4 de setiembre de 2023
PGR-OJ-090-2023
Señora
Marcia Valladares Bermúdez
Jefe de Área
Comisiones Legislativas VI
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos
respuesta al oficio No. AL-CPAJUR-2416-2023 de 08 de marzo de 2023.
En el oficio
AL-CPAJUR-2416-2023 se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos
Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la
Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo
expediente legislativo No. 23.411 denominado “LEY PARA LA CREACION DEL TIMBRE DEL ORGANISMO DE INVESTIGACION
JUDICIAL”.
En razón del
objeto de consulta, aclaramos que, el criterio por rendir, se basa en consideraciones
jurídicas de temas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos
abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, no
sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por
parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano
técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese
ámbito.
Indicado lo anterior, se
considera oportuno abordar: A) Sobre
la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos
Legislativos; B) Objeto del Proyecto
de Ley, C) Análisis del
Proyecto de Ley y D) Conclusión
A.
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS
CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
Antes de analizar el proyecto
de ley, es importante destacar que nuestra opinión no tiene carácter vinculante
debido a que la gestión proviene de un órgano parlamentario en ejercicio de una
función legislativa y no de un órgano del Estado en función administrativa.
Sin embargo, ofrecemos esta
opinión jurídica como una forma de contribuir a su labor, aunque la misma
carece de efectos vinculantes, ya que es evidente que nuestra opinión no puede
prevalecer sobre la del legislador. En
el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante
únicamente surge cuando sea considerada administración pública, al ejercer
función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo
(art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea
Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los diputados de forma
individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para
el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de
setiembre 2019).
Además, debemos señalar que el
plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la
audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.
(Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-
2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159-
2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).
Tampoco aplican en estos casos los artículos 27 y 30 de la
Constitución Política, ni el 32 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, pues no nos encontramos frente a una petición pura y simple
para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante la solicitud
de emitir un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar
sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición
citada.
Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo
de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la
Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar
con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los
proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de
que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras
obligaciones legales.
B) OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
De la exposición de motivos, se extrae que
la justificación del proyecto se da producto del aumento en las manifestaciones
de la delincuencia en nuestra sociedad, como lo es la problemática del
narcotráfico, el crimen organizado y toda la violencia que lo acompaña,
incidiendo en la comisión de delitos tales como homicidios, violaciones, entre
otros.
Ante tal escenario, es claro y evidente
que, se requiere de una acción constante de la Policía Judicial, lo cual ha
llevado al Organismo de Investigación Judicial a replantearse su forma de
actuar, y re-direccionar su presupuesto, ya que en los últimos años ha sufrido
recortes que le han afectado desde las remuneraciones a su personal hasta el
sufragar sus gastos operativos, llevándolo incluso a una posición de un posible
cierre técnico.
Paralelamente a la situación descrita, se expone que la
difícil situación económica no solo incide en el OIJ, sino que, todos los
servicios brindados por el Poder Judicial se han visto afectados, tal y como
sucede en la materia cobratoria, y los Juzgados Especializados de Cobro
Judicial.
Se indica que, en dicha
jurisdicción se encuentra uno de los colapsos más grandes del sistema judicial
debido a la gran cantidad de procesos que en muchas ocasiones generan únicamente
gastos a nuestro sistema judicial, con la gravedad de que no existe forma de
recuperar la contraprestación del servicio de justicia brindado.
Producto de lo anterior, el objeto del presente proyecto de
ley es la creación del “Timbre del Organismo de Investigación
Judicial (OIJ)”, cuyo fin consiste en destinar el monto recaudado para
financiar la compra de infraestructura inmobiliaria, remodelaciones y
construcción, así como la adquisición de activos y servicios esenciales para la
adecuada operación institucional, entre ellos, equipo policial, mobiliario,
licencias de software y equipos e insumos en el campo de la medicina legal y el
laboratorio de ciencias forenses, y por último aumentar plazas de personal
cuando así lo requiera un estudio técnico.
De igual forma, pretende dotar de recursos a los Juzgados de
Cobro Judicial, al destinar un porcentaje de los ingresos de dicho tributo, con
el fin de que se refuerce su operación, así como contener de alguna forma la
gran cantidad de procesos cobratorios que plantean instituciones, personas
jurídicas y físicas ante la jurisdicción de cobro judicial.
En
resumen, el proyecto busca mejorar la operación y eficiencia del sistema
judicial, mediante la creación de un tributo, cuya recaudación iría destinada a
la policía judicial, así como a la jurisdicción cobratoria dotándolas de nuevos
recursos.
C) ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto que se somete a
consideración, propone la creación de seis artículos mediante los cuales, se
pretende establecer un tributo que grave la presentación de procesos de cobro
judicial, a fin de dotar de una fuente adicional de ingresos al Organismo de
Investigación Judicial y a los Juzgados de Especializados de Cobro, y así
lograr un mejoramiento en la operatividad de los mismos.
Según el Principio de Reserva de Ley
establecido en nuestra Constitución Política (artículo 121, inciso 13) y el Código de Normas y Procedimientos
Tributarios (artículo 5), es el Estado, a través de la Asamblea Legislativa, el
único responsable de crear, modificar o eliminar tributos, definir el hecho que
genera la relación tributaria, establecer las tarifas y las bases de cálculo de
los impuestos, determinar el sujeto pasivo, conceder exenciones, reducciones o
beneficios, tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones,
así como establecer privilegios. Esto se conoce como la “Potestad
Tributaria del Estado”.
La Sala Constitucional en múltiples
ocasiones se ha referido respecto de esta Potestad con que cuenta el Estado,
señalando lo siguiente:
“IV. - DE LA
POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad
soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su
jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede
conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas
jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de
respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los
principios y valores que la propia Constitución Política establece (…)” Voto 2000-08755 de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia de las 14:08 del 04 de octubre del 2000.
De acuerdo con lo antes mencionado, es
importante señalar que, en caso de existir consenso para la creación del
tributo propuesto, es necesario realizar un análisis exhaustivo para determinar
si cumple con los principios constitucionales de justicia tributaria. En este
sentido, es fundamental considerar los argumentos previamente expuestos por la
Sala Constitucional en otras oportunidades, en la que expresado lo siguiente:
"III- Desde
el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios
jurídicos más importantes son : a) el de legalidad de la tributación, conocido
también, como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de
la actividad tributaria por la ley formal; b) el principio de igualdad ante el
impuesto y las cargas públicas, que alude a la necesidad de asegurar el mismo
tratamiento a quienes se encuentren en análogas situaciones (concepto
relacionado más con la materialidad, que con la formalidad); este principio
permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean
razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de
discriminaciones arbitrarias; c) el de generalidad, que implica que no deben
resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados
singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter
persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. Dicho en otra forma, el
tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya
situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del
impuesto. Para el caso concreto no hay duda que el tributo fue autorizado por
una ley y lo que procede es analizar si la diferenciación alegada por la
accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable
o si, por el contrario, crea una discriminación arbitraria contra
ella. (…)" Voto 2197-92 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
de las 14:30 del 11 de agosto del 1992.
De las citas
transcritas, es claro que la Sala Constitucional ha sostenido que el Estado
tiene la potestad soberana de exigir contribuciones y que esta facultad está
limitada por los principios y valores establecidos en la Constitución. Por lo
tanto, en caso de existir consenso para la creación de un tributo, es necesario
realizar un análisis exhaustivo para asegurar que cumpla con los principios
constitucionales de justicia tributaria.
En resumen, antes de
implementar el proyecto y establecer el tributo de cobro judicial, es
fundamental realizar un análisis detallado para garantizar que cumpla con los
principios constitucionales y las normas vigentes en materia tributaria. Este
análisis debe asegurar que la medida sea justa, equitativa y no genere
discriminación arbitraria.
Una vez teniendo claro
lo anterior, procederemos a realizar un análisis específico de aquellos
artículos que, a nuestro criterio, merecen algún tipo de discusión, siendo
enfáticos que nuestro análisis no se centrará en temas de oportunidad y
conveniencia, sino únicamente en aspectos que ameriten alguna discusión de tipo
jurídico y de técnica legislativa.
ARTÍCULOS 1, 2 y 3
En una primera instancia, es menester
señalar que de acuerdo a los dispuesto en artículos 1, 2 y 3; así como a la
integralidad del presente proyecto, no queda claro para este órgano asesor,
cual es la naturaleza jurídica del timbre que se pretende establecer y, por
consiguiente, el tipo de tributo que se pretende crear.
El
Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), en su artículo 4, el cual
consiste en una serie de “Definiciones”, conceptualiza lo que debe entenderse
como una “Tasa”, y como una “Contribución Parafiscal”, institutos ante los
cuales se cuestiona en cuál de ellos pretende ubicarse el proyecto.
A
razón de lo anterior, se procede a transcribir las conceptualizaciones dadas
por el CNPT, el cual señala lo siguiente:
Artículo 4.- (…)
“Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino
ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa
la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al
Estado.
Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene
como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o
de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo
producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las
actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.”
Sobre el tema de los llamados “timbres” esta Procuraduría
ha tenido la oportunidad de analizar en numerosas ocasiones las características
y la naturaleza propias de este tipo de tributos, señalando:
“Sobre
la naturaleza de esta figura jurídica, la Procuraduría General en el supra
citado dictamen, en términos generales, señaló que el Timbre de Periodistas es
un tipo de contribución con una naturaleza tributaria especial, de carácter
parafiscal, que la diferencia de los ingresos fiscales propiamente dichos.
En
ese sentido, la Procuraduría apuntó que dichas contribuciones parafiscales
"obedecen a diferentes denominaciones dentro del ámbito del derecho
tributario, tales como tasa, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, que
son impuestas por el Estado en el ejercicio de su potestad tributaria, pero con
la característica de que no figuran en el presupuesto general. Difieren
también las contribuciones parafiscales de los impuestos, en que éstas no se
proponen actuar dentro del concepto de justicia tributaria, y no contemplan la
capacidad económica del sujeto pasivo, sino la pertenencia a un determinado
grupo."
Sobre
el tema, el tratadista Manuel de Juano ("Curso
de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de
cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:
"La
doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de
ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se
acepta hoy en la generalidad de los autores…En tal sentido afirmamos que son
tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación
económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la
imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración
específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados
que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los
recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de
la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder
tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las
otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos
a través del enfoque de su propia naturaleza…Dejaremos sentado, en primer
término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de
contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por
organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas
generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La
etimología del término, nos lleva sin embargo, a su
ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz
griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción
patrimonial del Estado." (Ediciones Molachino,
Rosario, 1971, pag.692)” (Dictamen C-270-2003 12 de setiembre del 2003; sobre
el tema puede consultarse los dictámenes C-047-1997 del 3 de marzo de 1997,
C-299-2001 del 29 de octubre del 2001, C-270-2003 del 12 de setiembre de 2003 y
C-39-2010 del 16 de marzo de 2010, OJ-032-2012).
Ante las definiciones expuestas, así como, lo indicado
por esta Procuraduría en otras ocasiones sobre los “timbres”, podríamos llegar
a concluir que, estamos en presencia de una contribución parafiscal, al tener
su recaudación un destino específico, el cual consiste en un 60% del monto
recaudado destinado al OIJ para cumplir con lo ordenado en el artículo 1° del
proyecto; y el otro 40%, tendría como destino el mejoramiento de los Juzgados
Especializados de Cobro Judicial, según lo señala el artículo 03.
Ahora bien, a pesar de lo anterior, una de las características de este tipo de tributos consiste en que lo recaudado no debe ingresar a las cuentas de ingresos estatales (caja única del Estado), siendo su destino predeterminado y predestinado (OJ-032-2012 de 07 de junio de 2012 y Sentencia No. 119-2012 de las 14:05 horas del 11 de junio de 2012, de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo); razón por la cual consideramos que, la redacción del artículo 3 del presente proyecto, violenta dicho precepto ya que expresamente indica que, los entes recaudadores deben dirigir el monto recaudado mensualmente a la caja única del Estado, para que posteriormente sea redirigido según los términos señalados.
Esta situación, genera una duda razonable, sobre la naturaleza jurídica del tributo por crear, así como, en el tratamiento que se le debe dar a los montos recaudados según su naturaleza jurídica, razón por la cual, se recomienda tomar en consideración y analizar, cual es el tributo que se pretende crear en el presente proyecto con sus respectivas características, e indicando, a su vez, expresamente en el proyecto sobre qué instituto jurídico se trata, con el fin no solo de tener una mayor claridad y seguridad jurídica, sino de poder realizar un análisis más pródigo al respecto.
Por otra parte, en cuanto al ordinal segundo de este proyecto, se desea hilar el mismo con lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política, no sin antes, transcribir el mismo para una mayor comprensión.
“Artículo 2.- El timbre tendrá
carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas de
cobro judicial que se presenten ante los juzgados competentes. Toda persona,
física o jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el
timbre correspondiente y adjuntar el comprobante a la hora de presentar dicha
demanda ante el juzgado.
En atención al artículo 41 constitucional, el mismo reza
lo siguiente:
“Ocurriendo
a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que
hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacerles
justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las
leyes “
Del ordinal transcrito, se desglosa una serie de derechos,
como son el “Derecho a una Justicia Pronta y Cumplida”, el “Derecho al Honor” y
el “Derecho a la Reparación Integral del Daño”, entre otros. De igual forma, se
desprende el principio de “Acceso a la Justicia”, el cual para nuestros efectos
es el que nos interesa desarrollar, producto de la relación intrínseca que
tendrá con el proyecto en consulta.
Este principio se entiende como, el derecho fundamental que
permite a los ciudadanos poder hacer valer sus derechos de forma justa y
equitativa ante la ley sin prejuicio de discriminación alguna. Al respecto
nuestra Sala Constitucional, ha desarrollado este principio al señalar:
“Sobre el derecho de acceso a la justicia. En la sentencia Nº
2005-011532 de las 12:09 horas y nueve minutos del veintiséis de agosto del dos
mil cinco, esta Sala se refirió al derecho de acceso a la justicia tutelado en
el numeral 41 de la Constitución Política: “El derecho de acceso a la justicia.
En la base de todo orden procesal está el principio y, con él, el derecho
fundamental a la justicia, entendida como la existencia y disponibilidad de un
sistema de administración de la justicia, sea, de un conjunto de mecanismos
idóneos para el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado -declarar el
derecho controvertido o restablecer el violado, interpretándolo y aplicándolo
imparcialmente en los casos concretos-; lo cual comprende, a su vez, un
conjunto de órganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio,
la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuerzos que origina la vida social, en forma civilizada y
eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en
condiciones de igualdad y sin discriminación. El artículo 41 de la Constitución
Política garantiza el acceso a la justicia pronta y cumplida, en favor de
quienes han sufrido un daño que merece ser reparado. (…) Este Tribunal ha
desarrollado este derecho constitucional en su jurisprudencia (sentencia 2001-3945
de las 16:07 horas del 15 de mayo del 2001), señalando que de dicho precepto se
desprende que, por los medios legales, las partes pueden demandar amparo a un
derecho lesionado o discutido, solicitando del órgano jurisdiccional las
medidas pertinentes y la intervención necesaria para que se les garantice el
uso legítimo de ese derecho”. (Resolución No. 2019003225 de las 09:45 horas del 22
de febrero de 2022.)
Expuesto lo anterior, y en atención al contenido del artículo
2 de este proyecto, considera este órgano asesor que el establecer un timbre
con carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas,
podría limitar el acceso a la justicia en materia cobratoria por parte de los
administrados, en caso de que se convierta en una barrera insalvable para la
efectiva puesta en práctica del derecho fundamental.
El Tribunal Constitucional, en una situación similar, analizó
una acción de inconstitucionalidad en contra del Timbre del Colegio de
Abogados, como una forma de violación al derecho de acceso a la justicia. En su
momento, dicho Tribunal señaló que, “El
pago de varias clases de timbres parte del normal funcionamiento del sistema
judicial y esos pagos pueden entenderse a lo sumo como limitaciones legítimas
al acceso a la justicia, pero nunca podría entenderse que signifiquen la
denegación del derecho o del servicio.” (Voto No. 13332-2006 de las 17:35
horas del 06 de setiembre de 2006).
Ahora bien, dicha conclusión debe de analizarse desde la
naturaleza propia de este timbre del colegio de abogados, toda vez que, la
misma Sala Constitucional dispuso que este
timbre no es un requisito de acceso a la jurisdicción, ya que es algo que debe
pagar no la parte, sino su abogado, el timbre constituye un recargo de
honorarios de los profesionales en Derecho…; ante esta situación, lo
asemeja a costos propios de procesos judiciales como lo son la garantía de
costas, la fijación y depósito de honorarios de peritos, el costo de un
reconocimiento judicial, entre otros.
En este sentido, es dable concluir que nos encontramos en
situaciones de hecho distintas, ya que el mismo artículo 2 del proyecto, señala
que el timbre tiene un carácter de requisito legal obligatorio para la
presentación de las demandas de cobro judicial, y debe ser asumido por toda persona
física y jurídica que figure como actor en este tipo de procesos.
Ante
esta situación, podríamos estar ante un posible quebranto constitucional por
parte del legislador, al establecer un obstáculo procesal, que podría llegar a impedir
el acceso a la justicia a un grupo particular de la población, al indicar
expresamente que “Toda persona, física o
jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el timbre
correspondiente…”.
Así las cosas, hacemos propio lo dispuesto en la Opinión
Jurídica número OJ-126-2020 de fecha 21 de agosto de 2020, al señalar que lo
dispuesto “… es lo cierto que en materia
de justicia, independientemente de las razones que tenga el ciudadano para
acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el
artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio
individualizado, de suerte tal que sujetar a algunos ciudadanos (acreedores en
los procesos monitorios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias,
ejecuciones de garantías mobiliarias, reposición de garantías mobiliarias,
embargos preventivos que sean competencia de los Juzgados de Cobros ) al pago
de un tributo viene a constituir una discriminación odiosa con respecto a otros
ciudadanos que tienen derecho a acceder a la justicia de manera gratuita, lo
que vendría a constituir una flagrante violación al artículo 33 constitucional
al crear una distinción entre iguales y violentar la gratuidad en el acceso a
la justicia que deriva del artículo 41 constitucional.”
En conclusión, y de acuerdo a lo expuesto, podemos concluir
que el citado artículo, podría rozar con los principios constitucionales de “No
Discriminación” y “Acceso a la Justicia”, dispuestos en los artículos 33 y 41
de nuestra Carta Magna, razón por la cual se recomienda someter a valoración el
presente proyecto a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
conforme lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional.
ARTÍCULO 3.
En la misma línea
de análisis jurídico, es menester indica que el presente artículo regula la forma
en que el tributo será recaudado y distribuido, al afirmar:
“Todos los bancos del Estado serán los entes recaudadores
autorizados para el cobro del timbre OIJ, por lo que venderán los timbres, y
dirigirán el monto recaudado mensualmente a la caja única del Estado, para
que a través del Ministerio de Hacienda se dirija a las arcas del Organismo de
Investigación Judicial y al Poder Judicial según corresponda. El sesenta
por ciento (60%) de lo recaudado por concepto de este timbre,
independientemente a la asignación presupuestaria ordinaria designada para el
OIJ, será para uso exclusivo de lo indicado en el artículo 1; asimismo, el
cuarenta por ciento (40%) restante será destinado al Poder Judicial para el
mejoramiento de los Juzgados Especializados de Cobro”. (La negrita no es del
original).
Ante tal propuesta,
y siendo que se ordena al Ministerio de Hacienda para que distribuya el monto
de lo recaudado, se debe tener en cuenta que, en cuanto a la recaudación y
administración de fondos públicos mediante la recepción de tributos, debe
prevalecer el Principio de Caja Única del Estado, el cual tiene su fundamento
en el artículo 185 de la Constitución Política, que establece lo siguiente:
“La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de
todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene
facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a
títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas
nacionales”.
Así mismo, dicho
numeral es desarrollado mediante la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos, que en su artículo 66 regula dicho principio
sosteniendo que:
“Caja única
Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido
este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º
de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a
cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura
de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que
determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería
Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o
parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del
ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los
recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras
según se establezca en la programación presupuestaria anual”.
De la normativa citada
anteriormente, se desprende que la Tesorería Nacional es el único órgano
competente para recibir y administrar el dinero que es percibido por la
Administración Central, dentro de la que se encuentra el Poder Judicial según
lo regulado en el artículo 1 inciso b de la ley antes citada. A ello se ha
referido la Sala Constitucional en el Voto Nº 12175 - 2019 del 03 de Julio del
2019 a las 09:30, en la cual se indicó:
“En este sentido, queda claramente establecido que la
denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes
que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la
República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando
excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las
instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la
Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación,
fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria”.
En concordancia con ello
en la resolución N° 09563-2006 de la Sala Constitucional del 05 de Julio del
2006 a las 16:06, se expone la importancia de la Caja única, afirmándose:
“La existencia de diversos presupuestos origina que
el Poder Ejecutivo al elaborar el Presupuesto Nacional, desconozca el monto
real de los recursos públicos que manejan sus órganos, para el cumplimiento de
determinadas actividades específicas, situación que el constituyente quiso
impedir con el sistema de Caja Única que exige que todos los recursos del
gobierno central sean depositados en la Tesorería Nacional, la que girará
los recursos de acuerdo con las autorizaciones y necesidades presupuestarias”.
De los extractos
jurisprudenciales anteriores se desprende que el Principio de Caja Única del Estado
tiene rango constitucional, el cual se encuentra relacionado con la creación de
la Tesorería Nacional, siendo este un órgano desconcentrado de relevancia
constitucional. Así mismo, todo el dinero recaudado en favor del Estado
(administración central), debe dirigirse a un único destino, y que, con
posterioridad a la aprobación del presupuesto nacional, dicho órgano redirigirá
el monto correspondiente a cada institución.
Nótese que en el artículo
3 del proyecto de ley en cuestión, se afirma que el Ministerio de Hacienda se
encargará de dirigir el 60% el dinero recaudado producto del tributo a las
arcas del Organismo de Investigación Judicial y el restante 40% al Poder
Judicial, específicamente para los Juzgados Especializados de Cobro. Por lo que
existe en dicha redacción una violación al Principio de Caja Única del Estado.
Lo anterior debido a que
existe una diferencia entre la Tesorería Nacional que es un órgano
desconcentrado del Ministerio de Hacienda (véase resolución N° 09563 - 2006 de
la Sala Constitucional del 05 de Julio del 2006 a las 16:06), al cual la propia
Constitución Política así como la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos, designa a este específicamente la
competencia exclusiva de la recepción y manejo de los fondos que formarán parte
del presupuesto nacional, y el Ministerio de Hacienda que es el
Ministerio del cual se produce dicha desconcentración, pero que no cuenta con
la especificidad de dicha competencia.
De modo que, con el respeto
acostumbrado, esta Procuraduría recomienda la revisión del artículo 3 del
proyecto de ley consultado, para que se modifique su redacción y se sustituya
“Ministerio de Hacienda” por “Tesorería Nacional”, en respeto del principio
constitucional de caja única del Estado, tomando en consideración lo expuesto
en el apartado anterior, respecto de la naturaleza jurídica y las
características del tributo que se pretende crear en el presente
proyecto.
ARTÍCULO 4-
El artículo 4 del proyecto establece el valor
del timbre del OIJ de manera escalonada, el cual se determina según el valor de
la cuantía del proceso, hasta un máximo de quinientos millones en adelante.
Una vez analizado el contenido del mismo,
se considera que la determinación de la base imponible, en la forma consignada
podría quebrantar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que
inspiran la justicia tributaria, toda vez que, del expediente del presente
proyecto no se desprende mediante un informe técnico, los parámetros utilizados
que justifiquen objetivamente el valor del timbre en razón de la cuantía del
proceso.
De
igual forma, es menester señalar que el pretender gravar con un porcentaje que
se incrementa de menos a más dependiendo de la cuantía, puede generar un efecto
adverso al principio constitucional de acceso a la justicia (desarrollado
previamente), e incluso violatorio al principio tributario de no confiscatoriedad, derivado de los artículos 18, 45 y 50 de
nuestra constitución política, en el tanto el contribuyente debe cumplir con el
deber fundamental de pagar el tributo sin que ello signifique llegar a
sacrificar su capacidad económica.
Si bien es cierto, nuestra Constitución
Política no manifiesta de forma expresa el principio de no confiscación, en la
reforma a la Ley 9069, del 10 de setiembre de 2012, “Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria“,
el legislador realizó un intento por incorporar al ordenamiento jurídico los
principios constitucionales tributarios, quedando concebido el artículo 167 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios de la siguiente forma:
“Artículo 167- Principios generales
tributarios. - Por medio de la tributación, no deberá sustraerse una porción
sustancial de la riqueza del contribuyente, en tal medida que haga nugatorio,
desaliente o límite, de manera significativa, el ejercicio de un derecho o la
libertad fundamental tutelados en la Constitución Política. (…)
Haciendo
un análisis más profuso, el principio de confiscatoriedad,
es ampliamente reconocido y estudiado por la doctrina y la jurisprudencia
nacional, al punto que se determina su existencia producto de un análisis en
conjunto de diversas normas de la Carta Magna, tal es así que, el jurista
Torrealba Navas ha señalado lo siguiente:
“En la Constitución Costarricense, el límite
deriva implícitamente de la relación entre el artículo 18 (Deber de
contribuir), con el artículo 45 (derecho de la propiedad), y el artículo 40
(prohibición de penas confiscatorias). En realidad, como se expuso, este límite
forma parte del derecho fundamental a contribuir según la capacidad económica y
se relaciona con la intensidad máxima de la tributación. (Torrealba Navas,
Adrián. 2001. Principios de aplicación de los Tributos. San José, Costa Rica.
Primera Edición. Editorial Investigaciones Jurídicas.”
El principio de no confiscatoriedad, en el contexto de leyes costarricenses,
es fundamental para proteger los derechos y la propiedad de los ciudadanos, por
lo que es importante establecer que, para la creación de este tributo, la misma
no sea excesiva o irrazonable, de manera que confisque injustamente la
propiedad de los individuos.
En virtud de lo expuesto, es de mérito
traer a colación que, el principio constitucional de razonabilidad exige que
las leyes deban ajustarse a rigorosos parámetros técnicos, pues de lo contrario
podrían lesionar los derechos fundamentales de los administrados, así como
perjudicar el accionar de la sociedad como un todo, situación que se pone en
entre dicho de acuerdo a lo indicado en los párrafos anteriores. Importante es
decir que, en aspectos técnicos no cabe la discrecionalidad, tal y como lo
dispone el artículo 16 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública
al expresar que:
“En ningún caso podrán
dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a
principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. “
Dicho en otras palabras, las cargas
tributarias deben necesariamente estar guiadas por los valores de justicia
fiscal y en consecuencia estas deben ser realizadas de forma racional,
proporcional y equitativa, evitando que la potestad tributaria del Estado sea
confiscatoria de acuerdo a la capacidad económica de cada individuo, y más aún,
puedan consistir en un posible obstáculo para el acceso a la justicia.
En síntesis, podemos señalar que el
presente artículo podría presentar roces de constitucionalidad, al violentar
principios tales como el del acceso a la justicia y el de no confiscatoriedad, así como de legalidad, al no justificarse
bajo parámetros técnicos el valor por cancelar respecto del timbre del
OIJ.
ARTÍCULO 5.
En atención a este numeral, el
presente proyecto dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 5- Quedarán exentos del pago del timbre que se crea en esta ley
las instituciones del gobierno central y las instituciones autónomas cuando se
trate de procesos de cobro sobre tributos, impuestos, tasas y cargas
parafiscales”.
En atención al contenido del articulado
propuesto, es menester traer a colación el “Principio
de Inmunidad Fiscal del Estado”, el cual deriva de su poder tributario,
permitiendo al Estado imponer y recaudar coercitivamente el pago de impuestos a
su favor, generando obligaciones tributarias establecidas ¨ex lege¨, donde el Estado actúa como el acreedor en la
relación jurídico-tributaria.
Es lógico pensar que, como acreedor en
esta relación, el Estado no debería estar obligado a pagar los tributos que él
mismo ha creado a su favor; toda vez que, resulta evidente que el Estado no
puede desempeñar simultáneamente el papel de sujeto activo y sujeto pasivo en
la relación jurídico-tributaria.
Al respecto, esta Procuraduría ha tenido
la oportunidad de referirse a este principio, tal es el caso del dictamen
jurídico No. C-005-1999 del 07 de enero de 1999, el cual ha sido citado en múltiples
ocasiones (C-035-2000, C-312-2001, PGR-C-171-2022, entre otros), al exponer lo
siguiente:
" En este orden de ideas interesa
destacar lo siguiente: la inmunidad fiscal es consecuencia del poder tributario
que pertenece al Estado. El Estado que impone los tributos no se considera
involucrado por este Poder, por lo que está exento del pago de los tributos que
impone. Pero esta circunstancia no debe ser entendida como una no sujeción
general al ordenamiento tributario por parte del Estado, sino que es también
consecuencia de la estructura de la relación jurídico tributaria. Derivado de que los tributos establecidos son
normalmente tributos estatales, se sigue de ello que el sujeto activo de la
obligación tributaria es el Estado. Como sujeto activo "es el ente
acreedor del tributo" (artículo 14 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios). Si el Estado no estuviere exento del pago de los tributos de los
que es acreedor, se produciría una confusión y por
tanto, se extinguiría la obligación tributaria. Se comprende que si el Estado
debiese pagar los tributos de los que es acreedor el desembolso realizado no
produciría un incremento efectivo en el conjunto de los fondos estatales, por
lo que al reunirse en el Estado las condiciones de sujeto activo y sujeto
pasivo de la obligación tributaria, ésta se extingue por confusión, tal como
está previsto en el artículo 49 del Código Tributario. De allí que aún en la
hipótesis en que el Estado no estuviera exento del pago del tributo, no
existiría obligación tributaria."
Pese a lo expuesto, es
necesario apuntar que los alcances del principio de inmunidad fiscal del Estado
no son absolutos, sino que más bien debe entenderse que tienen un carácter limitado.
En ese sentido, debemos entender que tal principio tiene una naturaleza
restringida, ya que únicamente será de aplicación en aquellos supuestos
fácticos en los cuales el Estado, ocupe al mismo tiempo la posición de sujeto
activo y de sujeto pasivo de la obligación jurídico tributaria, es decir cuando
haya una identidad subjetiva entre acreedor y deudor tributario.
En este sentido, conviene
tener claridad y precisar la conformación de la Administración Central y
descentralizada con el fin de determinar si aplica el presente principio en lo
reglado por el proyecto bajo análisis.
En la Opinión Jurídica número
OJ-249-2003 de fecha 28 de noviembre de 2003, se precisó “Administración
Central y Descentralizada”, en los siguientes términos:
“(…) La Administración Pública Central está
conformada por el Estado, el que, a su vez, está compuesto por los órganos
constitucionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo
de Elecciones y la Contraloría General de la República) y los órganos de
relevancia constitucional (Registro Civil, Tesorería Nacional, Consejo Superior
de Educación).
La Administración Pública
descentralizada, por su parte, supone la existencia de entes públicos menores,
dotados de ciertas características: personalidad jurídica, patrimonio propio y
la atribución, en tesis de principio, de una competencia exclusiva o
privativa. En cuanto a la tipología de tales entes, podemos distinguir
tres grandes formas: a) la Administración Pública Descentralizada
Territorial, que genera la creación de entes territoriales, por ejemplo,
las municipalidades; b) la Administración Pública Descentralizada
Institucional o Funcional, que provoca la creación de entes
especializados para un fin específico y exclusivo, como serían, por ejemplo, las
instituciones autónomas, las instituciones semi-autónomas
y los entes públicos no estatales; y c) la Administración Pública
Descentralizada Corporativa, cuya dirección se confía a una comunidad o
asamblea general de personas vinculadas por un interés común, que puede ser el
ejercicio de una profesión –caso de los colegios profesionales-, o el
desarrollo de una actividad industrial, comercial o de cualquier otra índole
–corporaciones públicas de carácter productivo o industrial” (Lo resaltado
no es del original).”
Como se desprende de la
anterior transcripción, la denominación de Administración Central refiere al
“Estado” como ente mayor, el cual está compuesto por los órganos
constitucionales que comprende a los tres Poderes del Estado, la CGR y el TSE y
los de relevancia constitucional.
Por su parte, la
Administración descentralizada alude a los entes públicos menores, dentro de
los cuales se enlistan las municipalidades, instituciones autónomas y
semiautónomas, entre otras.
De lo expuesto, es claro que
el artículo propuesto establece la exoneración del presente tributo a la
administración central y únicamente a las instituciones autónomas cuando se
trate de procesos de cobro sobre tributos, impuestos, tasas y cargas
parafiscales, sin embargo, considera esta Procuraduría, que en razón del
presente principio, se deben tomar en cuenta la generalidad de las obligaciones
dinerarias que pudieran surgir en el desarrollo y ejercicio de dichos sujetos
pasivos, toda vez que se estaría dejando por fuera, actividades de cobro como
lo son el de cuotas obrero patronales, las de protección al consumidor, multas
impuestas por el Tribunal Ambiental Administrativo, cobro de obligaciones del
IMAS, PANI, CONESUP, entre otras.
En esta línea, de mantenerse
el artículo propuesto, podría llegar a violentarse el “Principio de Inmunidad
Fiscal del Estado”, y por consiguiente la ley, razón por la cual se recomienda
su valoración en cuanto a los alcances que pretende darle el legislador a la
exoneración establecida.
ARTICULO 6.
En atención al
texto propuesto, nótese que lo dispuesto consiste en agregar un nuevo
requisito, respecto de la forma y contenido de una demanda civil, según lo
reglado por el artículo 35.1 del Código Procesal Civil (CPC), al señalar que
deberá adjuntarse el respectivo entero de cancelación de timbre para el OIJ, de
conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Creación del
Timbre del Organismo de Investigación Judicial.
Como primera
observación, se destaca un aspecto de forma, toda vez que el artículo 35.1 del
CPC refiere a la generalidad de los requisitos necesarios para presentar una
demanda civil, razón por la cual, debería especificarse en el inciso 12)
propuesto que, dicho requisito aplicaría única y exclusivamente en aquellos
procesos de “Cobro Judicial” tal y como lo dispone el artículo 2 del proyecto.
Por otra parte,
en atención a la reforma planteada, esta debe analizarse de forma armoniosa con
lo establecido en el artículo 35.4 del mismo cuerpo normativo, el cual regula
lo pertinente a la “Demanda Defectuosa” que señala:
“35.4 Demanda
defectuosa. Si la
demanda no cumple los requisitos legales, el tribunal los puntualizará todos de
una vez y ordenará su corrección en el plazo de cinco días. Si la prevención no
se cumple, se declarará la inadmisibilidad de la demanda y se ordenará su
archivo. No obstante, por única vez, se podrá hacer una segunda prevención en
casos excepcionales, cuando sea evidente la intención de la parte de subsanar
los defectos señalados. (…)”
Nótese de lo transcrito
que, en caso que no cumplir con los requisitos legales, el actor tendrá un
plazo para subsanar defectos, entre ellos el pago del timbre del OIJ; y que en
caso de no realizarlo se declararía la inadmisibilidad de la demanda ordenando
su archivo.
Esta situación ejemplifica, un obstáculo
procesal, que podría llegar a impedir el acceso a la justicia por parte de la
población, al declarar la inadmisibilidad de una demanda, de acuerdo a los
fundamentos planteados a lo largo del presente documento.
D) CONCLUSIÓN
Conforme lo expuesto, es criterio de este
órgano asesor que el proyecto de Ley denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL TIMBRE DEL ORGANISMO DE
INVESTIGACIÓN JUDICIAL”,
tramitado bajo el expediente legislativo N° 23.411, presenta eventuales problemas
de constitucionalidad, los cuales deben ser de análisis de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema Justicia, al ser el órgano competente para
referirse a la constitucionalidad del proyecto en sí, razón por la cual
respetuosamente se sugiere plantear la consulta de constitucionalidad en los
términos descritos por el artículo 96 de la Ley No. 7135 “Ley de Jurisdicción
Constitucional”.
De igual forma, y en virtud de lo desarrollado
se considera que el presente proyecto presenta eventuales problemas de
legalidad y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere
solventar.
Por lo demás, su aprobación o no es un asunto
de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de
la República dentro del ámbito de su discrecionalidad.
Con toda consideración, suscriben
atentamente:
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Lic. Héctor Edo. García Villegas |
Lic. Douglas Fernando Herrera Hernández |
|
Procurador |
Abogado de Procuraduría |
HGV/DHH/gab