04 de marzo,
2014
OJ-031-2014
Licenciada
Ana Lorena Cordero
Barboza
Jefa de Área
Comisión Permanente
de Asuntos Sociales
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la
señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número
CPAS-2578 de fecha 14 de junio del 2013, mediante el cual solicita el criterio, en torno al proyecto de ley denominado “Declaratoria
de Epidemia Nacional en el campo de la violencia en todas sus manifestaciones
en contra de las personas menores de edad”, el cual, se tramita en el expediente legislativo número 18.654
De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar
que el contenido que se expondrá, no constituye un dictamen vinculante para el
consultante, lo anterior, por cuanto, lo cuestionado no hace referencia a la
actividad de carácter administrativo que realiza la Asamblea Legislativa, por
el contrario se relaciona con la función que le endilga la Constitución
Política, a saber, la emisión de leyes.
En razón de la competencia de la Procuraduría, la
naturaleza del órgano consultante, y la materia respecto de la cual se
peticiona criterio, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el
carácter vinculante propio de los dictámenes. En consecuencia, la posición de
este órgano asesor se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una
colaboración institucional en la difícil labor de legislar.
Para efectos de la consulta, el proyecto se transcribe y
se comentan únicamente en aquellos artículos o contenidos que lo requieren.
Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de
esta Procuraduría, “…al no
estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad
de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud
que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho
artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No OJ-065-2009 del 23 de julio de 2009).
I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY
Con la iniciativa se pretende declarar epidemia nacional
la violencia contra las personas menores de edad, buscando erradicar este tipo
de conducta en contra de población altamente vulnerable.
La diputada promovente del proyecto
que nos ocupa, en la exposición de motivos, indica lo siguiente:
“…Nuestro
país experimenta una escalofriante epidemia de agresión infantil, al punto que
en el Hospital Nacional de Niños se atienden a diario siete niños o niñas
agredidas cuyas edades oscilan entre uno y cinco años... en nuestro país mil de
cada cien mil niños y niñas son víctimas de agresión”
II.- SOBRE EL FONDO
El proyecto en análisis consta de tres
ordinales y persigue la adopción de las medidas necesarias para eliminar la
agresión contra los niños (as) y adolescentes.
De esta forma el articulado dicho,
dispone:
“Artículo 1.-
Declárese epidemia nacional en el campo de la violencia en todas sus
manifestaciones en contra de las personas menores de edad.
Artículo 2.-El
Ministerio de Salud definirá los mecanismos de ejecución coordinación y
supervisión de la acción interinstitucional e intersectorial para el efectivo
cumplimiento de esta declaratoria dirigida a erradicar la violencia contra los
niños, niñas y adolescentes, en congruencia, con los lineamientos de la
Política Nacional de la Niñez y Adolescencia, así como la atención integral,
efectiva y oportuna de quienes viven sus consecuencias.
3.- Las
instituciones públicas con fundamento en el Código de la Niñez y la
Adolescencia, la Convención de los Derechos del Niño, la Declaración del
Milenio, el Plan Estratégico de Mediano Plazo y la Estrategia de Protección de
la Infancia del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) deben cooperar
en el combate de la epidemia en el campo de la violencia contra las personas
menores de edad.”
Así, tomando en consideración la
propuesta en estudio, conviene, como punto de partida, referirse a los derechos
fundamentales que detentan las personas menores de edad y a las prerrogativas
que les otorgan los instrumentos internacionales.
En este sentido, el canon 51 de la Constitución Política, señala:
“La familia, como elemento natural y fundamento de la
sociedad, tiene derecho a la protección
especial del Estado. Igualmente tendrán derecho a esa protección la
madre, el niño, el anciano y el enfermo desvalido.”
Por su parte el numeral 3 de la Convención Sobre los Derechos del Niño, dispone:
“En todas las medidas
concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de
bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos
legislativos una consideración primordial a que se
atenderá será el interés superior del niño…”
Haciendo eco en las normas supra citadas, el ordinal 5 del
Código de la Niñez y la Adolescencia, establece:
“Artículo 5°- Interés
superior. Toda acción pública o privada concerniente a una persona menor de
dieciocho años, deberá considerar su interés superior, el cual le garantiza el
respeto de sus derechos en un ambiente físico y mental sano, en procura del
pleno desarrollo personal.
La determinación del interés superior deberá considerar:
a) Su condición de sujeto de derechos y responsabilidades.
b) Su edad, grado de madurez, capacidad de discernimiento y
demás condiciones personales.
c) Las condiciones socioeconómicas en que se desenvuelve.
d) La correspondencia entre el interés individual y el
social.”
Respecto de este tema, la jurisprudencia ha sostenido:
“… III- Los principios señalados en los artículos 51 y 55
de la Constitución Política y 3, 4, 6, 18, 19, 24 y 27 de la Convención Sobre
los Derechos del Niño, aprobada por la Ley 7184 de 18 de julio de 1990, en
orden a declarar la obligación del Estado de otorgar especial protección al
niño para su bienestar, apuntan todos ellos en una misma dirección y le dan la
especial connotación de ser materia de interés público, en tanto en el niño
como ser humano, como en la educación, preparación, desarrollo, contenido y
conformación de los valores morales y espirituales con los que se les dote o
inculquen, descansa el futuro de la nación costarricense. Por ello cuando la Constitución
Política habla de la "Protección Especial" que el Estado debe otorgar
al niño (arts. 51 y 55), alude a que corresponde a los poderes públicos velar
por que se haga efectiva esa garantía, tomando todas las medidas legislativas y
administrativas adecuadas y compartiendo con los padres alcanzar la plenitud de
esos propósitos, en la medida que corresponde a éstos dirigir la satisfacción
de las necesidades materiales, así como orientar y promover su desarrollo
espiritual y en general, todo lo que concurra a la determinación y formación de
la personalidad del niño, a fin que pueda incorporarse beneficiosamente a la
sociedad.” (Sala Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia, Voto 3125-92 de las 16:00 horas del 20 de octubre
de 1992)
Todo lo
expuesto conlleva, ineludiblemente que, la protección especial de las personas
menores de edad es deber primario del Estado.
Empero,
el proyecto en análisis, podría detentar roces de constitucionalidad,
puntualmente, en el ordinal segundo, ya que, otorga al Ministerio de Salud una
competencia que la Carta Magna concedió expresamente al Patronato Nacional de
la Infancia. (En adelante PANI)
Véase
que el canon 55 del cuerpo de normas citado, señala:
“La protección especial de la madre y del menor
estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la
Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado.”
De la transcripción realizada se
sigue sin mayor dificultad que el PANI es el ente encargada de velar por la
protección de las personas menores de edad
y coordinar las acciones interinstitucionales para evitar que estas
sufran cualquier tipo de menoscabo físico o moral.
En este sentido, la
jurisprudencia administrativa, ha dicho:
“…Recordemos
que el Patronato Nacional de la Infancia, por mandato constitucional es el ente
encargado de la protección de la niñez. Señala el artículo 55 de la Carta
Constitucional, lo siguiente:
“La protección especial de la madre
y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato
Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del
Estado.”
A
partir de la lectura de la norma constitucional, es evidente que el
Constituyente le ha otorgado al PANI un papel central en la protección de las
madres y los niños, papel que ha sido reconocido por ese Tribunal
Constitucional en reiteradas oportunidades. Por ejemplo, en la resolución
227-1993 de las doce horas y treinta y seis minutos del quince de enero de 1993
señaló:
“…El legislador Constituyente en aras de
proteger a la madre y al menor, creó con rango Constitucional, el Patronato
Nacional de la Infancia, convirtiéndola en la Institución rectora, por
excelencia, de la niñez costarricense. Este sentimiento expresado en esta
norma, está indudablemente unido también al interés de proteger a la familia
como uno de los pilares fundamentales de nuestra sociedad. Los artículos 51 y
55 preceptúan pues, dos de los valores más arraigados de nuestro pueblo,
valores que gracias a la aprobación de la Convención de Naciones Unidas sobre
los Derechos del Niño, hoy son compartidos a nivel mundial, existiendo consenso
sobre el deber del Estado de proteger siempre, el interés superior del
menor.” [1]
Así las cosas, pareciera que el
Ministerio de Salud, no es la institución del Estado que prioritariamente debe
ejercer esa competencia, ya que, la misma fue concedida a otra institución, por
mandato constitucional.
Tocante a la técnica jurídica,
también, se denotan inconvenientes, puntualmente, en el artículo primero, véase
que este omite señalar las implicaciones que acarrearía declarar la violencia
contra las personas menores de edad como epidemia.
Tal circunstancia, podría
comportar algún tipo de inconveniente al operador jurídico al momento de
aplicar la norma, ya que, desconocería los alcances propios de tal enunciación.
III.- CONCLUSIÓN
En los términos planteados se
observa, tanto, la existencia de roces de constitucionalidad, cuanto, de
técnica jurídica, por lo que, se recomienda su revisión. Resultando la aprobación final del proyecto
analizado resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).
De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este
órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,
Laura Araya Rojas
Procuradora
Área
Derecho Público
LAR/jlh
[1] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica
OJ-098-2012 del 04 de diciembre del
2012.