C-075-2005
18 de febrero
del 2005
Licenciada
Silvia
Navarro Romanini
Secretaria
General
Corte Suprema
de Justicia
O.
Estimada Licenciada:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es
grato referirnos al expediente administrativo N° 11-2003 –el cual se remite a
esta Procuraduría sin ningún oficio adjunto-, recibido en esta Procuraduría el
día 4 de los corrientes, dando respuesta en los siguientes términos:
I- OBJETO DEL DICTAMEN REQUERIDO.
Como mencionamos supra, el expediente de marras nos
fue remitido sin ningún tipo de oficio ni solicitud sobre lo deseado por ese
Consejo Superior. Sin embargo, visto el contenido del mismo, se infiere que
éste se envía a efectos que este Órgano Asesor rinda el dictamen preceptivo a
que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración
Pública.
Al respecto, en la última página del referido
expediente –no se encuentra foliada- se transcribe el acuerdo del Consejo
Superior del Poder Judicial, tomado en la sesión N° 95-04, celebrada el 9 de
diciembre del 2004, que literalmente indica:
“ARTICULO LXXXIII
El 10
de noviembre de 2004, se recibió en la Secretaria de la Corte Suprema de
Justicia, el oficio N° 1442-DE/AL-04 de misma fecha, suscrito por el licenciado
Alfredo Jones León, en el que pone en conocimiento de este Consejo, que los
autos dentro del procedimiento ordinario de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta que se tramita en la Asesoría Legal de esa Dirección, bajo el
expediente No. 11-2003, contra el acuerdo de éste Órgano, tomado en la sesión
N° 59-2002, artículo XLV, en el que figura como parte interesada XXX, se encuentra terminado para
efectos de lo que dispone el artículo 173, inciso 1, de la Ley General de Administración
Pública, por lo que indica que se debe remitir a la Procuraduría General de la
República, a fin de que esta emita el dictamen correspondiente.
Conforme
indican los artículos 308 y 309 de la Ley General de Administración Pública, se dispuso: Remitir el expediente No.
11-2003, que trata sobre el procedimiento ordinario de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, contra el acuerdo tomado por éste Órgano en la sesión N°
59-2002, del 13 de agosto del 2002, artículo XLV, a la Procuraduría General de
la República, para que emita el dictamen que corresponde, sobre la procedencia
o no de la declaratoria de nulidad del referido acuerdo del Consejo Superior.
Notifíquese al señor XXX. La Sección
de Asesoría Lega de la Dirección Ejecutiva tomará nota de lo resuelto.” (La negrita y subrayado es del original).
Lamentablemente este Órgano Asesor no puede acceder
a la petición de ese Consejo, debido a la existencia de vicios graves en la
tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe
ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.
Así
las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza
algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración
debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones
posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en
virtud de que el “incumplimiento total o
parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento
administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias
de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de
la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento
Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la
Administración Local, 1986, p. 59).
Además, debe
recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio
para la Administración Pública por cuanto
"... los órganos administrativos actúan
sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el
cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los
órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos
resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto
que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la
discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este
campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento
administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y
garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA,
Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires,
Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).
Bajo ese contexto es de rigor
señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos, y a la vez
se aprovecha para realizar unas breves consideraciones en torno a la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta y el plazo de caducidad que pesa sobre el
ejercicio de la potestad anulatoria a efectos de que sean tomadas en cuenta por
parte de ese Consejo Superior.
II- VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO
A)
INCONGRUENCIA EN CUANTO
AL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ENTRE EL ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR QUE ORDENA LA
APERTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA RESOLUCIÓN DEL ÓRGANO DIRECTOR
QUE DA INICIO AL PROCEDIMIENTO.
Deviene indispensable
que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca
correctamente el carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga
pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente
individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende
declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las
posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación. (Véanse entre otros los
dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio del 2004,
C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero del 2005).
En el caso que nos ocupa, se vislumbra que el
procedimiento administrativo llevado a cabo no fue instaurado para declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo a tenor del
citado numeral 173. En ese sentido, se aprecia con suma claridad que el acuerdo
tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en sesión N° 38-03,
celebrada el 29 de mayo del 2003, mediante el cual se acuerda iniciar el procedimiento
y se nombra al respectivo Órgano Director, lo fue para realizar una
investigación de ciertos hechos con el fin de determinar si el acuerdo cuya
anulación se pretende resultaba lesivo para los intereses de ese Poder
Judicial. Al respecto, el citado acuerdo señala:
“ARTÍCULO XXVII
(…)
De
conformidad con los precedentes administrativos, tomados en las sesiones del 11
de febrero y 13 de marzo del año en curso, artículos XXXIV y LVI y lo
estipulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, se acordó: Designar como Órgano
Director del Procedimiento a la Sección de Asesoría Legal de la Dirección
Ejecutiva, para investigar
los hechos y determine si el acuerdo es lesivo a los intereses del Poder
Judicial.” (El aumento de la
letra es nuestro).
Como se aprecia, en ningún
momento el acuerdo establece el inicio de un procedimiento administrativo
tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
declaratorio de derechos. En ese sentido, ni tan siquiera se menciona cuál es
el acuerdo cuya nulidad se pretende. Aunado a ello, pese a la claridad del acuerdo
transcrito, el Órgano Director, en la resolución de las 08:00 horas del 15 de
julio del 2003, con la que da inicio al procedimiento, señala que “En cumplimiento de lo ordenado por el Consejo
Superior en sesión N° 38-03 celebrada el 29 de mayo del año en curso, artículo
XXVII, y en carácter de Órgano Director del Procedimiento, conforme al Libro
Segundo, artículo 214 y siguientes de la Ley General de la Administración
Pública, se inicia este procedimiento tendente
a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto dispuesto por
el Consejo Superior en sesión N° 59-02, celebrada el 13 de agosto del 2002,
artículo XLV…”, con lo cual se excede claramente el objeto del procedimiento fijado
por el Consejo Superior, sea la realización de una investigación para determinar si el acuerdo
cuya anulación se pretende resultaba lesivo para los intereses del Poder
Judicial. (En similar sentido véase el dictamen N° 353-2004 del 25 de noviembre
del 2004).
De esa manera, no se puede
realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se
pretende, al no tener fundamento en un acuerdo del Consejo Superior del Poder
Judicial, órgano competente para iniciar el procedimiento y declarar la nulidad
absoluta evidente y manifiesta, en el caso de marras. (Al respecto, véase el
dictamen N° C-231-2004 del 04 de
agosto del 2004).
B)
FALTA DE NOTIFICACIÓN DE
UN ACUERDO TOMADO POR ESE CONSEJO.
De la revisión del expediente administrativo que nos
ocupa, se aprecia un vicio relacionado con el debido proceso y derecho de
defensa del administrado, consistente en que el acuerdo tomado por ese Consejo
Superior, en la sesión N° 45-04, celebrada el 22 de junio del 2004, mediante el
cual se resolvieron las excepciones planteadas por el señor XXX, no le fue
notificado a éste como correspondía. En tal sentido, con vista en los folios 25
a 27 e inclusive los dos siguientes sin foliar, se constata que no existe un acta de notificación que
demuestre que el referido acuerdo le haya sido notificado al señor XXX.
Tocante a las
exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento
administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los
artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública
(véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo
del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).
En torno
al tema de los requisitos de notificación, esta Procuraduría mediante dictamen
N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:
"De la lectura de
los artículos 239 y siguientes (…) se desprende que en los supuestos en que se
debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta
de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la
notificación fuese del acto inicial del procedimiento y si tales datos no
constaran en dicha acta.
Efectivamente, la
omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad
absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).
Es más, la Sala
Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:
"(…) es importante
recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los
mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el
interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo
resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública. En
consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto
3464-98 de 8 de julio de 1994).
(…) Por lo tanto, si
bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad
absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se
solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta
Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre
este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se
realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona
a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la
notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que
se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia
de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del
original). (En similar sentido pueden verse –entre otros- los dictámenes
números C-007-2002 del 8 de enero del 2002, C-391-2003 del 12 de diciembre del
2003, C-026-2005 del 21 de enero del 2005).
C)
EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO INDEBIDAMENTE FOLIADO.
Se aprecia que entre el folio 27 y
28 del expediente que nos ocupa, existen 2 hojas que se encuentran sin foliar,
lo mismo que las últimas 3 hojas del referido expediente administrativo,
situación que debe subsanarse en el tanto este Órgano Asesor ha sido conteste en afirmar
que “(…) conforma parte de la garantía
constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del
procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N°
O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de
setiembre y C-290-2000
del 20 de noviembre ambos del año 2000, así como el C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004).
III- CONSIDERACIONES
GENERALES EN TORNO A LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA Y EL
PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.
La potestad
contemplada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública “supone un trámite que ha de seguir la Administración
para volver sobre un acto propio de derechos subjetivos. Precisamente por esta
excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto
los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de
ser evidente y manifiesta.
De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3)
y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio
seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la
falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto
administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasione
cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los
lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden
acarrear su nulidad” (Procuraduría General de la República. Dictamen N°
C-055-2000 del 20 de marzo del 2000.)
En el ordenamiento jurídico costarricense, se
contemplan tres categorías de nulidades de los actos administrativos,
distinguiendo entre nulidad relativa, nulidad absoluta, y nulidad absoluta,
evidente y manifiesta. La regulación de éstas, se encuentra contenida en los numerales 167,
166 y 173 respectivamente de la Ley General de la Administración Pública.
Acerca de los aspectos
característicos de estos tipos de nulidades, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz precisó lo siguiente:
“1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente-
desde el ángulo real o jurídico- un elemento del acto.
2. Hay a la inversa nulidad relativa cuando algún
elemento esté sustancialmente viciado o es imperfecto.
3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero
defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización
del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.
4. En todo
caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y
eficacia del acto.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades
del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa
Rica) en Revista del Seminario
Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)
Ahora bien,
debemos indicar las características especiales de la nulidad, para que además
de absoluta sea “evidente “ y “manifiesta”. Al respecto, la Procuraduría General de la República ha indicado:
“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de
los adjetivos “evidente” y “manifiesta”, debe entenderse que la nulidad
absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de
manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a
primera vista.
Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de
las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de
nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad
absoluta evidente y manifiesta.
La última categoría es la nulidad
de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que
decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando
se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya
evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que
sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos
denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativo (...)” (Dictamen N° C- 140-87 del
14 de julio de 1987, en sentido similar – entre
otros- los dictámenes números C-227-2004 del 20 de julio del 2004, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, C-012-1999 del 12 de enero de 1999).
“Debemos, por otro lado, tener
presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el
Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en
el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente,
de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con
la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.” -el
destacado no es del orginal- (“Tratado de Derecho
Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p.
602).” (Dictamen N°
C-037-95 del 27 de febrero de 1995, en sentido similar, véanse los dictámenes
números C-196-97 del 17 de octubre de 1997,
C-119-2000 del 22 de mayo del 2000 y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
Por su
parte, sobre el tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia indica:
“(...) lo que resulta patente,
notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de
duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de
verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En
tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o
reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad
de hermenéutica o exégesis ninguna.” (Resolución N° 2004-01004 de las
14:41 horas del 4 de febrero del 2004).
Precisamente sobre esa notoriedad de los vicios del
acto administrativo en la nulidad absoluta evidente y manifiesta, es donde
radica la diferencia más significativa con la nulidad absoluta, pues la nulidad es tan perceptible a simple
vista que hace que la declaratoria de nulidad del acto sea consecuencia lógica,
necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios
graves que padece el acto que se trate; es decir el vicio del acto
administrativo es de tal magnitud que su percepción es fácilmente verificable.
Bajo esa tesitura, la interpretación que se le ha dado al numeral 173
denota que la característica que debe tener la nulidad que afecta el acto
administrativo debe ser evidente y manifiesta, o sea que no requiere de mayor
esfuerzo intelectual para constatar la contradicción entre el bloque de
legalidad aplicable al caso en estudio y la forma en que dicha legalidad ha
sido vulnerada por el acto administrativo.
“(…)
Entonces, para la correcta aplicación del artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, el operador jurídico ha de considerar dos aspectos. En
primer lugar, que el acto administrativo adolezca de una nulidad calificada
como absoluta, evidente y manifiesta, y que además, ese acto haya creado
derechos subjetivos a favor del administrado (…) podemos entender como acto
declarativo de derechos aquel que haya enriquecido el patrimonio de sus
destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho
preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA,
Eduardo, op. cit., pág. 644). En el mismo sentido, el
concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que la
Administración puede emitir actos administrativos que generan derechos
subjetivos a favor del administrado. En relación con el concepto de derecho
subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “...
denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o
inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derechos antes
inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la
persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”.
(Voto No. 7331-97).” (Dictamen N° C-207-2004 del 25 de junio
del 2004, en sentido similar dictamen C-227 del 20 de julio del 2004).
En relación con lo anterior, en el
caso de marras, conviene que ese Consejo Superior valore y determine, cuál es
el acto por medio del cual se
empezó a otorgar al señor XXX un monto mayor al que le correspondía por
reajustes por costo de vida, toda vez que ese sería el acto que incide o
ingresa dicho plus en la esfera patrimonial de ese señor, con el cual
experimentó una ventaja o beneficio constatable. (Véase al respecto lo
manifestado por esta Procuraduría en el
dictamen N° C-227-2004 del 20 de julio del 2004, confirmado en todos sus
extremos por el dictamen N° C-032-2005 del 25 de enero del
2005.
Por otra parte, a efectos de
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal
y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173,
“el acto final debe estar
precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan
observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado
audiencia a todas las partes involucradas".
En ese sentido, la
Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo
previsto en el artículo 308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal
cumplimiento a los principios del debido proceso.
"(...) tratándose de actos que declaran
derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento
ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no
puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del
debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al posible o
posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de
acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al
fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido
proceso, de manera que en el caso concreto, echándose de menos esas
circunstancias en lo actuado por la entidad demandada, la acción deviene
procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política, (...)." (Sentencia n° 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991).
Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta
la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el
numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia
el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y
no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible.
De ahí que:
“Aunque
sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la
extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de
ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la
prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica,
estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios
derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto
extintivo (STS 26-6-74).
Dejando
aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha
caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la
prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:
a.
Que no es susceptible de interrupción ni
suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en
esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por
finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio
por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta
de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse
en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse
de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un
acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).
b.
Que no es preciso que sea alegada por aquel a
quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con
cita de otras).
A
estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter
irrenunciable." ENCICLOPEDÍA
JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.
Por
su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican
las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las
referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada
disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el
momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento
Tributario. Editorial Depalma, Buenos
Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión
Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).
En relación con lo
expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría
precisó:
“5.-
De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la
vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda
anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin
acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un
carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de
nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga
efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria
de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no
tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza
a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores
consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula
esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo
favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto
administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea
absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se
vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del
plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier
naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la
declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo
ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún
modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en
cuestión".(Véase al
respecto, en sentido similar los dictámenes números C-182-89 de 4 de octubre de
1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993;
C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19
de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000
ambos del 16 de marzo del 2000, C-182-2001 del
26 de junio del 2001, C-283-2001 del 9 de octubre de 2001, C-022-2005 del 19 de
enero del 2005).
Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante
el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos,
es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la
existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se
evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el
mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad,
éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la
Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede
tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo
173.
Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo
indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por
lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque
presenten vicios, se tornan intangibles.
IV- CONCLUSION.
De
conformidad con lo expuesto, al existir vicios en la instrucción del
procedimiento administrativo, esta Procuraduría General se encuentra
imposibilitada para emitir el dictamen solicitado hasta tanto los vicios
apuntados no sean subsanados por parte de ese Consejo, y se esté dentro del
plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del numeral 173.
De la Secretaria General de la
Corte Suprema de Justicia, deferentemente suscriben,
Ana
Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses
Procuradora
Adjunta
Abogado de Procuraduría
Anexo: el expediente que nos fuera remitido con el número 11-2003 (con
33 folios, los últimos 3 sin foliar).
ACACHA/AAO.