C-047-1993
San José, 6 de abril de 1993
Licenciada
Rose Marie Ruiz Bravo
Rectora
Universidad Nacional
3000 HEREDIA
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador
General de la República, me refiero a su solicitud de dictamen afirmativo para
la declaratoria de nulidad, según oficio, número R-573-92.
I. EL DICTAMEN QUE SE
REQUIERE
Según se desprende del contenido
del oficio antes citado, la solicitante requiere el dictamen favorable de la
Procuraduría General de la República, de conformidad con el artículo 173 de la
Ley General de la Administración Pública, para proceder a la declaratoria de la
nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos que se describen como:
"...
1.- Admisión del estudiante en la Universidad
Nacional, que se llevó a cabo mediante la inclusión en el padrón estudiantil
para el primer ciclo lectivo de 1990 (folio 1 documento 3).
2.- Aceptación de la matrícula del señor xxx, en el primer y segundo semestre de 1991, y curso de
verano de ese año (folio 15 documento 1).
3.- Aceptación de la matrícula del estudiante en
el primer y segundo semestre de 1991, y curso de verano de ese año (folio 15
documento 1).
4.- Calificación final de los cursos cuya
matrícula se pide anular, y que se detallan en el folio 9 del documento 2.
..."
II.- INCOMPETENCIA DE ESTE
ORGANO PARA LA EMISION DEL DICTAMEN
A. La autonomía universitaria
Su base constitucional y
naturaleza jurídica la encontramos fundamentalmente en los artículos 84, 85, 87
y 88; en forma expresa, e el primero de estos contenidos normativos.
Se dispone en el artículo 84:
"La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior
que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena
capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como
para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de
educación superior del Estado tendrán la misma independencia funcional e
igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.
..."
En lo esencial, los alcances de la
autonomía universitaria han sido fijados internamente, por las mismas
instituciones de educación superior del Estado, mediante el ejercicio expreso
de su poder de auto legislación y las opiniones jurídicas vertidas en su seno.
Igualmente, esta condición ha sido analizada desde fuera del claustro universitario,
entre otros por Eduardo Ortiz, Hugo Muñoz y Luis Guillermo Herrera,
planteamientos todos que se realizan dentro de temáticas más amplias. (Véanse:
Ortiz, Eduardo. "La Autonomía Administrativa Costarricense". Revista
de Ciencias Jurídicas. Universidad de Costa Rica, Escuela de Derecho.
Noviembre de 1966, número 8, págs. 121 y sigts.
Muñoz, Hugo. "La Autonomía Universitaria". Revista de Ciencias
Jurídicas. Universidad de Costa Rica. Facultad de Derecho. Colegio de
Abogados, San José, Costa Rica, No. 37, enero-abril, 1979, págs. 187 y sigts. Herrera, Luis Guillermo. "La Autonomía y la
inconstitucionalidad de las disposiciones generales de la Ley de Presupuesto y
del Reglamento Decreto Ejecutivo 10042-O P", Revista Judicial,
Costa Rica. Año V, Nº 18, Diciembre de 1980, págs. 75 y sigts).
(*) El número correcto del decreto es 11042 y no 10042 como por error se cita).
Los estudios sobre el alcance y
contenido de la autonomía universitaria, enunciada como autonomía
administrativa, facultad de auto-organización, autonomía patrimonial y poder de
autogobierno han sido amplios y profundos, y no siempre coincidentes en toda su
extensión.
| La consideración de la dimensión
autonómica de la Universidad dentro de la estructura de la jerarquía de las
fuentes, en el tanto en que las materias y actividades universitarias, que se
encuentran dentro del régimen autonómico, no están supeditadas a las
disposiciones promulgadas por la Asamblea, sino a su poder de autolegislación, determina, correlativamente, el rango de
la Universidad como un ente subordinado únicamente a la Constitución en las
materias garantizadas por esa autonomía.
Dado el contenido concreto de la
solicitud, parece suficiente, en esta oportunidad, la explicación que nos da
Eduardo Ortiz cuando (refiriéndose a la Universidad de Costa Rica -único centro
de educación superior del Estado existente en el momento en que escribió este
ensayo), califica la situación normativa de la Universidad (que se generaliza a
todos los centros de educación superior del Estado, de conformidad con el
artículo 84 de la Constitución Política), dentro del marco del régimen
jerárquico de las fuentes, como "...un caso de jerarquía
institucional", en razón de la materia; concepto que desarrolla mediante
el siguiente discurso:
"Nuestra Constitución, como régimen de las
fuentes, ha: ...jerarquizado a los entes sin considerar sus fines y contenidos
de actuación, colocando en el vértice a la Asamblea Legislativa, frente a la
cual todo ente autónomo es inferior y subordinado, en sí y en sus actos, por el
mero hecho de ser tal.
Excepciones hay, como la Universidad nuestra, que
sí parece ser un caso de jerarquía institucional por razón de la materia.
De la misma ha dicho nuestra Constitución que "goza... de plena capacidad
jurídica para darse su organización y gobierno propios", términos más
categóricos que los del artículo 188... donde sólo se habla de
independencia, pero no plena en materia de gobierno y administración. La
diversa formulación se ha interpretado como una más amplia autonomía de la
Universidad, frente a la común de los otros entes autónomos, que significa
fundamentalmente su capacidad para regular en forma plena y exclusiva su
servicio, sin subordinación a las normas de la Asamblea. Quiere decir esto que
la Universidad tiene la potestad de emitir normas con fuerza de ley dentro de
su materia o especialidad, intangibles e inderogables por las de la Asamblea; y
también, que ésta se haya constitucionalmente inhibida para regular la materia
de los servicios universitarios o académicos de alto nivel, por ser materia
exclusiva de la universidad..." (Op. Cit., p.
187).
Este análisis, lógicamente, lleva
al planteamiento de la cuestión sobre la norma aplicable cuando, en materias
cubiertas por la autonomía, una determinada situación fáctica no se encuentra
regulada por las normas producidas por la misma Universidad. La solución ya se
ha dado, en forma reiterativa, entendiendo que en tales hipótesis deben
aplicarse normas promulgadas por la Asamblea Legislativa, hasta tanto la misma Universidad
no regule el caso específico.
La solución no podría ser de otra forma. La valoración jurídica y
política de la naturaleza de la Universidad y de su autonomía (en el tanto en
que se mantenga la misma perspectiva de ese principio constitucional de la
autonomía universitaria), no puede desligarse en forma absoluta del
ordenamiento jurídico. La lógica existencia de tal vinculación se explica más
claramente y se justifica en forma evidente si tenemos en consideración que las
normas promulgadas por la Asamblea Legislativa desarrollan principios
constitucionales.
Empero, esta hipotética,
provisional y eventual supeditación del ente universitario a las normas
dictadas por la Asamblea Legislativa se encuentra relativizada. No se trata de
una sujeción incondicional, como si la ausencia de normas para un caso
específico implicara la suspensión de la condición autonómica en ese caso. Se
trata simplemente de una aplicación del derecho positivo promulgada por la
Asamblea, motivada por la existencia de una laguna en el propio derecho
universitario. y que se justifica, fundamentalmente, en los mismos imperativos
constitucionales, de conformidad con los cuales no se pueden legitimar dentro
de un Estado de Derecho Democrático eventuales acciones administrativas arbitrarias.
Consecuentemente, esta suplencia del derecho universitario por la norma de la
Asamblea Legislativa debe darse sin perjuicio de la misma autonomía
universitaria. Se trata únicamente de la aceptación de la posibilidad de la
subordinación legal de la Universidad a la Asamblea Legislativa en ausencia
de norma dictada por la primera "...aun en asuntos de su
especialización...", subordinación sujeta a lo que en el futuro legisle la
misma Universidad.
B. La naturaleza del dictamen de la Procuraduría
General de la República contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública.
Según se dispone en el artículo
173 de la Ley General de la Administración Pública:
"1. Cuando la nulidad absoluta de un acto
declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la
Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al
contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previo dictamen favorable de
la Procuraduría General de la República.
..."
Se desprende del mismo texto
normativo, y se confirma mediante la lectura de las actas en las cuales se
documentó el proceso legislativo de esta ley, que esta atribución de la
Procuraduría se encuentra prevista como una función contralora.
La disposición, precisamente, se
originó por la inquietud de los legisladores (de la comisión legislativa en la
cual se discutió), en relación con la atribución (ya reconocida
jurisprudencialmente) que mediante el proyecto se encargaba a la Administración
Pública, para declarar en la vía administrativa, es decir, sin necesidad de
acudir a la vía jurisdiccional, la nulidad de los actos absolutamente nulos. Se
asumió que era conveniente, como garantía para los administrados, la existencia
de un control de ese poder administrativo, de una subordinación funcional que
permitiera evitar eventuales arbitrariedades por parte de la Administración
Pública (Acta número 103, del dos de abril de mil novecientos setenta).
Consecuentemente, la voluntad
legislativa generó, más que la exigencia positiva de un pronunciamiento de un
órgano técnico, la necesidad legal para la Administración de obtener la opinión
favorable sobre la existencia de dicha nulidad o, dicho en otras palabras, el
imperativo del establecimiento de la existencia de la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta por un órgano contralor de previo a la declaratoria por parte
de la Administración.
C. Incompatibilidad de la exigencia del dictamen
prevista en el artículo 173 con la autonomía universitaria.
Aun cuando aceptamos válida la
tesis en el sentido de que, la Universidad del Estado se encuentra sujeta a las
normas promulgadas por la Asamblea Legislativa, en materias propias de su
especialidad, cuando no se ha regulado por ella misma el aspecto que interesa,
supeditado todo ello a lo que la misma Universidad disponga en el futuro, es lo
cierto que ninguna interpretación jurídica puede realizarse válidamente en
forma desfasada respecto a la Constitución.
Conviene entonces, a los efectos
de este criterio, precisar, de conformidad con lo ya expuesto, que:
1. Una de las áreas que por su propia naturaleza y definición unánimemente
se entiende tutelada bajo el régimen autonómico, es la académica.
En la especie (sin prejuzgar sobre
la certeza de la calificación de los hechos cuestionados, según la solicitud de
dictamen, como casos en los cuales se debe seguir el procedimiento previsto en
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), no hay duda de
que se está ante diversas fases de una relación entre la Universidad Nacional y
un prestatario del servicio de la educación superior en esa institución: una relación
propia dentro del régimen académico universitario.
2. Si se asume que la situación planteada en el oficio ya citado no aparece
regulada expresamente en el Estatuto Orgánico, ni en norma universitaria
alguna, y que tales actos son "declaratorios de derechos",
lógicamente habría que recurrir a la Ley General de la Administración Pública.
3. Que, sin embargo, es preciso observar, a la vez, que el dictamen de la
Procuraduría General de la República, para declaración de la existencia de la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es vinculante en el tanto en que, si
éste no es favorable a su dictado, la Administración no puede actuar declarando
dicha nulidad.
De ello se sigue que la aplicación
de la exigencia del dictamen afirmativo, de previo, en el caso de la
Universidad Nacional, evidentemente implicaría una subordinación funcional de
la Universidad (en este tanto), en relación con la Procuraduría General de la
República, lo cual, en criterio de este órgano, entraría en contradicción con
lo previsto en la Constitución.
Lo anterior, no obstante, no
determina en modo alguno la existencia de contradicción. Se trata simplemente
de la necesidad de una interpretación acorde con la Constitución: se debe
recurrir a la Ley General de la Administración Pública en aquello en que haya
laguna legal pero, sin perjuicio de la cumplida
observancia de la norma constitucional.
De esta manera, si la Universidad
Nacional ha determinado que carece de un procedimiento adecuado a sus
propósitos, en relación con el caso concreto, debe aplicar en lo conducente y
en lo posible la Ley General citada mas, sin subordinar su autonomía funcional
a un órgano que les es extraño.
CONCLUSION
Con fundamento en todo lo expuesto,
es evidente que este órgano es incompetente para el dictado del pronunciamiento
requerido. Ello, lógicamente, no implica la negación de la obligación, a cargo
de la Universidad Nacional, de observar el previo y debido proceso para la
declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, con prescindencia
del ejercicio de la función contralora de este Despacho.
Atentamente,
Licda. María Gerarda Arias
Méndez
Procuradora de Hacienda
MGAM/fmc.e