada porque no dice la fuente de los ingresos. Eso es falso.
El proyecto, en sí mismo, la
Ley N°7052, en el artículo 33 (sic) dice de dónde vienen los recursos. Dice que
vienen del treinta y tres por ciento (33%) de FODESAF, - que por cierto la
reformaron y quedó un dieciocho cero (sic) – tanto gracias a las gestiones de
la diputada Ana Helena Chacón, con la que me agarré ene veces sobre ese tema e
hizo una distribución para un montón de actividades; pero, dejó una coletilla importante,
dentro de la negociación, que de que por los próximos cinco años no se iba a
cambiar la parte de FODESAF; o sea, en el sistema, los próximos cinco años, va
a tener la misma cantidad de recursos.
Luego dice que el tres por
ciento (3%) de los presupuestos entran a vivienda; o sea, nosotros estamos
planteando en este expediente modificar tres artículos de una ley de un todo.
No estamos metiéndonos en el origen de los recursos y ya la ley los tiene, dice
que es el tres por ciento (3%) de los presupuestos.
Es un “enano de otro cuento”,
como digo yo. Si el gobierno le pasa el tres por ciento (3%) o no; la pelea la
tenemos en presupuesto, diputados.
En este presupuesto del dos
mil once, el gobierno está diciendo que le está pasando doce mil millones; pero
no es el proyecto N°17.797 el que va a venir a resolver si el gobierno cumple o
no con el presupuesto que tiene que pasarle a vivienda, porque la ley ya dice
de dónde viene los recursos de vivienda y está en un artículo que es diferente
al que estamos abordando…
¿Qué es lo cierto del caso?
Que este bono de extrema necesidad ya está contemplado, está en el artículo 59.
Reitero, no estamos tocando el artículo 59 en este proyecto.
La aseveración entonces de que
le estábamos quitando recursos a los pobres para darle a la clase media, que además ni siquiera me
molesta, porque me parece que sí tenemos una deuda, todos los partidos
políticos, con la clase medida (sic)…
El FOSUVI tiene dos grandes
bolsas: el artículo 59, que precisamente se llama artículo 59 porque ahí es
donde se norma todo lo que tiene que ver con pobreza y luego lo que es el bono
ordinario.
El 17.797 lo que viene a
normar es el bono ordinario, lo que quiere es llegarle al quinto o al sexto
estrato del bono ordinario.
No estamos cogiendo absolutamente
nada de los recursos del artículo 59, de hecho, el bono promedio, que también
hacía la observación, en el artículo 59 es más alto que el bono corriente…
Entonces, no es posible
aseverar que le estás quitando a nadie, porque son dos fondos grandes. Ahora el
bono ordinario, que es aquí donde viene la explicación técnica; - que vamos
dejar claro- el bono ordinario se divide en todos esos programas que están en
el anexo dos (ahorro-crédito, ahorro-bono, ahorro para adulto mayor, todas las
cosas que significan reparaciones, mejoras, crédito-bono-ahorro), eso es lo que
se ha inventado del lado de la bolsa del bono ordinario.
El artículo cincuenta y nueve
es el artículo cincuenta y nueve, es más es muy específico… con el que no nos estamos metiendo… aquí
dice muy claramente que el cuarenta por ciento de los recursos del FOSUVI se
van para extrema pobreza y que ahí solo califica la gente que tiene estrato
e ingreso salarial de uno hasta uno y medio el estrato. Entonces, no hay más
discusión sobre ese tema, estamos hablando de clase media y de bono
ordinario…” (folios
249 a 251, el subrayado no es del original)
Conviene
recordar que el artículo 59 de la LSFNV, contiene en su párrafo tercero el
porcentaje del 40% al que hace referencia la congresista, en redacción que se
mantiene a la fecha:
“Artículo 59.- (…) Previa
autorización debidamente motivada de la Junta Directiva, con fundamento en el
estudio técnico correspondiente, en cada caso, el Banco Hipotecario de la
Vivienda (Banhvi) podrá destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) de los
ingresos anuales del Fondo de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), para
subsidiar, mediante las entidades autorizadas del Sistema Financiero Nacional
para la Vivienda, la adquisición, segregación, adjudicación de terrenos, obras
de urbanización, mejoras, construcción de viviendas, en caso de proyectos
individuales o colectivos de erradicación de tugurios y asentamientos en
precario, localizados en zonas rurales o urbanas, para las familias cuyos
ingresos sean iguales o inferiores a un salario mínimo y medio de un obrero no
especializado de la industria de la construcción o que hayan sido
declarados en estado de emergencia.” (El
subrayado no es del original).
De la
discusión legislativa se desprende entonces que, en la opinión de los diputados
de la época, por virtud del artículo 59 de la LSFNV el 40% de los recursos del
Fosuvi está destinado a atender las necesidades de las familias que viven en
situación de pobreza extrema, riesgo, tugurio o precario o afectados por
emergencia, es decir, los que necesitan una atención completa.
Igualmente,
la diputada Ruiz Delgado se refiere también al referido precepto, para
diferenciarlo del bono de vivienda que con el proyecto en discusión iría
dirigido fundamentalmente a las familias de clase media: “sobre el caso del artículo 59, yo creo que ahí no hay duda. Ahí la
política es muy clara, el porcentaje se destina directamente, pero en el caso
del bono ordinario ¿cómo se subdivide? Ahí es donde ingresa, digamos, porque no
está establecido ningún porcentaje, lo que el gobierno de turno decida con
respecto a la utilización de los fondos… En algún momento hablé acá de la
posibilidad de poder brindar eso a través de la adjudicación de porcentajes
específicos, pero me parece que ese es un tema que hay que entrar a discutir,
porque tiene que ver, precisamente, con marcar la cancha para que a futuro,
ningún gobierno pueda venir y cambiar las reglas del juego y tengamos ya
claramente cómo se van a utilizar y cómo se van a destinar los diferentes
recursos, en los diferentes niveles de bonos que se puedan entregar” (folio
257).
Su
participación interesa también, al ser una de las pocas referencias al vínculo
del Fosuvi con FODESAF, en el que la preocupación era, más bien, que el Estado
no le estaba trasladando a este último fondo el monto completo que le
correspondía por ley:
“Con respecto al fondo del
FOSUVI, hay un pendiente de pago por parte del Estado hacia FODESAF enorme.
Estamos hablando de que están siendo afectados programas como vivienda,
educación, salud, nutrición, protección social, empleo, etcétera… Me parece
entonces que aunque no tenga que ver, es importante que los compañeros de
partido de gobierno gestionen de alguna manera, para que a pesar de la
situación económica, podamos incluir dentro de los recursos que se van a
utilizar o de los cuales se vaya a disponer lo que por ley está ya mandado… por
destino específico este dinero está siendo recogido por el estado pero se está
desviando su uso. Aquí es donde está el problema, porque si no se recoge por
parte del estado ahí pues no se recoge, pero la ley dice FODESAF recoge de
esto, de esto y de esto y luego, eso se tiene que trasladar, pero tal vez ese
no es el tema de fondo acá” (folio 258).
La
discusión parlamentaria giró después en incluir una serie de inquietudes y
preocupaciones surgidas en relación con la versión original del proyecto de ley
en los que hubo consenso en el seno de la Comisión dictaminadora, como la
inclusión de las “parejas jóvenes”,
las personas discapacitadas y los adultos mayores sin núcleo familiar – que
habían sido excluidos inicialmente de la iniciativa – así como para ampliar la
cobertura del bono del quinto estrato – de la propuesta original – a un sexto
estrato de ingresos para optar a ser candidatos al bono, de forma que más
personas tuviera oportunidad de poder acceder a los créditos de vivienda, dando
lugar un texto sustitutivo comprensivo de los cambios anteriores que se
complementó con la moción para reformar el artículo 46 de la misma Ley n.°7052
(ver folios 255, 256, 277, 278 y 307) – “con
el propósito de armonizar la ley con los cambios introducidos, y generar
seguridad jurídica a los operadores de la norma”, según se explica a folio
333 del expediente legislativo – dando así la redacción que terminó siendo
aprobada con la Ley n.°8924.
El
texto en discusión recibió el Dictamen afirmativo unánime de la Comisión
Permanente de Asuntos Económicos, en el que se reitera que el objeto de la
propuesta de reforma a la LSFNV es ampliar hasta el estrato seis de ingresos a
los beneficiarios del Fosuvi, siendo estos, “las
familias, las personas con discapacidad, las parejas jóvenes y los adultos
mayores sin núcleo familiar” (folio 320), aparte de referirse a los
cuestionamientos antes mencionados hechos por el Departamento de Servicios
Técnicos: “es necesario señalar que esta
iniciativa de ley no viene a comprometer los recursos para la atención de los
sectores más desposeídos de la población, para financiar el programa de
vivienda para clase media. Tal como se indicara antes, el artículo 59 de la Ley
7059 (sic) establece que el 40% de los recursos del Fondo de Subsidio para la
Vivienda se destinarán para atender a las familias que viven en situación de
pobreza extrema…” (folio 333).
De
conformidad con los antecedentes reseñados del expediente legislativo n.°17797,
queda evidenciado, según lo apuntamos líneas atrás que, en efecto, la reforma
efectuada por la Ley n.°8924, en lo que interesa, a los artículos 46, 51, 52 y
54 de la LSFNV, extendió la cobertura del Fosuvi a la población de clase media,
siendo plenamente conscientes los diputados de ese momento que dicho fondo se
nutría en parte con recursos del FODESAF. Y, aunque no habían transcurrido ni
dos años desde la modificación integral a la LDSAF por la citada Ley n.° 8783
que, como lo señalamos también, tuvo como propósito reenfocar su ayuda a las
personas en condición de pobreza o pobreza extrema, no hubo reparo, pese al
cuestionamiento del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa,
de ampliarlo incluso a las parejas jóvenes y personas con discapacidad; pues,
en la percepción de los mismos legisladores, el artículo 59 de la Ley n.°7052
ya contemplaba una reserva del 40% de los recursos del Fosuvi a favor de la
población en pobreza o pobreza extrema, con independencia del origen o fuente
de los recursos.
Los
mismos antecedentes también nos ilustran en cuanto a que hasta antes de la
aprobación de la Ley n.°8924, los dineros del Fosuvi, por medio del bono de
vivienda, estaban enfocados en los hogares pobres, por lo que se quiso ampliar
dicho beneficio a las familias de ingresos medios, es decir, de hasta seis
veces el salario de un obrero de la construcción no calificado, ante la
dificultad de ser consideradas sujetos de crédito por sí solas.
En
adición a lo expuesto, la discusión parlamentaria no evidencia una intención o
preocupación de los diputados por que los recursos de FODESAF que eran
trasladados al Fosuvi fuesen usados exclusivamente para el financiamiento de
bonos otorgados a familias pobres, pues, de nuevo, estos entendían que el
artículo 59 de la Ley n.°7052 ya establecía el porcentaje de los ingresos
anuales del Fondo que debían destinarse a dicho grupo poblacional.
Por
otro lado, la siguiente modificación de importancia que se menciona, muy
próxima a la recién estudiada Ley n.°8924, fue la que llevó a cabo la Ley n.° 9002 del 31 de octubre de 2011, cuyo propósito, según se explica en el
expediente legislativo n.17987, consistió en habilitar el uso para cubrir gastos
administrativos de un porcentaje de los aportes del FODESAF a determinados
fondos o programas sociales, entre estos, el Fosuvi, por lo que aparte de
armonizar lo dispuesto por el artículo 46.a) de la LSFNV con el artículo 3 de
la LDSAF, como lo apuntamos líneas atrás, añadió a este último precepto los
siguientes párrafos finales:
"Artículo 3.-
(…)
Se excluye expresamente de la
prohibición de destinar los recursos provenientes de Fodesaf a gastos
administrativos los siguientes aportes:
i) El aporte de Fodesaf al
Fondo de Subsidios para la Vivienda, establecido en el artículo 46 de la
Ley N.° 7052, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, en virtud
de que el Banco Hipotecario de la Vivienda (Banhvi) cuenta con la autorización
legal para presupuestar gastos administrativos, de acuerdo con el artículo 49
de la Ley N.º 7052, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.
ii) El aporte de Fodesaf al
Fondo Nacional de Becas (Fonabe), establecido en el artículo 9 de la Ley N.° 7658,
y se autoriza al Fonabe para que destine un máximo del cinco por ciento (5%)
del aporte para cubrir gastos administrativos.
iii) El aporte de Fodesaf al
Régimen No Contributivo de Pensiones por monto básico, administrado por la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), establecido en la presente ley, y se
autoriza a la CCSS para que destine un máximo del cuatro por ciento (4%) del
aporte para cubrir gastos administrativos." (El
subrayado no es del original).
Y para
compatibilizar lo dispuesto por el apartado i) anterior, se reformó el artículo
49 de la Ley n.°7052 así:
“Artículo 49.- El Banco
establecerá los costos administrativos necesarios, los cuales serán cargados al
Fondo de Subsidio para la Vivienda tanto por este Banco como por las entidades
autorizadas para el trámite del subsidio.
Estos costos serán por un máximo de un seis por ciento (6%) de las sumas
colocadas anualmente por el Fondo. De la
suma anterior, el dos por ciento (2%) será transferido a las entidades
autorizadas; el resto será destinado al Banco Hipotecario de la Vivienda(Banhvi), el cual no podrá
utilizar más de un cincuenta por ciento (50%) de este monto para gastos en las
partidas presupuestarias de servicios personales, gastos de viaje en el
exterior, transporte de o para el exterior, ni consultorías, información ni
publicidad.”
Finalmente,
nos referimos a la Ley n.°9209, del 20 de febrero de 2014, en cuya virtud se
reformó la LSFNV para incluir dentro de los beneficiarios del Fosuvi a las
personas con discapacidad sin núcleo familiar; pues a pesar de que ya constaba
la mención a las personas discapacitadas en su artículo 46 a raíz de la
modificación efectuada por la citada Ley n.°8924, prevaleció la interpretación
de que ellas únicamente podían tener acceso al subsidio estatal de vivienda si
pertenecían a un grupo familiar, pero no si vivían solas, por lo que quedaban
excluidas de poder postularse siquiera al beneficio. Por ende, la Ley n.°9209
vino a clarificar que las personas con discapacidad que no contaran con núcleo familiar
también podían ser beneficiarios de un bono de vivienda, de acuerdo a la
redacción dada – y todavía vigente – al primer párrafo del artículo 46 de la
Ley n.°7052:
“Artículo 46.- Se crea el
Fondo de Subsidios para la Vivienda (Fosuvi), con el objetivo de que las
familias, las personas con discapacidad con o sin núcleo familiar, las parejas
jóvenes y las personas adultas mayores sin núcleo familiar, de escasos
ingresos, puedan ser propietarias de una vivienda acorde con sus necesidades y
posibilidades socioeconómicas y que el Estado les garantice este beneficio.
Será administrado por el Banco y estará constituido por los siguientes
aportes…” (El subrayado no es del original).
La
modificación de comentario de igual forma significó que las personas con
discapacidad sin núcleo familiar con ingresos de hasta seis veces el salario
mínimo de un peón de construcción tendrían la condición de elegibles para
recibir el beneficio del fondo, de conformidad con la redacción dada al
artículo 51 de la LSFNV, sin que tampoco se documentara en los 364 folios del
expediente legislativo n.°18725 – relativo a la aprobación de la Ley n.°9209
– algún tipo de cuestionamiento a que
los recursos del FODESAF se emplearan para otro tipo de beneficiarios que no
fuese los previstos por el artículo 2 de la Ley n.°5662 en el otorgamiento del
bono vivienda, más allá de la observación que volvió a plantear el Departamento
de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su informe económico,
respecto a que el articulado no precisaba una fuente de recursos adicional para
hacer frente a la extensión que se hacía de los beneficiarios del Fosuvi: “con la propuesta se podría esperar que un
mayor número de personas opten por el beneficio del bono. En consecuencia, bajo
los supuestos del proyecto, la inclusión de un grupo de beneficiarios
adicionales, sin modificar las fuentes de ingresos del FOSUVI, podría limitar
la atención de las familias o personas que reúnan los requisitos establecidos…
Visto lo anterior, a no ser que se otorguen mayores ingresos al Fondo o se
limiten los recursos para algunos grupos o estratos, difícilmente se podría
atender a todos los beneficiarios con los recursos que se le otorgan al FOSUVI”
(folio 171).
F.
BALANCE QUE ARROJA EL ANÁLISIS DE LOS ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS
SENDAS REFORMAS A LA LDSAF Y LA LSFNV RESPECTO A QUE EL APORTE DE FODESAF A
FOSUVI PUEDA USARSE PARA TODOS LOS QUE APARECEN COMO BENEFICIARIOS DE ESTE
ÚLTIMO FONDO EN PROGRAMAS DE VIVIENDA
Según
lo apuntamos en el apartado de este pronunciamiento relativo a la naturaleza de
los recursos del FODESAF, se trata de un fondo con destinos específicos a tenor
de lo dispuesto en los artículos 2, 3, 4 y 18 de la LDSAF, como recientemente
lo analizamos en el dictamen C-358-2020, del 7 de setiembre:
“A-. UN FONDO CON DESTINOS ESPECÍFICOS
(…)
De esa forma se crea un fondo
destinado a financiar programas y servicios del Estado o sus instituciones en
favor de las personas en situación de pobreza, a quienes se ayuda a través de
un sistema de asignaciones familiares. El objetivo es dotar a las familias de
pocos recursos de una ayuda social complementaria, que les permita superar el
estado de pobreza, a efecto de concretar y fortalecer el Estado Social de
Derecho.
Como es sabido, el concepto de
destino específico alude fundamentalmente a los ingresos destinados por el
legislador para financiar la actividad de un determinado organismo. Ese destino
puede ser general en el sentido de que está destinado a financiar la globalidad
de la actividad del organismo, pero también puede suceder que el legislador
destine determinados recursos al financiamiento de una actividad o proyecto
concreto de ese organismo. Caso en el cual el legislador ordinario específica
en qué puede gastar el beneficiario del destino los recursos que recibe.
Tradicionalmente se ha
indicado que cuando la ley crea un destino específico, solo el legislador puede
modificarlo, reduciendo el monto o porcentaje o ampliándolo o bien, suprimiendo
el destino si considera que determinado programa o fin no justifica que el
Estado le financie con recursos. Cambiar el destino de los fondos, requeriría una
ley ordinaria que reformara el destino. Además, se deriva de lo anterior
que la Administración carece de competencia para variar el monto o porcentaje del
destino, para suprimirlo o bien, para reasignar los montos no ejecutados por
una determinada entidad, salvo que el legislador lo autorice a ello.
Aplicado lo anterior al
FODESAF, tendríamos que concluir que los recursos que integran el Fondo tienen
un destino específico que no puede ser variado por decisión administrativa, pero
sobre todo que deben ser respetados por los organismos que tienen la
responsabilidad de los programas que se financian. En particular, no
podrían ser modificados por parte de la DESAF…
1-. La Ley de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares establece destinos específicos para los
recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Al mismo
tiempo, permite que se financien otros programas distintos de los enumerados en
el artículo 3 de dicha Ley, en tanto califiquen como programas sociales de
asistencia social, sean realizados por instancias públicas, y cuyos
beneficiarios se encuentren dentro de la población objetivo del Fodesaf,
definida por el artículo 2 de la Ley.
2-. Estos destinos específicos
se rigen no solo por las normas específicas que establece la Ley de FODESAF,
sino subsidiariamente por las normas y principios establecidos en otras
disposiciones de rango legal; así como en la jurisprudencia constitucional
sobre los destinos específicos de rango legal…” (El
subrayado no es del original).
Bajo
ese entendido, la letra m) del artículo 3 de la Ley n.°5662 dispuso como uno de
los destinos específicos de los recursos del FODESAF el financiamiento parcial
del Fosuvi, a cargo del BANHVI, al que se le reserva un determinado porcentaje
(un 18.07%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios, que
perciba dicho fondo con un piso equivalente al 33% de lo recaudado por concepto
del recargo del 5% sobre las planillas públicas y privadas.
La
lógica del sistema de asistencia social implementado con la LDSAF justificaba
que una de las fuentes de financiamiento del Fosuvi proviniera del FODESAF,
pues como vimos antes, en su origen el programa social de vivienda encomendado
al primer fondo, por medio del BANHVI, era congruente con el propósito para el
cual fue creado el FODESAF, en cuanto
garantizar por medio del instrumento estatal de asignaciones familiares unas
condiciones mínimas de existencia, así como el acceso y disfrute efectivo de
los derechos fundamentales de carácter económico y social a la población pobre
y, sobre todo, en estado de pobreza extrema, brindándoles una solución
habitacional digna a las personas de escasos recursos económicos.
Empero,
según lo analizamos también en las páginas precedentes, con las sucesivas
reformas que tuvo la LSFNV, en especial, la llevado a cabo por la Ley n.°8924,
al ampliar la base de elegibles del bono de vivienda a las parejas jóvenes con
un nivel de ingresos de hasta seis veces el salario mínimo de una persona
obrera no especializada de la industria de la construcción y, en general, a la
clase media (artículo 51), surge el cuestionamiento de que los recursos del
FODESAF que deben ir a los estratos más pobres de la sociedad se usen para
financiar la adquisición de casa propia de personas que cuentan con ingresos
económicos o cierta capacidad de pago, como así lo faculta los artículos 52 y
54 de la Ley n.°7208.
Dicho
esto, importa retener que el fin primigenio del Fosuvi de “procurar soluciones habitacionales de interés social mediante el bono
familiar de la vivienda” sigue
vigente, como se puede verificar de la letra del artículo 50 de la LSFNV, al
igual que la población objetivo prevista por el primer párrafo de su artículo
46, en relación con “las familias, las
personas con discapacidad con o sin núcleo familiar, las parejas jóvenes y las
personas adultas mayores sin núcleo familiar, de escasos ingresos” (el
subrayado es agregado), en aras de que como lo indica el mismo precepto, “puedan ser propietarias de una vivienda
acorde con sus necesidades y posibilidades socioeconómicas”. La cuestión es
que el legislador decididamente, según lo analizamos en los epígrafes
anteriores, apostó por ampliar los beneficiarios de los recursos del aludido
fondo, eso sí, fijando el monto de la ayuda o subsidio a partir de una relación
proporcional inversa del nivel de ingresos o capacidad de pago de ellos, en los
términos del artículo 52 de la Ley n.°7208.
En
este orden de consideraciones es que se plantea la existencia de una antinomia
normativa por el órgano consultante, entre lo dispuesto por la LSFNV, en los
citados artículos 46, 50 y 51, y el artículo 2 de la LDSAF, en el punto
específico de la población meta, que este último precepto circunscribe, según
lo hemos venido señalando, a “los
costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como las personas
menores de edad, quienes a pesar de carecer de una condición migratoria regular
en el territorio nacional, se encuentren en situación de pobreza o pobreza
extrema” (el subrayado no es del original); debido a que el aporte que
del FODESAF recibe el Fosuvi no solo se destinaría a las personas en esa
condición, sino que podría extenderse a grupos con un nivel de ingresos medio.
Recordemos
que el fenómeno de incompatibilidad de normas ocurre cuando dos preceptos
jurídicos ordenan consecuencias jurídicas para un mismo supuesto de hecho que
resultan incompatibles o excluyentes entre sí, resultando imposible
jurídicamente la aplicación de ambas disposiciones, con permanencia de los
efectos de cada una (ver nuestro dictamen C-099-2019, del 5 de abril).
En la
especie, la antinomia se presentaría porque la Ley n.°5662 dispone que los
recursos de FODESAF solo se destinarán a las personas en situación de pobreza o
pobreza extrema, en tanto, la LSFNV abre la posibilidad a que esos mismos
recursos, canalizados en el Fosuvi, sean usados en otra clase de beneficiarios.
Tal
posible incongruencia podría resolverse entendiendo que el aporte de FODESAF al
Fosuvi únicamente sería empleado en las soluciones habitacionales de interés
social que brinde a las familias de escasos recursos; para lo que el BANHVI
tendría que separar contablemente estos ingresos de las otras fuentes de
financiamiento del fondo y destinarlos exclusivamente a atender los problemas
de vivienda de ese grupo poblacional.
Sin
embargo, tal interpretación nos conduce a un problema práctico de muy difícil
solución, pues sucede que, como respuesta a la grave situación fiscal que
atraviesa el país, se han venido derogando un importante número de normas con
destinos específicos para así flexibilizar la formulación del presupuesto
nacional, entre las que cabe contar la abrogación que el artículo 33 de la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas hizo del segundo rubro en
importancia que financiaba al Fosuvi consistente, de acuerdo con la antigua
letra b) del artículo 46 de la LSFNV, en un tres por ciento del presupuesto de
la República.
Con lo
cual, el referido fondo prácticamente se quedó solo con la fuente de
financiamiento que le proporciona el aporte de FODESAF para asumir todas las
obligaciones en materia de vivienda que tiene encomendadas por ley; por cuanto
el otro ingreso previsto por el referido artículo 46, en su letra c), es
contingente, al derivar de las donaciones y otros aportes que reciba de
organismos públicos o privados. Súmesele a lo expuesto, que a tenor del
artículo 49 de la LSFNV en relación con el párrafo in fine, apartado i), del
artículo 3 de la LDSAF, parte de los gastos administrativos del BANHVI se
financian con el aporte de FODESAF, agravando más la situación de la
disponibilidad de recursos para el otorgamiento de los bonos de vivienda a
todos los beneficiarios del Fosuvi.
Más
allá de esa consideración, en nuestra opinión, el conflicto normativo que se
plantea por el órgano consultante desaparece si, como creemos haber demostrado
del recuento de antecedentes legislativos a las sucesivas modificaciones a la
LSFNV, el legislador aceptó que los recursos de FODESAF que son trasladados a Fosevi puedan ser usados para atender a
los otros beneficiarios que contemplan los artículos 51 y 52, así sea que no se
hallen en una situación de pobreza o pobreza extrema.
La
muestra más evidente la podemos encontrar en el expediente legislativo n.°17797 – correspondiente al denominado “Proyecto de Ley de Vivienda de Clase Media” – que dio lugar, según
lo indicamos antes, a la reforma impuesta por la Ley n.°8924 a la LSFNV, por la
que se amplió la base de beneficiarios del Fosuvi a los grupos poblacionales –
entre ellos, las
parejas jóvenes – con ingresos mensuales no superiores a seis veces el salario
mínimo de una persona obrera no especializada de la industria de la
construcción.
La discusión parlamentaria demostró con ocasión del
cuestionamiento hecho por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa, en su informe ST-239-2010, respecto a desviar el uso de los
recursos específicos del Fosuvi destinados a las personas de escasos recursos a
otras familias que no califican en esa categoría, no solo que el legislador era
plenamente consciente de que parte de los ingresos del fondo provenían del
FODESAF – donde surgió también la inquietud por la rebaja que menos de dos años
antes había hecho la Ley n.°8783 del porcentaje que
este último fondo aportaba al Fosuvi (de un 33% a un 18,07%), con la
modificación que hizo a la letra a) del artículo 46 de la LSFNV y al mismo
tiempo el alivio de que contemplaba un transitorio que garantizaba por el
lustro siguiente el mismo presupuesto asignado al Sistema Financiero Nacional para la Vivienda en el
año 2009 ajustado con los incrementos por costo de vida – sino, además, que
estos podían emplearse efectivamente para facilitar el acceso a vivienda propia
de la clase media, al aclarar que para los grupos en extrema pobreza está
prevista la reserva del 40% de los recursos del Fosuvi establecida en el
párrafo tercero del artículo 59 de la LSFNV.
Nótese,
además, que esta modificación por la Ley n.°8924 a la LSFNV es ulterior a la
reforma integral a la LDSAF efectuada por la Ley n.°8783, dirigida según lo
señalamos líneas atrás, a redirigir los recursos del FODESAF repartidos en los
distintos programas sociales al destino para el que había sido creado en primer
lugar el fondo: la atención de la población en condición de pobreza o pobreza
extrema. Y, aun así, el propio legislador permitió menos de dos años después
que dicho aporte pudiese ser usado como subsidio para vivienda propia en
personas con ingresos de no más de seis veces el salario mínimo de un peón no
especializado de la construcción.
Desde
esa perspectiva, no se presentaría la antinomia normativa planteada en razón
del distinto alcance de cada fondo, que para el caso del Fosuvi se rige por la
ley que lo creó y definió su forma de operar, a saber, la LSFNV.
Ciertamente,
los recursos del FODESAF como recursos públicos que son y sujetos a un destino
específico, suponen que en su ejecución se deben respetar las normas de
administración financiera, en especial, las dirigidas a garantizar la
sostenibilidad del fondo y la eficacia y eficiencia del gasto público. De ahí,
que el artículo 18 de la Ley n.°5662 le confiera a la DSAF competencias de fiscalización,
control y evaluación en relación con la gestión que de esos recursos están
haciendo los distintos organismos ejecutores cuyos programas son financiados
por el aludido fondo y, particularmente, el destino que se les está dando, tal
como se analizó con amplitud en el mencionado dictamen C-370-2019.
En ese
sentido, el mismo artículo 18 en su párrafo cuarto dispone que: “Cuando se compruebe que una institución ha
destinado recursos provenientes del Fondo a financiar gastos administrativos u
otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes constitutivas,
la Desaf comunicará por escrito a dicho ente que el financiamiento cesará hasta
que los rubros administrativos en referencia sean incluidos en el presupuesto
ordinario de la institución y cubiertos por fuentes de ingreso distintos de los
del Fodesaf” (el subrayado no es del original).
Esta
referencia a los objetivos de la ley constitutiva del fondo de destino, que
tratándose del Fosuvi remite como sabemos a la Ley n.°7052, deja en poder del legislador
su definición y la decisión de ampliar la mira hacia otros objetivos sociales
que considere de interés público.
Asimismo,
el párrafo primero del artículo 5 de la LDSAF contiene otra remisión a la Ley
específica de cada programa para que, a su tenor, los
organismos jerárquicos superiores de cada institución ejecutora, definan y
aprueben la metodología de selección para escoger a los beneficiarios; dando
coherencia a la precisión que de estos haga para el caso del Fosuvi la aludida
LSFNV.
Todo esto para señalar que la definición última acerca
de cómo debe ejecutarse el aporte de FODESAF al Fosuvi y del alcance de sus
beneficiarios entra dentro del campo que válidamente puede regular el
legislador; como, en efecto, consta que hizo con las
sucesivas reformas a la LSFNV; para facilitar que otros grupos poblacionales
que no necesariamente se hallen en una situación de pobreza o pobreza extrema,
tengan opción de contar con un bono de vivienda financiado por el aludido
fondo.
Lo que
no obsta, para que la DESAF siga ejerciendo su labor de control en relación con
la forma en que se ejecuta los recursos del Fosuvi en el ámbito de su
competencia y que, a su vez, el BANHVI remita los informes de beneficiarios, de
ejecución presupuestaria y rendición de cuentas a que aluden los artículos 5 y
18 de la Ley n.°5662; tomando en cuenta que a tenor de los artículos 46 y 50 de
la Ley n.°7052, “las familias de escasos
recursos económicos” constituyen un objetivo social fundamental de dicho
fondo y, como vimos también de los antecedentes legislativos de esa ley, la
razón de ser que justificó su creación.
G.
CONCLUSIÓN:
De
conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de
República, que:
1.
Desde su creación, el FODESAF,
administrado por la DESAF, tuvo como objetivo sufragar programas y servicios de
las instituciones del Estado que tuvieran a su cargo la ayuda social
complementaria del ingreso de las personas en pobreza y pobreza extrema, lo que
justificó que uno de sus destinos específicos fuese el Fosuvi (artículo 3.m
LDSAF), a cargo del BANHVI, al ir dirigido a que “las familias de escasos recursos económicos” (artículo 50 LSFNV)
tuvieran acceso a una solución habitacional digna.
2.
Con las sucesivas reformas
legislativas que tuvo la LSFNV (caso de las Leyes (n.°7208/1990, n.°7950/1999,
n.°8924/2011 y n.°9209/2014), se fue ampliando la base de beneficiarios de los
recursos del Fosuvi, a través del bono de vivienda, a las “las familias, las personas con discapacidad con o sin núcleo familiar,
las parejas jóvenes y las personas adultas mayores sin núcleo familiar” con
un nivel de ingresos de hasta seis veces el salario mínimo de un obrero no especializado de la construcción
(artículo 51 LSFNV); planteando una contradicción con la población meta definida
para el FODESAF, circunscrito como se dijo, a las personas en pobreza o en
pobreza extrema.
3.
Sin embargo, interpretar que
el aporte del FODESAF al Fosuvi sea usado única y exclusivamente en las
soluciones habitacionales de interés social que brinde a las familias de
escasos recursos genera el problema de que este último fondo, prácticamente, se
quedó solo con esa fuente de financiamiento para asumir todas las obligaciones
en materia de vivienda que tiene encomendadas por ley, a raíz de la derogación
que hizo el artículo 33 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas
al otro ingreso fijo en importancia que recibía el Fosuvi, que consistía en un
tres por ciento del presupuesto de la República.
4.
Además, tal postura riñe con
la decidida intención del legislador plasmada en la modificación hecha por la
Ley n.°8924 del 3 de febrero de 2011 a la LSFNV – de data posterior a la
reforma integral a la LDSAF por Ley n.° 8783 del 13 de octubre del 2009 que procuró
redirigir los recursos del FODESAF a su fin primigenio – de permitir que el
aporte de este último fondo pudiese ser empleado en facilitar el acceso a
vivienda propia a los grupos poblacionales de clase media con ingresos de hasta
seis salarios base de un peón de construcción, según se deduce de la discusión
parlamentaria documentada en el expediente legislativo n.° 17797, al entender que para las personas en pobreza o en extrema pobreza el
Fosuvi les reserva el 40% de sus recursos, con arreglo al párrafo tercero del
artículo 59 de la LSFNV.
5.
Pese al distinto alcance de
ambos fondos dado por ley, interesa recordar que el fin original del Fosuvi de “procurar soluciones habitacionales de
interés social mediante el bono familiar de la vivienda” sigue vigente (artículo
50 LSFNV), al igual que la población objetivo prevista por el primer párrafo
del artículo 46, en relación con los distintos grupos que se mencionan “de escasos ingresos” ; lo que explica
que la DESAF conserve sus competencias de evaluación en relación con la gestión
que del aporte del FODESAF haga el BANHVI y que dicho ente deba remitirle a su
vez la información necesaria, en particular, los informes de beneficiarios, de
conformidad con los artículos 5, 18 y 23 de la LDSAF, para un mayor control interinstitucional
y de eficacia de la ayuda social brindada.
Atentamente,
Alonso Arnesto Moya
Procurador
AAM/hsc
C: Ing. Irene Campos Gómez, Ministra de Vivienda y
Asentamientos Humanos &
Presidenta,
Banco Hipotecario de la Vivienda.
Sr. Dagoberto Hidalgo Cortés, Gerente General, Banco
Hipotecario de la Vivienda.
[1] El artículo VII del capítulo de disposiciones transitorias del texto original del proyecto de ley de comentario disponía: “Para el cumplimento de sus objetivos en materia de vivienda social y a la lucha contra el tugurio, las Instituciones Estatales especializadas en vivienda recibirán anualmente del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, recursos para establecer sistemas de compensación temporal de la tasa de interés, cuotas escalonadas subsidiadas y otros costos financieros de sus proyectos de vivienda popular, en una cuantía que no sea inferior al total de los presupuestos aprobados con cargo a dicho Fondo para vivienda en el año inmediato anterior, y que a su vez considere el incremento de los ingresos totales que se calculan para el presupuesto del precitado Fondo a fin de que se tomen en cuenta para fijar una tasa de crecimiento de lo que debe transferirse para vivienda popular. En ningún caso estos recursos serán utilizados para gastos administrativos de las Instituciones” (folios 52 y 53, el subrayado no es del original).
[2] Si bien la explicación del cambio en la Comisión dictaminadora fue “que son los términos que se utilizan actualmente” (folio 818 del expediente legislativo n.°16454).
[3] La postura de las mutuales también fue reiterada por las cooperativas de ahorro y crédito al momento de otorgárseles audiencia ante la Comisión dictaminadora del proyecto de ley n.°17.797, como lo evidencia la intervención del señor Francisco Montoya Mora, Gerente de Coopealianza R.L., al indicar: “sin duda este proyecto va a beneficiar a muchas familias. / ¿Por qué? ¿Por qué va a beneficiar a muchas familias? Vean, yo creo que el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda nace hace veinticinco años, es un sistema que sin duda está avocado a brindar soluciones de vivienda a las familias de este país y prácticamente lo que sí ha quedado muy claro es que el sistema actual, lo que permite es atender únicamente a la gente más pobre del país y eso me parece muy bien; pero, también hay gente, hay muchachos y muchachas, y jóvenes, y familias que tienen ingresos superiores al primero y segundo estrato y que tienen deseos de adquirir una vivienda. Lo que pasa es que el subsidio de vivienda que le otorga el Estado es muy pequeño. / Sin duda más bien, con la posibilidad de que el fondo se pueda diferir y se pueda contribuir al pago de las mensualidades, eso lo que va a generar es una gran bondad para que muchas familias de clase media de este país realmente puedan tener acceso a una vivienda digna. / Esto es curioso; cuando nosotros analizamos que lo que es vivienda social en este país, son casas de habitación hasta veinticuatro millones; pero, muy difícilmente dos profesionales jóvenes pueden tener acceso a una vivienda de veinte millones, a pesar de que está ubicado dentro de la vivienda social, porque requerirían ingresos casi superiores al millón y medio de colones, y a esta le es muy difícil poder adquirir esta vivienda” (folio 270, el subrayado no es del original).