San José, 21 de junio de 2005
Licenciada
Patricia Vega Herrera
Ministra
Ministerio de Justicia y Gracia
S. O.
Estimada señora:
Con la aprobación de la Señora Procuradora General
de la República, me refiero a su oficio número DM-858-05-04, de fecha 5 de mayo
de 2004, por medio del cual nos consulta algunos aspectos en relación con el
funcionamiento de la Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional. Más
concretamente se consulta lo siguiente:
a. Cuál es la naturaleza jurídica de la
Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional y su procedimiento?
b. Es vinculante para el superior
jerarca la recomendación que emita la Junta de Relaciones Laborales del
Registro Nacional?
c. Ante la inercia de la Junta de
Relaciones Laborales del Registro Nacional de conocer un caso concreto y con el
fin de evitar una eventual prescripción, puede el superior jerárquico emitir su
resolución final?
d. En que (sic) momento procesal la
Administración le debe someter el caso disciplinario a la Junta de Relaciones
Laborales?
e. La Ley General de la Administración
Pública es aplicable a la Junta de Relaciones Laborales y a sus integrantes?
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º
de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la
presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficio Nº
DAJRN-676-2004, de 17 de marzo de 2004, según la cual: “1.- La Junta de
Relaciones Laborales del Registro Nacional, forma parte dentro del
procedimiento sancionador o disciplinario en dicho ente público, consistiendo
en una instancia intermedia entre la recomendación del órgano director del
procedimiento, la sanción que imponga el respectivo superior jerarca, o la
decisión de despido del Poder Ejecutivo. El acto que emite la Junta es una recomendación
no vinculante. 2.- La función que desarrolla la Junta de Relaciones Laborales
en procedimientos administrativos disciplinarios es una función pública, por lo
cual, sus integrantes son funcionarios públicos de conformidad con la Ley
General de la Administración Pública. 3.- La potestad disciplinaria al ser una
potestad de imperio le reviste el principio de reserva legal para su creación o
modificación. La negociación colectiva del Registro Nacional al no ser una ley
formal no tiene la potencia y resistencia para modificar la competencia
disciplinaria otorgada al superior jerárquico. 4.- De existir inercia de la
Junta de Relaciones Laborales para externar su recomendación la autoridad
titular de la potestad disciplinaria debe resolver el caso concreto con los
elementos probatorios que corren al expediente en estricto apego al principio
de legalidad y de adherencia al fin público. 5.- La inercia injustificada de la
Junta de Relaciones Laborales acarrea tanto responsabilidad administrativa como
penal. 6.- La Ley General de la Administración Pública es de aplicación
supletoria al Órgano Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional. 7.-
El plazo de prescripción se suspende en aquellos casos donde se requiere la
intervención de la Junta de Relaciones Laborales. 8.- No se requiere la
intervención de la Junta de Relaciones Laborales en aquellos casos que no
ameritan investigación preliminar.”
Debemos
indicar que, como la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
-Nº 1860 de 21 de abril de 1955 y sus reformas-, establece dentro de las
atribuciones de esa cartera ministerial, la dirección, estudio y despacho de
todos los asuntos relativos a trabajo y bienestar social, y en especial,
aquellos relativos a la aplicación de todas las leyes, decretos, acuerdos y
resoluciones referentes a estas materias, principalmente los que tengan por
objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores,
como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos creados por el
trabajo (art. 1º), y porque también se le confiere
una típica función consultiva sobre la aplicación de la legislación social -que
incluye lo atinente a convenciones colectivas y demás mecanismos de negociación
laboral- (art. 3º), mediante oficio AFP-298-2004, de
9 de junio de 2004 -con recibo de 10 de junio del mismo año-, le conferimos
audiencia al entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Licenciado Ovidio
Pacheco Salazar, para que si a bien lo tuviera, una vez oído el criterio de la
Oficina Legal de ese Ministerio, se pronunciara sobre la presente consulta.
Por oficio Nº DAJ-AE-157-005, de 19
de mayo de 2005, la Dirección de Asuntos Jurídicos, Departamento de Asesoría
Externa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, vierte su criterio al respecto,
indicando -en lo que interesa- lo siguiente:
1) Que la jurisprudencia y doctrina laborales
mayoritarias conciben a la Junta de Relaciones Laborales jurídicamente como un
órgano cuya creación y funcionamiento forma parte de las llamadas cláusulas obligacionales de un convención
colectiva.
2) Que aún en la Administración Pública y en las
empresas públicas donde es factible la negociación de convenciones colectivas
de trabajo, no es posible ejecutar ésta con las mismas características y con la
misma amplitud que se realiza en el sector privado; pues aún aquí, existen
límites presupuestarios y directrices gubernamentales que deben ser acatados.
3) Que aún cuando las Juntas de Relaciones
Laborales tengan una naturaleza convencional, están limitadas a no transgredir
el principio de legalidad.
4) Que la Junta de Relaciones Laborales del
Registro Nacional como en general las Juntas de Relaciones Laborales en el
Sector público, no pueden emitir resoluciones que tengan un carácter vinculante
para el superior jerarca en jefe, pues lo suplantaría en sus competencias,
siendo la resolución de carácter recomendativo.
5) Que la jurisprudencia ha sido clara al
indicar que el plazo de un mes establecido para la aplicación de la sanción,
comienza a correr a partir de que la Junta de Relaciones laborales entrega al
jerarca las conclusiones del proceso.
6) Que el jerarca está impedido para
pronunciarse hasta tanto no se concluya todo el procedimiento establecido, sea
que no puede pronunciarse hasta tanto la Junta de Relaciones Laborales emita su
criterio.
7) Al ser un órgano colegiado que actúa dentro
del régimen de empleo público, cuando la convención colectiva no establece o es
omisa respecto del procedimiento interno que debe seguirse para el
funcionamiento del órgano colegiado que integra la Junta, basados en un
principio integrador, deberá aplicarse supletoriamente la Ley General de la
Administración Pública.
Dentro de la diversidad de negociaciones
colectivas existentes en nuestro medio, en las que se regula de manera especial
lo relativo a las Juntas de Relaciones Laborales, y en las que dicho órgano
asume a nivel institucional distintos papeles dentro del régimen disciplinario,
unas veces como órgano director del procedimiento administrativo y otras como
simple instancia administrativa de consulta, previa a la decisión final por
parte del jerarca superior administrativo y del personal, de seguido
procederemos a verter una serie de criterios generales sobre la naturaleza
jurídica de este tipo de órganos, que con base en nuestra jurisprudencia
administrativa y jurisdiccional -tanto de la Sala Constitucional como de la
Sala Segunda-, resultan plenamente aplicables a todo tipo de Junta de
Relaciones Laborales creadas a través de cláusulas obligaciones de convenciones
colectivas negociadas dentro del Sector Público, y que incluso pueden
contribuir en la solución del problema de fondo planteado en su consulta.
Algunos aspectos estarán especialmente enfocados en el caso concreto de la
Junta de Relaciones Laborales del Registro Nacional -y se hará expresa mención
a ello-, sin que esto limite o enerve su eventual aplicación al resto de las
instituciones públicas en las que existan órganos similares.
Además, advertimos que por razones
expositivas, no podremos ceñirnos estrictamente al orden cronológico de las
preguntas expuestas en su consulta, pues los temas por abordar no
necesariamente coinciden con tal articulación.
De previo a referirnos sobre el
particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio
solicitado, todo justificado por motivos de fuerza mayor.
II.- Sobre las Juntas de Relaciones laborales.
Tal y como lo hemos señalado en
nuestra jurisprudencia administrativa, la legislación nacional nada dice
respecto del instituto denominado Juntas de Relaciones Laborales en el Sector
Público. Su creación es fruto de acuerdos o pactos concertados entre la
Administración y organizaciones de empleados, que antes de 1992 fueron
materializados en laudos arbitrales. Sin embargo hoy se encuentran
específicamente contenidos en cláusulas obligacionales
de convenciones colectivas, e incluso en Reglamentos autónomos o independientes
de organización.
En
reiteradas ocasiones hemos caracterizado, en forma genérica, a las Juntas de
Relaciones Laborales como órganos integrados de manera paritaria y bipartita
por representantes patronales y de los trabajadores, que por lo general sirven
como instrumento de mediación o conciliación
en los conflictos individuales o colectivos que se produzcan en los
centros laborales; esto sin obviar la función consultiva, o bien instructiva,
que en la mayoría de los casos ejercen dentro de los procedimientos
administrativos disciplinarios (Véanse los pronunciamientos C-230-87,
C-023-89, C-170-91, C-058-92, C-106-94, C-279-2000 y C-101-2004 op. cit., así como entre otras
muchas, las resoluciones Nºs 95-350 LAB de las 15:10
horas del 25 de octubre de 1995 y 96-187-LAB de las 14:20 horas del 19 de junio
de 1996, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).
Por su génesis, por un lado, y por su
conformación, por el otro, se ha considerado inapropiadamente
que las Juntas de Relaciones Laborales no son propiamente un órgano de la
Administración, por su especial conformación paritaria o bipartita (Véase la
resolución Nº 87-067 de las 09:10 horas del 17 de junio de 1987, Sala Segunda
de la Corte Suprema de Justicia), pues no son órganos exclusivos de los
entes patronales o de la administración de las instituciones o centros de
trabajo, donde éstas funcionan, sino más bien una instancia de interés común a
la parte patronal y a sus trabajadores (Resoluciones Nº 96-202 LAB de las
16:05 horas del 3 de julio de 1996, 57 de las 09:05 horas del 16 de febrero de
1997, 99-143.LAB de las 10:00 horas del 31 de mayo de 1999, Sala Segunda).
Sin embargo, independientemente de su especial conformación, a través de la
representación de intereses obrero-patronales, no puede desconocerse que en el
tanto están compuestas por servidores públicos, y ejercen un tipo de función consultiva, de clara
índole administrativa, dentro del procedimiento administrativo disciplinario,
bien pueden catalogarse como “órgano administrativo colegiado”; incluso su funcionamiento está basado
en el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para su
funcionamiento legal, y la formación de la voluntad de estas organizaciones requiere de un complejo procedimiento,
respecto del cual el Derecho no sólo regula el resultado (emanación del acto
externo) sino el medio (el procedimiento de formación de la voluntad) .
Así las cosas, ante la ausencia o insuficiencia
del precepto normativo que rija lo referente a su funcionamiento interno (art. 2º.1 de la Ley General de la Administración Pública),
y siendo que estamos en presencia de normas de naturaleza administrativa, es
factible acudir a las fuentes supletorias que se enumeran en el artículo 9º de
la citada Ley General. Dicho numeral indica que el ordenamiento jurídico
administrativo es independiente de otros ramos del Derecho, de manera que sólo
en ausencia de norma administrativa es posible acudir a otros sectores del
ordenamiento (véase al respecto, el dictamen C-073-99 de 14 de abril de
1999). Si partimos de la premisa enunciada, es posible encontrar dentro del
ordenamiento administrativo una serie de disposiciones normativas que regulan
expresamente los aspectos operativos de los órganos colegiados, en tratándose
de la Administración Pública, contempladas en el Título Segundo, Capítulo
Tercero “De los órganos colegiados” de
la Ley General supracitada.
Por otro lado, es pacífica -pero
no unánime - en la doctrina nacional
la postura según la cual, los acuerdos o resoluciones emitidas al seno de las
Juntas de Relaciones Laborales, no son vinculantes u obligatorios, pues
constituyen una recomendación para el
órgano superior jerárquico administrativo que ostenta el ejercicio de la
potestad disciplinaria, (arts. 11, 140, incisos
2), 18), 20), 191 y 192 de la Constitución Política, 11.1, 28, 47, 59.1,
66.1 102, inciso c) y 104 de la Ley General de la Administración
Pública) a quien, en
definitiva, le corresponde resolver en esa vía; pudiendo incluso separarse de
aquélla mediante resolución motivada
incluyendo la valoración explícita de las pruebas practicadas (Pronunciamientos C-230-87, C-023-89, C-170-91,
C-058-92, C-106-94, C-279-2000 y C-101-2004 op. cit. Y en ese sentido pueden consultarse entre otras, las
sentencias Nºs 3284 de las 08:50 horas del 19 de
agosto de 1976, 1828 de las 08:50 horas del 3 de junio de 1977, 4696 de las
17:00 horas del 3 de setiembre de 1981, ambas del Tribunal Superior de Trabajo;
33 de las 15:00 horas del 30 de enero de 1991, 96-187 LAB de las 14:20 horas
del 19 de junio de 1996, 2003-00761 de las 08:30 horas del 5 de diciembre de
2003, Sala Segunda. Así como las resoluciones Nºs 2002-05645 de las 14:54 horas del 12 de
junio de 2002,
2002-10468 de las 14:35 horas del 7 de noviembre de 2002, 2004-07950 de las
15:20 horas del 21 de julio de 2004, Sala Constitucional). De lo contrario habría un arrebato
o desapoderamiento ilegítimo de la potestad disciplinaria que por excelencia es
inherente a la institución patronal. Incluso el Reglamento para la Negociación de Convenciones
Colectivas en el Sector Público -Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS- en su
Capítulo II, ordinal 3º, inciso c), reconoce como objeto de negociación la
aplicación de sanciones disciplinarias, siempre y cuando no se haga renuncia
expresa ni tácita de las facultades legales o reglamentarias otorgadas en esta
materia a los jerarcas de cada institución o dependencia.
Igualmente, la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia ha construido una sólida línea jurisprudencial que
considera como legalmente insubstancial la omisión de
no realizar consulta a las Juntas de Relaciones Laborales, cuando aquella
interviene no como órgano instructor, sino como una mera instancia
administrativa dentro del procedimiento disciplinario, pues por ese sólo hecho
no es posible admitir que se cause indefensión al investigado (Resoluciones Nºs 112-81, 41-99, 89-04 y 672-04). No toda violación
al procedimiento establecido implica necesariamente una violación al principio
constitucional del debido proceso, esto bajo la máxima francesa: “pas de nulité sans
grief”, es decir, no hay nulidad -y por ende
retroceso del procedimiento- sin verdadero perjuicio (Resolución Nº 10198 de
las 15:29 horas del 10 de octubre de 2001, Sala Constitucional); máxime
cuando del expediente administrativo se pudiera desprender sin mayor esfuerzo
que se han respetado las exigencias básicas del derecho de defensa e
intervención de la parte investigada, sin que se le haya colocado en una
posición de completa indefensión (Al respecto, pueden consultarse las
resoluciones Nºs 2002-08519 de las 14:59 horas del 3
de setiembre de 2002, 2002-08733 de las 15:02 horas del 10 de setiembre de
2002, 2002-09299 de las 14:06 horas del 26 de setiembre de 2002, 2002-09596 de
las 10:46 horas del 4 de octubre de 2002, 2002-09597 de las 10:47 horas del 4
de octubre de 2002, 2002-10103 de las 08:43 horas del 25 de octubre de 2002 y 2002-11179
de las 12:06 horas del 24 de noviembre de 2002, todos amparos en contra del
Ministerio de Justicia y Registro Nacional).
Muestra fehaciente de la posición
asumida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre la
intervención de la Junta de Relaciones Laborales en los proceso disciplinarios,
en el caso específico de la Convención Colectiva suscrita entre los
representantes del Ministerio de Justicia y el Sindicato de Trabajadores y
Pensionados del Registro Nacional (SITRARENA), lo es la resolución Nº
2004-00672 de las 09:30 horas del 18 de agosto de 2004, en la que
categóricamente se concluyó lo siguiente:
“(...) la Junta sólo podría
considerarse un órgano consultivo, no vinculante, que de alguna manera
contribuye a formar la voluntad patronal y nada más. La omisión de poner el
asunto en conocimiento de ese órgano, no puede considerarse como una infracción
de tal magnitud que afecte la validez del procedimiento disciplinario como lo
pretende el recurrente, pues, en realidad, el texto literal de la norma no
puede aplicarse porque contraviene normas imperativas que otorgan la potestad
disciplinaria al Ministro y, a mayor abundamiento, del expediente no se
desprende que la ausencia de esa intervención implicara una violación grosera
al debido proceso y el derecho de defensa” .
Sin embargo, no podemos obviar la
existencia de algunas resoluciones abiertamente contradictorias al respecto, en
las que la propia Sala Constitucional indica que es constitucionalmente
preceptiva, es decir, obligatoria, la intervención de las Juntas de Relaciones
Laborales en los procedimientos disciplinarios, cuando se encuentre vigente un
Convenio Colectivo que estipule tal participación (Resoluciones Nºs 2000-11337 de las 09:48 horas de 20 de diciembre de
2000, 2001-02670 de las 10:07 horas del 5 de abril de 2001, 2002-06467 de las
15:51 horas del 2 de julio de 2002, 2002-06535 de las 08:49 horas del 5 de
julio de 2002 y 2004-07950 op. cit.).
Cabe advertir que las tres últimas sentencias se han dado en recursos de amparo
interpuestos contra el Ministerio de Justicia y el Registro Nacional. Lo cual
ha inclinado al Tribunal de Servicio Civil a ordenar la suspensión de la
tramitación de gestiones de despido hasta que se cumpla con dicha audiencia (Resolución
de las 10:05 horas del 24 de setiembre de 2004).
Ahora bien, frente a la aparente contradicción al
respecto, debemos inclinarnos por aquella tesis que aboga porque la
intervención de las Juntas de Relaciones Laborales en los procedimientos
disciplinarios, cuando se encuentre vigente un Convenio Colectivo que estipule
tal participación, es obligatoria, y por ende, imprescindible; esto es así,
porque conforme a lo dispuesto por los artículos 15 y 16 del Reglamento para la
Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público -Decreto
Ejecutivo Nº 29576-MTSS-, por un lado, las normas de una convención
colectiva son de acatamiento obligatorio para las partes que la suscriban,
pudiendo incluso exigirse judicialmente su cumplimiento, y por el otro, lo
dispuesto en una convención colectiva solamente podrá ser anulado por medio de
las autoridades judiciales del país; lo cual incluye no sólo el ejercicio
concreto del control concentrado de constitucionalidad (arts.
10 constitucional, 2º, inciso b) y 73, inciso a) de la Ley de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional), sino también la vinculación inexorable a sus
precedentes o jurisprudencia (artículo 13 Ibídem).
Por las razones expuestas, somos del criterio de
que la intervención de las Juntas de Relaciones Laborales debe darse en el
momento oportuno y preciso que se determina en cada convención colectiva. Y
para el caso del Registro Nacional, dicho momento está expresamente establecido
en el artículo 40, incisos a y b del nuevo instrumento convencional negociado
el pasado 29 de abril de 2005.
III.- Prescripción de la Potestad Sancionadora
Administrativa.
Según hemos indicado en reiteradas oportunidades,
el incumplimiento de los deberes del cargo genera para el servidor público una
responsabilidad que puede revestir carácter patrimonial, penal o disciplinario.
El primer tipo de responsabilidad, conforme a lo establecido en la Ley General
de la Administración Pública (art. 199 y ss), surge cuando el empleado, con su actuación dolosa o
por culpa grave, causa un daño económicamente evaluable a terceros o a la
propia Administración. La responsabilidad penal presupone la comisión de alguno
de los delitos tipificados en la legislación penal. Ambos tipos de
responsabilidad comentados, rara vez suelen exigirse, pues la mayoría de las
infracciones tienen naturaleza administrativa; a esto último se le conoce como
el régimen disciplinario de los servidores públicos. Dicho lo cual, debemos
advertir que en nuestro medio no existe un solo régimen disciplinario en el
ámbito de la función pública, pues las exigencias de protección de los bienes
jurídicos relativos a la correcta prestación del servicio público, son
distintos en muchos de los casos.
Según se logra extraer del contenido de su
misiva, las interrogantes vertidas se relacionan especialmente con el
denominado régimen disciplinario, y en especial, con la prescripción de la
potestad sancionadora administrativa; cuyo régimen jurídico, según se
explicará, varía según se esté ante un servidor de la Hacienda Pública o no.
Así que nos centraremos en el análisis de ese ámbito de responsabilidad
exclusivamente.
Como se ha indicado en nuestra jurisprudencia
administrativa, por regla general, salvo la existencia de normativa especial al
efecto, la potestad para disciplinar las infracciones de los servidores
públicos prescribe en un mes (art. 603 del Código de
Trabajo). No obstante, desde el punto de vista estrictamente subjetivo, según
se esté o no ante funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, nuestro
ordenamiento jurídico vigente establece distintos plazos de prescripción para
que el Estado-patrono ejerza la potestad "disciplinaria" respecto de
tales servidores; ya sea aquél de un mes, previsto en el numeral 603 del Código
de Trabajo, o bien el del artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República -Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, que
extiende el citado plazo prescriptivo a cinco años,
conforme a la reforma introducida por el artículo 45, inciso a), de la Ley Nº
8292 de 27 de agosto del 2002 -publicada en La Gaceta Nº 169 de 4 de
setiembre del 2002-.
A) El régimen jurídico disciplinario del
servidor “de la Hacienda Pública”.
En lo que respecta a la segunda norma de
comentario (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría), la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 6750-97 de
las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997, estimó que dicha norma resulta ser
constitucionalmente razonable, por cuanto "pretende dotar al Estado
de armas efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que
cumplen una de las funciones más sensibles como lo es el manejo de dineros
públicos"; y por ello, la propia Sala estableció "que
la interpretación del concepto de servidor de la hacienda pública debe
restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos".
Recuérdese que si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar
muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos
manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél
concepto se circunscriba únicamente a los "funcionarios que están
directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos
públicos", resulta justificable la diferencia de los plazos
de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de
prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, "se
pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que
están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos
públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de
asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos".
(Criterio reafirmado en la sentencia Nº 06843-98 de las 15:45 horas del 24
de setiembre de 1998, así como en la resolución Nº 2001-07516 de las 14:49
horas del 1º de agosto del 2001, recientemente ratificada por la Nº 2003-04367
de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, todas de las Sala Constitucional).
Y con base en la jurisprudencia vinculante
anteriormente referida, este Órgano Asesor ha definido lo que debe entenderse
por funcionario de la Hacienda Pública, de la siguiente manera:
"Es opinión no vinculante de esta
Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que "manejan fondos
públicos" aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo
con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar,
gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por
consiguiente, el término gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al
uso de los fondos en sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de
que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas
decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente
la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento
de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio,
computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté
"manejando" fondos públicos. Por el contrario, si se le reconoce
jurídicamente la posibilidad de utilizar y disponer (jurídica o contablemente)
de los fondos en cuestión, si su actuación está sumida a la fiscalización
necesaria para verificar que ha respondido a las finalidades y objetivos por
los cuales se conceden los fondos y, ante todo, conforme los procedimientos
legalmente establecidos, habría que considerar que el funcionario está
comprendido dentro de los supuestos del artículo 71 de la Ley de la
Contraloría.
Es este orden de ideas, puede considerarse
que, desde el punto de vista legal, el término "servidor de la Hacienda
Pública", se encuentra delimitado por el conjunto de disposiciones que
integran el Capítulo V: "De las Sanciones y de las responsabilidades"
de la Ley de la Contraloría. En efecto, la prescripción regulada en el artículo
71 concierne las faltas a que genéricamente hace referencia el artículo 68 de
la misma ley, faltas para cuya comisión se requiere una particular relación del
servidor con la Hacienda Pública, como podría ser el hecho de que le
corresponda actuar las prescripciones legales que la regulan ( como es el caso
de los órganos de control); o que disponen sobre la ejecución administrativa o
contable del Presupuesto, sea quienes pueden comprometer el gasto u ordenar su
pago, deben realizar inversiones con los recursos públicos o deben recaudar
éstos, etc. participando directamente en la administración financiera pública.
En ese sentido, cabría agregar que de los artículos 6 a 9 de la Ley de la
Administración Financiera se pueden extraer criterios en orden a determinar
quienes son funcionarios de la Hacienda Pública. En efecto, dichos numerales
conciernen servidores que en virtud del orden competencial, participan
directamente en la administración financiera en razón de que les corresponde
recibir, administrar, custodiar o pagar bienes o valores; o bien porque tienen
autoridad para contraer obligaciones o, en su caso, compromisos de pago,
tomando decisiones en orden a los referidos fondos (...)
(...) Servidor que maneja fondos públicos
es aquél que por disposición del ordenamiento y conforme a su acto de
nombramiento está en una particular relación con los citados fondos, que le
permite participar en las distintas etapas de la ejecución presupuestaria de
los ingresos y egresos, así como los que intervienen en el proceso de
fiscalización y control de la "Hacienda Pública" o en general,
participan directamente en la administración financiera del organismo públicos
de que se trate." (O.J.-107-98 de 17 de
diciembre de 1998).
Así las cosas, tomando en consideración
las especiales atribuciones que la Constitución Política le ha asignado a la
Contraloría General de la República en lo que respecta a la vigilancia en el
manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de la Administración
Pública, y especialmente el control del personal que "recibe, custodia,
paga o administra bienes o valores del Estado" (Resolución Nº
2000-06326 de las 16 horas con 18 minutos del 19 de julio del 2000, de la Sala
Constitucional), podemos afirmar categóricamente que el artículo 71 de la
citada Ley Nº 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso
concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda
Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de
fondos públicos (Ver entre otras, las resoluciones Nºs
6750-97, 06843-98, 2001-07516 y 2003-04367 op. cit., de la Sala Constitucional y las 2000-00949 de las
08:20 horas del 24 de noviembre del 2000, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30
de mayo del 2001 y 2003-00669 de las 09:20 horas del 13 de noviembre del 2003,
de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como los
pronunciamientos C-340-2002 y C-344-2002 op. cit.).
Interesa indicar que la misma norma de
comentario establece las reglas especiales de cómo se computa y aplica el plazo
extintivo de cinco años allí previsto; reglas que por su claridad, no merecen
mayor comentario.
En lo que interesa, la normativa aludida
dispone:
"Artículo 71.-Prescripción de la
responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del
funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el
ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con
las siguientes reglas:
a) En los casos en que el hecho irregular
sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir
del acaecimiento del hecho.
b) En los casos en que el hecho irregular
no sea notorio -entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o
un estudio de auditoría para informar de su posible
irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir
de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría
respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente
para dar inicio al procedimiento respectivo.
La prescripción se interrumpirá, con
efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto
que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.
Cuando el autor de la falta sea el
jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su
relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.
Se reputará como falta grave del
funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio,
el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del
infractor prescriba, sin causa justificada.(Así
reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N°
8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)".
B) El régimen jurídico disciplinario
del servidor regular.
Según aludimos, por regla general,
salvo la existencia de normativa especial al efecto, la potestad para
disciplinar las infracciones administrativas de los servidores públicos -que
no son catalogados como de la Hacienda Pública- prescribe en un mes (art. 603 del Código de Trabajo); y como punto de partida de
ese plazo extintivo o “dies a quo”, la jurisprudencia señala aquel momento en que
la denuncia o el informe que recomiende la apertura de un procedimiento
administrativo disciplinario, se ponga en conocimiento del jerarca o el
funcionario competente para incoar el procedimiento respectivo.
Cabe indicar que dicho plazo se interrumpe
por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del
interesado; entiéndase por tal, no la designación del órgano director que
instruirá el procedimiento administrativo, sino cuando aquél decreta su inicio
y lo notifica a la parte investigada; lo cual reafirma que la Administración no
cuenta con un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, sino que debe contar con el plazo de un mes
para incoar la investigación de los hechos endilgados al funcionario, una vez
que tenga noticia de los mismos, ya sea por un informe interno -que podría ser
de la Auditoría- o por denuncia formal de un tercero.
De lo contrario, podría ocurrir lo que en otros ordenamiento se denomina
prescripción de la falta (Véase al respecto, SANCHEZ MORON, Miguel.
"Derecho de la Función Pública". Reimpresión 2000, Editorial Tecnos, Madrid. págs.283-284).
Ahora bien, debemos advertir que la
jurisprudencia laboral emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia, deja abierta la posibilidad de que aún habiéndose producido la
interrupción aludida con el inicio del procedimiento disciplinario en los
términos referidos, sea factible que durante la tramitación del expediente
administrativo opere la prescripción de la potestad sancionadora, si éste
permanece paralizado injustificadamente por más de un mes, por causa no
imputable al funcionario inculpado. Situación que podría resultar
doctrinalmente discutible, pero en todo caso revisable en la sede
jurisdiccional competente.
Y una vez finalizada la instrucción del
procedimiento disciplinario por el órgano director designado al efecto, y desde
el momento en que el expediente llega a manos del funcionario u órgano
competente para imponer la sanción respectiva, y éste se encuentra en posición
de decidir, y por ende, de ejercer de manera efectiva su potestad
disciplinaria, el plazo de prescripción vuelve a correr; lo que implica,
necesariamente, que la sanción disciplinaria debe ser impuesta -atribuida- por
la entidad patronal dentro de aquél plazo; de lo contrario operaría lo que en
otros ordenamientos se denomina prescripción de la sanción (Véase al
respecto, SANCHEZ MORON, op. cit.
págs.283-284).
Por último, interesa señalar que al
menos un precedente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en un
voto de minoría, deja abierta la posibilidad de que pueda operar la
prescripción de la potestad sancionadora administrativa propiamente en fase de
ejecución de la sanción disciplinaria -situación doctrinalmente discutible,
pero en todo caso revisable en sede jurisdiccional-, pues considera que el
plazo para ejecutar las sanciones disciplinarias no es cuestión librada al
arbitrio del órgano administrativo sancionador, de manera que pueda hacerla
efectiva cuando a bien tenga, pues esa forma de razonar es contraria al derecho
fundamental a un procedimiento administrativo sin dilaciones indebidas o
atrasos innecesarios, lo mismo que al derecho de continuidad y estabilidad en
el empleo. Según se afirma, a nada conduciría apurar el inicio, desarrollo y
conclusión del procedimiento administrativo sancionador, si después de
establecida la responsabilidad disciplinaria, ésta no se ejecuta con igual
prontitud. Por esas razones, para esa minoría disidente, si la potestad
disciplinaria prescribe en el plazo de un mes, la ejecución de los acuerdos o
resoluciones sancionadoras debe extinguirse en el mismo plazo; es decir, una
vez impuesta la sanción se tiene un mes para ejecutarla; esto aplicando la
misma norma (art. 603 del Código de Trabajo) por
paridad de razón, pues los acuerdos o resoluciones, al igual que el resto de
los actos administrativos, son ejecutivos desde que se adoptan y pueden
ejecutarse desde entonces (Cfr. SANCHEZ MORON,
Miguel, “Derecho de la Función Pública”. Editorial Tecnos,
Madrid, 2000, pág. 302). De suerte que si el acto
ablatorio no se ejecuta dentro de ese plazo, vencido
éste, fenece toda posibilidad de ejecución material de la sanción (Voto de
disidencia a la resolución Nº 2004-00671 de las 09:20 horas del 18 de agosto de
2004).
Independientemente de que
compartamos o no este criterio todavía en ciernes, debemos abogar por su matización
frente a la facultad discrecional de suspensión precautoria o cautelar de los
efectos de los actos administrativos, que expresamente se reconoce en nuestro
ordenamiento (artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública)
como excepción al principio aludido de ejecutoriedad (artículo
146 Ibídem); suspensión que corresponde tanto al
órgano que dictó el acto, a su superior jerárquico o a la autoridad que decida
ulterior recurso y para la que no es preciso adoptar un acto formal y expreso,
sino que dada su especial naturaleza como acto favorable, puede inferirse de
conductas o comportamientos administrativos, como un acto tácito (artículo
137 de la citada Ley General); máxime cuando la más calificada doctrina
admite que el campo propio de los actos tácitos es aquél referido al
reconocimiento de derechos o beneficios a favor de los particulares, es decir,
de los llamados actos favorables (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Curso
de Derecho Administrativo”, Tomo I, Novena Edición, Civitas
Ediciones S.L., Madrid, 1999, página 560, 561).
Así las cosas, según lo han admitido
nuestros tribunales de justicia, de acuerdo con la discrecionalidad de que
goza, la Administración no está obligada a ejecutar sus actos inmediatamente
después de emitidos y comunicados; puede decidir si los ejecuta de inmediato o
lo hace una vez resueltos los recursos administrativos interpuestos contra
ellos. Por consiguiente, si ante la interposición de recursos administrativos
la Administración opta por suspender expresa o tácitamente la ejecución del
acto administrativo en el que se materializa determinada sanción disciplinaria,
el plazo de un mes de la prescripción para la ejecución de la sanción
comenzaría a correr a partir del momento en que dichos recursos administrativos
sean resueltos y debidamente comunicados al administrado, y no antes como lo
sugiere el precedente de comentario (Véase al respecto la resolución Nº
1779-03 de las 10:10 horas del 13 de noviembre de 2003, del Tribunal de Trabajo
de Menor Cuantía del Segundo Circuito Judicial de San José). En este
sentido debemos reconsiderar de oficio, en lo conducente, el pronunciamiento O.J.-043-2005 de 1 de abril de 2005.
C) Intervención de la Junta de
Relaciones Laborales y la prescripción.
Ahora bien, como fuente formal no
escrita de nuestro ordenamiento jurídico, a través de la jurisprudencia emanada
de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, se ha establecido como
regla general que si por alguna cláusula obligacional
de una convención colectiva, antes de decretar el despido o alguna otra sanción
disciplinaria, es necesario oír el parecer de la Junta de Relaciones Laborales,
no es sino una vez terminado ese trámite que comienza a correr nuevamente el
término de la prescripción establecido por el numeral 603 del Código de
Trabajo; plazo extintivo que -como explicamos- se encuentra interrumpido a
partir de la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del
interesado.
En ese sentido se ha indicado lo siguiente:
“(...) la acción para despedirlo no prescribió en
ningún momento, porque se ha establecido por jurisprudencia, que si por
disposiciones de una Convención Colectiva, antes de decretar un despido es
necesario oír el parecer de la Junta de Relaciones Laborales, no es sino una
vez terminado ese trámite que comienza a correr el término de la prescripción
previsto en el artículo 603 del Código de Trabajo (sentencia de la anterior
Sala de Casación N° 48 de las 15:15 hrs. del 28 de
abril de 1976). En este caso, el artículo 23 de la Convención Colectiva que
rige las relaciones de la Empresa demandada y sus trabajadores, tiene dispuesto
que toda corrección disciplinaria -incluyendo la sanción de despido- "será
de conocimiento de esta Junta", y durante el proceso correspondiente,
queda interrumpida cualquier prescripción. El problema del actor siguió ese
cauce legal y terminó una vez que el Ministerio de Trabajo emitió su criterio
sobre la consulta que la Junta de Relaciones Laborales le envió. Y una vez
terminado todo ese trámite previsto en la Convención, la entidad patronal, de
inmediato, el 8 de julio de 1982, procedió a despedir al actor”. (Resolución Nº 95-85 LAB de las 15:40
horas del 11 de junio de 1985, Sala Segunda).
Así las cosas, la jurisprudencia ha insistido en
que mientras el asunto permanezca en conocimiento de la Junta de Relaciones
Laborales, como regla general, el cómputo de la prescripción se mantiene
interrumpido, salvo que se demuestre alguna conducta indebida y negligente que
motive un atraso injustificado -mayor a un mes-
en la tramitación del asunto, pero como esas Juntas tienen una
conformación paritaria -con representantes patronales y de los trabajadores-,
sus acciones u omisiones no se le pueden atribuir exclusivamente a la
Administración, máxime cuando han sido los representantes de los trabajadores
quienes han contribuido de algún modo a que se den atrasos y dilaciones indebidas. Debe demostrarse, entonces, que los
eventuales retrasos sean imputables, directa o exclusivamente, a los
representantes patronales, para que sea declarable la prescripción.
Para ilustrar, sirva la
siguiente transcripción:
“De los hechos anteriormente relacionados, queda
claro que la investigación administrativa, era necesaria, para levantar el
respectivo expediente disciplinario del señor (...) el cual sirvió de base para
la gestión de despido y comunicación a la Junta de Relaciones Laborales, según
lo establece el artículo 111 (...) No pudo operar, entonces, durante ese
período, el plazo extintivo alegado por el actor, porque cuando se requiere de
una investigación previa, para aplicar a un trabajador la máxima sanción u otra
de gravedad, que afecte sus derechos laborales, el plazo prescriptivo
del numeral 603 del Código de Trabajo, empezaría a correr a partir del momento
mismo en que el funcionario u órgano facultado para tomar la decisión
respectiva, sea puesto en conocimiento del resultado obtenido en la
investigación. En el presente caso, el Banco de Costa Rica, entre el 16 de
octubre y el 22 de noviembre de 1991, realizó la investigación de las
irregularidades atribuidas al actor y a otros funcionarios, levantando el
respectivo expediente disciplinario; de esa última data, al 10 de diciembre de
1991, en que dio inicio el proceso disciplinario del despido, al ser puesto en
conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, el expediente disciplinario
del actor, con la gestión de despido sin responsabilidad patronal, no
transcurrió el plazo prescriptivo del artículo 603
citado. Ese plazo tampoco transcurrió, con posterioridad al 10 de diciembre de
1991, porque jurisprudencialmente se ha establecido
que, en las dependencias del Estado e instituciones donde se requiere un
procedimiento previo al despido, el plazo de la prescripción no corre sino a
partir del momento en que el mismo finaliza; pues no es sino hasta entonces
que, el patrono, puede ejercer efectivamente su potestad. Donde funcionan las
mencionadas Juntas, no puede decirse que tal procedimiento concluye una vez que
el órgano administrativo propio de la institución, termina sus investigaciones,
porque el pronunciamiento de la Junta también es parte del mismo. En principio,
mientras el asunto esté pendiente en esa instancia, por la razón apuntada, el
patrono se encuentra impedido para tomar una decisión y, el plazo de la
prescripción, establecido en el artículo 603 del Código de Trabajo, no empieza
a transcurrir hasta que el patrono esté ante la posibilidad real de sancionar.
Las Juntas de Relaciones Laborales no son órganos exclusivos de los entes
patronales o de la administración de las instituciones o centros de trabajo,
donde éstas funcionan, sino más bien una instancia de interés común a la parte
patronal y a sus trabajadores, integrada inter partes
o en forma paritaria o bipartita; por ese motivo, su intervención no determina
que sus acciones u omisiones se le puedan atribuir, directa y exclusivamente, a
dicha administración. Por tal razón, según lo ha establecido en forma reiterada
la jurisprudencia, el tiempo que tarde la Junta en dar su pronunciamiento, no
es útil para la prescripción, aunque se pase del mes, salvo que se demuestre
una conducta indebida y negligente, atribuible al patrono, que haya servido
para producir una tardanza inexcusable de ese órgano. Ahora bien, si en el
Banco accionado existía un Laudo Arbitral que lo obligaba a someterse a un
procedimiento previo, respecto de las sanciones de despido, no puede pretender,
el actor, que una vez realizada la obligada investigación y comprobados los
hechos que se le atribuyeron, como causal para su despido, mientras la parte
patronal se somete a dicho procedimiento, esté transcurriendo el plazo de la
prescripción, porque, en ese período, está imposibilitado para sancionar, por
disposición Arbitral expresa, dado que debe someter la investigación previa al
conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales; porque de no hacerlo, la
terminación del contrato laboral resultaría ilegal, al tenor de las propias
disposiciones del Laudo. Nótese que, la gestión de despido, se sometió a
conocimiento de la Junta de Relaciones Laborales, desde el 10 de diciembre de
1991 y que no fue sino hasta el 27 de enero de 1992, que ésta se pronunció,
recomendando aplicar al accionante una suspensión de ocho días sin goce de
salario, sustitutiva del despido, resolución que fue comunicada, al jerarca de
la institución el día 29 de enero, con lo que se dio por terminado el trámite
establecido, dando así inicio el cómputo de la prescripción del derecho para
despedir; y, como dicho despido, se efectuó antes de que transcurriera el plazo
de un mes, sea, el 7 de febrero de 1992, la extinción por eventual prescripción
de ese derecho no se operó. Así las cosas, no es posible concluir que, el Banco
demandado, haya abandonado el trámite del proceso disciplinario, haciéndose
acreedor a una sanción que, en este caso, sería la prescripción; por el
contrario, su actuación fue diligente; esto es, nada descuidada. En
consecuencia, lo que procede es rechazar la excepción de prescripción opuesta
contra el ejercicio de la potestad disciplinaria de la entidad patronal” ( Resolución Nº 57 de las 09:05 horas del 16 de
febrero de 1997. En igual sentido las resoluciones Nºs
47 de las 09:00 horas del 25 de abril de 1990, 96-202 LAB de las 16:05 horas
del 3 de julio de 1996, 00140-98 de las 09:00 horas del 12 de junio de 1998, 99-143.LAB de las 10:00 horas del 31
de mayo de 1999, todas de la
Sala Segunda y la Nº 0129-2004 de las 07:50 horas del 11 de marzo de 2004, del
Tribunal de Trabajo, Sección Tercera).
El
hecho de que los representantes de la Administración Pública no sean quienes
contribuyan a que se den atrasos o dilaciones indebidas en la tramitación de
asuntos al seno de las Juntas de Relaciones Laborales, y que por ese motivo no
pueda acaecer la eventual prescripción de la potestad sancionadora, de ningún
modo puede servir de pretexto para que la parte patronal o en su caso el
jerarca superior administrativo -quien ostenta inherentemente el poder
disciplinario- deje transcurrir indefinidamente el tiempo en aquella
instancia bipartita y no ejerza su competencia, resolviendo oportunamente, por
acto final, lo pertinente; esto es así, máxime que la voluntad de la Junta de
Relaciones Laborales se manifiesta colectivamente como órgano colegiado y no en
forma individualizada por cada uno de sus componentes.
Recuérdese que la Sala
Constitucional ha insistido en que si bien las administraciones públicas en el
ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones, no pueden ofrecer una
justicia administrativa inmediata, pues requieren de un plazo prudencial (vacatio
o distantia temporis) para tramitar y resolver
adecuadamente los distintos asuntos, lo cierto es que ello no legitima jurídicamente para
que éstas prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los
administrados les han sometido, puesto que, en tal supuesto los procedimientos
se alargarían patológicamente por causas exclusivamente imputables a aquéllas,
siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar
tales atrasos y dilaciones indebidas. Es más, se ha reafirmado que: “(...)
El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución
Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional,
esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa
creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se
proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa
previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y
manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos
administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de
valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza
jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados.
Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran
informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional,
tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución
Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°,
y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y
eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225,
párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública),
simplicidad y economía procedimentales (artículo 269,
párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los
procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación
imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones
indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la
frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones
jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un
tiempo excesivo e irrazonable. El privilegio sustancial y posicional
de las administraciones públicas, denominado autotutela
declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los
administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una
lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los
procedimientos administrativos(...)” (Resolución Nº 2004-14209 de las
15:12 horas del 14 de diciembre de 2004, Sala Constitucional).
Es
imperativo que el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de los
jerarcas de un ente u órgano administrativo, deberá
ser en todo momento efectivo y oportuno, especialmente frente a obstáculos
ilegítimos que pudieran surgir durante la tramitación de un procedimiento
disciplinario. Para lo cual, a falta de disposición especial al respecto, podrá
hacer uso de los mecanismos que la propia Ley General de la Administración le
provea para el ejercicio efectivo de su competencia indeclinable e
indisponible.
Conclusiones:
Con
base en lo expuesto, este Órgano
Superior Consultivo concluye:
1.- Las Juntas de Relaciones
Laborales en el Sector Público han sido fruto de acuerdos o pactos concertados
entre la Administración y organizaciones de empleados, y hoy su creación se
encuentra específicamente contenida en cláusulas obligacionales
de convenciones colectivas, e incluso en Reglamentos autónomos de organización.
2.- Dichas Juntas han sido
concebidas como órganos integrados de manera paritaria y bipartita - por
representantes patronales y de los trabajadores -, que por lo general
sirven como instrumento de mediación o conciliación en los conflictos individuales o colectivos
que se produzcan en los centros laborales; esto sin obviar la función
consultiva, o bien instructiva, que en la mayoría de los casos ejercen dentro
de los procedimientos administrativos disciplinarios. Pero conforme a lo
dispuesto por el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en
el Sector Público, y su relación armónica con la Ley General de la Administración
Públicas (arts. 59 y 66), en dichas Juntas no
pueden delegarse competencias o potestades de imperio inherentes y/o propias
del jerarca institucional, otorgadas por ley o conferidas por reglamento.
3.- Independientemente de su especial conformación, no puede
desconocerse que en el tanto están compuestas por servidores públicos, y
ejercen un tipo de función consultiva,
de clara índole administrativa, dentro del procedimiento administrativo
disciplinario, bien pueden catalogarse como órganos administrativos colegiados. En cuyo
caso, ante la ausencia o
insuficiencia del precepto normativo que rija lo referente a su funcionamiento
interno, le resultan aplicables las disposiciones normativas contempladas en el
Título Segundo, Capítulo Tercero “De los órganos colegiados” de la citada Ley General (arts. 2º.1 y 9º de la Ley General de la Administración
Pública).
4.- En procedimientos disciplinarios, la
intervención de las Juntas de Relaciones Laborales debe darse en el momento
oportuno y preciso que se determina en cada convención colectiva. Y para el
caso del Registro Nacional, dicho momento está expresamente establecido en el
artículo 40, incisos a y b del nuevo instrumento convencional negociado el
pasado 29 de abril de 2005.
5.- Es pacífico en doctrina que los acuerdos o
resoluciones emitidas al seno de las Juntas de Relaciones Laborales, no son
vinculantes u obligatorios, pues constituyen una recomendación para el órgano
superior jerárquico administrativo que ostenta el ejercicio de la potestad
disciplinaria; el que incluso puede separarse de aquélla mediante resolución
motivada.
6.- La jurisprudencia judicial ha establecido como
regla general que mientras el asunto permanezca en conocimiento de la Junta de
Relaciones Laborales, el cómputo de la prescripción se mantiene interrumpido,
salvo que se demuestre alguna conducta indebida y negligente, atribuible en
forma exclusiva a la representación patronal, que motive un atraso
injustificado -mayor a un mes- en
la tramitación del asunto.
7.- El hecho de que los representantes de la
Administración Pública no sean quienes contribuyan a que se den atrasos o
dilaciones indebidas en la tramitación de asuntos al seno de las Juntas de
Relaciones Laborales, y que por ese motivo no pueda acaecer la eventual
prescripción de la potestad sancionadora, de ningún modo puede servir de pretexto para
que la parte patronal o en su caso el jerarca superior administrativo -quien ostenta inherentemente el poder
disciplinario- deje
transcurrir indefinidamente el tiempo en aquella instancia bipartita y no
ejerza su competencia, resolviendo oportunamente, por acto final, lo
pertinente. Admitir lo contrario podría infringir el derecho fundamental a un
procedimiento administrativo sin atrasos
injustificados y sin dilaciones indebidas, derivado del artículo 41
constitucional.
Se reconsidera de oficio, en lo
conducente, el pronunciamiento O.J.-043-2005 de 1 de
abril de 2005.
Sin otro particular,
MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
PROCURADOR
LGBH/gvv
Véanse al respecto los pronunciamientos C-230-87 de 17 de noviembre de
1987, C-023-89 de 25 de enero de 1989, C-170-91 de 18 de octubre de 1991,C-058-92 de 3 de abril de 1992, C-106-94 de 23 de junio de
1994, C-279-2000 de 13 de noviembre de 2000 y C-101-2004 de 1º de abril de 2004.
El Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de
31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de Convenciones
Colectivas en el Sector Público, en su Capítulo II “Materias objeto de
negociación”, artículo 3º, inciso j), reconoce expresamente la posibilidad de
crear y poner en funcionamiento órganos bipartitos y paritarios, siempre y
cuando no se delegue en ninguno de ellos competencias de derecho público
correspondientes a los jerarcas de cada institución, definidas por ley o
reglamento.
Caso del Decreto Ejecutivo Nº 25271-H, mediante el cual se crea al seno del Ministerio de Hacienda una Junta de Relaciones Laborales, como órgano consultivo que tiene su cargo el estudio armonioso de las situaciones en conflicto de índole laboral individual o colectivos, o de las demandas de mejoramiento social. Véase al respeto la resolución Nº 2001-06617 de las 16:06 horas del 10 de julio de 2001, Sala Constitucional. Lo cual sería factible en el tanto se instituyan como simples órganos internos sin potestades de imperio, conforme lo establece el numeral 59.2 de la Ley General de la Administración Pública (Ver sobre reglamentos autónomos o independientes de organización la O.J.-029-2003 de 19 de febrero de 2003).
Se
subsumen indiscutiblemente dentro la amplia acepción de “servidor público”,
contenida por el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública,
según el cual: “1. Es servidor público la persona que presta servicios a la
Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización,
en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia
del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la
actividad respectiva. 2 A este efecto considéranse
equivalentes los términos “funcionario público”, “servidor público”, “empleado
público”, “encargado de servicio público” y demás similares, y el régimen de
sus relaciones será el mismo para todos salvo que la naturaleza de la situación
indique lo contrario (...)”.
Compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiesta colectivamente la voluntad del órgano, y por ello se exige que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de sesionar válidamente, deliberar y adoptar acuerdos por mayoría (Véase al respecto, entre otros, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481).
Esto
es lo que se conoce como "quórum estructural", es decir, el número
legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente, al inicio y
durante el desarrollo de la sesión, para que éste sesione y ejerza sus
competencias válidamente" (Véanse entre otros, los dictámenes C-185-99 de
20 de setiembre de 1999 y C-138-2001 de 18 de mayo del 2001). Véase al
respecto, DIEZ, M.M. "Derecho
Administrativo", Tomo I, Editorial Bibliográfica argentina, Buenos Aires,
1963, p. 201.
Véanse
al respecto, entre otros, ALESSI, Renato. "Instituciones de Derecho
Administrativo, citado en el dictamen C-087-2000 de 9 de mayo del 2000, y ORTIZ ORTIZ,
Eduardo. Op. cit., págs. 64-65 y 115.
En
al menos un precedente la Sala Segunda ha reconocido que sería posible derivar una decisión vinculante
para el patrono, por parte de una Junta de Relaciones Laborales, cuando la
propia convención colectiva u otro instrumento de negociación colectivo
expresamente la faculte a dictar el pronunciamiento final en materia
disciplinaria y consecuentemente que el patrono tenga que plegarse a aquel
pronunciamiento (Resolución Nº 33-91, op. cit.). No
obstante, lo cierto es que en nuestro medio ello no sería jurídicamente
procedente, pues de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo Nº Nº 29576-MTSS (Reglamento para la Negociación de
Convenciones Colectivas en el Sector Público, es posible la creación y
funcionamiento de órganos bipartitos y paritarios, siempre y cuando no se
delegue en ninguno de ellos competencias de derecho público correspondientes a
los jerarcas de cada institución o dependencia, definidas por ley o reglamento
(art. 3º inciso j). Igualmente en materia
disciplinaria, a través de instrumentos convencionales no es posible hacer
renuncia expresa ni tácita de las facultades legales o reglamentarias otorgadas
en esta materia a los jerarcas institucionales (art.
3º inciso c).
Que es la que la Administración ejerce normalmente
sobre los agentes que están integrados en su organización y cuya titularidad natural
es del jerarca superior administrativo, derivada de actuar en su propio ámbito
interno o doméstico, tutelando su propia organización y funcionamiento (GARCIA
DE ENTERRÍA, Eduardo y
Otro. “Curso de Derecho Administrativo”. Tomo I, Novena edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid,
1999, pág 165 Y 166.
Artículo 136, inciso c) de la Ley
General de la Administración Pública.
Criterio este último que junto con
los demás antes expuestos sobre Juntas de Relaciones Laborales, sostuvimos
recientemente como Órgano Asesor de la Sala Constitucional en la acción de
inconstitucionalidad tramitada bajo el
número de expediente 04-002602-0007-CO, contra los artículos 129, 134 y 136 de
la Convención Colectiva de Trabajo de RECOPE S.A.
Entre ellas la más reciente se
materializó en el pronunciamiento C-307-2004 de 25 de octubre de 2004 y
OJ-043-2005 de 1º de abril de 2005.
“II. EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO. La
responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que nace de la transgresión de una obligación administrativa o de un deber
impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto
comete una falta de servicio o de comportamiento, transgrediendo las reglas de
la función pública. La transgresión de los deberes
administrativos tiene su sanción característica en la responsabilidad
administrativa del funcionario, que se hace efectiva por el procedimiento
dirigido a hacer cumplir la obligación debida, o por la sanción administrativa
que se impone. Por ello, el concepto de sanción disciplinaria se refiere
necesariamente al funcionario o empleado, o mejor dicho, a los derechos del
funcionario. Este régimen es una especie de la potestad
"sancionadora" del Estado, de la que dimana, potestad que es
inherente y propia de la Administración Pública, traduciéndose en la facultad
de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique
sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus
deberes. Sin embargo, el poder disciplinario no es exclusivo del régimen del
derecho público. Así por ejemplo, se da en la familia, ejerciendo ese poder los
padres, no sólo para la corrección de los hijos, sino también para la
preservación de la unidad moral de la familia, y se reprende no por lo que se
ha hecho, sino para que no se vuelva a hacer; en el campo laboral privado
-industrial y comercial-, lo ejerce el patrón en defensa de la regularidad en
la esfera de trabajo; en los colegios profesionales, etc. Se puede concluir que
en realidad, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la
observancia de las normas de subordinación y, en general, del exacto
cumplimiento de todos los deberes de la función. Así, el derecho disciplinario
presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la
disciplina y el órgano que la establece o aplica, más que para castigar, para
corregir, e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter
correctivo de las sanciones disciplinarias (...)” Resolución Nº 5594-94 de
las 15:48 horas del 27 de setiembre de 1994, confirmada en la resolución Nº
2004-10227de las 15:56 horas del 21 de setiembre de 2004, ambas de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Pronunciamientos C-340-2002 de 16 de
diciembre de 2002, C-344-2002 de 18 de diciembre del mismo año, C-329-2003 de
16 de octubre y O.J.-219-2003 de 4 de noviembre,
ambos de 2003 y C-307-2004 op. cit.
En tratándose de los miembros de los
cuerpos de policía, cobijados por la Ley Nº 7410 (Ley General de Policía),
existe normativa especial y posterior a la emisión del Código de Trabajo, que
establece plazos de prescripción distintos al enunciado, para ejercer la
potestad disciplinaria: a) un mes para las faltas leves y b) dos años para las
graves. Véase al respecto el pronunciamiento C-015-2003 de 27 de enero de 2003
y el C-307-2004 op. cit.
Luego
de haber estudiado el expediente legislativo Nº 14.312, en el que se tramitó la
Ley Nº 8292, denominada Ley de Control Interno; normativa que introdujo, entre
otras cosas, la reforma de comentario, y con base en las ideas expuestas por el
Diputado Federico Malavassi Calvo, en la sesión
plenaria Nº 038, celebrada el 4 de julio del 2002, visibles a folio 2478, en el Pronunciamiento C-307-2004 op. cit., se concluyó que: “el
plazo especial de prescripción, establecido en el citado artículo 71, una vez
notificado al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del
procedimiento administrativo, se mantendrá interrumpido hasta que se culmine el
procedimiento administrativo llevado al efecto, esto por acto final que imponga
eventualmente la responsabilidad disciplinaria, e incluso la pecuniaria -por
aplicación supletoria, en relación con lo dispuesto por el artículo 75 Ibídem-. Lo cual, limita del todo en estos casos, la
posibilidad de que durante la tramitación del expediente administrativo opere
la prescripción de la potestad sancionadora. Esta especial situación puede
tener su fundamento no sólo en lo lenta y complicada que puede resulta la labor
de investigar cierto tipo de hechos, sino especialmente en los altos intereses
que se pretenden proteger con el régimen jurídico de la Hacienda Pública, pues
según lo ha reafirmado la Sala Constitucional, con la normativa de comentario,
se pretende dotar al Estado de armas más efectivas para el control y sanción de
los funcionarios públicos que cumplen con una de las funciones más sensibles,
como lo es el manejo de fondos públicos (Entre otras, la resolución Nº
2001-07516 op. cit.)”
Además, sobre la constitucionalidad de interrupción de la prescripción con
efectos continuados, en materia sancionatoria, véase
la resolución Nº 2003-06320 de las 14:12 horas del 3 de julio de 2003.
Ver resoluciones Nºs
236-84 de las 09:00 horas del 14 de noviembre de 1984, 243 de 3 de noviembre de
1993,120 de las 09:00 horas del 6 de abril de 1995, 2001-00149 de las 10:40
horas del 6 de abril de 2001, 2001-00260 de las 10:20 horas del 16 de mayo de
2001 y 2003-00733 de las 10:20 horas del 26 de noviembre de 2003, todas de la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
De conformidad con lo dispuesto por el
numeral 878 del Código Civil: "El efecto de la interrupción es
inutilizar para la prescripción todo el tiempo corrido anteriormente".
La
Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia concuerda plenamente con el
criterio vertido por la Procuraduría General al respecto, en cuanto considera
que: "El inicio del procedimiento administrativo se produce, no
con la designación del órgano instructor, porque éste es un acto interno sin
efectos en la esfera de los administrados, sino cuando el órgano designado
así lo decreta, convocando a las partes a una comparecencia oral y privada
enumerando brevemente y poniendo a disposición la documentación que obre en su
poder, previniéndoles que aporten toda la prueba antes o durante la
comparecencia" Sentencia Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas
del 16 e mayo del 2002. En sentido similar, la resolución Nº 000595-F-2000 de
las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000. Y así parece entenderlo también la
Sala Segunda en las sentencias Nºs 2002-00282 de las
10:10 horas del 12 de junio del 2002 y 2003-00733 de las 10:20 horas del 26 de
noviembre de 2003. No obstante, debe admitirse que el inicio del procedimiento
administrativo podría ocurrir con el acto de designación del órgano director,
cuando éste haya sido debidamente comunicado -por notificación o por
publicación- al funcionario investigado; pues en ese caso, dicho acto interno
adquiere relevancia externa para el servidor (arts.
120, 122 y 123.2 de la Ley General de la Administración Pública), y a partir de
ese momento, éste podría ejercitar legítimamente su derecho de defensa, ya
fuera recusando a los integrantes del órgano (Arts.
230 y ss. Ibídem),
oponiendo recursos administrativos (342 y ss. Ibídem), hacer alegaciones (art.
217 Ibídem), aportar y rebatir pruebas (218, 297 y ss., 309 y 317 Ibídem). En las
circunstancias dichas, el plazo de la prescripción de la potestad sancionadora
administrativa se podría tener por interrumpido con el acto de designación del
órgano director del procedimiento administrativo.
Véanse al respecto, entre otras, las
sentencias Nºs 211-85 de las 15:20 horas del 23 de
octubre de 1985, 97-91 de las 10:00 horas del 21 de junio de 1991, 2001-149 de
las 10:40 horas del 28 de febrero , 2001-192 de las 10:00 horas del 28 de marzo
del 2001, 2001-260 de las 10:20 horas del 16 de mayo, todas del 2001 y 311-2002
de las 10:43 horas del 11 de setiembre del 2002, de la Sección Segunda del
Tribunal Contencioso Administrativo.
Sentencias
Nºs 34 de las 10:15 horas del 14 de marzo de 1984, 33
de las 10:10 horas, 32 de las 10:05 horas, 31 de las 10:00 horas, 30 de las09:
55 horas, 29 de las 09:50 horas, 28 de las 09:45 horas, 27 de las 09:40 horas,
26 de las 09:35 horas, 25 de las 09:30 horas, 24 de las 09:25 horas, 23 de las
09:20 horas, 22 de las 09:15 horas, 21 de las09: 10 horas, 20 de las 09:05
horas y 19 de las 09:00 horas, todas del 14 de marzo de 1984, 117, de las 15:40
horas, del 11 de junio; 175, de las 14;40 horas, del 20 de agosto; ambas de
1997; 25, de las 15:00 horas, del 29 de enero; 55, de las 9:30 horas, del 20 de
febrero; 260, de las 9:00 horas, del 16 de octubre, todas de 1998; los números
143, de las 10:00 horas, del 31 de mayo; 150, de las 15:10 horas, del 12 de
junio; 334, de las 10:40 horas, del 27 de octubre, todas de 1999 y la Nº 214,
de las 10:40 horas, del 14 de febrero de 2000, 2000-00477 de las 15:30 horas
del 12 de mayo del 2000, 2001-00046 de las 09:00 horas del 23 de enero del
2001, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 e mayo del 2001, 2002-00145 op. cit. todas de la Sala
Segunda.
La Ley General de la Administración
Pública le reconoce a la jurisprudencia, no sólo el carácter de fuente formal
no escrita del ordenamiento jurídico, sino que también le confiere fuerza
vinculante, en la medida en que le posibilita expresamente el crear derecho, es
decir, elaborar normas generales de observancia obligatoria, ya que le da el
mismo rango de la norma escrita que interpreta, integra o delimita; y en
ausencia de norma escrita, ésta tendrá rango de ley (art.
7, párrafo 2). Vinculatoriedad que resulta reforzada
por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial -número 7333 de 5 de
mayo de 1993.