C-015-1999
San José, 18 de enero de 1999
Licenciado
Miguel Herrera Ulate
Sub-director de Tratados Internacionales
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
S.O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de
la República, me refiero a su oficio No. 1052-98-ST-PE de fecha 27 de octubre
de 1998, por el que solicita el criterio de
Específicamente expone en su consulta el siguiente
marco de referencia:
"La Sub-Dirección de Tratados, considera que
de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, artículo 121, y
siguiendo un criterio amplio de la revisión e interpretación de nuestro sistema
jurídico y con el objeto de generar el interés de hermenéutica jurídica, en el
caso del otorgamiento de los "Plenos Poderes", debe entenderse este
acto como un "acto concreto" de la administración, que se dirige a un
sujeto determinado y con una finalidad determinada.
La práctica ha señalado que estos actos sean denominados como
"decretos", sin embargo, la doctrina costarricense en derecho
administrativo señala: "En Costa Rica, el decreto es un acto
administrativo de carácter general y externo. Como acto externo, los decretos
regulan relaciones externas entre
Si bien es cierto, en Costa Rica el término
"decreto" designa un acto del Poder Ejecutivo, cuya manifestación en nuestro
derecho es comprensivo de una decisión sea general o particular referida a un
hecho o a una persona determinada, reiteramos que para el caso específico de
los "Plenos Poderes", éste debe ser denominado en el texto como un
"Acuerdo", toda vez, que se dirige a una persona determinada para la
realización de un acto específico del Estado costarricense.
Motivo por el cual, con el mayor respeto, hemos
estado enviando de la forma señalada, la confección de los "Plenos
Poderes", para adecuarlos a la teoría de la clasificación de los actos de
la Administración".
Sobre el particular es dable dar respuesta a su
gestión de la siguiente forma:
De manera preliminar, es importante ubicar
adecuadamente el tema que aquí se ha planteado, el cual la doctrina lo ha desarrollado
dentro de la clasificación de los actos administrativos. Así, y a modo de
ilustración inicial, téngase presente lo que en este sentido nos refiere Héctor
Jorge Escola, quien cita en parte a Marienhoff, en los siguientes términos:
"Marienhoff, en forma clara y acertada,
expresa que el acto administrativo es de alcance general "cuando la
declaración (de voluntad) que lo constituye mira abstractamente a una
pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables". Este
tipo de actos, así concebidos, halla su expresión en los
"reglamentos".
En cambio, y siempre según el autor citado, el acto administrativo de
alcance individual es aquel en el cual la declaración de voluntad que lo
constituye "mira a una o más personas o casos individualmente determinados
o determinables" (...)
Si los reglamentos son actos unilaterales de la administración que crean
normas generales, y si su objeto es posibilitar la ejecución de las leyes y
asegurar la administración y la prestación de los servicios públicos (lo que es
tanto más visible en los reglamentos ejecutivos y autónomos), resulta fácil
comprender, sobre esa base, que los reglamentos tienen una condición, sustancia
y objeto que difiere básicamente de aquellas que son propias del acto
administrativo de alcance individual o verdadero acto administrativo.
Los reglamentos, siendo expresión típica de la potestad reglamentaria, son
dictados para facilitar y asegurar el desenvolvimiento de la actividad
administrativa; son pues, un presupuesto, a veces indispensable, a veces
necesario o útil, que configuran un cuadro jurídico más preciso para el
desarrollo del accionar administrativo.
Los actos administrativos, en cambio, siendo expresión típica de la
potestad ejecutiva del poder administrador, son dictados para llevar a cabo, en
forma concreta e inmediata, esa actividad y ese accionar administrativos. Con
ellos, efectivamente, se corporiza, podríamos decir, esa importantísima
actividad del Poder Ejecutivo.(...)
En consecuencia, reiteramos nuestra opinión de que los reglamentos,
llamados también actos administrativos de alcance general, no guardan similitud
jurídica con los actos administrativos, propiamente dichos, llamados actos
administrativos de alcance individual" (Héctor Jorge Escola,
Tratado General de Procedimiento Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1975, pp.
Por su parte, Gustavo Penagos, en su obra "El Acto Administrativo"
(Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, Quinta Edición, Tomo II, 1992, pp.
76-77), señala que:
"En la práctica, se suelen confundir los
Reglamentos de la Ley, con los Actos Administrativos, lo cual es inexacto, pues
tienen fines diversos. El reglamento de la ley, como se dejó expuesto, y se
dirá más adelante, es sustancialmente una norma de carácter administrativo general,
y tiende hacer efectiva la aplicación de la norma superior. En tanto que el
Acto Administrativo, es más concreto, y como dicen los tratadistas Eduardo
García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: "La distinción más obvia entre
reglamento y el acto es que aquél forma parte del ordenamiento jurídico, en
tanto que el acto es algo "ordenado", producido en el seno del
ordenamiento y por éste previsto como simple aplicación del mismos. El
reglamento innova el ordenamiento (deroga otro reglamento, crea normas nuevas,
habilita relaciones o actos hasta ese momento no previstos), el acto se limita
a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento
previsto".
En el curso de la presente obra, se estudiarán los
diversos actos administrativos, y se comprobará que el acto administrativo,
siempre tiene un destinatario concreto, ejemplo, cuando se nombra un
funcionario, se concede una licencia, se está aplicando en concreto un
-reglamento- y, éste último, como enseñan los Profesores De Enterría y Fernández,
"habla un lenguaje impersonal y abstracto" (...)
"El criterio puede ilustrarse con una
comprobación muy simple: el acto administrativo, sea singular o general su
círculo de destinatarios, se agota en su simple cumplimiento, se consume en
éste; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar eventualmente un nuevo acto
(una nueva convocatoria, un nuevo anuncio de licitación o de información
pública, una nueva orden general). En cambio, la norma ordinamental
no se consume con su cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida,
se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos;
sigue "ordenando" la vida social desde su superioridad".
Congruente con lo anterior es la sentencia citada
por ese mismo autor Gustavo Penagos, de fecha 5 de diciembre de 1990 (extracto
No. 97) y originaria del Consejo de Estado, en su obra "El Acto
Administrativo según
"Es claro para la Sala, que para determinar
si el acto impugnado es creador de una situación jurídica general, abstracta o
impersonal, o si es creador de situaciones jurídicas individuales, subjetivas o
concretas deben examinarse los efectos que él estaba destinado a producir, que
en el caso sub examine, era el de evitar que la ciudadanía se privara de la
satisfacción de necesidades vitales, como el suministro de oxígeno medicinal
que prestaba la Empresa Aga Fano S.A. a
establecimientos públicos, como hospitales y clínicas. No siendo el Decreto
2668 de 1977 creador de una situación jurídica de carácter particular y
concreto, como lo plantea la parte actora, el acto acusado (Decreto 1579 de
1984) no pudo violar los artículos del C.C.A. que señala el demandante en el
libelo. De ahí que tanto el Decreto 2668 de 1977 como el Decreto 1579 de 1984
expresen que ellos rigen a partir de su expedición, y se ordene su comunicación
y publicación, sin que fuera necesaria la notificación como lo exige el C.C.A.
para los actos administrativos de carácter individual y concreto".
Merece también especial atención lo que en este
sentido advierte la Dra. Magda Inés Rojas Ch. en su obra "El Poder
Ejecutivo en Costa Rica" (Editorial Juricentro
S.A., San José, 2da edición, 1997, pp. 396-397 y 400), en particular en la
segunda edición de la obra en la que actualiza dichos tópicos a la luz de lo
expuesto por
"... Parte de la doctrina sostiene que la generalidad es la
característica fundamental que une la ley y el reglamento y que separa a éste
del acto administrativo. Dicha característica es también remarcada por
A pesar que el reglamento es orgánica y funcionalmente un acto
administrativo, existen diferencias importantes entre dicha norma y los actos
administrativos unilaterales. En primer término, el carácter innovador del
ordenamiento. La potestad reglamentaria implica el poder no solo de emitir
nuevos reglamentos, sino también el de modificar, sustituir y derogar los
existentes. El acto administrativo aplica el ordenamiento a un supuesto dado o
previsto por ese ordenamiento, creando situaciones jurídicas subjetivas. De
allí que el acto administrativo subjetivo deba respetar incluso los reglamentos
existentes, constituyendo motivo de ilegalidad la infracción a lo dispuesto
reglamentariamente (...)".
La anterior concepción doctrinaria de actos
administrativos, clasificándolos por actos administrativos concretos y
generales, según estén destinados o no a un sujeto particular, y más
específicamente en acuerdos y decretos que es el objeto de la presente
consulta, según sean éstos de alcance concreto o general, respectivamente,
encuentra su desarrollo legislativo expreso en nuestro ordenamiento jurídico,
de manera particular en los artículos 120 y 121, en relación con el 6°, todos de la Ley General de la Administración
Pública:
"Artículo 6° .- 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo
se sujetará al siguiente orden:
a)
b) Los tratados internacionales y las normas de
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que
reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes en la materia de su
competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los
estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los
reglamentos, centrales y descentralizadas.
2.- Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo
y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus
respectivos campos de vigencia.
3. En lo no dispuesto expresamente, los
reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos
administrativos."
"Artículo 120.- 1. Para los efectos de
clasificación y valor, los actos de
2. El acto concreto estará sometido en todo caso
al general y el interno al externo, con la salvedad contemplada en los
artículos 126 y 127."
"Artículo 121.- 1. Los actos se llamarán
decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.
2. Los decretos de alcance normativo se llamarán
también reglamentos o decretos reglamentarios.
3. Los acuerdos que decidan un recurso o reclamo
administrativo se llamarán resoluciones."
CONCLUSION
Partiendo de la doctrina y jurisprudencia de la
Sala Constitucional que informa y desarrolla el contenido de los artículos 6° , 120 y 121 de la Ley General de la
Administración Pública, resulta plenamente acertado el que el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto haya considerado que aquellos actos
administrativos concretos emitidos por el Poder Ejecutivo y mediante los cuales
se otorgan "plenos poderes" a un sujeto determinado y para una
finalidad también determinada (alcance eminentemente particular y concreto),
sean dictados bajo la figura de "acuerdos".
Y ello es así por cuanto los denominados
"decretos" se circunscriben para aquellos actos administrativos de
contenido general y normativo, que son emitidos por el Poder Ejecutivo en
virtud de su potestad reglamentaria-normativa, toda vez que no están destinados
a un sujeto identificado y precisamente su alcance es, se reitera, de
naturaleza general y no particular o concreta.
Sin otro particular,
Geovanni Bonilla Goldoni
Procurador Adjunto
GBG/gbg
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CONSULTAS/015-DECRETO-ACUERDO.MREC