C-295-2000
San José, 4 de
diciembre de 2000
Señor
Enrique Granados
Moreno
Ministro
Ministerio de
Cultura, Juventud y Deportes
Presente
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio DM -773-2000 de 7 de junio del año en curso, en el que plantea una solicitud de reconsideración del dictamen N. C-121-2000 de 31 de mayo anterior. Dicha solicitud fue presentada dentro del plazo establecido por el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica, por lo que se procedió a convocar a la Asamblea de Procuradores. Dicho órgano, en sesión celebrada el día miércoles 29 de noviembre del año en curso, aprobó el siguiente dictamen preparado por la Licda. Ana Lorena Brenes, Procuradora Administrativa:
I. Antecedentes
El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes mediante oficio DG. 056-2000 de 31 de enero solicita a este Órgano Asesor que emita el pronunciamiento a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el acuerdo de nombramiento de Subdirector del Museo Nacional del Ing. XXX
Mediante
oficio
El señor Ministro, en oficio DM 667-2000 de 24 de mayo de este año, nuevamente solicita nuestro dictamen en punto a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento del señor XXX.
Mediante dictamen C-121-2000, cuya reconsideración es objeto del presente estudio, se contesta el citado memorial, concluyéndose que no es posible emitir el dictamen favorable en ese caso debido a que ya transcurrió el plazo de caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento del señor XXX en el cargo de Subdirector del Museo Nacional. La anterior afirmación se realiza con fundamento en los artículos 56, 140 y 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Para arribar a tal conclusión se tomaron en cuenta los siguientes elementos:
"En la
resolución dictada por el Organo Director, dictada a
las once horas del veintitrés de mayo de este año, se estableció, de
conformidad con los autos administrativos, que el acto que se pretende anular
fue dictado por la Junta Administrativa del Museo Nacional, según acuerdo
tomado en la sesión Nº 630 del catorce de marzo de año mil novecientos noventa
y seis (Artículo V) y que fue ratificado en la sesión Nº 631 del día veintiocho
de ese mismo mes y año (artículo VI). Además, las actas correspondientes a
estas sesiones fueron nuevamente aprobadas en la Nº 632, celebrada el
veinticinco de abril, también del mismo año (artículo I).
Con fecha 1º
de febrero de este año, este Despacho devolvió la solicitud de dictamen (antes
tramitada), señalando que no se había realizado el procedimiento administrativo
correspondiente y, no obstante, no es hasta el veinticuatro de marzo que se
inició el procedimiento echado de menos, diez días después de que había
fenecido el plazo de caducidad (desde el 14 de marzo de este año), el cual, de
conformidad con el Ordenamiento Jurídico y la jurisprudencia de este órgano es
perentorio."
Las razones que se exponen por parte del señor Ministro para que se valore el reconsiderar el dictamen supra transcrito en lo que interesa, son las siguientes:
"…es
criterio de este Despacho que pese a que en efecto, en acuerdo de nombramiento
del señor XXX, se efectuó mediante sesión Nº 630 del 14 de marzo de 1996, no
fue sino hasta la sesión Nº 631 del 28 de marzo del mismo año, en que la Junta
Administrativa del Museo ratificó dicho nombramiento, razón por la que a
nuestro juicio, debe ser esa fecha la que sea tomada como punto de partida,
para contabilizar la caducidad de la revisión oficiosa por parte de la
Administración. Así las cosas, si el nombramiento del señor XXX fue ratificado
en la sesión del 28 de marzo de 1996, la Administración gozaba hasta el 28 de
marzo del 2000, para revisar dicho nombramiento, aspecto que fue hecho en
tiempo, toda vez que mediante resolución de las nueve horas del día 24 de marzo
del 2000, notificada el día 28 del mismo mes y año, el órgano director designado
para la instrucción del procedimiento ordinario administrativo, sobre la
presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta existente en dicho
nombramiento, resolvió la apertura del citado pronunciamiento.
Considera
el suscrito además, que debe tomarse en cuenta el contenido del artículo 56 de
la Ley General de la Administración Pública, en el que se indica que las actas
serán aprobadas en la siguiente sesión ordinaria, y que previo a esa aprobación
carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, salvo que
así se acuerde por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del
órgano colegiado, lo cual no operó en el caso que nos ocupa. De este modo, es a
partir de la firmeza del acuerdo en que este debe surtir sus efectos, quedando
condicionada la validez y eficacia del mismo al cumplimiento de lo preceptuado
por el indicado numeral."
II. Sobre el cómputo del plazo de cuatro años establecido en el artículo 173
Se considera que para la resolución del presente asunto es necesario precisar cuál es el acto administrativo que impide el acaecimiento del plazo caducidad, y por ende, el ejercicio de esta potestad de autotutela administrativa. Esto es, si se trata del inicio del procedimiento, o bien, si es el dictado del acto de la administración activa que declara la nulidad.
Dispone actualmente el citado numeral 173:
"Artículo
173.-
1.- Cuando
la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y
manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa,
sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad
señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo
dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la
nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el
proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General
de la República deberá rendir el dictamen favorable.
2.- Cuando
se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior
que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del
Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del
procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes
del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo
resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la
resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.
3.- Antes
de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar
precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan
observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado
audiencia a todas las partes involucradas.
4.- En los
casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el
carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.
5.- La
potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro
años.
6.- La
anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea
por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará
obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las
responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo
del artículo 199.
7.- La
pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de
contrademanda.
8.- Para los
supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien,
se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados,
pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d)
artículo 26 de esta ley." (Así reformado por el artículo 1º de la ley
No.7871 de 21 de abril de 1999)"
De la lectura completa del citado artículo, se desprende, con claridad meridiana, que tanto el procedimiento administrativo ordinario que se debe realizar, como la emisión del dictamen, sea por la Procuraduría (1) o por la Contraloría, según la distribución de competencias que allí se realiza, son actos preparatorios del acto final que será aquel en el que la Administración se pronuncia sobre la existencia o no de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de uno o varios actos administrativos.
(1) "Como se ha expresado líneas atrás, el dictamen de esta Institución exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, es un acto preparatorio que –junto con otros más– servirán para conformar la decisión del acto final." (Dictamen C-024-94 de 10 de febrero de 1994, reiterado por el C-049-99 de 29 de mayo del 2000)
Así, será únicamente éste último, sea, el acto final, el que tiene la fuerza de impedir el acaecimiento del plazo de cuatro años previsto en el inciso 5) de referencia, porque es hasta en ese momento que la Administración ejerce la potestad de revisión oficiosa que se encuentra contemplada en el citado numeral.
Tómese en cuenta, además, que por tratarse de un plazo de caducidad, este es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.
Lo anterior ha sido analizado por diversos dictámenes de esta Procuraduría, citándose, a manera de ejemplo, los siguientes:
"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-047-96 de 20 de marzo de 1996)
"A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:
"En
cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene
múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo,
nos permitimos transcribir los siguientes:
"Efectivamente,
la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173
y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal
naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los
procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.
Ahora bien,
el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se
transcribe:
"4.
La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro
años."
Dicho
numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de
comentario, el cual dispone:
"1. La
Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo,
dentro de las limitaciones de esta Ley."
De la
relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe
obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que
contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la
ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4
anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un
acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra
impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros,
los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89
de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de
abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993)
"Es
por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre
cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de
cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
administrativo.
Sobre este
punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo
174.1 de la citada Ley General:
"Artículo
174.-
1. La
Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo,
dentro de las limitaciones de esta ley."
Por su
parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:
"Artículo
173.-
... La
potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro
años."
De la
lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la
Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente
dentro del referido plazo de cuatro años.
Como
antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la
Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la
Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:
"El
párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa
por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad
jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda
pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos
que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para
esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."
Ahora bien,
una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y
prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no
se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible
bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el
artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo
es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que
nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:
"De lo
dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de
caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia
de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia
frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto
(normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el
derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido
dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido
extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da.
edición, San José, 1991, págs. 203, 204).
Posteriormente,
este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento
en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la
caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.
Con base en
lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de
caducidad:
Se trata en
primer lugar de un término "aceleratorio",
un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad
se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria
observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se
pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.
En segundo
lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se
encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta
calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos
cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil
transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez
e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).
Las citas
resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún
comentario adicional.
Valga
aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre
el tema indicando:
"Así
las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa
se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad
de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración
Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y
por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese
asunto.
Se debe
reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es
susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la
caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).
Las
anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro
años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible."
(C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)
De acuerdo,
por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el
criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta
Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."
Tenemos
entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la
Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad
-ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta.
Declarar,
según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa
"Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u
oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).
Por lo
tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los
citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del
acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en
el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen
de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta,
evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.
Por lo
tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.
Amén de lo
anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos
pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre
la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente
que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características
del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:
"Primeramente
debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo
siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de
posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada,
produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la
interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva"
(Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)
Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995)(2)
(2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que
a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5).
Se considera, por lo tanto, que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de nulidad o no. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
El primer argumento que debe analizarse es el expuesto en el sentido de que, como el el procedimiento administrativo se inició antes de los cuatro años de haber quedado firme el acto de nombramiento, no se produjo la caducidad a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Según ya se estableció, el inicio del procedimiento no es el acto que determina el cómputo del plazo a que hace referencia el inciso 5) del artículo 173, ni tiene la virtud de interrumpir el acaecimiento de éste.
Ahora bien, en el caso concreto, se desprenden del expediente tres fechas a saber:
1. En sesión de la Junta Administrativa del Museo Nacional Nº 630 celebrada el 14 de marzo de 1996 se acuerda el nombramiento del Ingeniero XXX como Subdirector del Museo Nacional, quedando sujeto su nombramiento a ratificarse en la próxima sesión ordinaria de la Junta Administrativa.
2. En sesión de la Junta Administrativa del Museo Nacional Nº 631 celebrada el 28 de marzo de 1996 se acuerda, ratificar el acuerdo tomado en el artículo V de la Sesión Ordinaria Nº 630, en el sentido de nombrar al Ing. XXX como Subdirector del Museo Nacional. Asimismo, se dispone solicitar a la señora Directora General "…que efectúe la consulta legal al Lic. Hugo Alfonso Muñoz para conocer si la Junta Administrativa puede hacer este nombramiento, en vista a que su reglamento no lo contempla, en caso de no surgir ningún impedimento, en la próxima sesión se declarará en firme el presente acuerdo."
3. En sesión de la Junta Administrativa del Museo Nacional Nº 632 celebrada el 25 de abril de 1996 se aprueban las actas de las Sesiones Ordinarias de la Junta números 630 y 631. Asimismo, en esa misma acta se señala que el Lic. Muñoz está realizando el estudio solicitado y que lo hará llegar por escrito.
Debe aclararse que en ninguna de los acuerdos se fija la fecha a partir de la cual asumirá funciones.
Según ya quedó establecido supra, el acto final que decida sobre la existencia de una nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto, es el único que tiene la virtud de impedir el acaecimiento del plazo de cuatro años a que hace referencia el artículo 173 inciso 5). Una vez transcurrido dicho plazo, se extingue la potestad de autotutela consagrada en el citado numeral.
Si la afirmación anterior se relaciona con las distintas fechas que ya fueron señaladas en que se tomó y quedó firme el acto de nombramiento del señor Enrique Granados Moreno, deviene en innecesario entrar en la discusión de si el plazo se cuenta a partir de la fecha del acuerdo, de su firmeza o de su vigencia (fecha que en todo caso no consta), porque en cualquiera de los dos primeros supuestos el plazo de cuatro años, a que hace referencia el artículo 173, ya ha sido excedido, y el tercero no consta en el expediente.
Por lo tanto, no existen motivos que justifiquen modificar la conclusión del Dictamen C-121-2000 de 31 de mayo del año en curso en el sentido de que ya transcurrió el plazo de caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento del señor XXX en el cargo de Subdirector del Museo Nacional, ya que aún no se ha dictado el acto final y ya transcurrió el plazo de cuatro años.
Conclusión
A la luz de lo expuesto, la Procuraduría General de la República confirma el pronunciamiento C-121-2000 de 31 de mayo del año en curso.
Atentamente,
Román Solís Zelaya
Procurador General