02 de diciembre
de 2024
PGR-OJ-169-2024
Señora
Daniella Agüero Bermúdez
Jefa, Área
Legislativa VII
Estimada señora:
Con la
aprobación del señor Procurador General de La República, nos referimos a su
oficio N° AL-24536-OFI-0551-2024 del 03 de octubre
del 2024, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría,
mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley
denominado: “Ley que autoriza a la
Municipalidad de Talamanca a donar un terreno de su propiedad al Instituto
Nacional de Aprendizaje”, el
cual se tramita bajo el expediente legislativo N°24.536.
I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.
Previo a dar
respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de
conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
La República, sólo “Los órganos de la Administración Pública,
por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán
consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo
claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de
Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).
Por lo anterior,
se procede a evacuar la consulta formulada, mediante la emisión de una opinión
jurídica no vinculante, a fin de colaborar con la importante labor que
desarrolla ese Parlamento.
Se aclara, que
este caso no se encuentra, dentro de los supuestos establecidos por el artículo
157, del Reglamento de la Asamblea Legislativa, siendo que, no está sujeto al
plazo de ocho días, establecido en dicho numeral.
En todo caso, con
gusto se atiende su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores
ordinarias lo permiten.
II.- OBJETO DEL PROYECTO.
Según la
exposición de motivos desde el año 2005, la Unidad Regional Huetar Caribe, URHC
del Instituto Nacional de Aprendizaje, inició un proceso de revisión de
establecimientos para impartir servicios de capacitación, para mejorar la
calidad e impacto de estos servicios en la Región.
De esta manera,
inició la valoración del edificio Centro de las Culturas construido desde el 2002,
por la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente Atlántica, Japdeva, ubicado en el cantón de
Talamanca, distrito Bratsi, Bribri, diagonal al
Colegio Técnico Agropecuaria de Talamanca.
Posteriormente, por
medio de un contrato legal de comodato, por un periodo de 10 años, la URHC tomó
posesión del inmueble realizando obras de mantenimiento correctivo; creó la
programación de servicios de capacitación y formación profesional, asimismo,
gestionó la asignación de presupuesto, la creación del código presupuestario y
de Centro de Formación.
Es así como en el año
2008 se inaugura oficialmente el Centro de Formación Profesional de Talamanca,
por el presidente Óscar Arias Sánchez, en un acto en el que participaron
autoridades del Instituto Nacional de Aprendizaje (en adelante INA),
Municipalidad de Talamanca, representación de los gobiernos indígenas, Aditibri, Aditica y ADI Kekoldi y sociedad civil. Este Centro de Formación es la
mejor alternativa de formación técnica para los pobladores del cantón de
Talamanca, que cuenta con los índices de desarrollo más bajos de Costa Rica y
el distrito Valle La Estrella.
Sin embargo, por la
condición de contrato de comodato, en la que se encuentra el inmueble, es
imposible legalmente para el INA, realizar procesos de inversión, sino solo de
mantenimiento correctivo, lo que impide el crecimiento para atender una
población con crecientes demandas, por lo que se requiere que las instalaciones
sean donadas por la Municipalidad de Talamanca al INA.
Actualmente, el
edificio requiere reparaciones eléctricas y de socavamiento del terreno;
gestiones que no se pueden realizar mientras el INA no sea el titular del
inmueble. Por otra parte, la Municipalidad ha manifestado en reiteradas
ocasiones que no cuenta con los recursos suficientes para realizar las obras
requeridas y mucho menos constructivas que permitan avanzar en la oferta
formativa.
III.-
CONSIDERACIONES GENERALES.
_ Sobre
el bien objeto de donación: Se entiende de
la propuesta normativa, que lo pretendido es la segregación y donación de un
área de terreno que mide 8797 m2, según plano de catastro
L-22155-2022, de la finca L-17065-000, cuya naturaleza es terreno para construir
y agricultura, situada en el distrito 1 Bratsi,
cantón 4 Talamanca de la Provincia de Limón, mide seiscientos treinta y un mil quinientos setenta y nueve metros con cuatro
decímetros cuadrados, propiedad de la Municipalidad de Talamanca, cédula jurídica
3-014-042127, a favor del INA, cédula jurídica 4-000-45127.
Consta en la inscripción 1 del inmueble de la Provincia de Limón
L-17065-000, que la Municipalidad de Talamanca lo adquirió por donación, de
Proyecto Agroindustrial de Sixaola Sociedad Anónima, “para la ubicación de la población civil”, según escritura del 12
de agosto de 1977. De otro lado, se desprende del estudio registral de la finca
L-17065-000, que su naturaleza jurídica es “terreno
para construir y de agricultura”.
_Autorización
legal para donar: Con respecto a la Municipalidad de
Talamanca, se debe recordar el artículo 71 del Código Municipal
que, en lo que interesa dice:
“La municipalidad podrá usar
o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos
por este Código y la Ley 7494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo
de 1995, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.
Las donaciones de cualquier
tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor
de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una
ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable
de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo,
podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas
donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o
semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las
municipalidades.
Cuando la donación implique
una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se
requerirá la autorización legislativa previa.” (el subrayado no es del original)
Conforme al texto del numeral parcialmente transcrito, la donación del
lote plano L-22155-2022, de la Municipalidad de Talamanca al INA, podría
autorizarse con el voto favorable de las dos terceras partes del total de los
miembros del Concejo, sin necesidad de una ley especial que autorice su
donación; sin embargo, si la donación implica la desafectación del uso o fin
público al que está vinculado el bien o una mutación demanial, se requerirá la
autorización legislativa previa, tal y como acontece en este caso.
Por otra parte, el INA, es una institución autónoma, que forma parte de
la Administración descentralizada del Estado, creada mediante Ley N° 6868 del 06 de mayo de 1983; así se desprende del
artículo 1 de su Ley de creación:
“El Instituto Nacional de Aprendizaje
(INA) es un ente de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio
propio. Su domicilio legal estará en la capital de la República, donde tendrá
su sede principal. Podrá establecer unidades regionales y realizar actividades
en todos los lugares del país.”
Asimismo, el artículo 22 ibídem autoriza a los
Poderes del Estado, las instituciones públicas y las empresas estatales
organizadas como sociedades anónimas a vender o donar al Instituto. Al
respecto, señala el mencionado artículo:
“Quedan autorizados para
venderle o donarle al Instituto, los poderes del Estado, las instituciones
públicas y las empresas estatales organizadas como sociedades anónimas, cuando
sus recursos lo permitan, sin perjuicio de sus obligaciones económicas y sin menoscabo
de la atención de los servicios y funciones que les son propias. Asimismo,
podrán cooperar con el Instituto en la forma que consideren conveniente,
inclusive, previa aprobación de la Contraloría General de la República,
mediante el destino de parte de su presupuesto para ese fin.”
De lo anterior, se concluye que el proyecto de ley es acorde con el
ordenamiento jurídico vigente, pues existe una norma en la Ley N° 6868 que, permite de modo general, a los poderes del
Estado, las instituciones públicas y las empresas estatales organizadas como
sociedades anónimas, donar bienes al INA.
IV.- CONSIDERACIONES SOBRE LA MUTACIÓN
DEMANIAL.
Se considera que, en este
proyecto de Ley, se está frente a una mutación demanial, en virtud de la
vocación dada al bien inmueble desde el año 2008 -Centro de Formación Profesional de Talamanca- y el cambio de titular. Sobre esta figura, ya en otras oportunidades,
este órgano técnico jurídico ha emitido pronunciamiento, como a continuación se
indica:
“(…) Sobre la diferencia entre las figuras de
mutación demanial y desafectación, hemos expuesto:
“Una vez afectados los bienes a este régimen de sujeción especial, por
voluntad administrativa o del legislador, puede sufrir dos alteraciones en
cuanto al uso público: la denominada mutación demanial y la
desafectación. El autor Santamaría Pastor, se ha referido a estas alteraciones
que puede sufrir estos bienes de la siguiente forma: su afectación al uso
general o al servicio público que confiere a los bienes la condición de demaniales,
lo que permite hablar del inicio de la demanialidad (a);
la modificación del concreto fin de uso general o de servicio público por otro
igual naturaleza, que da lugar a la llamadas
mutaciones demaniales (b); y la retirada de los bienes del fin de uso
general o de servicio público al que se hallaban destinados, que hace pasar a
estos a la categoría de patrimoniales y que se califica como desafectación o
más descriptivamente, de cesación de la demanialidad (c)
(…). Como corolario de lo anterior, la desafectación de un
bien demanial se decretaría únicamente si se va a expulsar del
régimen de dominio público. Sin embargo, si lo que se pretende es cambiar el
uso por otro de interés público se le aplicaría las reglas de la
mutación demanial. (…) (OJ-138-2016 de 16 de noviembre de 2016).”
En similar sentido, en la opinión jurídica N°
PGR-OJ-090-2022 del 30 de junio de 2022, señalamos:
“(…) Además de la desafectación, es
posible también jurídicamente cambiar el destino original de un bien de dominio
público, cuando exista un interés público que así lo justifique. Esta
posibilidad se conoce bajo el concepto de mutación demanial, sobre el cual
nos referimos en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, indicando:
"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a
que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas,
no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos
bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la
esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más
intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango
suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino
público.
Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien
conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial
a una función pública (…)
De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha
aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se
haga a través de una norma de rango legal.
Por tanto, aunque la mutación demanial y la desafectación son
nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por
ahí, participan de similitud interpretativa. (…)
Bajo ese entendido, en la mutación demanial el bien puede
cambiar de titular pero no sale de la esfera patrimonial del Estado,
continúa perteneciendo a éste, y aun modificando su naturaleza original sigue
destinado a satisfacer el interés público. Por el contrario, la desafectación
implica que un bien de dominio público pase a manos de un particular o cambie
su destino o fin, ya no siendo de interés público.
En consecuencia, aunque la mutación demanial y la desafectación
son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y,
desde esa perspectiva, participan de similitud interpretativa. Por ello,
ese cambio de destino de un bien de dominio público siempre debe hacerse a
través de una norma de rango legal.” (Opinión Jurídica N° 194-J del 19 de
diciembre de 2022).
En este caso, la naturaleza del inmueble que publicita el Registro
Nacional es de “terreno para construir y
de agricultura”; sin embargo, según la exposición de motivos del proyecto
de Ley, el terreno que se pretende segregar y donar “…corresponde a un terreno en donde funciona desde hace más de 15 años el
Centro Profesional de Talamanca del Instituto Nacional de Aprendizaje…”.
En consecuencia, se podría concluir que la franja o porción a segregar y
donar constituye un bien de naturaleza demanial, en virtud de la vocación que
ha tenido esta porción de terreno desde el año 2008, por lo que en este caso
operaría una mutación demanial -no desafectación- en tanto la iniciativa
legislativa mantiene la afectación del área que le será donada al INA, a un fin
público específico (Centro de Formación Profesional de Talamanca).
V.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS LEYES
HABILITANTES.
Las normas que autorizan
a las instituciones públicas a traspasar sus bienes, carecen de eficacia por sí
mismas, ya que su efecto jurídico es indirecto, es decir, se limita a remover
el obstáculo legal que tienen los entes públicos, para trasladar sus recursos a
terceros. Ello implica que, para que tales leyes sean efectivas, requieren que exista
un acto intermedio de ejecución -acto administrativo-, posterior a su vigencia para que puedan ser
efectivas. Sobre las leyes autorizantes, esta Procuraduría explicó:
“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no
imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece
de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de
algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para
poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia
condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores
de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de
2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la
decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual
le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros,
el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento
OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a
donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por
aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de
dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de
traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que
deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo
establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá
la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las
entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así
como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras
de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley
General de Administración Pública y 11 de la Constitución
Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante
terceros.” (Opinión Jurídica N°
PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022).
Ya en otras ocasiones se ha indicado que, para
el caso específico de la donación, estás leyes son facultativas para el
propietario del inmueble a donar, ya que su fin es autorizar el acto de
disposición del bien -donación-, por lo que, las instituciones públicas deberán
emitir todos los actos administrativos, que sean más oportunos y convenientes
para su realización, cumpliendo los procedimientos y solemnidades legales que
así se requieran.
Para el caso en concreto, una vez aprobada la
Ley, el Concejo Municipal de Talamanca deberá tomar un acuerdo en el que se
autoriza la segregación y donación del terreno, así como, a su Alcalde a
comparecer ante la Notaría del Estado, a suscribir la escritura pública de
donación. Así también, se deberá aportar el avalúo de la propiedad.
Por su parte el INA, mediante acuerdo de la
Junta Directiva deberá aceptar la donación del bien y autorizar al Presidente
Ejecutivo a presentarse a la Notaría del Estado, para firmar el instrumento
público.
VI.- ANÁLISIS
DEL PROYECTO CONSULTADO.
Antes de pronunciarnos, sobre el articulado de
la propuesta legislativa, es menester indicar que la propiedad L-17065-000,
soporta los gravámenes citas: 309-17508-01-0901-003, condiciones reservas y
restricciones; demanda ordinaria, citas: 800-334113-01-0001-001, número de
expediente 16-000060-0465-AG y servidumbre de líneas eléctricas y de paso,
citas: 2012-139343-01-0001-001 para línea de distribución eléctrica denominada
L.D. Colegio Técnico Profesional de Talamanca. Por lo que cualquier, segregación
y donación que se haga del inmueble se hará soportando los citados gravámenes,
así como, la demanda ordinaria y el resultado del proceso judicial que ponga
fin al litigio.
De previo a analizar los artículos que
componen este proyecto de Ley, se hará referencia a su denominación, “Ley que autoriza a la Municipalidad de Talamanca a donar un terreno de su
propiedad al Instituto Nacional de Aprendizaje”, a efectos de que se contemple
incluir en el mismo, que se autoriza a la Municipalidad de Talamanca a segregar
el terreno que será objeto de donación.
Ahora bien, el proyecto de Ley que se analiza
consta de cuatro artículos, el primero, desafecta “…del uso público el inmueble propiedad del Estado, cédula jurídica
3-014-042127, ubicado en el partido de Limón, cantón de Talamanca, distrito de Bratsi; inscrito en el Registro Nacional de la Propiedad
bajo el sistema de folio real número de finca 7-17065-000, número de
inscripción 22155, cuya naturaleza no está especificada, y mide ocho mil
setecientos noventa y siete metros cuadrados, según consta en el plano número
L-022155-2022.”
Sobre este artículo es importante mencionar
que de acuerdo a la publicidad registral, el inmueble de la Provincia de Limón
Matrícula 17065-000, se describe así: naturaleza es terreno para construir y de
agricultura; situada en el Distrito 1, Bratsi, Cantón
4 Talamanca de la Provincia de Limón; linderos, norte: Caja Costarricense del
Seguro Social y calle pública, sur: calle pública, proyecto agroindustrial
Sixaola Sociedad Anónima y calle pública, este: calle pública, proyecto
agroindustrial Sixaola Sociedad Anónima, y oeste: proyecto agroindustrial
Sixaola Sociedad Anónima; mide: seiscientos treinta y un mil quinientos setenta y
nueve metros con cuatro decímetros cuadrados; plano: no se indica. Asimismo, su
propietario registral es la Municipalidad de Talamanca, cédula jurídica 3-014-042127.
En ese sentido, es necesario modificar la
redacción de este artículo primero, para corregir el propietario del
inmueble L-17065-000, ya que erróneamente se indica que el mismo es propiedad
del Estado, cuando en realidad es propiedad de la Municipalidad de Talamanca,
cédula jurídica 3-014-042127. Asimismo, se sugiere incluir la descripción
completa del inmueble, según lo indicado en el párrafo anterior; precisando y
dejando claro que la desafectación se produce no sobre la totalidad del
inmueble, sino única y exclusivamente sobre el área de terreno que se va a
segregar y donar (plano número
L-022155-2022).
De igual manera, se recomienda agregar la
autorización a la Municipalidad de Talamanca, para segregar el terreno plano de
catastro L-22155-2022, contemplando, además, su descripción en cuanto al área,
plano, situación y naturaleza o destino que se le dará, y que según la
exposición de motivos del proyecto de Ley es “Centro de Formación Profesional
de Talamanca”.
Así
también, se considera impreciso indicar en la redacción del artículo “número
de inscripción 22155” y “plano número L-022155-2022”; como si se
tratara de referencias distintas; pudiendo dejarse únicamente la segunda
referencia (el número de plano es la inscripción del plano en el Catastro
Nacional).
El segundo artículo “…autoriza al Estado para
que done el inmueble, libre de gravámenes y anotaciones, al Instituto Nacional
de Aprendizaje, cédula jurídica 4-000-045127.”
_Cómo se indicó
líneas atrás el propietario del bien L-17065-000, es la Municipalidad de
Talamanca. En consecuencia, se recomienda modificar la redacción del artículo
para que se autorice a la Municipalidad -no al Estado- a donar el inmueble. De
igual manera, es conveniente clarificar que el inmueble a donar corresponde al
terreno segregado, según
el plano número L-022155-2022.
Por otra parte,
este numeral autoriza la donación del inmueble “libre de gravámenes y
anotaciones, al Instituto Nacional de Aprendizaje”; sin embargo, como vimos
líneas atrás, sobre el inmueble pesan gravámenes y/o anotaciones, lo que
implicaría que no se podría materializar la donación pretendida.
El tercer artículo señala: “El fin de esta donación es el desarrollo de
un proyecto con enfoque pluricultural para la construcción de infraestructura
que permita el desarrollo de competencias, cualificaciones transferibles,
capacitación y formación profesional, para mejorar condiciones de trabajo,
emprendimiento y de desarrollo empresarial, en aras de impulsar y contribuir
con el desarrollo económico, la inclusión social y el mejoramiento de las
condiciones de vida de los habitantes de Talamanca. Todo esto bajo un modelo
pluricultural.”
Este artículo se
considera innecesario en el proyecto de Ley, no es una disposición normativa
por sí misma, sino que podría ser parte de la exposición de motivos de la
iniciativa de Ley. Lo que debe quedar establecido en el articulado de la Ley es
la nueva naturaleza o destino del terreno segregado y donado (se entiende que
sería “Centro de Formación
Profesional de Talamanca”).
Por último, el cuarto artículo en lo que interesa
señalar expresa “Le corresponde a la Notaría del Estado
formalizar todos los trámites de esta donación, mediante la elaboración de la
escritura correspondiente…”
Se sugiere modificar la redacción de este artículo para que se “autorice”
a la Notaría del Estado a realizar la escritura de segregación y donación.
VII.- CONCLUSIÓN.
Con
base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24.536. Su aprobación o no es un asunto de
política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la
República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores
diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este
pronunciamiento.
Atentamente,
Alejandro Arce
Oses Angélica
María Losada Ramírez
Procurador Notaría del
Estado Abogada
de Procuraduría
Código: 10074-2024