O.J. 086-99
San José, 30 de julio, 1999
Doctor
Carlos Vargas Pagán
Presidente de la Asamblea
Legislativa
Estimado señor Presidente:
Con la aprobación del señor Procurador
General de la República, me es grato referirme a su oficio PVP-0033 del 27 de julio
del presente año, por medio del cual consulta a este órgano superior consultivo
técnico jurídico de la Administración Pública respecto al procedimiento
constitucionalmente viable, ante la posibilidad de que en el período de
sesiones extraordinarias coincidan asuntos propios del régimen interno del
parlamento y asuntos propios de la agenda del Poder Ejecutivo. Específicamente,
si la agenda del Poder Ejecutivo tiene prioridad sobre los asuntos del régimen
interno o si éstos deben agotarse de previo a conocer dicha agenda.
Es necesario aclarar que el criterio que a
continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General
de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea
Legislativa, por no ser Administración Pública y se hace como una colaboración
en la importante labor que desempeña el Diputado.
I.- LA FUNCION AUTONORMATIVA DEL
PARLAMENTO UNA MANIFESTACION DE SU INDEPEDENCIA.
La función autonormativa
de la Asamblea Legislativa consiste en la facultad que tiene este órgano
fundamental del Estado de dictar las normas - escritas y no escritas- que
regulan su organización, su funcionamiento y los diversos procedimientos para
adoptar los actos parlamentarios.
Esta facultad es intrínseca al parlamento, y
dado su ámbito de aplicación, es ejercida con absoluta independencia de los
otros órganos que conforman la estructura del Estado. Ahora bien, lo anterior
no significa que el ejercicio de esta función no tenga límites (1).
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NOTA
(1): En el sistema democrático ningún órgano es inmune al control, debido a que
en el ejercicio de las potestades públicas se deben respetar una serie de
límites que les impone el ordenamiento jurídico. El primero de éstos, es el
acatamiento del Derecho de la Constitución, es decir, al conjunto de valores,
principios y normas constitucionales. El segundo, consiste, en el hecho de que
el ejercicio de una potestad debe ajustarse a los principios de razonabilidad,
racionalidad y proporcionalidad. Por otra parte, no se debe perder de vista que
en un Estado democrático existe una constitución de la libertad, que lo que
persigue, en última instancia, es garantizarle al individuo el disfrute y goce
pleno de los derechos humanos que se encuentran actualmente reconocidos en las
constituciones políticas de la mayoría de los países del mundo y en los
tratados internacionales, lo que constituye el objeto de una nueva disciplina
jurídica que empieza a precisar sus entornos, como es el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos. Quienes ejercen potestades públicas no pueden por
acción, omisión o simple actuación material no fundada en un acto
administrativo eficaz, violentar o amenazar esos derechos. En cuarto término,
siguiendo las técnicas del Derecho Administrativo, el ejercicio de la potestad
debe estar encaminada a la obtención del fin público para la cual fue creada
(principio de adherencia al fin), por lo que, con base en lo anterior, no es
legítimo utilizar las potestades para otros fines no asignados por el
ordenamiento jurídico (vicio de desviación de poder) o más allá de lo razonable
(vicio de exceso de poder). La Sala Constitucional, en el voto número 990-92
expresó: " La positivización del 'principio democrático' en el artículo 1
de la Constitución , constituye uno de los pilares, el núcleo vale decir, en
que se asienta nuestro sistema republicano y en ese carácter de valor supremo
del Estado Constitucional de Derecho, debe tener eficacia directa sobre el
resto de fuentes del ordenamiento jurídico infraconstitucional
y obviamente sobre el Reglamento, de donde se sigue que la potestad de
parlamento para dictar las normas de su propio gobierno interno (interna corporis), no sólo está prevista por la Constitución
Política en su artículo 121 inciso 22, sino que es consustancial al sistema
democrático y específica de la Asamblea Legislativa como poder constitucional,
a tenor del Título IX de la Carta Fundamental, y en consecuencia ignorar o
alterar esa potestad constituiría una violación grave a la organización
democrática que rige al país".
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La Constitución Política del 7 de noviembre
de 1949, al igual que en las anteriores, fiel al espíritu democrático, reconoce
a favor de la Asamblea Legislativa la función autonormativa,
y la regula de forma tal, que le garantiza su independencia en su ejercicio. En
efecto, el artículo 9 de la Constitución Política establece el principio de
independencia de los poderes del Estado y la no delegación de las funciones que
les son propias. En concordancia con la anterior disposición, el artículo 121,
inciso 22) en relación con el artículo 124 de ese mismo cuerpo normativo,
consagra, como una atribución exclusiva del parlamento, el darse el Reglamento
para su régimen interno, el cual, una vez adoptado, no se puede modificar sino
por una votación calificada. Además, el procedimiento para su adopción,
modificación e interpretación es el acuerdo legislativo, y no el trámite de la
ley, con lo que se excluye al Poder Ejecutivo del ejercicio de esta función, ya
que la adopción del acto parlamentario, tanto para su validez como para su
eficacia, no requiere de la sanción de este último órgano constitucional.
El Reglamento de la Asamblea Legislativa le
atribuye una gran importancia al tema del ejercicio de la función autonormativa. No en vano, el artículo 35 de ese cuerpo
normativo, coloca este asunto en la tercera posición del orden del día del
Plenario, y permite continuar su discusión después de las 18 horas, en las
sesiones de los lunes, martes y jueves.(2) Más aún, la
Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 73, estatuye como
parámetro de constitucionalidad la violación a los trámites sustanciales del
Estatuto Parlamentario(3). Incluso, la Sala Constitucional, en la resolución
número 1-92 de las catorce horas del 7 de enero de mil novecientos noventa y
dos, le ha conferido al Estatuto Parlamentario el valor y los efectos de una
"ley constitucional".
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NOTA
(2): El día miércoles no se incluyen los asuntos del régimen interior en el
orden del día del Plenario.
NOTA
(3): La Sala Constitucional, en la opinión consultiva, resolución número
3513-94, se refirió a las violaciones sustanciales de las normas reglamentarias
en los siguientes términos: "Este ejercicio de flexibilidad en la
interpretación y aplicación del derecho al procedimiento legislativo es
prudente y razonable y, sobre todo, plausible, cuando el parámetro del juicio
de validez no es una disposición concreta (como, por ejemplo, es concreta la
regla del artículo 124 de la Constitución que dice que los debates se dan
"cada uno en distinto día no consecutivo"), caso en el cual la
aplicación está intensamente preconfigurada en la
regla, sino un principio constitucional. En este mismo sentido, no hay que
perder de vista tampoco el carácter instrumental (que no el único carácter) del
procedimiento legislativo, regulado solo en sus puntos medulares por texto
expreso de la Constitución, que no solo es la vía por la que la Asamblea
discurre para dictar la ley sino para hacerlo realizando a la vez el principio
democrático (que está en la base del orden constitucional, como lo afirma la
Constitución desde su artículo primero, y que legitima a la propia Asamblea
-artículo 105 constitucional- y da autoridad a la ley que de ella dimana
–artículos 121 y 129-). En este contexto, precisamente, los "requisitos o
trámites sustanciales" de que habla la Ley de la Jurisdicción
Constitucional son aquellos que exige la Constitución de modo expreso y más o
menos acabado -puesto que hay que suponer que al precisarlos la Constitución y
reservarlos para sí, insoslayablemente han de calificarse como
"sustanciales"- y los que, establecidos en el Reglamento legislativo,
son deducibles del principio democrático (en general o en sus diversas
manifestaciones particulares, como, por ejemplo, el pluralismo político o el
principio de publicidad)".
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Y es que no podría ser de otra forma, la
regulación de la organización, el funcionamiento y los procedimientos de un
órgano vital para la existencia del sistema democrático ( no
hay democracia sin parlamento, ni parlamento sin oposición), es un tópico que
reviste la mayor importancia. Desde esta perspectiva, las regulaciones interna
de la Asamblea ha de estar inspiradas en los valores y principios democráticos,
de tal forma que se propicien y logren los equilibrios institucionales entre el
partido mayoritario y la oposición y las fuerzas emergentes; entre el
parlamento y los otros órganos del Estado, en especial con el Poder Ejecutivo;
entre los mecanismo para coincidir y las reglas para disentir; entre la
posibilidad de adoptar decisiones política y la garantía de una oposición
efectiva y responsable; y , entre la potestad de legislar y las otras
atribuciones que la Constitución Política le impone al parlamento, en
particular la función del control político.
"Debe
entenderse que la Constitución ha organizado una estructura política en la que
el equilibrio de poderes responde al mantenimiento de los valores fundamentales
de la democracia, entre lo que la libertad y la igualdad figuran como
imprescindibles..." (Ver voto de la Sala Constitucional número 990-92).
En conclusión, nuestro ordenamiento jurídico
reconoce a favor de la Asamblea Legislativa la función de autonormarse,
garantizándole su independencia.
II.- LAS COMPETENCIAS DEL PARLAMENTO EN EL
PERIODO DE SESIONES EXTRAORDINARIAS.
En el período de sesiones extraordinarias la
Asamblea Legislativa, siempre y cuando sea convocada por el Poder Ejecutivo(4),
puede realizar todos aquellos actos que se derivan del ejercicio de sus
funciones, excepto en cuanto a la legislativa, porque, de conformidad con el
artículo 118 de la Constitución Política, solo puede conocer de los proyectos
de ley que están en el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias o en
sus ampliaciones, o de las reformas legales que fueran indispensables para
resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.
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NOTA
(4): "... la facultad del Poder Ejecutivo para convocar al período de
sesiones extraordinarias es una potestad de ejercicio discrecional, la cual
deriva de la naturaleza misma del Poder Ejecutivo y de su función en el Estado
moderno. De manera que si el Poder Ejecutivo no convoca a período de sesiones
extraordinarias en principio la Asamblea Legislativa no podría válidamente
reunirse" HERNANDEZ VALLE (Rubén) Derecho Parlamentario Costarricense.
1º edición, San José Costa Rica Investigaciones Jurídicas S.A., 1991, página 88
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Sobre ese último aspecto, la Sala
Constitucional, en el voto número 3410-92 expresó:
"...por haberle sido atribuida [está
hablando del Poder Ejecutivo] , con carácter de exclusividad, la potestad de
convocar a la Asamblea Legislativa para sesionar extraordinariamente a la vez
que se le ha reservado la determinación de la importancia y conveniencia de los
proyectos que se incluyen en el decreto de convocatoria formal, y ello implica,
con el artículo 118 de la Constitución Política, que no se puede conocer de
ninguna otra materia que no sea la expresamente convocada, salvo los
nombramientos de funcionarios que deba hacer la Asamblea Legislativa, o las
reformas legales que sean necesarias para mantener la coherencia e integridad
jurídica entre lo que se aprueba en razón de la convocatoria y el resto del
ordenamiento jurídico. Desde luego que la Asamblea Legislativa conserva
íntegras sus potestades constitucionales de deliberación y decisión, de manera que en el procedimiento de producción de la norma, el
proyecto, tal y como llega a su conocimiento, puede sufrir modificaciones,
adiciones y en general transformaciones, sin que ello implique incumplimiento
de la reserva contenida en el decreto de convocatoria, ni tampoco violación al
principio señalado en el artículo 118. Lo que no es posible es que por la vía
de mociones se modifique y sustituya el proyecto, de manera que lo que se
apruebe sea una materia distinta a la que la iniciativa del Poder Ejecutivo se
propone regular y que es objeto de la convocatoria, porque ello equivaldría a
desconocer la reserva creada en el artículo 118 constitucional y a violentar o
infringir las reglas del derecho de iniciativa. En otro sentido, como lo afirma
la Procuraduría General de la República en su informe, puede la Asamblea
Legislativa hacer reformas legales paralelas al proyecto que sean
indispensables para resolver el asunto sometido a su conocimiento, lo que
implica que se requiere la necesaria conexidad entre el proyecto propuesto y la
reforma complementaria, a los efectos de respetar las limitaciones
constitucionales de la convocatoria".
Es importante señalar que, desde hace más de
veinte años, existe una costumbre parlamentaria (5) en el sentido de que en el
período de sesiones extraordinarias la Asamblea Legislativa puede ejercer las
funciones del control político y la autonormativa.
Esta costumbre ha revitalizado la posición del Parlamento dentro del sistema
republicano, ha restablecido los equilibrios institucionales y está acorde con
los principios y valores democráticos.
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NOTA
(5): El derecho parlamentario está conformado por un conjunto de principios
normas y costumbres y prácticas (fuentes axiológicas, normativas y
sociológicas) que constituyen el cauce a través del cual el parlamento adopta una
decisión política (acto parlamentario final).
Sin
embargo, no debe perderse de vista, tal y como lo ha afirmado la doctrina y se deja
entrever de las resoluciones de la Sala Constitucional, además de ser
instrumental, es un derecho sustantivo, ya que, en razón del principio
democrático, sus normas deben ajustarse a él y a sus componentes, así como al
Derecho de la Constitución. --- Quienes se han ocupado de los temas de Derecho
parlamentario, en nuestro país, avalan esta interpretación del artículo 118 de
la Carta Fundamental. Así, por ejemplo, la Licda. Ramírez Altamirano nos
señala:
"En
las sesiones extraordinarias la Asamblea también puede realizar todas las
actividades en ejercicio de su función de control político, sea en el plenario
o por medio de las comisiones investigadoras, pues lo único que está limitado
es su función legislativa en cuanto a los proyectos de ley que pueden ser
objeto de estudio y resolución. Por esta razón una comisión especial
investigadora puede funcionar en este periodo de sesiones aun cuando no esté
incluida en el Decreto de Convocatoria"(6).
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NOTA
(6): RAMIREZ ALTAMIRANO (Marina) Manual de Procedimientos Legislativos. 1º
edición, San José- Costa Rica, Asamblea Legislativa, 1994, página 46.
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Por su parte, el Doctor Hernández Valle
indica al respecto:
"
Como hoy día la tendencia de los Parlamentos modernos es la de convertirse en
auténticos órganos de control parlamentario antes que
en máquinas legislativas, pareciera conveniente que la Asamblea Legislativa
mantenga la posibilidad de ejercitar, motu propio y sin necesidad de
convocatoria del Poder Ejecutivo, sus funciones de control parlamentario.
En
todo caso si ello no fuera así la independencia del órgano legislativo se vería
seriamente lesionada, pues el Poder Ejecutivo podría impedir el control
político sobre sus actos, durante casi la mitad del año, con sólo no convocar a
la Asamblea a períodos de sesiones extraordinarias..."(7)
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NOTA
(7): HERNANDEZ VALLE (Rubén) Op. Cit. página 90.
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Nosotros agregamos, ya que ha existido una
práctica parlamentaria (8) en ese sentido, tal y como lo apuntamos atrás, que
en el período de sesiones extraordinarias el parlamento no sólo puede ejercer
la función del control político, sino también la función de autonormarse.
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NOTA
(8): El antecedente más reciente se encuentra en el período constitucional
1994-1998, en el último período de sesiones extraordinarias de la cuarta
legislatura, en la que se discutió el expediente legislativo número
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III.- LA AGENDA PARLAMENTARIA EN EL
PERIODO DE LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS.
Si bien es cierto que en las sesiones
extraordinarias el Poder Ejecutivo tiene una injerencia directa en la
conformación del orden del día de los órganos parlamentarios, la elaboración de
ésta se hace con base en las reglas internas del parlamento, las cuales se
encuentran recogidas en su Reglamento, en los principios y la costumbre
parlamentaria. Más concretamente, en lo referente a la materia legislativa, el
Poder Ejecutivo, en el decreto de convocatoria o en sus ampliaciones, indica
qué es lo que se conoce, pero es el Parlamento quien determina en qué orden se
discuten los proyectos de ley, atendiendo a lo que señalan las normas
internas.(9)
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NOTA
(9): Es importante señalar que el Poder Ejecutivo tiene la facultad de retirar
asuntos de la convocatoria o de sus ampliaciones, con lo que el puede ir determinado que es lo que se conoce, con
prioridad, en los Capítulos de primeros y segundos debates.
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En las sesiones extraordinarias la
confección de las agendas de los diversos órganos parlamentarios, que se abocan
al conocimiento de la materia legislativa, sigue siendo una atribución
exclusiva de las instancias legislativas, aunque limitada, ya que no pueden
incluir asuntos que no se encuentran en la convocatoria o en sus ampliaciones o
que hayan sido retirados por el Poder Ejecutivo.
Con base en lo anterior, la elaboración del
orden del día del Plenario en las sesiones extraordinarias debe ceñirse,
estrictamente, a lo dispuesto en el artículo 35 del Reglamento, así como a los
principios y prácticas parlamentarias que lo interpretan y lo complementan.
IV.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO
Nos pregunta usted en su consulta que si la
agenda del Poder Ejecutivo tiene prioridad sobre los asuntos del Régimen Interno
o si éstos deben agotarse de previo a conocer dicha agenda. La respuesta es
negativa, con base en las siguientes razones:
1.-
Los asuntos del régimen interno se conocen antes que los asuntos que convoca el
Poder Ejecutivo a sesiones extraordinarias, por que así lo dispone el
Reglamento en su artículo 35. Específicamente, el orden es el siguiente:
a) Discusión y aprobación del acta.
b) Suspensión de Derechos y Garantías.
c) Asunto del régimen interior
d) Segundos debates.
e) Terceros debates.
f) Primeros debates.
Como puede observarse, los asuntos que
incluye el Poder Ejecutivo en la convocatoria de sesiones extraordinarias o en
sus ampliaciones, se ubican en los Capítulos de segundos y primeros debates, lo
que están por debajo del Capítulo de asuntos del régimen interior, por lo que
los proyectos de acuerdo y otros temas que se incluyen en él, se deben conocer
antes que los proyectos de ley que se encuentran en aquéllos.
2.-
Con base en la regla de Derecho Parlamentario que indica que no se debe pasar a
otro asunto hasta tanto no se haya agotado la discusión del anterior, para
conocer los proyectos de ley que incluye el Poder Ejecutivo en el decreto de
convocatoria o en sus ampliaciones, habrá primero que decidir sobre los tópicos
que se encuentran en el Capítulo del régimen interior. Si bien esta regla de
derecho parlamentario está recogida en el artículo 136 del Reglamento(10), que
norma el trámite del primer debate, ha existido una práctica parlamentaria en
el sentido de que no se pasa al capítulo siguiente de la agenda del plenario
hasta tanto no se hayan agotado los asuntos del capítulo anterior(11).
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NOTA
(10): "Articulo 136.- Discusión continua de los proyectos. Pendiente la
discusión de un proyecto de ley, deberá continuarse ésta en las sesiones
inmediatas hasta agotarla, no aceptándose en su tramitación más que las
mociones de forma y fondo o las mociones de orden relacionadas con el proyecto,
de acuerdo con las disposiciones de este Reglamento".
NOTA
(11): Salvo que el Reglamento de la Asamblea Legislativa disponga otra cosa,
como ocurre en el inciso 2 del artículo 35 que indica: " Si a las
dieciocho horas no se hubiere agotado el conocimiento del proyecto en su
trámite de primer o segundo debate, se suspenderá la discusión para conocer de inmediato
lo siguiente...".
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3.- Es
importante mencionar, que también existe una práctica parlamentaria que permite
"posponer" un asunto que está en un determinado capítulo para conocer
los proyectos de ley que se encuentran en el siguiente. Gracias a este
instrumento, se puede lograr un equilibrio en la tramitación de los tópicos que
están en el orden del día del plenario, de manera tal que la Asamblea
Legislativa puede abocarse a conocer los temas de su régimen interior sin que
por ello deje de discutir los asuntos que el Poder Ejecutivo envía a sesiones
extraordinarias. También se han dado casos, en los cuales se ordena la agenda
parlamentaria dedicando una parte de la sesión a los asuntos del régimen
interior, y la otra, al conocimiento de los proyectos de ley.
V.- CONCLUSIONES.
a.-
Los proyectos de ley que incluye el Poder Ejecutivo en el decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias o en sus ampliaciones, no tiene
prioridad sobre los asuntos que se encuentran en el Capítulo del régimen
interior.
b.-
Para conocer los asuntos que están en los Capítulos de segundos y primeros
debates, que son los que, lógicamente, se encuentran incluidos en el decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias o en sus ampliaciones, se debe agotar,
previamente, la discusión de los proyectos de acuerdo o asuntos que están en el
Capítulo del régimen interno.
De
usted, con toda consideración,
Lic. Fernando Castillo
Víquez
Procurador Constitucional