C - 003 - 91
San José, 3 de enero de 1991.
Señor
Aníbal Barquero Chacón
Gerente General
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Presente
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio Nº 400 de 5 de diciembre de 1990, y doy respuesta a su estimable consulta de la siguiente forma:
PROBLEMA
PLANTEADO
La Junta Directiva de esa Institución solicita se le aclaren los siguientes puntos:
1) ¿Puede el INVU desconocer la sentencia del Laudo Arbitral de los Profesionales, dada por el Tribunal Superior de Trabajo el 29 de enero de 1990?
2) ¿Cubre el Decreto Ejecutivo Nº 19887-H, las reasignaciones de puestos que ya estaban en trámite ante la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria? ¿Qué sucede con las reasignaciones que habiéndose remitido a la Autoridad Presupuestaria antes de la publicación del Decreto Ejecutivo y que fueron devueltas para las correciones pertinentes, se enviaron nuevamente después de la publicación del citado Decreto?
3) Finalmente y con relación a la sentencia aludida Nº 98 del Laudo Arbitral, deseamos saber si los profesionales que, por diversas circunstancias no firmaron el conflicto, tienen los mismos derechos que los firmantes en cuanto a pagos retroactivos.
En primer término se analizará la pregunta relacionada con el Decreto Ejecutivo Nº 19887 y posteriormente las relacionadas con el Laudo Arbitral.
ALCANCES
DEL DECRETO EJECUTIVO Nº 19887-H DE 29 DE AGOSTO DE 1990
Ya esta Procuraduría, mediante Dictamen C-181-90 de 30 de octubre de 1990, suscrito por el Procurador General Adjunto, determinó los alcances del citado Decreto. A continuación me permitiré trascribir parcialmente el citado Dictamen:
"En lo que hace a la materia que nos ocupa, dada la índole de su
consulta, el párrafo que ahora nos interesa es el primero del supra transcrito
numeral, en cuanto suspende las solicitudes de reasignaciones de puestos que no
se hayan formalizado por medio del acto administrativo correspondiente,
situación diversa a la contemplada por el decreto de 1984.
Como puede observarse, la norma que nos ocupa no indica que la Dirección General de Servicio Civil no puede en lo sucesivo resolver gestiones de reasignaciones, sino que dispone que quedan en suspenso las solicitudes que no se hayan formalizado por medio del acto administrativo correspondiente. Esto es, sensu contrario, que las solicitudes que hayan sido formalizadas por medio del acto administrativo correspondiente, siguen el curso que al efecto tiene dispuesto el ordenamiento jurídico. De este modo a juicio de este Despacho, la correcta interpretación de la disposición que ahora ocupa nuestra atención debe partir de la definición que se haga de la frase "formalizado por medio del acto administrativo correspondiente".
Debe observarse, relacionado con lo anterior, que si la idea hubiese
sido establecer que la Dirección General de Servicio Civil no puede aprobar en
lo sucesivo ninguna reasignación, así lo habría dispuesto expresamente, al
igual que aconteció en 1984. Ahora se ha establecido una disposición diferente,
según se vio, que hace a la formalización mediante un acto administrativo
"correspondiente", de la solicitud de reasignación de que se trate,
lo cual nos lleva a una pregunta de importancia, nacida de la imprecisión de la
norma misma, a saber: cuándo se formaliza mediante acto administrativo una
solicitud de reasignación?
Distingue el efecto este Despacho, en orden a las reasignaciones, tres
momentos que se formalizan cada uno de ellos mediante correspondientes actos
administrativos. En primer término, la autorización que formula a la solicitud
el Oficial Mayor o Jefe de Personal, de acuerdo con las fórmulas pertinentes;
el segundo acto lo encontramos en el informe que suscribe el Jefe del
Departamento de Clasificación de la Dirección General de Servicio Civil; y el
tercero, finalmente, en la resolución que al efecto dicta la Dirección General
de Servicio Civil.
Si observamos la norma en comentario tenemos que no se hace diferencia
alguna en punto a estos momentos, que se formalizan por medio de
correspondientes actos administrativos. Siendo ello así, como en efecto lo es,
y con ello damos contestación a su primera interrogante, tenemos que las
solicitudes de reasignación que fueron presentadas y recibidas por la Dirección
General de Servicio Civil con antelación al 4 de setiembre de 1990 (fecha en
que empieza a regir el Decreto Ejecutivo Nº 19887-H) que se encuentran
formalizadas por cualquiera de los actos administrativos referidos supra, no se
encuentran comprendidos dentro de la suspensión decretadas y deben continuar su
trámite correspondiente."
Ahora bien, siguiendo el criterio expuesto en la cita consulta, se debe analizar el caso concreto. Si ya la oficina correspondiente de esa Institución emitió el acto administrativo por medio del cual se le daba trámite a la reasignación, entonces a la solicitud que se encuentra en ese estado procesal, no le son aplicables las disposiciones del citado Decreto y por lo tanto deben continuar su trámite normal.
Por lo tanto, si ya la Administración ha dictado el referido acto y por razones de forma la Autoridad Presupuestaria las devolvió, esa circunstancia no afecta el hecho de que dichas solicitudes no se encuentran cubiertas por las disposiciones del citado Decreto, y por lo tanto, después de realizadas las respectivas correcciones, pueden ser devueltas para su trámite respectivo.
ALGUNAS
CONSIDERACIONES SOBRE LOS EFECTOS DEL LAUDO ARBITRAL.
Consultan en primer término, si el INVU puede desconocer la sentencia del Laudo Arbitral de los Profesionales, dada por el Tribunal Superior de Trabajo el 29 de enero de 1990.
En primer término se debe apuntar que dicha resolución se emitió a raíz de un conflicto colectivo presentado por los empleados profesionales del INVU en contra de esa Institución y, por lo tanto, no puede el INVU desconocer su contenido. Sobre este aspecto, ya esta Procuraduría a través del dictamen C-121-88 de 19 de julio de 1988, suscrito por el Lic. Ricardo Vargas se pronunció en los siguientes términos:
"Luego, en relación con el carácter vinculante de un eventual
laudo que llegare a dictarse acogiendo las peticiones de los servidores, a
pesar de que esa Institución invocare las sólidas y abundantes razones que
impiden otorgar esos beneficios, lamentablemente no quedaría otra alternativa
que cumplir con lo dispuesto jurisdiccionalmente.
Lo anterior por cuanto el numeral 528 del Código de Trabajo dispone
que: "La parte que se niegue a cumplirlo o incumpla los términos de un
fallo arbitral, será sancionado con multa de quinientos a dos mil colones en
tratándose de patronos y de veinticinco a cien colones en el caso de que los
infractores fueren trabajadores.
Queda a salvo el derecho de la parte que ha respetado la sentencia para pedir al respetivo Juez de Trabajo su ejecución en lo que fuere posible y el pago de los daños y perjuicios que prudencialmente se fijen". (El subrayado es nuestro).
Como puede notarse, por disposición expresa de la ley, la parte
perjudicada con la negativa de la otra a cumplir con lo resuelto en el laudo
arbitral (...) queda facultada para recurrir a los Tribunales de Trabajo en
procura de que lo dispuesto allí sea ejecutado compulsivamente, mediante la
instauración del correspondiente conflicto de carácter jurídico en la vía
ordinaria laboral."
Resulta indiscutible entonces, la obligación que tiene esa Institución de acatar la sentencia en cuestión.
De otra parte, y en torno también a la aludida sentencia del Laudo Arbitral, consulta si los profesionales que por diversas circunstancias no firmaron el conflicto, tienen los mismos derechos que los firmantes en cuanto a los pagos retroactivos.
En torno a este punto,
conviene también transcribir parcialmente otro dictamen suscrito también por el
Lic. Ricardo Vargas. "Entraremos seguidamente a hacer un análisis sobre la
naturaleza y efectos de los laudos arbitrales. Sobre este particular, y
conforme se expuso en el dictamen C-246-84 de 16 de junio de 1984, la doctrina
no mantiene un criterio uniforme. En efecto, allí se expresó que para Zafra, "...esas sentencias son dispositivas o
constitutivas y siempre constituyen función jurisdiccional". Por su
parte, se dijo allí que para Carnelutti y Calamandrei,
la función arbitral constituye una "actividad
judicial específica de naturaleza legislativa".
Además se expresa que "el laudo no es sinónimo de ley". Luego se hace referencia al pensamiento de Alfredo Ruprecht y Alonso García, para quienes el laudo tiene los mismos alcances y efectos de la convención colectiva.
Como complemento de lo expuesto en el citado dictamen, debemos agregar en esta ocasión que, el maestro Guillermo Cabanellas, al referirse a los "Fundamentos y Naturaleza" del laudo (denominado allí "sentencia colectiva"), expresa que éste: Es el resultado de una controversia, que no se funda en un texto legal, no reconoce un derecho preexistente, lo cual desvirtúa su carácter precisamente de sentencia; crea la norma a la cual han de ajustarse las sucesivas relaciones jurídicas.
Es, sin duda el resultado de un ordenamiento en el cual el Estado delega facultades legislativas en uno de sus órganos jurisdiccionales, que de esta manera ha de resolver el conflicto colectivo que se plantea. Al dictar la norma a la cual han de ajustarse las relaciones individuales, dentro de la categoría profesional de que se trate, el magistrado de trabajo está creando derecho y no aplicando éste; dicta la norma, no la aplica. Se convierte así la magistratura de trabajo en una jurisdicción especial, y además especializada, con facultades legislativas". (El subrayado es nuestro). (Cabanellas, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1968, p. 425).
Tal criterio doctrinal expuesto por dicho autor (y que coincide en un todo con el seguido por Carnelutti y Calamandrei), estimamos que es el más autorizado en lo que respecta a la naturaleza del laudo. Ahora bien, debe recordarse que Zafra (citado en el referido dictamen C-246-84), en lo que interesa sostenía que:
"Es cierto por eso, en este sentido, lo que dice Carnelutti, de
que el juez crea derecho en la sentencia dispositiva; pero ni esta creación
supone legislar, ni la realidad de la misma permite negar que el juez declara
ese mismo derecho que crea". (El subrayado es nuestro).
“Sobre esto último debemos señalar que, para los efectos del presente
estudio (que versa concretamente sobre quién, o en quiénes puede recaer la
competencia en materia de interpretación de los laudos), en realidad no
interesa entrar a cuestionarse el tipo de resolución de que se trata
(declarativa, o constitutiva), sino que basta con tener definido que en dichas
resoluciones jurisdiccionales ocurre una creación de derecho, sea, de una
normativa nueva, que viene a regular determinadas relaciones jurídicas.
Interesa tener en consideración que tal normativa se produce como consecuencia
de una especie de delegación a un órgano jurisdiccional, de funciones que por
principio son típicas de la actividad legislativa, y sin que ello signifique,
como se sostiene también en el dictamen referido, que el laudo (sentencia) sea
"sinónimo de ley".
Lo que interesa entonces, es que el laudo, a pesar de emanar de un
órgano jurisdiccional (lo que no admite duda alguna), contiene disposiciones de
carácter normativo, que lo hacen diferir sustancialmente de las resoluciones
relativas a la interpretación o aplicación de normas preexistentes, que es la
actividad típicamente desarrollada por esos órganos.
Sí debe quedar claramente establecido que no podría ponerse en duda en
nuestro medio la competencia (aunque no exclusiva ni excluyente, según se
verá), de los órganos jurisdiccionales para interpretar o, en su caso, aplicar
las cláusulas contempladas en dichos laudos.
En ese sentido, el numeral 528 de nuestro Código de Trabajo es terminante, al expresar, en lo que interesa, que:(...)" (Dictamen C-176-88 de 26 de setiembre de 1988)
Si bien en el citado dictamen
se arriba finalmente a la conclusión de que la Procuraduría General de la
República sí está jurídicamente facultada para interpretar, por vía de
dictamen, cláusulas contempladas en laudos arbitrales, ahora bien, en el caso
concreto, nos encontramos frente a una cláusula que dice: "Finalmente, los beneficios aquí concedidos se otorgan a partir
del día dieciocho de abril del año próximo pasado, o sea desde la fecha de
presentación de estas diligencias."
El problema que se nos presenta es que, del contenido de esa cláusula, no se puede extraer si dicho beneficio es para los firmantes del conflicto o también para los no firmantes, pero que se encuentren en condiciones similares. Se complica la situación además, porque por principio, los laudos son de aplicación a partir de su firmeza, y en este caso, de manera inusual, se le dio efecto retroactivo, lo cual nos deja sin una normativa supletoria a aplicar.
Tenemos entonces, que en este caso no nos encontramos frente a un problema de interpretación de una cláusula, sino ante una laguna en la redacción del laudo arbitral.
Si partimos del principio de que en dichas resoluciones judiciales se crea derecho, en el evento de que entráramos a hacer tal definición ante la laguna existente, determinando si la cláusula citada es de aplicación para los no firmantes, en realidad estaríamos también creando derecho, situación para la cual carecemos de competencia.
Deben ser en consecuencia los Tribunales competentes quienes, a través de una adición o aclaración a la sentencia, solicitada por quienes se encuentran facultados para ello, a quienes compete definir tal situación.
CONCLUSION
De todo lo anteriormente expuesto, debemos arribar a las siguientes conclusiones:
1.- El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no puede desconocer la sentencia del Laudo Arbitral de los Profesionales, dada por el Tribunal Superior de Trabajo el 29 de enero de 1990.
2.- El Decreto Ejecutivo Nº 19887-H no se le aplica a las reasignaciones de puestos que ya estaban en trámite ante la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, aún y cuando éstas hubieren sido devueltas para hacerles las correcciones de forma pertinentes.
3.- En punto a si los profesionales que no firmaron el Laudo Arbitral de comentario tienen los mismos derechos que los firmantes en cuanto a pagos retroactivos debemos omitir manifestarnos, por cuanto nos encontramos frente a una laguna dispositiva que, debe ser llenada por el órgano competente, en este caso el órgano jurisdiccional correspondiente.
Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,
Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel
PROCURADORA ADJUNTA