C-392-2005
15 de noviembre de 2005
Licenciado
Roger
Carvajal Bonilla
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de
Aprendizaje
Estimado
señor:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° PE-365-2005 de 16 de septiembre último, mediante el cual
consulta en relación con la posibilidad de aplicar los dictámenes Ns. C-155-2005 de 28 de abril y C-256-2005 de 18 de julio,
ambos de 2005, al INA en virtud de lo dispuesto por la Ley N°
6868, artículo 15. Al respecto, señala que ese Instituto recibe una
contribución de parte de los patronos para financiar sus actividades de
capacitación y formación profesional, contribución que es recaudada por la Caja
Costarricense de Seguro Social a través del SICERE.
Transcribe
Ud. el criterio de la Asesoría Legal del INA, oficio N° AL-1356-2005. En dicho oficio se hace referencia a que
el INA ha realizado las gestiones cobratorias de la contribución que los
patronos aportan para los programas de capacitación desarrollados por el INA. Incluso,
se pretende traspasar esa gestión a abogados externos, cuyos contratos han sido
refrendados por la Contraloría General de la República. Considera la Asesoría
que la situación de FODESAF es diferente a la del INA, por cuanto la DESAF
carece de desconcentración, en tanto el INA es un ente autónomo con una
“personería jurídica plena”, por lo que posee capacidad jurídica para accionar
en la vía judicial por medio de su representante legal en procura de velar por
el cumplimiento del pago de la contribución que su ley orgánica le otorga, sin
necesidad de contar con otro ente que pueda realizar esas gestiones. Aspecto
que consideran debe ser analizado por la Procuraduría. Agrega que el artículo
16 de la Ley del INA atribuye al INA potestades cobratorias.
En
el oficio de consulta se agrega, además, que si la Procuraduría concluye que
debe aplicarse un criterio similar al externado por la DESAF, sería necesario
conocer las eventuales consecuencias jurídicas que conllevaría ese
pronunciamiento. Lo anterior en orden a los contratos con los abogados
externos. Preocupa, además, si la CCSS cuenta con la estructura administrativa
necesaria para tramitar de manera efectiva la gestión de cobro a favor del INA.
El financiamiento del
INA deriva fundamentalmente de una contribución parafiscal. La Caja
Costarricense de Seguro Social participa en la recaudación de la contribución a
cargo de los patronos privados, sin que se sustituya al Instituto Nacional de
Aprendizaje en el ejercicio de las otras potestades.
A.- UN
FINANCIAMIENTO A TRAVÉS DE UNA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL
Conforme lo dispuesto
en los artículos 50 y 67 de la Carta Política, el Estado debe mantener una
política de capacitación de los trabajadores, que les permita un mejor
bienestar socioeconómico y pleno desarrollo de la personalidad y, por ende,
acceder a mejores condiciones de vida, de empleo y, en general, les posibilite
el disfrute de bienes materiales y culturales.
El Instituto Nacional
de Aprendizaje es creado, precisamente, como una respuesta del Estado a las
necesidades de la población trabajadora en orden a formación y capacitación. En
efecto, la Ley N° 6868 de 6 de mayo de 1983 establece que el INA tendrá como
finalidad principal el promover y desarrollar “la capacitación y
formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la
economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de
las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”.
Un fin que asegura el
Estado Social de Derecho y que debe concretizarse a través del ejercicio de la
competencia asignada en el artículo 3 de la Ley: organizar y coordinar la
capacitación y formación profesional, ejecutar programas en ese ámbito, brindar
asistencia técnica en servicios de formación profesional.
Para tal fin, el
ordenamiento dota de recursos financieros al INA. Estos son fundamentalmente de
naturaleza tributaria. Dispone el artículo 15 de la referida Ley en lo que
interesa:
“Artículo 15.- El Instituto Nacional de
Aprendizaje se financiará con:
a) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre
el monto total de las planillas de salarios pagadas mensualmente por los
patronos particulares de todos los sectores económicos cuando ocupen en forma
permanente por lo menos a cinco trabajadores.
Los patronos del sector agropecuario pagarán
un cero coma cincuenta por ciento (0,50%) de ese monto total de sus planillas,
siempre y cuando ocupen un número superior a diez trabajadores en forma
permanente.
(Así
reformado por el artículo 89 de la Ley N° 7983 del 16
de febrero del 200)
b) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre
el monto total de sus planillas de salarios que deberán pagar mensualmente las
instituciones autónomas, semi-autónomas y empresas
del Estado."
(…).
ch) Los aportes de otros programas o instituciones
gubernamentales.
d) Los ingresos por concepto de venta de
productos, explotación de bienes y prestación de servicios a nacionales o
extranjeros, generados por el Instituto como actividad ordinaria de sus
programas de capacitación y formación profesional, conforme con el reglamento
interno que al efecto se promulgará.
e) Los préstamos internos o externos que
contrate para la realización de sus fines.
f) Los legados, donaciones y herencias que se
acepten.
Estarán exentas de pagar las contribuciones
que indican los incisos a) y b), las municipalidades, instituciones públicas de
educación superior, juntas de protección social y las instituciones educativas
o de beneficencia de carácter privado, que carezcan de propósito de lucro”.
Sobre estas disposiciones,
la Sala Constitucional ha manifestado en resolución N°
6346-1997 de 8:36 hrs. de 6 de octubre de 1997:
“IV. Bien mirado, el artículo 67
es una expresión específica del mandato más general del primer párrafo del
artículo 50 que obliga al Estado a procurar "el mayor bienestar a todos
los habitantes del país". Las disposiciones de la Ley Orgánica del
Instituto Nacional de Aprendizaje son la modalidad ideada por el legislador, en
el marco del artículo 67, para llevar a la práctica este mandato. Finalmente,
el régimen financiero del Instituto, diseñado en esa Ley, es el instrumento
económico puesto a su disposición para cumplir con los fines impuestos por la
Constitución. En especial, es evidente que los aportes económicos de los
patronos particulares al Instituto se inscriben en esta misma lógica, que permea de plena validez su exigibilidad. En consecuencia,
el desvío de una parte significativa de los recursos del Instituto a un destino
que no hace a la finalidad que prescribe a esta entidad su Ley Orgánica
-finalidad para cuya realización esos recursos han sido reunidos-, entra en
contradicción con la lógica que inspira el entero régimen institucional, y,
naturalmente, con su premisa básica, que es el mandato de la Constitución”.
El INA se financia
fundamentalmente con una contribución que pesa sobre las planillas de salarios
pagadas por distintos patronos. Se trata de una contribución de naturaleza
tributaria y que es impuesta para
satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma con presupuesto
propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto
estatal: la contribución es de carácter parafiscal. En efecto, se trata de una
obligación impuesta coactivamente por el Estado en ejercicio de su potestad de
imperio. Por lo que reúne los requisitos indispensables para considerar que se
está ante una imposición tributaria:
"Se ha considerado que el
carácter publicístico del tributo consiste en tener a
éste como una prestación obligatoria,
comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y
que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. El tributo es la
prestación pecuniaria que el Estado o un ente público autorizado al efecto por
aquél, exige de sujetos económicos sometidos a él, en virtud de su soberanía
territorial. Las doctrinas publicísticas explican el
tributo como una obligación unilateral, impuesta coercitivamente por el Estado
en virtud de su derecho de soberanía o del poder de imperio, tal es el concepto
aceptado por la moderna doctrina del derecho financiero. Elemento primordial
del tributo es la coerción por parte del Estado, ya que es creado por su
voluntad soberana con prescindencia de la voluntad individual. Los tributos son
prestaciones obligatorias y no voluntarias, son manifestación de voluntad
exclusiva del Estado, desde que el contribuyente solo tiene deberes y
obligaciones". Sala Constitucional, resolución N°
5749-93 de 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993. La cursiva no es del
original.
Así, las notas características
del tributo son el carácter compulsivo, coactivo de la prestación; el hecho de
que es impuesto en virtud del poder de imperio del Estado, por lo que la
voluntad del particular resulta irrelevante y que las relaciones que nacen del
tributo son de naturaleza diferente a una relación de derecho privado. Por
ello, se regulan por disposiciones específicas.
Dicha
prestación tributaria puede adoptar diversas formas.
Como es sabido, normalmente los tributos se clasifican
en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Además, se utiliza el concepto
de parafiscalidad para hacer referencia a la
contribución destinada a cumplir un fin específico, que constituye la razón de
ser de la obligación. La particularidad del tributo parafiscal consiste en que
no es administrado por órganos del Estado ni figura como ingreso presupuestario
suyo. La ley le dota de un destino específico, que es integrar un fondo
manejado por un ente descentralizado, generalmente en orden a asistir
financieramente a los propios contribuyentes; lo que no excluye que se dirija a
otros destinos y, por ende, satisfaga intereses extraños al contribuyente. Sobre la parafiscalidad señala
Héctor Villegas:
“Se califican de parafiscales las
exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento
autónomo. Este tipo de exacciones ha adquirido modernamente gran importancia, y
bajo la denominación de “parafiscales” han aparecido contribuciones destinadas
a la previsión social, a cámaras agrícolas, a fondos forestales, centros de cinematografía,
bolsas de comercio, centros de estudios, colegios profesionales, etc., o sea, a
entidades de tipo social o de regulación económica. Se dan generalmente las
siguientes características en cuanto a estas exacciones: a) no se incluye su
producto en los presupuestos estatales (de la Nación, provincias o municipios);
b) no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado
(Dirección General Impositiva, Direcciones Generales de Rentas); c) no ingresan
en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y
administradores de los fondos”. Curso de
finanzas, derecho financiero y tributario, Depalma,
1992, p. 114.
Características
de la parafiscalidad que han sido retenidas por la
jurisprudencia nacional. En
resolución N° 4247-98 de 17:24 hrs. del 17 de junio
de 1998, la Sala Constitucional resolvió:
“... En síntesis, las contribuciones
parafiscales revisten naturaleza tributaria y se las establece coactivamente a
quienes se hallen en las situaciones descritas por la ley respectiva, y son
destinadas a financiar objetivos específicos, primordialmente estatales, pero
encomendadas a personas jurídicas especialmente determinadas, caracterizándose
por ser manejadas fuera del presupuesto de la República...”.
Asimismo, en orden a la
contribución a favor del INA ha señalado:
“… puede considerarse como una verdadera
contribución con claros fines económicos-sociales, conocida en la doctrina del
Derecho Tributario como "contribución parafiscal", que es impuesta
por el Estado pero no figura en el presupuesto general de ingresos y gastos,
por lo que recibe la denominación antes referida." Y, finalmente, sobre su
carácter fiscal se dijo: "La misma doctrina del Derecho Financiero define
la figura como tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos,
económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma». Quiere decir,
lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta
de la tributación general." (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas
treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y
tres.) Así las cosas, puede concluirse que con base en la potestad tributaria
-en relación especie a género con la de imperio- puede perfectamente obligarse
al pago universal de una contribución parafiscal, último carácter que remite
usualmente a la ayuda financiera de un ente ajeno a la administración central
que el Estado estime de la suficiente importancia en la consecución de un
interés público como para usar su poder tributario….” Sala Constitucional,
resolución N° 2243-97 de 16:18 hrs. de 22 de abril de
1997.
Se trata, así, de tributos destinados
a financiar actividades específicas y cuyos recursos no ingresan al presupuesto
del Estado. Esa no incorporación al presupuesto no se motiva en la presencia de
un tributo con destino específico, con el cual se pretenda desconocer el
principio de unidad presupuestaria en sus diversas manifestaciones. Por el
contrario, la mecánica misma de la imposición determina que no se trata de rentas estatales, sino que los
tributos sean recubiertos por otra entidad para el cumplimiento del fin social
o económico que determina la imposición. La parafiscalidad
se constituye en el mecanismo normal de
financiamiento de organismos de seguridad social o de entes representativos de
intereses productivos o profesionales, sin que pueda considerarse que los
recursos que el tributo genere sean recursos estatales. En ese sentido, la
contribución parafiscal es el instrumento utilizado primordialmente por el
legislador para financiar prestaciones de claro contenido social y como tales,
dirigidas a mantener el Estado Social de Derecho. Lo que no excluye que también
haya sido utilizado para financiar actividades económicas o entes
representativos de intereses sectoriales.
Importa recordar que
las contribuciones parafiscales son tributos y como tales, les resulta
aplicable el régimen jurídico tributario.
En
tratándose de un tributo, se deben determinar cuáles son los elementos
esenciales de la prestación que se impone y el respeto a los principios
constitucionales que presiden el ejercicio de la potestad tributaria. Para
nuestros intereses actuales, debemos retener sobre todo el principio de reserva
de ley. Conforme a este principio, es el legislador
quien debe decidir sobre el hecho imponible, la base imponible, la
determinación del sujeto pasivo y del sujeto activo, la tarifa del impuesto,
así como el procedimiento sancionatorio. Pero también
está cubierto por la reserva de ley lo relativo a la exención tributaria. En
resumen, es la ley la que define bajo qué supuestos surge la obligación
tributaria y bajo qué otros no se está obligado a su pago. Y ello aún cuando se
esté en el ámbito de la parafiscalidad.
Interesa aquí el
sujeto activo de la obligación tributaria, sea el “ente acreedor del tributo”
(artículo 14 del Código Tributario. Sujeto activo que es el Instituto Nacional
de Aprendizaje.
Al sujeto activo el
ordenamiento le puede reconocer una competencia tributaria, lo que le
permitiría realizar diversas actuaciones en orden de la percepción y
fiscalización del tributo en su favor. Corresponde determinar si esas
facultades han sido atribuidas al INA.
B.- LA COMPETENCIA TRIBUTARIA DEL INA
Consulta el INA si las
gestiones cobratorias de la contribución parafiscal de mérito deben ser
emprendidas por el INA o bien, si dichas gestiones deben ser realizadas por la
Caja Costarricense de Seguro Social. Supuesto en el cual se habría operado un
problema de modificación legal. Preceptúa la Ley de creación del INA sobre el
cobro de la contribución:
“Artículo 16.- La Caja Costarricense de Seguro
Social recaudará los ingresos a que se refiere el inciso a) del artículo 15,
mediante su propio sistema de recepción de cuotas y los entregará mensualmente
al Instituto Nacional de Aprendizaje, el cual le reconocerá los costos que
genere ese servicio.
Las instituciones autónomas y semiautónomas pagarán sus contribuciones directamente al
Instituto.
La mora u omisión en el pago de las
contribuciones se sancionarán con una multa de dos por ciento mensual, la cual
no excederá del veinticuatro por ciento del total adeudado.
Las contribuciones que no sean pagadas en el
plazo y condiciones que fije el reglamento interno que se emitirá, las cobrará
el Instituto por la vía ejecutiva. Para ese efecto tendrá carácter de título
ejecutivo la certificación que el mismo Instituto expida sobre el monto de la
obligación adeudada”.
La simple lectura de
la disposición revela que existe una diferencia de tratamiento jurídico dependiendo
del sujeto pasivo de la contribución. Cuando se trate de una institución
autónoma o semiautónoma, el pago se hace directamente
al Instituto. Por lo que no puede existir duda alguna en orden del ente a quien
corresponde realizar la recaudación y fiscalización de la contribución
correspondiente.
Más allá de lo
dispuesto para entes autónomos y semiautónomos, la
recaudación de la contribución sobre patronos, particularmente privados, se
realiza a través de la Caja Costarricense de Seguro Social. La Caja recauda
dicho tributo a través del mecanismo establecido para la percepción de las
cuotas obrero-patronales y entre lo recaudado mensualmente al INA. Por lo cual
este reconoce los gastos incurridos. En ese sentido, la Caja debe actuar como
un agente de percepción.
La función de
recaudación consiste en determinar y liquidar y percibir un tributo determinado. No obstante, entiende la Procuraduría que el
supuesto contemplado por el artículo 16 de mérito consiste esencialmente en la
percepción correspondiente. El punto es si esa situación ha sido modificada por
la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.
Al
emitirse la Ley de Protección al Trabajador, Ley N°
7983 del 16 de febrero del 2000, se crea el SICERE y se le atribuyen funciones
en orden a la percepción de diversas contribuciones parafiscales. Para ese fin,
se modifica la Ley Constitutiva de la CCSS. De ese modo se dispone en el
artículo 31 de dicha Ley:
“Artículo 31: Los patronos y los asegurados
facultativos pagarán sus cuotas directamente en el tiempo y forma que
establezca la Junta Directiva.
Corresponderá a la Caja determinar si aplica
el sistema de estampillas o timbres, el de planillas, libretas, o cualquier
otro, en la recaudación de las cuotas de los asegurados y de los patronos; pero
quedará obligada a informar a los asegurados que lo soliciten, el número y
monto de las cuotas que a nombre de ellos haya recibido.
Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para
llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de
Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las
cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra
que la ley establezca.
Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá
encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de
la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda
autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de
riesgos del trabajo.
El registro del Sistema Centralizado de
Recaudación será administrado por la Caja.
El Sistema Centralizado de Recaudación se
regirá además por las siguientes disposiciones:
a) La recaudación deberá ser efectuada por la
Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero
Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de
los recursos en forma directa.
b) La Caja será responsable de realizar todas
las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de
gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los
patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de
las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del
Código de Trabajo.
El patrono girará las cuotas correspondientes
a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales,
siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará
intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los
cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.
(…)”.
Los dos
primeros párrafos se refieren fundamentalmente a las cuotas obrero patronal. Es a partir del tercer párrafo que empiezan a
generarse las dudas en relación con lo dispuesto en la Ley del INA. Ello en el
tanto el Sistema Centralizado de Recaudación se crea no sólo para ejercer el
control sobre los aportes a los distintos sistemas de pensión, sino también
respecto de las “cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS”.
A
lo anterior se suma lo dispuesto expresamente por el artículo 58 de la Ley de
Protección al Trabajador, en tanto dispone:
“ARTÍCULO 58.- Sistema Centralizado de Recaudación de pensiones. El Sistema
Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el
control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones
Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de capitalización
laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y
cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el
artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social”.
Puesto que parte de la
recaudación de la contribución parafiscal a favor del INA ha sido encargada a
la CCSS por el artículo 16 antes transcrito, tendríamos que el SICERE ejercería
control sobre el pago de dicha obligación. Pareciera que el legislador, para
agilizar y controlar el cumplimiento de las “cargas sociales” y otras
obligaciones, privilegió el sistema de recaudación de la CCSS, a cargo de SICERE.
En razón de lo cual, la Caja a través de SICERE, devendría competente
(responsable) de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para
controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de
los patronos y recuperar los aportes indebidamente retenidos por los patronos.
Ergo, las gestiones cobratorias de las distintas cargas sociales serían
asumidas por la CCSS.
En
el dictamen N° C-155-2005 de 28 de abril, transcrito
en el N° C-256-2005 de 18 de julio, ambos del
presente año, la Procuraduría consideró que la CCSS debía realizar las
gestiones de cobro administrativo y judicial de la contribución parafiscal
establecida a favor del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.
Se consulta si igual criterio debe ser mantenido respecto de la contribución
del INA.
Al
concluir la Procuraduría General:
“que la Dirección General de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares debe contratar con la Caja
Costarricense de Seguro Social las condiciones para la recaudación de la
contribución establecida en el artículo 19 de la Ley de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares. Lo que comprende el control y las gestiones
administrativas y judiciales necesarias para el cobro de las sumas adeudadas,
independientemente del plazo de la deuda”.
La
Procuraduría aplicó no sólo el artículo 31 de mérito, sino lo dispuesto en la
propia Ley N° 5662 de 23 de diciembre de 1974, "Ley de Desarrollo
Social y Asignaciones Familiares".
En
primer término, dicha Ley crea un órgano administrativo en el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, sin que le asigne competencias propias que permitan
considerar que se trate de un órgano desconcentrado, tal como señaló la
Procuraduría en la Opinión Jurídica N° 061-98 de 16
de julio de 1998, reafirmada por el Dictamen N° C-147-98
de 27 de julio de 1998. Tratándose de un órgano simple del Ministerio, se sigue
que carece de personalidad jurídica. Carencia que le impide actuar directamente
ante los tribunales de justicia, salvo norma especial en contrario.
Por
otra parte, se estimó que la Caja Costarricense de Seguro Social ha recibido
una competencia con el objeto de que gestione el cobro de las sumas adeudadas,
según lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley N°
5662 y no sólo de los artículos 31 y 58 de mérito. En relación con el citado
artículo 19 se indicó:
“La fórmula utilizada por el
legislador no es facultativa, sino imperativa. Puesto que la Dirección
debe contratar con la CCSS la recaudación de los fondos a que se refiere la Ley
N° 5662 podría interpretarse que la DESAF contrata
porque tiene la competencia para recaudar, término que comprendería las
gestiones administrativas y judiciales necesarias para esa recaudación. De lo
cual podría deducir que tiene la facultad de recaudar por sí mismo. Empero,
dicha interpretación desconocería la voluntad expresada en la norma, que no es
otra que aprovechar la posición de la Caja en relación con las planillas a
efecto de que se recaude el recargo establecido. En ese sentido, es que la CCSS
asuma los diferentes aspectos relacionados con la contribución sobre las
planillas, recibiendo como contraprestación un pago. Hay una decisión del
legislador en orden a que la DESAF no asuma en forma directa la recaudación de
mérito, sino que lo haga a través de la CCSS. La participación de la Caja está
prevista en forma amplia. Si bien no puede darse un efecto jurídico al empleo
del “etc”, lo cierto es que ese término denota el
interés del legislador de que todos los distintos aspectos relacionados con el
cobro del recargo fueren asumidos por la Caja. Lo que comprende,
necesariamente, la gestión de cobro administrativo y judicial.
La disposición legal tiende a
lograr un uso más razonable y eficiente de los fondos públicos, que toma en
cuenta la posición privilegiada de la Caja en relación con todo lo relacionado
a planillas. Por ende, en relación con los recargos que sobre ellas se
establece."
En
fin, a través de otras disposiciones, incluso normas atípicas, el legislador ha
manifestado su interés en que la Caja asuma todas las gestiones cobratorias, en
vía administrativa o judicial, en relación con la contribución parafiscal
establecida a favor de FODESAF. Lo dispuesto por la Ley de Protección al
Trabajo viene a reafirmar tal posición.
Respecto
de la posibilidad de trasladar dicho criterio al INA, debe tomarse en
consideración lo siguiente:
En primer término, a
partir de la Ley de Protección al Trabajador se le confiere a la Caja
Costarricense de Seguro Social la realización de todas las gestiones
administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración
o morosidad de los patronos y recuperar los aportes indebidamente retenidos por
los patronos. Ergo, las gestiones cobratorias de las distintas cargas sociales
serían asumidas por la CCSS. Pero ello en tanto la ley hubiere encargado la
recaudación a la Caja.
En segundo término, el
Instituto Nacional de Aprendizaje es un ente autónomo, según resulta de lo
dispuesto por el artículo 1 de su Ley de Creación:
“ El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) es un
ente de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su
domicilio legal estará en la capital de la República, donde tendrá su sede
principal. Podrá establecer unidades regionales y realizar actividades en todos
los lugares del país”.
Luego, la representación
judicial y extrajudicial de ese ente la ejerce el Presidente Ejecutivo de la
Institución, según el artículo 9 de su Ley Orgánica.
En fin, si bien la
Caja recauda la contribución, lo cierto es que en caso de morosidad en dicho
pago, es el Instituto el que debe ejercer las acciones cobratorias, utilizando
los procesos ejecutivos. En efecto, el último párrafo del artículo 16 antes
transcrito expresamente indica:
“Las contribuciones que no sean pagadas en el
plazo y condiciones que fije el reglamento interno que se emitirá, las cobrará
el Instituto por la vía ejecutiva. Para ese efecto tendrá carácter de título
ejecutivo la certificación que el mismo Instituto expida sobre el monto de la
obligación adeudada”.
La disposición es
general, por lo que no puede circunscribirse al aporte de los patronos que
recauda la Caja.
El punto es si dicha
disposición ha sido derogada tácitamente por lo dispuesto en la Ley de
Protección al Trabajador y en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de
Seguro Social.
C.- PREVALENCIA DE LA LEY DEL INA
Existe antinomia entre normas cuando
dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. El contenido de
ambas normas es incompatible en relación con un mismo supuesto de hecho. Los efectos de ambas
disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la
aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una. Por
consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra:
"Si las consecuencias jurídicas se
excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir
aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al
mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de
las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.
El supuesto contemplado tanto por la Ley de creación del
INA como por la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y la
Ley de Protección del Trabajador está referido a las gestiones necesarias para
la recuperación de cargas sociales que pesan sobre planillas, en este caso la
establecida a favor del INA. Para efectos de las gestiones cobratorias respecto
de los patronos privados, la competencia no puede corresponder simultáneamente
al INA y a la CCSS. Por lo que existe una incompatibilidad entre lo dispuesto
en el artículo 16 in fine de la Ley del INA y el 31 de la Ley Constitutiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección del
Trabajador.
Para solucionar los problemas de antinomia normativa, el
operador jurídico puede hacer referencia a diversos criterios de aplicación de
las normas jurídicas. La doctrina reconoce tres
criterios: el jerárquico, el cronológico y el de la especialidad. Empero,
independientemente del criterio que sea procedente, deja claro que sólo una
imposibilidad completa de cohabitación entre las dos normas permite afirmar la
existencia de una derogación implícita de una de ellas. Pero, además, es
necesario recordar que cuando existen problemas de antinomia normativa no se
está, en estricto sentido, ante una colisión derogatoria porque la norma
posterior no va dirigida a derogar y, por ende, a determinar la pérdida de
vigencia de la norma anterior. Se trata de una
problema de aplicación, llamado por algunos "supletoriedad
aplicativa" (J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR
EZCURRA: "La libertad constitucional del ejercicio profesional".
Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas,
1991, p. 1410). En consecuencia, la aplicación de los criterios hermenéuticos
puede conducir a que se aplique una determinada norma, pero la no aplicada
continúa formando parte del ordenamiento jurídico, manteniendo entonces su
vigencia. Simplemente deja de tener efectos para el caso que regula y en
supuestos muy concretos. Lo anterior sobre todo cuando el punto debe ser
resuelto con base en el criterio de especialidad.
El criterio jerárquico no resulta
aplicable para solucionar la situación que nos ocupa porque todas las normas
jurídicas involucradas tienen igual rango jurídico. En efecto, se trata de
leyes debidamente aprobadas por la Asamblea Legislativa.
En orden al criterio cronológico,
tenemos que la Ley del INA, N° 6868 de 6 de mayo de
1983, es anterior a la Ley de Protección
al Trabajador, que modifica la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de
Seguro Social, por una parte y que crea el SICERE, por otra parte. De acuerdo
con el criterio cronológico, la norma posterior prevalece sobre la anterior, lo
que implicaría que el intérprete debe dar prevalencia
a los artículos 31 y 58 de cita, por ser posteriores.
Empero, el criterio cronológico
tiene como excepción la especialidad de la ley anterior. En efecto, comúnmente
se indica que la ley posterior no deroga la norma especial anterior. Ello por cuanto el criterio de especialidad
señala que la norma general no deroga la especial, de modo que –en principio-
ésta solo se deroga por otra especial. Sin embargo, la Procuraduría ha sido
clara en cuanto a que la aplicación de los criterios
cronológico y de especialidad no es automática, ya que depende de las
normas en conflicto y del marco normativo correspondiente. Es por ello que una norma general puede resultar aplicable por
sobre la norma especial. No obstante, estima que en el presente caso ese
criterio no debe mantenerse.
La Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social tiene una pretensión de generalidad en relación
con la recaudación de las cargas sociales y, en general, los diversos tributos
que pesan sobre los salarios. La
aplicación de sus disposiciones implicaría que el Ente de Seguridad Social
ejercería todas las acciones cobratorias en relación con las contribuciones
establecidas a favor de otros entes. Generalidad frente a la especialidad de la
Ley del INA referida exclusivamente a la contribución establecida a favor de
dicho Ente y respecto de la cual la Ley de creación le atribuye cobrar
judicialmente las sumas adeudadas.
Empero, la contribución que nos
ocupa tiene un destino específico: el financiamiento de los programas a cargo
del INA. Este es un ente autónomo y como tal, goza de la garantía de autonomía
administrativa. En razón de su personalidad jurídica, la representación
judicial y extrajudicial es asumida por sus propios funcionarios. Por otra
parte, el INA asume directamente la recaudación de la referida contribución
cuando se trata de los entes autónomos y semiautónomos.
En relación con esa contribución, la Caja no tiene competencia y dado que la
ley no le ha confiado la recaudación, no podría ejercer las gestiones de cobro.
En efecto, esa facultad de cobro dispuesta en el artículo 31 de su Ley está
referida a las cargas sociales cuya recaudación le ha sido confiada por la ley.
Consecuentemente, el INA debe ejercer la gestión cobratoria respecto de la
contribución que deben los patronos públicos. Ello implica que debe mantener la
estructura organizativa y funcional dirigida a ese fin o bien, los
procedimientos establecidos para ello.
Al disponer el legislador que la
CCSS ejercería las funciones de cobro respecto de las cargas sociales que le
tocara recaudar, pretendía una centralización de las gestiones administrativas
y judiciales dirigidas a ese fin, a efecto de una mayor eficiencia, celeridad y
ante todo aprovechar la estructura administrativa propia de la CCSS. Las
entidades públicas o privadas que resultaren cubiertas por el SICERE no
tendrían que destinar recursos financieros o humanos para tales gestiones,
salvo la comisión que tendrían que cubrir a la CCSS. Esta asumiría la
responsabilidad por el debido cumplimiento de la función asignada. En ese
sentido, la Procuraduría ha manifestado en Opinión Jurídica N°
098-2001 de 18 de julio de 2001:
“De los antecedentes legislativos
se puede concluir, con un importante grado de certeza, que el SICERE no solo le
brinda un servicio a las operadoras y las entidades autorizadas, sino que
también de él se beneficia la CCSS. Además de lo anterior, las normas (
artículo 58 de la Ley de Protección de Trabajador y el 31 de la Ley
Constitutiva de la CCSS) son claras, en el sentido de que el SICERE es un
instrumento a favor de la CCSS para ejercer un control sobre los regímenes que,
por mandato constitucional y legal, le corresponde administrar y gobernar y, de
esa forma, cumplir con uno de los objetivos que se propuso el legislador con la
Ley de Protección de Trabajador: luchar contra la evasión y la morosidad de las
cuotas de los seguros sociales”.
Fin que se puede lograr en tanto la
contribución parafiscal dirigida a financiar un ente sea recaudada
exclusivamente por medio de la CCSS. Ello por cuanto el sujeto acreedor de la
contribución social devendría liberado de realizar gestiones en ese fin y
podría destinar sus recursos de todo tipo a otras actividades.
En la medida en que la Caja no puede
asumir la recaudación y gestión de cobro de parte de la contribución a favor
del INA, de manera tal que este tiene que mantener necesariamente sus funciones
en la materia, no podría considerarse que el cumplimiento del fin exija en sí
misma la aplicación general y uniforme de la norma, al punto que sólo haciendo
prevalecer la disposición general se concretice el fin, tal como en otras
ocasiones ha considerado la Procuraduría para efectos de resolver las
antinomias normativas entre normas generales y normas especiales.
Simplemente, en caso de morosidad de
las entidades autónomas y semiautónomas, la Caja no
puede gestionar la recuperación de la contribución parafiscal en los montos
debidos.
Por lo anterior,
estima la Procuraduría que respecto de las gestiones cobratorias de la
contribución parafiscal establecidas a favor del Instituto Nacional de
Aprendizaje, lo procedente es aplicar el criterio de especialidad, haciendo
prevalecer lo dispuesto en la Ley N° 6868 por sobre
lo establecido en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador.
CONCLUSION:
Por
lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1.- El
Instituto Nacional de Aprendizaje financia las
funciones asignadas por el legislador a
través de una contribución de naturaleza parafiscal, que está a cargo de
patronos, públicos y privados.
2.- No obstante que dicha contribución está en función de las
planillas de salarios, el legislador diferenció entre el patrono público y el
privado para efectos de la recaudación del tributo. En ese sentido, se le
asignó a la Caja Costarricense de Seguro Social la recaudación del aporte que
debían realizar los patronos privados. En
tanto que los entes autónomos y semiautónomos cubren
su obligación directamente ante el INA.
3.- La Ley del INA atribuye a dicho Ente la gestión de cobro
administrativo y judicial de la contribución parafiscal a su favor, sin que al
efecto diferencie entre la obligación a cargo de los patronos públicos y la de
los patronos privados.
4.- Al crear el Sistema Centralizado de Recaudación de Pensiones,
se le atribuye recaudar las cargas sociales cuya recaudación la ley confía a la
Caja Costarricense de Seguro Social. Al mismo tiempo, se atribuye a ésta el
realizar todas las gestiones administrativas y
judiciales para controlar la evasión, subdeclaración
o morosidad de los patronos y recuperar los aportes indebidamente retenidos por
los patronos. Lo que implica la facultad de gestionar el cobro de las distintas
cargas sociales recaudadas por la CCSS, sin que en modo alguno implique que
pueda gestionar el cobro de cargas sociales cuya recaudación no le corresponda
legalmente.
5.- Puesto
que el INA está obligado a destinar recursos financieros, humanos,
administrativos, para gestionar el cobro de la contribución parafiscal que no
recauda la Caja, estima la Procuraduría que el fin que justifica centralizar
las gestiones cobratorias en el Ente de Seguridad Social no se logra aún
haciendo prevalecer lo dispuesto por el artículo 31 de su Ley Constitutiva.
6.- Es
por ello que respecto de las gestiones cobratorias de la contribución
parafiscal establecidas a favor del Instituto Nacional de Aprendizaje, lo
procedente es aplicar el criterio de especialidad, haciendo prevalecer lo
dispuesto en la Ley N° 6868, artículo 16, in fine,
por sobre lo establecido en los artículos 31 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social y 58 de la Ley de Protección al Trabajador.
7.- Consecuentemente,
el INA mantiene su competencia para gestionar el cobro, administrativo y
judicial, de la contribución parafiscal establecida en el artículo 15 de su Ley
de creación.
De
Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas
Chaves
Procuradora Asesora
MIRCH/mvc