OJ-137-2006
27 de
setiembre de 2006
Licenciada
Silma
Elisa Bolaños Cerdas
Jefa
de Área
Comisión
Permanente de Turismo
Asamblea
Legislativa
S. O.
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me
refiero a su atento oficio N° TU-201-2006 de 18 de setiembre último, por medio
del cual transmite a la Procuraduría el acuerdo de la Comisión Permanente
Especial de Turismo, dirigido a solicitar el criterio técnico jurídico sobre el
proyecto de ley intitulado “Interpretación auténtica al artículo 7, incisos
a iii) y b ii) de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N°
6990 del 5 de julio de 1.985”,
Expediente N° 16.236.
De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede
aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante,
dado que se está ante una consulta planteada en apego a una moción aprobada por
la Comisión Permanente Especial de Turismo de la Asamblea Legislativa y no por
un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de
la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la
Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como
muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la
trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es
atribuida.
Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no
resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante
ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la
Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
La Ley N° 8114 de 4 de julio de 2001
reformó el artículo 7 de la Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico, a efecto
de regular la concesión de beneficios relacionados con los impuestos sobre la
renta y ventas. No obstante, por un problema de técnica legislativa, no existe
concordancia entre los incisos derogados y el texto escrito de la norma. Ante
esa situación, el proyecto de ley plantea una interpretación auténtica. Es por
ello que la presente Opinión Jurídica debe centrarse en el objeto y alcance del
instituto de la interpretación auténtica, a efecto de determinar si la
propuesta constituye, efectivamente, una interpretación auténtica o si, por el
contrario, se está ante una reforma legislativa que no puede surtir los efectos
propios de la interpretación auténtica.
A.- UN
ERROR LEGISLATIVO
Con el objeto de propiciar el desarrollo turístico, la Ley de
Incentivos para el Desarrollo Turístico, N° 6990 de 15 de julio de 1985,
establece un régimen de incentivos para actividades turísticas que reúnan
determinados requisitos. Para ese efecto, la Ley precisa qué incentivos pueden
ser otorgados por la Administración a proyectos desarrollados en las
actividades que enumera. Se delimita estrictamente el ámbito de aplicación del
régimen de favor. Así, el artículo 7, en su texto original, contemplaba
incentivos para actividades dentro de la hotelería, transporte aéreo,
transporte acuático, arrendamiento de vehículos y Turismo
receptivo de agencias de viajes que se dediquen exclusivamente a esta
actividad. Para cada una de esas actividades, se enumeraron los incentivos que
podían ser otorgados. En lo que aquí interesa se dispuso:
“Artículo 7º.- A
las empresas calificadas para obtener los beneficios de esta ley se les podrán
otorgar total o parcialmente los siguientes, de acuerdo con la actividad en que
se clasifiquen:
a) Servicio de
hotelería:
i) Exoneración de
todo tributo y sobretasa que se aplique a la importación o compra local de
artículos indispensables para el funcionamiento o instalación de empresas
nuevas, o de aquellas que, estando establecidas, ofrezcan nuevos servicios; así
como para construcción, ampliación o remodelación del respectivo edificio. Esta
exoneración no podrá otorgarse para la importación de aquellos bienes similares
que se fabriquen localmente, de calidad y precios competitivos, a juicio del
Ministerio de Hacienda.
Estas
empresas únicamente podrán importar vehículos, y sus avíos, para el transporte
colectivo de personas, con una capacidad mínima de ocho pasajeros.
Si
las empresas demostraran que poseen instalaciones adecuadas para el atraque,
embarque y desembarque de pasajeros, propios o comunes, podrá otorgarse la
exoneración mencionada para la compra de yates o veleros que se destinarán exclusivamente
para alquilarlos a turistas, a juicio periódico de la comisión reguladora de
turismo, la cual realizará un control periódico de tales naves.
ii) Exención total
del impuesto sobre al Renta, sobre las utilidades no distribuidas, hasta por un
período de doce años, a los establecimientos nuevos y a los que estén en
operación.
iii)
Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen
extinguen con mayor rapidez, previa aprobación de la Dirección General de la
Tributación Directa.
iv)
Concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el
desarrollo de sus actividades. Las municipalidades deberán conceder estas
patentes en el plazo máximo de los treinta días posteriores a la presentación
de la solicitud y cobrarán el impuesto correspondiente.
No
se podrán conceder patentes para salas de juego prohibidas por otras leyes.
v)
Autorización del Banco Central de Costa Rica para que empresas hoteleras
costarricenses dedicadas a la atención del turismo internacional, sean
contratadas como cajas auxiliares de dicha institución para la compra de
divisas a los turistas extranjeros. Las operaciones se realizarán en nombre y
por cuenta del Banco Central, el cual establecerá en el convenio respectivo los
plazos y condiciones en que los hoteles le traspasarán las divisas que reciban
mediante esa actividad.
vi)
Exoneración del impuesto Territorial, hasta por un período de doce años, a
partir de la firma del contrato, a aquellos establecimientos instalados o por
instalarse fuera de la región metropolitana establecida por el Ministerio de
Planificación.
b) Transporte aéreo
de turistas, internacional y nacional:
i) Exención total
del impuesto sobre la Renta, sobre las utilidades no distribuidas, hasta por un
período de doce años, a las empresas nuevas y a las que estén en operación.
Esta exención se aplicará exclusivamente a aquellas empresas que transporten
turistas en las rutas internacionales, y en las domésticas con vuelos de
itinerario.
ii)
Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen
con mayor rapidez, previa aprobación de la Dirección General de la Tributación
Directa.
iii)
Suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio
establecido en el mercado internacional. Este beneficio sólo podrá ser otorgado
a las líneas aéreas calificadas de acuerdo con lo dispuesto en el inciso b) del
artículo 3º y en el subinciso i) de este artículo.
iv)
Exoneración de todo tributo y sobretasa para la importación o compra local de
los repuestos necesarios para el correcto funcionamiento de las naves.
(…)”. La cursiva no es del original
Posteriormente, el artículo 7 fue objeto de reforma
por la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones, N°
7293 de 31 de marzo de 1992. El texto del artículo en orden al servicio
de hotelería y al transporte aéreo pasó a ser el siguiente:
“ARTÍCULO 7º.- A las empresas
calificadas para obtener los beneficios de esta Ley, se les podrán otorgar,
total o parcialmente, los siguientes incentivos de acuerdo con la actividad en
que se clasifiquen:
a) Servicios de hotelería:
i) Exención de todo
tributo y sobretasas que se apliquen a la importación o compra local de los
artículos indispensables para el funcionamiento o instalación de empresas
nuevas o de aquellas que, al estar establecidas, ofrezcan nuevos servicios, así
como para la construcción, ampliación o remodelación del respectivo edificio,
con excepción de vehículos automotores y combustibles.
Esta
exención no se aplicará a la importación de aquellos bienes similares, que se
fabriquen en el territorio de los países signatarios del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, en igualdad de condiciones en
cuanto a calidad, cantidad y precios, a juicio del Ministerio de Economía,
Industria y Comercio.
ii)
Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen
con mayor rapidez, de conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta.
iii)
Concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el
desarrollo de sus actividades. Las municipalidades concederán estas patentes en
el plazo máximo de los treinta días naturales posteriores a la presentación de
la solicitud y cobrarán el impuesto correspondiente. No se podrán conceder
patentes para salas de juegos prohibidos por otras leyes.
iv)
Autorización del Banco Central de Costa Rica para que empresas hoteleras
costarricenses dedicadas a la atención del turismo internacional, sean
contratadas como cajas auxiliares de dicha Institución para la compra de
divisas a los turistas extranjeros. Las operaciones se realizarán en nombre y
por cuenta del Banco Central de Costa Rica, el cual establecerá, en el convenio
respectivo, los plazos y condiciones en que los hoteles le traspasarán las
divisas que reciban mediante esa actividad.
v)
Exoneración del impuesto territorial, hasta por un período de seis años a
partir de la firma del contrato, a aquellos establecimientos que se instalen
fuera de la región metropolitana establecida por el Ministerio de
Planificación.
b) Transporte aéreo
internacional y nacional de turistas:
Clasifican en este
aparte únicamente las empresas, que transporten turistas en las rutas
internacionales y en vuelos de itinerario dentro del territorio nacional.
Incentivos:
i) Depreciación
acelerada, de conformidad con la Ley de Impuesto sobre la Renta.
ii)
Suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio
establecido en el mercado internacional.
iii)
Exención de todo tributo y sobretasas para la importación o compra local de los
repuestos necesarios para el correcto funcionamiento de las aeronaves”. La
cursiva no es del original.
Más
recientemente, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, N° 8114 de 4 de julio del 2001, dispone:
“Artículo 22.—Derogaciones. Deróganse todas las
disposiciones legales y reglamentarias que conceden la exención total o parcial
del pago del impuesto sobre la renta, incluso las que se identifican como no
sujeciones, así como las que permiten aplicar deducciones a la base imponible
para el cálculo de dicho tributo o aplicar créditos de impuesto, incluidas en
las siguientes leyes:
(…).
c) Los incisos a)-ii, a)-iii,
b)-i, b)-ii, ch)-ii, ch)-iii, d)-ii, d)-iii del artículo 7, así como el
artículo 8 de la Ley de incentivos para el desarrollo turístico, Nº 6990, de 30
de julio de 1985.
(…)”.
La
norma tiene un fin de carácter tributario, que no es otro que la derogatoria de
disposiciones que otorgaban beneficios de distinto tipo en orden al impuesto
sobre la renta. Dado ese objetivo, la derogatoria sólo podía concernir
disposiciones que establecieran beneficios fiscales y más concretamente,
beneficios relacionados con el impuesto sobre la renta. Por ello es
indispensable tener en cuenta que, a partir de la reforma a la Ley 6990 por la
Ley N° 7293, los incisos a) iii) y b) ii) no sólo no conciernen el impuesto
sobre la renta, sino que tampoco tienen carácter fiscal. Constituyen beneficios
no fiscales. Dado su contenido, no podían ser derogados por una disposición
dirigida a eliminar beneficios relativos al impuesto sobre la renta. No
obstante, el artículo 22 establece una derogatoria de esos incisos.
El
artículo 22 no es coherente ni razonable en su contenido, situación que se debe
al hecho de que el legislador de 2001 no tomó en cuenta la reforma sufrida por
el artículo 7 en 1992. De esa forma, no se percató del texto vigente del
artículo 7, derogó subincisos que ya estaban derogados y afectó otro tipo de
beneficios que no tenían relación alguna con el impuesto sobre la renta. El
mayor problema que la incoherencia de dicho artículo provoca es, obviamente, la
alteración al principio de seguridad jurídica, en tanto se ha afectado la
calidad de la ley y la inteligibilidad del ordenamiento.
La
confusión generada para los distintos operadores jurídicos ha determinado la
intervención de la Procuraduría General. En el
dictamen N° C-004-2002 de 7 de enero de 2002, dirigido al Ministro de Turismo,
este Organo Consultivo manifestó:
“Según se advierte,
con la reforma que introduce el artículo 13 de la Ley N° 7293 al artículo 7 de
la Ley N° 6990, respecto a las actividades: Servicio de hotelería, transporte
aéreo internacional y nacional de turistas, transporte acuático de turistas, el
legislador elimina la exención total del impuesto sobre la renta, respecto de
las utilidades no distribuidas hasta por un período de 12 años, y conserva como
beneficio la aplicación de la depreciación acelerada de los bienes que por su
uso y naturaleza se extinguen con rapidez, así como los otros beneficios
contemplados en el artículo 7 antes de su reforma.
Recientemente, la
Ley N° 8114 de 4 de julio del 2001, reformó sustancialmente la norma transcrita
supra, al derogar mediante el artículo 22 inciso c) las exenciones totales o
parciales del pago del impuesto sobre la renta que contenían algunos de los
incisos del artículo en estudio. De esta forma, el legislador estableció
expresamente: (…).
Es precisamente el
inciso c) del artículo 22 de la ley de cita la que conlleva al problema que se
plantea, ya que no obstante que la norma claramente establece que las
derogaciones corresponden a exenciones totales o parciales del pago del
impuesto sobre la renta, no existe concordancia entre los incisos derogados y
el texto vigente del artículo 7 de la Ley N° 6990. Así por ejemplo, el inciso
a)-iii está referido a la concesión de las patentes municipales que requieran
las empresas para el desarrollo de sus actividades en un plazo máximo de 30
días naturales, posterior a la presentación de la solicitud; el inciso b)-ii se
refiere al suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al
promedio establecido en el mercado internacional; mientras que los incisos
ch)-ii, ch)-iii, d)-ii y d)-iii no existen dentro de la normativa citada, por
cuanto los mismos correspondían a la redacción del artículo 7 de la Ley N° 6990
antes de la reforma introducida por la Ley N° 7293. Es decir, la derogatoria
contenida en el inciso c) del artículo 22 de la Ley N° 8114 está referida al
texto del artículo 7 original.
Tal parece que
durante la etapa de elaboración y discusión de la Ley Nº8114, el legislador no
se percató del error que cometió al remitirse al texto original de una norma
que había sido anteriormente reformada, por cuanto esta Procuraduría constató
mediante el estudio del expediente legislativo Nº14.189, bajo el cual se
tramitó la Ley Nº8114, que el texto del artículo 22 inciso c) se mantuvo
incólume desde el Segundo Proyecto de Ley hasta su aprobación final, y además,
que dicha norma no fue objeto de discusión, pese a que el Diputado Merino del
Río presentó una moción "…para que el inciso c) del artículo 22 se lea: c)
La Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N16990, de 30 de julio de
1985.", visible en Tomo II, Folio 529, la cual fue desechada sin discusión
alguna.
En consecuencia, en
la Ley Nº8114 se están derogando disposiciones que en su mayoría no
corresponden a la ley vigente, ya que en algunos casos habían sido derogadas o
modificadas por la Ley Nº7293, de manera que no corresponde a esta Procuraduría
resolver el asunto, sino a la propia Asamblea Legislativa mediante una
interpretación auténtica, decidir si su intención fue derogar mediante el
inciso c) del artículo 22 de la Ley N° 8114 otros beneficios distintos a los
que inciden directa o indirectamente sobre el impuesto sobre la renta otorgados
a favor de la industria turística.
(…).
Sin perjuicio de lo
dicho, considera esta Procuraduría que la intención del legislador fue derogar
los beneficios que incidían directa o indirectamente en el Impuesto sobre la
Renta tal como "la depreciación acelerada", de manera que hasta tanto
el legislador no realice la interpretación auténtica del artículo 22 inciso c)
de la Ley Nº8114, no se debe presumir la derogatoria de los beneficios a que
refieren los incisos a)-iii, b)-ii de la Ley N° 6990, posterior a la reforma de
la Ley N° 7293”.
El
tema fue retomado por el dictamen N° C-174-2006 de 3 de mayo de 2006, ante
solicitud presentada por la Presidencia Ejecutiva de RECOPE para que se
reconsiderara el dictamen C-004-2002 respecto de la vigencia del
artículo 7, inciso b) ii) de la Ley N° 6990 en relación con la Ley N° 8114. En
criterio de RECOPE la Ley N° 8114 de 5 de julio de 2001 derogó el otorgamiento
de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio del establecido en
el mercado internacional para las aeronaves de líneas aéreas internacionales.
Criterio no compartido ni por el ICT ni por la Dirección General de Hacienda.
En el dictamen 174-2006 la Procuraduría mantiene el criterio del dictamen N° C-004-2002,
por cuanto:
“El artículo 22 antes transcrito coloca a
todo operador e intérprete jurídico en el ámbito tributario. En efecto, su
contenido derogatorio no es general. No se trata de derogar todo tipo de
beneficio fiscal o no fiscal de que disfrute la empresa de transporte aéreo de
turistas. Por el contrario, el objeto de la disposición es derogar exenciones
totales o parciales del impuesto sobre la Renta. Enunciado que está de acuerdo
con los fines de la Ley N° 8114. La simplificación y eficiencia tributarias
pretende obtenerse mediante la eliminación de impuestos “menores”, una sensible
reforma al Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la creación de un
impuesto único a los combustibles, un impuesto específico a las bebidas sin
contenido alcohólico y la reforma a las leyes que crean los impuestos sobre las
Ventas, Impuesto sobre la Renta y el Impuesto Selectivo de Consumo. En cada uno
de los capítulos referidos a estos impuestos se establecieron disposiciones
derogatorias de exenciones relativas al tributo que se estaba reformando. Así,
artículo 17 en relación con las “exenciones
del pago del impuesto sobre las ventas, incluso las que se identifican en
diferentes normativas como no sujeciones, sean tácitas o implícitas”; artículo
22 con el texto ya indicado y referido, repetimos, a la derogación de
normas que “conceden la exención total o parcial del
pago del impuesto sobre la renta, incluso las que se identifican como no
sujeciones, así como las que permiten aplicar deducciones a la base imponible
para el cálculo de dicho tributo o aplicar créditos de impuesto”. En ambos
casos se enumeran las disposiciones relativas a exenciones de los impuestos que
se derogan. Por el contrario, en ninguno de los dos casos es posible considerar
que se está en presencia de una derogatoria de una disposición de contenido no
tributario. Lo que deriva del contenido de la norma: se derogan disposiciones
que establecen exenciones, no sujeción a ciertos tributos o créditos
tributarios. Por consiguiente, resulta evidente que el objetivo de los
artículos 17 y 22 es derogar disposiciones de carácter tributario. Ergo,
el fin de las normas no es derogar disposiciones de contenido no tributario,
aun cuando tengan una incidencia económica, incluso fiscal.
Puesto que el
artículo 22 constituye una norma tributaria, su interpretación debe sujetarse a
lo dispuesto por el artículo 6 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios. Dicho artículo nos señala que la norma tributaria se interpreta
con arreglo a los métodos admitidos por el Derecho Común. El artículo 10 del
Código Civil señala que las normas jurídicas se interpretarán “según el sentido
propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes
históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser
aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”.
Interpretación
conforme el contexto: el artículo 22 se encuentra incluido en el capítulo
referido a la modificación de la Ley del impuesto sobre la Renta. Es parte de
la regulación que se hace del citado impuesto: Puesto que se derogan exenciones
del Impuesto sobre la Renta, resulta claro que no puede el operador jurídico
establecer relaciones respecto de normas no referidas al citado Impuesto. Caso
contrario, se produciría una discordancia normativa.
Por otra parte, los
antecedentes legislativos no permiten considerar que la voluntad del legislador
fuera dejar sin efecto el incentivo no fiscal y, por ende, que las empresas
tuviesen que pagar un precio no competitivo a nivel internacional por el
combustible.
Dado que los antecedentes legislativos no
permiten afirmar que el interés y voluntad del legislador fuere derogar el
beneficio de suministro de un precio competitivo, cabe considerar que existe un
error en la ley. Como se indicó en el dictamen cuya reconsideración se pide, el
error deriva del hecho de que al especificar las normas que se derogan, se hace
referencia al texto original de la Ley, sin tomar en cuenta la modificación
operada por la Ley N° 7293, como consecuencia de lo cual se corrió la
numeración de los subincisos, al punto de que al momento de aprobarse la Ley N°
8114 el subinciso ii) del inciso b) no contenía una exención o disposición
referida al Impuesto sobre la Renta.
Conclusión que no
varía si aplicamos la interpretación finalista que establece el artículo 10 de
la Ley General de la Administración Pública. En efecto, dicha interpretación
finalista no permite considerar derogado el beneficio de precio competitivo, a
que se refiere la consulta, por cuanto el fin de la norma es el de derogar
incentivos de naturaleza tributaria, no afectar incentivos no tributarios, así
como tampoco dejar sin efecto en su totalidad el régimen de incentivos a la
industria turística”.
Por lo que se concluye que el artículo
22 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias tiene como objeto
derogar disposiciones de contenido específico: beneficios en materia del
Impuesto sobre la Renta, sin que sea parte de su objeto el derogar
disposiciones de naturaleza no tributaria. De modo que debe considerarse
vigente el inciso b) subinciso ii) del artículo 7 de la Ley N° 6990 de 10 de
julio de 1985, relativo al suministro de combustibles a precio competitivo a
favor de las empresas de transporte aéreo de turistas, tanto a nivel
internacional como nacional.
E igual conclusión cabe respecto
del incentivo no fiscal establecido en el artículo 7 inciso a), iii. Este no es
otro que el otorgamiento de patentes municipales para el servicio de hotelería,
a cuya aplicación nos referimos en el dictamen N° C-195-2006 de 17 de
mayo de 2006.
En el dictamen N°
C-004-2002 la Procuraduría consideró que el único medio de saldar el error
legislativo que nos ocupa era la interpretación auténtica, de modo que fuese el
Parlamento el que decidiera si la intención del artículo 22 era derogar otros
beneficios distintos a los que inciden directa o indirectamente sobre el
impuesto sobre la renta o bien, derogar exclusivamente los beneficios relativos
a ese impuesto. Lo que explica el proyecto que nos ocupa.
B.- SOBRE
LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA
La interpretación es un procedimiento racional que
tiene como objeto determinar el resultado o sentido de una norma jurídica. El
objeto de este proceso es hallar una norma jurídica, contenido de significación
que se extrae de un texto jurídico. Es,
entonces, precisar “cuál es el contenido conceptual normativo (el precepto jurídico) correspondiente a
cierta situación (general o particular)” (E, HABA: Esquemas metodológicos en la interpretación del Derecho escrito,
Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1972, p. 6). La interpretación
contribuye a dar certeza y previsibilidad jurídicas en la aplicación de las
normas. Larenz nos dice al respecto:
“El objeto de la interpretación es el texto legal como
portador del sentido en él depositado, de cuya compresión se trata en la
interpretación. “Interpretación” es, si nos
atenemos al sentido de las palabras, la separación, difusión y
exposición del sentido dispuesto en el texto, pero, en cierto modo, todavía oculto.
Mediante la interpretación “se hace hablar” a este sentido, es decir, este es
enunciado con otras palabras más claras, expresado más precisamente y hecho
comunicable. Al efecto es característico para el proceso de la interpretación
que el intérprete sólo quiere hacer hablar al texto, sin añadir o preterir cosa
alguna….” .K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, 1980, p.
309.
Dos aspectos
interesan respecto de la interpretación normativa: la competencia para
interpretar y los efectos de la interpretación.
Si interpretar es
precisar el contenido de una norma jurídica, resulta claro que se trata de un
proceso imprescindible para hallar el sentido de cualquier texto. Puede
decirse, entonces, que la interpretación es la primera operación en el proceso
de aplicación de un texto y que dicha actividad corresponde a todo operador
jurídico. No es, entonces, exclusiva del autor de la norma. Ergo, en la medida
en que la ley no es sino una norma jurídica, se sigue que es susceptible de interpretación por
cualquier operador jurídico. Sin embargo, existe una diferencia entre la
interpretación que realiza el autor de
la norma y la interpretación que efectúan otros operadores jurídicos. En
efecto, a la interpretación que realiza el autor de la norma jurídica, se le
denomina “interpretación auténtica”.
Para que un proceso
interpretativo pueda ser considerado interpretación auténtica debe ser
realizando siguiendo determinados requisitos.
Sin dicho cumplimiento, aún cuando exista identidad entre el autor de la
norma y el que interpreta, no puede hablarse de interpretación auténtica. Por
otra parte, el supuesto de la interpretación auténtica es un texto jurídico
susceptible de diversas interpretaciones diferentes, un texto ambiguo, lo que
genera inseguridad y diferenciación jurídicas. Una confusión causada por el
propio texto normativo y que se considera sólo puede ser resuelta acudiendo al
autor de la norma. Máxime que la
existencia de distintas interpretaciones puede conducir a dar un trato
diferente a los distintos destinatarios, puesto que el texto no permite una
interpretación uniforme.
Dado que solo interpreta auténticamente el autor de la
norma, se deriva que el único órgano competente para interpretar una ley es la
propia Asamblea Legislativa. Cabe
recordar que el artículo 121 de la Carta Política, le atribuye al Parlamento
como potestad exclusiva el “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho
en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”. Puede, entonces,
decirse que interpretar en forma auténtica una ley es parte de la potestad
legislativa.
Puesto que también con la
interpretación auténtica se trata de extraer el sentido de la norma que se
interpreta, se requiere que se esté ante una verdadera interpretación. Eso
significa que el autor de la norma sólo puede interpretar lo existente, pero no
puede utilizar el procedimiento de interpretación para efectos de modificar el
existente o crear una nueva norma. Dicha prohibición se origina en el efecto
propio de la interpretación auténtica. La
norma interpretativa se incorpora al texto de la norma interpretada. Al
producirse esa incorporación, retrotrae sus efectos al momento de vigencia de
la norma interpretada, con las consecuencias jurídicas correspondientes. Atribuir a una norma el carácter de auténtica
cuando se trata más bien de una reforma, entraña el vicio de exceso de poder.
En tratándose de la ley, este vicio conduce a la inconstitucionalidad de la ley
interpretativa. Permítasenos las siguientes transcripciones:
“Advierte la Sala, de
inmediato, que se trata de una interpretación auténtica de la Ley que hace la
Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que se señala en el inciso 1) del
artículo 121 de la Constitución Política. La ley interpretativa tiene como
finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de
manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la
ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso
se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al
contenido de la norma interpretada. En términos muy generales, así lo ha
definido la Sala en la Sentencia No. 320-92 de las quince horas del once de
febrero de mil novecientos noventa y dos.- Desde este punto de vista, la
afirmación del Ministerio recurrido en el sentido de que "la Ley 7111 solo
tiene aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es factible su
retroactividad", implica que el acto dictado y que ahora se impugna en
esta vía, viola un principio elemental de la aplicación de las reglas básicas
de la hermenéutica jurídica, conformando una infracción constitucional al
principio de legalidad. La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica
no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su
característica principal, según queda dicho...".
Al examinar el contenido
del artículo 1 de la Ley N. 7305 se advierte, sin ninguna duda, que no se está
en presencia de una interpretación auténtica de la norma, sino de una
modificación de su contenido y fines. La Ley interpretativa tiene como
finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de la ley que se interpreta, para
establecer de manera precisa cuál es su sentido real, descubriendo la verdadera
intención del legislador, como ha quedado dicho en la jurisprudencia de la
Sala. De los antecedentes que integran el expediente legislativo de la Ley N°
7253 y del examen que este Tribunal hizo
de ese proyecto de ley, se deduce, sin ningún esfuerzo y con menos duda, que el
régimen allí creado está dirigido a cobijar, exclusivamente, a los productores
de la cartera fideicometida. Este concepto ni es oscuro, ni es dudoso, ni puede tener a la vez varios sentidos; al
contrario, es absolutamente claro cuál fue la intención del legislador y así lo
hizo constar esta Sala Constitucional al evacuar la consulta legislativa en la
sentencia antes mencionada. Se llega, entonces, a la firme convicción de no
estar en presencia de una interpretación auténtica de la ley, sino en la
creación de un texto sustitutivo con contenido y alcances distintos al
original…IV.-VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADOS.- Dicho todo lo anterior,
existen elementos de juicio suficientes para estimar que se producen, con el
artículo 1° de la Ley No. 7305 del 22 de julio de 1992, los reparos de
constitucionalidad que señala el Banco de Costa Rica en su acción y la
Procuraduría General de la República en su informe, sobre todo en lo que atañe
a la violación del inciso 1) del artículo 121, con relación al artículo 11,
ambos de la Constitución Política, al exceder la Asamblea Legislativa su
competencia natural para interpretar las leyes, utilizando ese medio para
reformar una norma ordinaria…..” Sala Constitucional, resolución N° 4410-95 de
9:00 hrs. del 11 de agosto de 1985.
En el mismo sentido:
“La
inconstitucionalidad de la norma impugnada no admite duda. El inciso 3) del
artículo 36 de la Sección V) de las Normas de Ejecución de Presupuesto de la
Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por
Programas para el Ejercicio Fiscal de 1989, número 7111 del doce de diciembre
de mil novecientos ochenta y ocho, interpretó auténticamente el artículo 2 de
la Ley para Ajustes de Precios con Empresas Nacionales de la Construcción,
número 5501 del siete de mayo de mil novecientos setenta y cuatro, y estableció
que la maquinaria y el equipo son elementos componentes del costo de los
contratos y, que por ello, tanto sus costos fijos como el costo horario deben
ser reajustados conforme con la misma Ley número 5501. Para ello, se utilizó un
procedimiento diferente al que se previó constitucionalmente al efecto, con lo
que se configuró un grave vicio formal de inconstitucionalidad que, tal y como
solicita el Contralor General de la República, obliga a reparar el quebranto
del parámetro constitucional, en los términos en que lo dispone el numeral 73
inciso c) de la Ley de esta Jurisdicción.- En efecto, el objeto de la ley
interpretativa es aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, y establecer
de manera precisa cuál es su verdadero sentido, es decir, lo que se pretende es
descubrir la verdadera intención del legislador, e incorporarla
retroactivamente al contenido de la norma interpretada, y por ello, para la
interpretación auténtica de las leyes, se requiere utilizar necesariamente, el
procedimiento establecido en los numerales 123 a 129 de la Carta Fundamental y
los del Reglamento de la Asamblea Legislativa correspondientes, lo que no se
hizo en el caso de la norma impugnada, que se incluyó en una ley de carácter
presupuestario, sin que verse sobre la materia que regula esta norma especial.
En este sentido, poco importa, como señaló el Procurador General Adjunto de la
República, determinar si dicha norma constituye strictu censu una ley
interpretativa, o si por el contrario, se trata de una verdadera reforma a la
ley número 5501 -en cuyo caso se habría producido otro exceso de poder
legislativo-, pues resulta patente que al soslayar el procedimiento ordinario
para el ejercicio de la función legislativa, en los términos dichos, se produjo
una clara violación a los numerales 11, 121 incisos 1), 11), 123 a 129, y 176 a
180 de la Constitución Política, que se puede resumir en los términos de la
sentencia número 6577-94 las quince horas seis minutos del ocho de noviembre de
mil novecientos noventa y cuatro, en la que se indicó: ". Sala
Constitucional, resolución N° 6223-96 de
9:33 hrs. del 15 de noviembre de 1996.
El
punto es si el proyecto de ley que nos ocupa constituye un proyecto de interpretación
auténtica y da una respuesta satisfactoria a los problemas ocasionados por el
artículo 22 de mérito.
C.- EL PROYECTO DE REFORMA
El proyecto N° 16236 propone solucionar la discordancia entre el
artículo 22 de la Ley N° 8114 y el texto del artículo 7 de la Ley N° 6990
mediante una interpretación auténtica al referido artículo 7. El artículo diría
lo siguiente:
“ARTÍCULO ÚNICO.- Interprétase
auténticamente el artículo 7 incisos a), iii, y b), ii, de la Ley de incentivos
para el desarrollo turístico N.º 6990, de 15 de julio de 1985, en el sentido de
que dichos numerales, en sus subincisos de cita, se encuentran vigentes y
surtiendo todos los efectos legales previstos por el legislador original, de
modo que no fueron derogados tácitamente por la Ley de simplificación y
eficiencia tributaria N.º 8114, de 4 de julio de 2001.
Rige a partir de su publicación”.
El
artículo 7 fue objeto de reforma por la Ley N° 7293. Reforma que afectó
sustancialmente su contenido y, por ende, los incentivos que pueden ser
otorgados. Esta reforma debe ser el punto de partida para la interpretación
auténtica que se propone. Ante el cambio de contenido y tomando en cuenta los
efectos normales de la interpretación auténtica es indispensable que el texto
del artículo indique que se trata del artículo 7 reformado por la Ley N° 7293
de 31de marzo de 1992. De no indicarlo, podría mantenerse la confusión o
generarse otras inquietudes en torno a la vigencia y eficacia de determinados
incentivos. En su caso, sería recomendable que el texto advirtiera rotundamente
que se trata de mantener la vigencia del beneficio del otorgamiento de patentes
para el servicio de hotelería y del suministro de combustible a un precio
competitivo para las empresas dedicadas al transporte aéreo internacional.
Por otra parte, lo propio de la
interpretación auténtica es el de retrotraer los efectos al momento de la
emisión de la Ley. Así, la Sala Constitucional ha indicado que “La ley que
interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla
retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda
dicho..." (resolución N° 14986-2004 de 12:07 hrs. de 24 de diciembre de
2004). La presente iniciativa propone que rija a partir de su publicación, como
si se tratase de una reforma legislativa. No se pretenden, entonces, efectos
retroactivos. Es de advertir, sin embargo, que en caso de que sí se pretendiese
la retroactividad, a efecto de amparar situaciones anteriores, sería necesario
que los efectos se retrotraigan no al momento de la vigencia de la Ley N° 6990,
sino a partir de la vigencia del artículo 22 de la Ley N° 8114, que es cuando
surge el problema. Ante lo cual debe recordarse que el numeral 22 rige no a partir de la publicación de esa
Ley, sino “a partir del período fiscal siguiente a la publicación” de la Ley
8114, sea 1° de octubre del 2001 (artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre la
Renta).
CONCLUSION:
Por
lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la
República, que:
1.- El
artículo 22 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, N° 8114 de 4 de julio de 2001, al derogar
incentivos relacionados con el impuesto sobre la Renta presentes en la Ley de Incentivos al
Desarrollo Turístico, N° 6990 de 15 de julio de 1985, no tomó en cuenta la
reforma sufrida por esta Ley, según Ley Reguladora de
Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, Ley N° 7293 de 31de marzo de 1992.
2.- De
ese hecho, se presenta una discordancia en el texto del artículo 7 de la Ley N°
6990, que provoca confusión en el operador jurídico sobre el contenido del
artículo 7 en su texto vigente. Confusión que solo puede ser resuelta mediante
una interpretación auténtica.
3.- El
proyecto de ley N° 16236 no presenta
problemas de constitucionalidad, en tanto se dan las condiciones para que la
Asamblea Legislativa emita una
interpretación auténtica de la Ley N° 6990. En efecto, el texto de la Ley N°
6990 presenta hoy día tal confusión, que amerita buscar la intención del
legislador a través de una interpretación auténtica.
4.- No
obstante, a efecto de contribuir con la precisión y claridad del ordenamiento,
es conveniente que el proyecto especifique que los incisos a) iii y b) ii de la Ley de Incentivos para el Desarrollo
Turístico se encuentran vigentes en su texto producto de la reforma por el
artículo de la Ley 7293 de cita. En su caso que se indique se trata del
otorgamiento de patentes para el servicio de hotelería y del suministro de
combustible a un precio competitivo para las empresas dedicadas al transporte
aéreo internacional.
De
Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora
MIRCH/mvc