C-167-2001
5 de junio del 2001
Licenciada
Mónica Nagel Berger
Ministra
Ministerio de Justicia y Gracia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio 000294 de 30 de mayo del año en curso, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos.
Expone usted en su misiva lo siguiente:
"Con mucha
preocupación por la alarma que han generado en nuestra sociedad los últimos
acontecimientos en que se ha visto cuestionada la seguridad jurídica y la
publicidad registral que brinda el Registro Nacional, cuando se han venido
presentando hechos ilícitos que tienen que ver con los testimonios de venta con
apariencia de legalidad, pero que después de inscritos se descubre por medio de
la denuncia que presenta el mismo Notario que aparece extendiendo el documento
o del propietario, que son falsificados y contienen un estafa, ya que carecen
de escritura matriz y obedecen a suplantación del titular o legítimo
propietario.
Con todo respeto paso a
solicitarle criterio legal en relación con la posibilidad que tiene el Registro
Nacional, específicamente el Registro de Bienes Inmuebles para cancelar un
asiento registral, mediante la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta del acto administrativo registral, lo anterior con el fundamento del
criterio legal vertido por
Le solicito además valorar
y pronunciarse sobre la legitimación de
Con el objeto de dar adecuada respuesta a su consulta, deviene necesario referirse, primero, a la potestad de autotutela administrativa en punto a la posibilidad de anular actos propios declaratorios de derechos, y la legitimación para declararla; en segundo término, si los actos de inscripción en el Registro constituyen actos administrativos generadores de derechos, y, finalmente, si es posible o no, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de esos actos.
La autotutela es la posibilidad de
Precisamente, una de las manifestaciones de la
autotutela administrativa es la posibilidad de anular, en vía administrativa,
sin acudir ante autoridad judicial, los actos declaratorios de derechos, cuando
éstos sean de manera evidente y manifiesta, absolutamente nulos; posibilidad
contemplada en el artículo 173 de
"La doctrina de los
actos propios sur (Nota: Ver artículos 146 y 147 de
Como la buena fe es un
principio que cubre todas las ramas del derecho, la doctrina de los actos
propios ha pasado al Derecho Administrativo, por supuesto, con las consecuentes
limitaciones, variantes y adecuaciones.
En principio, la doctrina
de los actos propios es aplicable en tratándose de actos administrativos
válidos, porque la intención no es convalidar situaciones viciadas, ni
propiciar la colusión entre funcionarios y administrados para hacer valer actos
que infringen el ordenamiento jurídico; sin embargo, existen excepciones, por
ejemplo, cuando se está frente a irregularidades de poca monta o no
sustanciales.
Resulta importante señalar,
que los actos administrativos cuentan con una presunción iuris tantum de legalidad. Así
una vez que son tomados por
Así pues, cuando
II. Tipos de nulidades reguladas en
El artículo 165 de
De esta forma, y como principio, pueden establecerse la existencia de dos tipos de nulidad: la relativa y la absoluta.
Pero luego, el numeral 173 de ese mismo cuerpo normativo establece una distinción dentro de la nulidad absoluta. Así, crea el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la cual, de acuerdo con nuestra jurisprudencia administrativa, es aquella que en la cual la nulidad absoluta no sólo es grave, sino de fácil apreciación para el operador jurídico.
Sobre el tema, y únicamente a manera de ejemplo, puede citarse el siguiente dictamen:
"Como ha sido ampliamente
desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta Institución, la
potestad contemplada en el artículo 173 de
De conformidad con los
artículos 158 y 159 de
Estas disposiciones dan los
lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear
su nulidad.
Nuestro ordenamiento
jurídico establece dos tipos de nulidades: la relativa y la absoluta. Dentro de
esta última categoría distingue, en cuanto a su tratamiento, la nulidad
absoluta, de la nulidad absoluta, que es, además, evidente y manifiesta.
En realidad, no pretendemos
agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades
del acto administrativo, sino tan solo hacer una breve referencia al mismo con
miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente
apartado, el acto administrativo que se pretende anular.
Hecha la anterior
aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, ha expresado este Órgano Consultivo, nos referiremos al
régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.
Acerca de las clases de
nulidades, establece
"Artículo 166.- Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.
Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.
Artículo 168.- En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto."
De la relación de los
anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:
1. Hay nulidad absoluta
cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico–
un elemento del acto.
2. Hay, a la inversa,
nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es
imperfecto.
3. Habrá nulidad absoluta,
en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave
que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un
elemento esencial de éste.
En caso de duda, se debe
estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto
(Nota: ORTIZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en
Entonces, habrá nulidad
absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos
constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos
elementos impida la realización del fin.
Ahora bien, cuando se está
en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos,
Para hacer uso de la
potestad de autotutela administrativa que le permite declarar la nulidad de un
acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo
173 de
Para efectos de evacuar la presente consulta, no
interesa profundizar sobre el tema de las nulidades, sino determinar las vías
procesales que tiene
III. Vías procesales para que
En principio, una vez que
De acuerdo con
1. Si la nulidad es absoluta, evidente y
manifiesta, debe seguirse el procedimiento establecido en el artículo 173 de
2. Si la nulidad es absoluta o relativa, se debe
hacer la declaración de lesividad del acto, con la
consecuente interposición del proceso de lesividad,
regulado, básicamente, por los artículos 10 y 35 de
Lo anterior ha sido reafirmado en nuestra jurisprudencia administrativa. Por ejemplo, se ha señalado lo siguiente:
"En primer lugar, se
ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de
El procedimiento previsto
en el artículo 155 será el aplicable cuando
En el supuesto de que la nulidad sea, además de absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía administrativa la nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el numeral 173 ya citado, y habiéndose realizado el respectivo procedimiento ordinario administrativo." (Dictámenes C-037-97 de 6 de marzo de 1997, C-226-97 de 1º de diciembre de 1997 y C-250-97 de 24 de diciembre de 1997)
También, el Tribunal Superior Contencioso
Administrativo ha reconocido la posibilidad de aplicar lo preceptuado por los
artículos 173 de
"III.- Los actos
administrativos cuentan con una presunción "iuris
tantum" de legalidad, por lo que una vez que son
tomados por
"...II.- Sin entrar a
pronunciarse sobre la cuestión de fondo, es decir, si la autorización dada en
un inicio es nula o no, lo cierto es que la misma produjo derechos a favor del
recurrente, permitiéndole trabajar como homeópata. Ante tal circunstancia,
cobran vigencia las limitaciones impuestas al ente público con base en los principios
recogidos, entre otros, en los artículos 11 y 34 de
"De estos documentos y
de otros que constan en el expediente (ver por ejemplo folios 103 y 114) se
desprende que la anulación del permiso de construcción no se fundamentó en
algún vicio del acto, sino en el simple incumplimiento de las condiciones ya
estipuladas.
III.- Para este último
propósito, las municipalidades tienen entre sus facultades la de supervisar lo
regulado en materia de construcciones, contando con la posibilidad de ejecutar
medidas como las permitidas por los artículos 24, 88 o 96 de
"...
También debe indicarse, que
si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
administrativo,
Este tema ha sido exhaustivamente desarrollado
por
"Así, la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse de oficio en sede
administrativa, de conformidad con el procedimiento que contempla el artículo
173 de
V.- En cualquier caso,
mientras la nulidad del acto no sea decretada, la disposición mantiene sus
efectos, de acuerdo con las reglas de la eficacia de los actos administrativos.
Asimismo, si la nulidad es declarada sin observar las reglas de rigor, los
efectos del acto igual se mantienen. Decretada la nulidad correctamente, los
efectos de la declaratoria serán distintos si se trata de nulidad absoluta o
nulidad relativa. En el primer caso, de acuerdo con el artículo 171 de
No obstante ello, tan solo
en gracia de ilustración, hipotizando que
Otra posibilidad se encuentra contemplada en
"Dentro del ámbito de
su competencia,
Según se desprende de la lectura del citado
numeral,
De esta forma, podemos concluir en este acápite
que hay un reconocimiento generalizado de la posibilidad que tiene
En un apartado posterior, se realizará el análisis de la situación regulada en el Reglamento del Registro Público.
IV. Competencia para iniciar y decidir sobre
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos
Mediante dictamen C-186-2000 de 16 de agosto del
2000, se analiza cuál es el órgano competente para declarar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, en
tratándose de órganos pertenecientes a un Ministerio o a
"El artículo 173.2 de
"Cuando se tratare de
la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el
respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo,
el Ministro del ramo designará el órgano director del procedimiento
administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado,
deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo. Contra lo resuelto por
ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de
los recursos se dará por agotada la vía administrativa."
Para la correcta
interpretación del citado numeral es necesario remitirse al contenido del
artículo 21 de
"1. Los órganos
constitucionales superiores de
2. El Poder Ejecutivo lo
forman: El Presidente de
De la relación de ambos
artículos se desprende que los únicos órganos competentes para declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo son: de un
lado, el Presidente de
Así, por ejemplo, si se
tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y
respectivo Ministro) el órgano competente para iniciar el procedimiento
administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el
acto final será el propio Poder Ejecutivo, correspondiéndole al Ministro el
nombramiento del órgano director. En aquellos supuestos en que el acto cuya
nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que
integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir
sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el
dictado de la resolución final.
Es por ello que, cuando
De la lectura de lo
numerales citados, también se desprende que no se le otorgó competencia a los
órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de sus actos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en
virtud de la autotutela administrativa, se trata de una competencia que
atribuye potestades de imperio, y por tanto, se rige por el principio de
reserva de ley (artículo 59 de
Asimismo, en esa misma fecha, se emite por parte
de éste Órgano Asesor,
"Como es de su
conocimiento, el artículo 173 de
En vista de que la nueva
redacción ha presentado algunos problemas en su aplicación y ha generado no
pocas dudas,
Los problemas con el nuevo
texto se han afincado, principalmente, en su inciso 2. Después del análisis
respectivo, y de algunas reuniones con algunos Procuradores que tienen amplia
experiencia en el tema, hemos arribado a las siguientes consideraciones:
1.- El artículo 173.2 LGAP
–en su redacción original– al establecer los órganos
competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
administrativo indicaba que, cuando se trataba del Estado, la declaración de
nulidad debía hacerla el Consejo de Gobierno y en tratándose de otros entes,
debía hacerla el jerarca respectivo. En lo que interesa, para toda la
administración central, el órgano competente para declarar esa nulidad era el
Consejo de Gobierno.
2.- El texto vigente señala
lo siguiente:
"Cuando se tratare de la
administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el
respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo,
el Ministro del ramo designará el órgano director del procedimiento
administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado,
deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo. Contra lo resuelto por
ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de
los recursos se dará por agotada la vía administrativa."
3.- El proyecto que
presentó el Poder Ejecutivo a
4. - Revisando el
expediente legislativo N.° 13.277 encontramos que el Departamento de Servicios
Técnicos de
"2. Cuando se trate del Estado, la declaratoria de la nulidad deberá hacerla el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto. En el caso de los actos del Poder Ejecutivo, al Ministro del ramo le compete actuar como órgano director del procedimiento administrativo. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá hacerla el jerarca administrativo respectivo."
5.- Las razones que llevaron
al órgano administrativo parlamentario a sostener esa postura fueron las
siguientes:
"…el proyecto de ley presenta una insuficiencia, debido a que subsume todos los actos administrativos del Estado en los actos de los ministerios, cuando la realidad es distinta.
En efecto, los actos
administrativos del Estado tienen su origen no sólo en los ministerios, sino
también en el Poder Ejecutivo (Presidente de
Un asunto especial en esta
materia, el cual no debe perderse de vista, es lo que dispone el artículo 146
de
El Poder Ejecutivo es un órgano complejo (integrado por más de un órgano, en este caso, dos individuales, el Presidente y el Ministro del ramo), en el que se da un fenómeno de complejidad igual, por lo que no es posible imputar los actos del órgano complejo -Poder Ejecutivo- a uno de los órganos que lo conforman -ministro del ramo-. En otras palabras, los actos del Poder Ejecutivo son de éste y no del órgano ministro que lo conforma
Ahora bien, siguiendo el principio del paralelismo de formas (las cosas se deshacen de la misma forma como se hacen), la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos del Poder Ejecutivo, sólo pueden corresponder a éste, situación que no impediría que el ministerio respectivo lleve adelante la dirección del procedimiento administrativo para la emisión del acto final. Lo que debe estar claro es que, en tratándose de los actos del Poder Ejecutivo, la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta corresponde a éste y no al ministro.
No puede perderse de vista en
estos casos que estamos en presencia de actos declarativos de derechos, por lo
que la actuación de
6.-
7.- Con base en los
antecedentes legislativos (método histórico de interpretación de las normas) y
de acuerdo con una correcta interpretación de las normas (métodos lógico y
sistemático de interpretación de las normas), el sentido correcto de la norma
puede ser descifrado.
8.- Para la correcta
interpretación del citado numeral es necesario remitirse al contenido del
artículo 21 LGAP, que a la letra indica:
"1. Los órganos
constitucionales superiores de
2. El Poder Ejecutivo lo
forman: El Presidente de
9.- De la relación de ambos
artículos se desprende que los únicos órganos competentes para declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo son: de un
lado, el Presidente de
10.– De lo anterior se
deduce, que
11.- De la lectura de lo
numerales citados, también se desprende que no se le otorgó competencia a los
órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de sus actos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en
virtud de la autotutela administrativa, se trata de una potestad de imperio, y
por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de
12.- Por último, en
relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes
del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar
la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa
puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, solo cabrá
recurso de reconsideración o reposición." No obstante lo anterior, es
necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en
nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de
precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de
jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se
negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca
administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese
supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior."
De lo anterior se desprende que, en el evento de que
se vaya a aplicar el artículo 173 de
V. La inscripción en el Registro Público como
acto administrativo
Este tema no ha tenido una solución pacífica. En un primer momento, este Organo Asesor negó la naturaleza de acto administrativo, con fundamento en los siguientes argumentos:
"En atención a su
oficio DGRN 237 de 17-VIII-92, con la aprobación del señor Procurador General
de
El registro permanece, por
decirlo así, impasible frente a la contratación y se limita a otorgar certeza
al tráfico particular de bienes, mediante un acto de comprobación de que quien
realice el acto de disposición sea el dueño o el titular del derecho: "no
se inscribirá documento en el que aparezca como titular del derecho una persona
distinta de la que figure en la inscripción precedente. De los asientos
existentes en el Registro deberá resultar una perfecta secuencia y
encadenamiento del titular del dominio y de los demás derechos registrados así
como la cancelación entre las inscripciones y sus modificaciones, cancelaciones
o extinciones." Art. 53 del Reglamento de Registro Público (9885 J de
16-IV-79) y sus reformas. La falta de juicio sobre la validez, del acto que
se registra, acredita que la actividad de inscripción del Registro Público es
de orden técnico, lo que impide calificar a dichas inscripciones como actos
administrativos en sus elementos estructurales y en su función, para aplicarles
el régimen de nulidades de
La mayor parte de la
doctrina está de acuerdo que la actividad técnica no constituyen actos
administrativos (véase García de Enterría y Fernández
en el Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Civitas, Madrid, 1980, pág. 456 y Montoro en
En este sentido, el art. 7 párrafo 2 de
El anterior criterio fue modificado tácitamente mediante el dictamen C-189-96 de 27 de noviembre de 1996, en el que se indica, expresamente, que el acto de registro es un acto administrativo, fundamentándose en lo siguiente:
"Las tareas de
registración pública han sido tradicionalmente entendidas como una función esencial
del Estado: "Entre las diversas actividades que el Estado realiza como
autoridad, en ejercicio de sus atribuciones, en forma de función
administrativa, para dar satisfacción a las exigencias individuales y sociales,
está la del Registro cuyo objeto es la inscripción de los derechos derivados
de hechos o actos jurídicos concretos, determinados en la ley como
inscribibles, de interés público y permanente, susceptibles de producir
consecuencias jurídicas en contra de los terceros, para darlos a conocer por
medio de la publicidad registral a esas personas que no intervinieron en dichos
hechos y actos, y así surtan efectos en su contra, completos, para la certeza y
seguridad de los bienes y derechos inscritos y para la posibilidad de
cumplimiento del Derecho en las relaciones en general, en bien de la
tranquilidad de las personas" (Martín Castro Marroquín, "Derecho
de registro", Porrúa, México, 1962, p. 40 y 41).
Por tal razón, el acto
de registro es un acto administrativo: "No se trata de un acto entre
particulares de Derecho Privado que quede al arbitrio de los mismos, sino de
uno realizado entre los sujetos particulares por una parte y el Estado
autoridad por la otra, en el ejercicio de las atribuciones que como autoridad
administrativa le competen; en otras palabras, se trata de una relación
jurídica necesaria, de Derecho Público, en la cual el Estado interviene, por
medio del órgano determinado como autoridad competente, para satisfacer la
exigencia pública de hacer valer el derecho derivado del acto o hecho jurídico
registrado respecto a personas ajenas al mismo, pero interesadas en sus efectos
o consecuencias jurídicas, así como la necesidad de conocer con certeza el
estado o situación jurídica legítima y concreta de las personas y de los bienes
más importantes ... La intervención gubernamental en este sentido es
indispensable para inspirar confianza y dar tranquilidad a todo el mundo por la
certeza, seguridad y protección jurídica de lo inscribible, ya inscrito, al
tener eficacia y validez dicho acto frente a cualquier persona, incluso el
Estado. El ejercicio de las atribuciones que le competen al Estado en su
función de reglamentar, fomentar, limitar y vigilar la actividad de los sujetos
particulares a este respecto de registrar los derechos jurídicos auténticos y
legítimos y, por consecuencia, a las personas titulares o acreedores de esos
derechos o bienes cuyos efectos son de interés público y permanente, es también
necesario como medida de policía para poder controlar la actividad de los
gobernados y coordinar los intereses de índole privada con los de orden
público" (ibid., p. 83).
La normativa citada y
transcrita al inicio de este pronunciamiento, presupone que la función
registral es de naturaleza estatal y, por ello, los diversos registros se centralizan
en una dependencia del Ministerio de Justicia."
Más recientemente, en dictamen C-128-99 de 24 de junio de 1999, se hace un extenso y completo análisis del tema de la actividad registral. En particular, sobre la naturaleza de esa actividad, se señaló:
"NATURALEZA JURÍDICA
DE
En punto a la naturaleza
jurídica de la función o actividad registral, una doctrina, de corte privatístico, la engloba en los actos de jurisdicción
voluntaria o actividad no contenciosa. El propio vocablo de
"jurisdicción" es extraño al ámbito en que actúa el funcionario
registral.
Por el contrario, la
administrativista con preponderancia la considera dentro de los actos
administrativos. Siguiendo los autores italianos, el sector mayoritario
clasifica los actos de registro o inscripciones, junto a la actividad certificante, de notificación, publicación, etc., dentro de
los meros actos administrativos o de conocimiento, en atención a que los
efectos jurídicos operan por mandato legal y no por una declaración de voluntad
autónoma de
Luego, difiere de la simple
transcripción o toma de razón. (Nota: Entre otros: ZANOBINI, Guido. Curso de
Derecho Administrativo. Volumen I. Ediciones Arayú.
Buenos Aires. 1954, págs. 328, 340- 342. ALESSI,
Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Tomo I. Bosch, Casa Editorial,
Barcelona, 1970. Pg. 248. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo
y FERNANDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso., Ob. cit., pg.
536. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1987, pg.
404. . ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de Derecho
Administrativo. Edit. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pg. 207. GONZALEZ PÉREZ, Jesús, Naturaleza del
procedimiento registral. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. Madrid, 1949,
pg. 549 ss. GONZÁLEZ PÉREZ, La impugnación de los
actos registrales. Misma Revista, 1955, pg. 615 ss. Refs. en: CHICO Y ORTIZ, José M°. Calificación jurídica. Conceptos y formularios
registrales. Marcial Pons, Librero-editor. Madrid, 1987, pg.
49 ss. BOQUERA OLIVIER, José María. Estudios sobre el acto administrativo. Edit. Civitas S. A. Madrid, 1988, pg.
249 ss. GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio. Los actos administrativos. Edit. Civitas, S. A., Madrid, 1986, pg.297
ss. SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I.
Montevideo, 1953, pg. 412 y 429-431. FRAGA. Gabino.
Derecho Administrativo. Edit. Porrúa
S. A. México, 1986, pg. 258. OLIVERA TORO, Jorge.
Manual de Derecho Administrativo. Edit. Porrúa. México, 1967, pg.
152-153. GORDILLO, Agustín. El acto administrativo. Ed. Abeledo-Perrot.
Buenos Aires. 1969, pg. 87. DROMI, Roberto. Derecho
Administrativo. Edics. Argentina. Buenos Aires, 1996.
pg. 263. PENAGOS, Gustavo.
El acto administrativo. Tomo II. Edcs. Libraría del
Profesional. Bogotá. 1992, pgs.123 ss. Para una
distinción entre transcripción e inscripción: BRENES CORDABA. Tratado de los
Bienes, número 267.
Los actos de registro son
muy variados y pueden referirse a cualidades o situaciones de las personas o
bienes inmuebles, muebles y derechos: catastro, celebraciones de matrimonios y
otros actos al estado civil, inscripción de marcas o invenciones, etc.
Cobra aquí relieve la
definición de acto administrativo que a la declaración jurídica, unilateral y
ejecutiva, por la cual
Con relación a la actividad
certificante de
En cuanto a la naturaleza
de la función calificadora del Registrador de
ARCENEGUI distingue los
actos constitutivos y declarativos, "según se trate de declaraciones
voluntad o de conocimiento, respectivamente, mediante los cuales
Otros autores, siempre
desde la óptica administrativista, destacan la labor registral como función que
emana de un órgano administrativo encargado de un servicio público, el carácter
del Instituto registral, etc. (Nota: CAMPUZANO HORMA ,
F., Principios generales de Derecho Inmobiliario y Legislación Hipotecaria,
Madrid, 1941, pg. 244. PUIGDENDOLAS, R. Introducción
al estudio del sistema hipotecario. Barcelona, 1887, pg.
244.; ambos en CHICO Y ORTIZ, ob. cit., pg. 49. Este autor pone de manifiesto la incongruencia de
excluir de la calificación registral del procedimiento contencioso
administrativo, según el art. 1,3 de
La "calificación del
documento y subsecuente puntualización de defectos que presenta" es
atinente "a la función administrativa, encomendada por Ley al Registro
Público, conforme a los artículos 35 y 44 de su reglamento, en relación con los
numerales 1, 11, 146 y siguientes de
"La calificación de
documentos y su inscripción en los registros públicos es una función
administrativa; las potestades de la administración – poder–deber
– provienen de su capacidad de derecho público, que no pueden
renunciarse". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN
PRIMERA, resolución de las 10,20 hrs. del 13 de abril de 1989. Sobre la
calificación e inscripción de documentos en el Registro Público y el principio
de tracto sucesivo, cfr.: art.
3°- 9° de
Agregan que si se le
considerare una actividad de orden técnico, la impugnación deberá hacerse en
vía jurisdiccional. No obstante, con relación a las nulidades registrales, bajo
la vigencia del Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, se acogen al artículo 474 del Código Civil,
afirmando que "Cuando se inscribe un documento que presenta una nulidad,
el registro no tiene facultades para cancelar la inscripción realizada,
declarando la nulidad" (pg. 65).
El dictamen C-189-96
examina en cuanto a
Siguiendo la línea sentada por los últimos pronunciamientos supra citados, se considera que la inscripción registral no se limita a una mera constatación, sino que, implica, realizar una serie de juicios y valoraciones que se realizan en el momento de decidir si se procede o no a realizar la respectiva inscripción. Eso sí, sin que ello implique desconocer lo dispuesto por las partes en el acto o contrato cuya inscripción se solicite, porque tal facultad no se encuentra prevista en nuestro ordenamiento jurídico.
Además, debe indicarse que, con la inscripción registral, se generan una serie de derechos, no solo para las partes involucradas en el acto o contrato que motiva la inscripción, sino que también a terceros que actúan amparados a la publicidad registral.
Así, puede señalarse que la aceptación del acto
de inscripción registral como acto administrativo, no ha sido pacífica, aunque
nuestra jurisprudencia administrativa más reciente sí lo ha calificado como
tal; criterio que aquí se reitera, y por lo tanto, se encuentra modificado, en
lo conducente nuestro dictamen C-207-92 de 11 de diciembre de 1992.
También es importante rescatar que la
jurisprudencia, tanto la administrativa, emitida por
Esta variación de criterios, se presenta debido a
que es el Código Civil el que hace referencia expresa al tema en sus numerales
459 y siguientes. Obviamente la regulación es de derecho privado,
desconociéndose, para la fecha de la promulgación de sus reformas, la potestad de
autotutela de
"Artículo 474.- No se
cancelará una inscripción sino por providencia ejecutoria o en virtud de
escritura o documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la
cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus
causahabientes o representantes legítimos."
"Artículo 477.- Podrá
cancelarse nula la cancelación:
1º- Cuando se declare falso
o nulo el título en virtud del cual fue hecha;
2º - Cuando se haya
verificado por error o fraude.
Pero en estos casos la
nulidad sólo perjudica a terceros posteriores cuando se haya inscrito
provisionalmente la demanda establecida para que se declare en juicio."
Obviamente, la regulación que se hace en ese cuerpo normativo es de corte estrictamente privado y, además, fue promulgada en una época en que el desarrollo del derecho administrativo era muy limitado.
A pesar de ello, sí se ha venido reconociendo, poco a poco, la naturaleza administrativa, y no de sujeción al derecho privado, del acto de inscripción registral, sin que se llegue a un reconocimiento expreso de aplicar, con todas sus consecuencias, el derecho público en esa materia.
Lo situación descrita anteriormente hace necesario que considere necesario que se promueva una reforma legal precise en definitiva sobre el tema.
VI. Mecanismos que otorga el ordenamiento
jurídico para modificar asientos registrales
Este tema está íntimamente relacionado con el anterior. Así, será la naturaleza jurídica que se le conceda a la inscripción registral, la que determine los mecanismos que el ordenamiento jurídico otorga para modificar asientos registrales.
Si en el acápite anterior ya se estableció que,
en criterio de este Órgano Asesor, el acto de inscripción es un acto
administrativo, entonces ello implica que es posible aplicarle el régimen de
nulidades de
Tal y como se ha venido indicando, esa imprecisión en cuanto a la naturaleza jurídica, trae como consecuencia, que tampoco se haya clarificado con exactitud la vía para dejar sin efecto inscripciones registrales que presenten vicios.
El Código Civil, en su numeral 474 del Código Civil indica:
"No se cancelará una
inscripción sino por providencia ejecutoria o en virtud de escritura o
documento auténtico, en el cual expresen su consentimiento para la cancelación,
la persona a cuyo favor se hubiere hecho la inscripción o sus causahabientes o
representantes legítimos".
Este artículo ha representado una importante
limitación a la posibilidad –clara ahora a nuestro juicio – de declarar
nulidades en vía administrativa en esta materia, porque limita, en principio,
tal accionar. No obstante, aunque podría sostenerse su derogatoria tácita a
partir de la promulgación de
El dictamen C-128-99 de 24 de junio de 1999, contiene un análisis muy completo de las posiciones que se han asumido sobre este tema, y que se manifiestan en la jurisprudencia, en punto a las nulidades registrales, y la posibilidad de declararlas en vía administrativa. Al efecto, se indicó:
"II.2.3.2)
La jurisprudencia de
nuestros Tribunales en lo Contencioso Administrativo, aun cuando conceptúan el
acto de calificación e inscripción en los registros públicos como ejercicio de
una función público (Nota: SIBAJA MORALES, Dagoberto y RODRIGUEZ CORDERO, Juan
Carlos sostienen que la impugnación en vía administrativa del acto de registro
es colateral a su carácter de acto administrativo, al que le es propio el
juicio de valor que emite el Registro en la calificación y registración, para
los efectos jurídicos que producen. Op. cit., pág. 418.
Agregan que si se le
considerare una actividad de orden técnico, la impugnación deberá hacerse en
vía jurisdiccional. No obstante, con relación a las nulidades registrales, bajo
la vigencia del Reglamento del Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, se acogen al artículo 474 del Código Civil,
afirmando que "Cuando se inscribe un documento que presenta una nulidad,
el registro no tiene facultades para cancelar la inscripción realizada,
declarando la nulidad" (pg. 65).
El dictamen C-189-96
examina en cuanto a
Si por error o por
cualquier otro motivo, se hubiera practicado una anotación o afectación
improcedentes, de acuerdo con lo anterior, el Registrador de la sección que las
hizo, procederá, de oficio o a simple instancia verbal de cualquier interesado,
a cancelarla con vista del documento respectivo, los datos del Diario u otros
constantes en el Registro. También podrá ser cancelada por el Registrador
General, por el Registrador General Asistente, o por quien aquél
indicare..."
Artículo 474 del Código
Civil: "No se cancelará una inscripción sino por providencia ejecutoria o
en virtud de escritura o documento auténtico, en el cual expresen su
consentimiento para la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere hecho la
inscripción o sus causahabientes o representantes legítimos". Esta norma
está en conexión con el art. 454, 456, 459, incs. 1 y 2 y 472, inc. 2° ibid, relativo a la posibilidad de pedir la cancelación
total cuando se declare nulo el título que ha originado la inscripción, y con
el art. 471 ibid. sobre la
extinción de las inscripciones del Registro de Propiedad por cancelación o
transmisión del dominio o derecho real inscrito (En igual sentido: resoluciones
de
Una inscripción registral
puede también dejarse sin efecto, equivalente a cancelación, tras declararse inconstitucional
una norma atípica que autoriza el traspaso, sin perjuicio de los derechos
adquiridos por terceros al amparo de la inscripción. Votos de
El Reglamento del
Registro Público de 1979, Decreto N° 9885-J, tampoco
lo autorizaba expresamente. Vimos que como medida precautoria estableció la
nota de advertencia cuando el Registrador notare o detectare un error u omisión
que acarreaba nulidad del asiento, y la cancelación de anotaciones preventivas
y los asientos que dejaban de surtir efecto (art. 66
y 74, inciso 4).
Ante estas disposiciones
especiales y la exclusión de la materia registral del procedimiento
administrativo común, la jurisprudencia que se comenta ha declarado inaplicable
al Registro Público la potestad de anulación del acto con vicios de nulidad
evidente y manifiesta. (Nota: Artículo 173.1 y 367, párrafo segundo, inciso f.
Ver sentencia de
Para inmuebles de propiedad
privada, la jurisprudencia ha admitido dos excepciones de la regla de que las
acciones de rescisión o resolución del acto o contrato no se aplicarán al
tercero que haya inscrito su derecho: a) La de origen consensual. "Si las
partes lo han estipulado y consta en el Registro, la acción de rescisión o
resolución perjudica a terceros". b) "Cuando las partes han impulsado
la creación de actos o contratos en fraude de acreedores". Ver, entre
otras, sentencia de
En el sentido de que
nulidad del asiento registral debe declararse por los Tribunales, ver:
Sentencias de
Sobre la cancelación de
inscripciones provisionales: TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N° 2438-77. MISMO TRIBUNAL, SECCIÓN TERCERA, N° 465-92. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN TERCERA, N° 465 de 1992. SALA DE CASACIÓN
110-76). Sobre el ligamen entre el principio de rogación, prioridad, asiento de
presentación y puesta en marcha del procedimiento destinado a la inscribir o
anotar el documento presentado, cfr.: CORNEJO, Ob.
cit., pg. 86. También remiten a la vía judicial la
cancelación de inscripciones del Registro, las siguientes resoluciones: SECCION
PRIMERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, N°
465-90, 558-90. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, N° 4274-95, 5842-96, 6370-97, 7450-98
y 7764-98. REGISTRO PÚBLICO DE
Al efecto, expresó el
Tribunal Superior de lo Contencioso:
"Bajo esa normativa se
tiene que como el Registro carece de facultad para cancelar asientos, se remite
al uso de la marginal de advertencia para el caso en que debe hacerse notar a
terceros que éste adolece de un defecto. En otras palabras, en casos en que el
Registrador advirtiere un error u omisión que acaree la nulidad del asiento,
como no puede anularlo, lo que procede es ordenar una nota de advertencia al
margen del mismo, el que mientras no se cancele o se rectifique, no podrá
practicarse operación posterior alguna que lo modifique." (Nota: TRIBUNAL
SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 5842-96 y 6365-97.)
No obstante, algunos votos
de minoría han admitido que el Registro pueda declarar la cancelación de
inscripciones. Así, el de la sentencia de
Con una tesis divergente:
TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N° 4274 de 1995:
"...Este Tribunal no
posee competencia para ordenar la desinscripción del
plano catastrado que ordenó dicho acuerdo impugnado tal y como lo solicita el
apelante, puesto que la competencia para tal proceder se circunscribe a la vía
jurisdiccional". TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN TERCERA, resolución N° 5924 de 1996.
TRIBUNAL SUPERIOR
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución N°
7407 de 1998, considerando VI: "Las atribuciones que se asignan al
Catastro Nacional no pueden utilizarse como fundamento, ni alcanzan, para que
en vía administrativa se desvirtúen y dejen sin efecto títulos de propiedad que
han sido otorgados por autoridad judicial competente y planos debidamente
inscritos, ni oponerse a la inscripción de movimientos posteriores resultantes
de segregaciones uy otros movimientos legítimos del plano original que sirvió
de base a la titulación respectiva". Si existen dudas sobre la legalidad
de la inscripción del plano, lo pertinente es realizar la anotación de
advertencia.
El Registro Nacional está
compuesto por totalidad de registros, incluyendo el Catastro Nacional. SECCION
TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 3849-95.
Sobre los errores de
funcionarios registrales de los que pueden surgir la responsabilidad civil,
SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en la resolución
N° 2662-94, expresa: "Los funcionarios del
Catastro Nacional no pueden inscribir o propiciar el registro de planos de
inmuebles que invadan la zona marítimo-terrestre (artículo 63 de
El artículo 90 del actual
Reglamento del Registro Público (publicado en
"Artículo 109.- De
existir una anomalía en la información que consta en el Registro, ya sea por
error o por estar ésta viciada de nulidad, o cuando se tiene interés en
modificar o cancelar alguna información que no se pueda llevar a cabo por los
medios que permite nuestra legislación, se puede plantear la solicitud a efecto
de rectificar el error o eliminar el vicio de nulidad, o cancelar o modificar
dicha información"
En armonía, el numeral 104
ibídem, regulaba la cancelación de la inscripción viciada de nulidad, sin hacer
distingo del régimen de ésta:
"Si la inscripción
realizada se encuentra viciada de nulidad relativa o absoluta, ésta se podrá
cancelar por orden de
La interpretación que ha
hecho
Aunque al razonamiento
podría objetársele que la nulidad producto de un error (material o de
concepto), queda subsumida dentro de éste, y no explica la enunciación
independiente de aquella, se ajusta a la solución instituida en la materia
desde el Reglamento del Registro Público de 1943 (Decreto Ejecutivo número 15
de 3 de marzo), artículo 100, párrafo 2°:
"Tanto el Registrador
General como los Registradores de Partido, podrán rectificar por sí, bajo su
responsabilidad, los errores u omisiones cometidos en los asientos principales
o secundarios de una inscripción, cuando en el despacho exista aún el título
respectivo. La rectificación procede, cualquiera que sea la naturaleza del
error, material o de concepto y se extiende hasta la cancelación del asiento,
si éste, por causa del error, estuviere viciada de nulidad". (El
subrayado no es del texto).
Y se encuentra en el texto
que para la rectificación de asientos nulos estableció el Reglamento del
Registro Público de 1979 (Decreto N° 9885-J. Gaceta
del 20 de abril de 1979), con la nota de advertencia, en el artículo 66:
"Siempre que el
registrador note un error u omisión que acarrea la nulidad del asiento y
proceda su cancelación, ordenará una nota de advertencia y lo avisará por
el periódico Oficial a los interesados". (Se incorpora el subrayado).
En un sentido similar en el
Derecho español distingue entre los errores que pueden provocar o no la nulidad
del asiento. De los primeros se dice que "las inscripciones serán nulas si
en ellas se omite o se expresa con inexactitud sustancial alguna de las
circunstancias comprendidas en el artículo 9 (de
La jurisprudencia
constitucional ha sostenido, en cambio, de manera franca, la posibilidad de
declarar la nulidad de la inscripción registral de un plano que en forma
irregular abarca porciones de la zona marítimo
terrestre:
"Siendo la inscripción
del plano cuestionado un acto administrativo que se acusa de nulo", (....)
"tal nulidad podrá ser decretada por el Estado luego de realizar el
procedimiento administrativo correspondiente, estableciendo, en su caso, las
responsabilidades que también pudieran caberle a los funcionarios involucrados
con la inscripción" (Nota: SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones números
1975-91 y 06170-98.
Debe recalcarse que las
inexactitudes o vicios que el Registro podría enmendar por el trámite de
Gestión Administrativa son los que derivan de las actuaciones de sus
funcionarios en el acto de registro; mas no los que
procedan de nulidad, falsedad o imperfección del título o relación jurídica
sustantiva (acto, contrato, etc.) que hubiere ocasionado el asiento. Estos, por
su naturaleza, les serían ajenos. Si, por ejemplo en una finca dentro de la
zona marítimo terrestre "no consta que la titulación se hizo al amparo de
lo que contempla el Transitorio III de
Como puede observarse, la tendencia ha sido aplicar los procedimientos regulados en el Reglamento del Registro Público, por considerar una materia especial.
Actualmente, dicho Reglamento es el aprobado
mediante Decreto Ejecutivo Nº 26771 de 18 de febrero
de 1998, publicado en
Como se desprende de lo dispuesto en esos numerales, los tipos de errores que se reconoce en esos numerales son muy específicos y limitados, y, consecuentemente, no regula todo tipo de situaciones. Se excluye, por ejemplo, aquella en la cual un registrador realice una inscripción sin tener un documento que la respalde.
Todo lo anterior nos lleva a afirmar que, si
bien, en principio, y desde el punto de vista del Derecho Administrativo, con
fundamento en lo dispuesto en el dictamen C-128-00 de 24 de junio de 1994 y en
Este aspecto no debe ser obviado, porque serán precisamente, los Tribunales de Justicia (inclusive cuando actúan como tribunal administrativo conociendo en jerarquía impropia) los que tengan finalmente la palabra en el tema.
Atentamente,
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa
ALBE/albe