C-434-2005
16
de diciembre de 2005
Señor
David Fuentes Montero
Ministro de Hacienda
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
la República, nos referimos a su oficio número DM-1856-2005, de fecha 15 de
noviembre de 2005, recibido en esta Procuraduría el día 22 de noviembre pasado.
I. Objeto de la consulta:
Se solicita dictamen
favorable, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General
de Administración Pública, respecto a la emisión de la nota de exoneración
número 07892 de 24 de abril de 2003.
Se adjunta el expediente administrativo levantado al
efecto.
II. Antecedentes:
Con vista en el expediente administrativo, que se ha
hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que se manifestará más adelante,
resulta de importancia reseñar los
siguientes hechos:
1.
Mediante
oficio de la Dirección General de Auditoria Interna de ese Ministerio, número DGAI-018-2005 de fecha 30 de junio del
2005, se traslada al Despacho del señor Ministro de Hacienda el informe
sobre la relación de hechos referente a
la nota de exoneración número 07892, emitida el 24 de abril de 2003 por el
Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda, al amparo de la
Ley 7396 sobre derechos de inscripción de maquinaria agrícola. (folios 1 a 12
del expediente administrativo).
2.
Mediante
acuerdo número DM-056-2005 de 3 de agosto de 2005, el señor Ministro de
Hacienda ordena conformar un órgano director de procedimiento “con la finalidad de que valore
jurídicamente si en la emisión de la nota de exoneración N° 07892, por parte
del Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda, existen
vicios o defectos que ameriten la declaratoria de nulidad, absoluta, evidente y
manifiesta (…)” (folios 13 a 17 del expediente administrativo).
3.
Mediante
acuerdo número DM-058-2005 de 3 de agosto de 2005, el señor Ministro de
Hacienda nombra a la señora Ana Vanesa Mora Carvajal como órgano director del
procedimiento (folios 20 a 26 del expediente administrativo).
4.
Que mediante
resolución RES-ODP-VMC-001-2005 de las 9 horas del 19 de setiembre del 2005, el
órgano director declara la apertura del procedimiento administrativo y procede
a citar y emplazar en forma personal y en su condición de parte interesa al
señor Jorge Francisco Leandro Coto, en calidad de representante de la empresa
Constructora Colefu Sociedad Anónima, a una comparecencia oral y privada a las
8 horas 30 minutos horas del día 25 de octubre de 2005 (folios 29 a 37 del
expediente administrativo.
5.
Que el órgano
director determina que el auto inicial indicado en el hecho anterior queda
notificado automáticamente, aplicando al efecto el artículo 12 de la Ley de
Notificaciones, citaciones y otras comunicaciones judiciales, ley número 7637.
Lo anterior, al no hallar a la empresa en el domicilio social consignado en el
Registro Nacional (ver folio 47 del expediente administrativo)
III. Consideraciones sobre la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta: Importancia de la
garantía del debido proceso dentro del procedimiento administrativo.
Este Órgano Asesor ha emitido múltiples
pronunciamientos en relación con lo que prescribe el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública, y la
prerrogativa acordada a la Administración Pública para acordar una declaración
de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo
declaratorio de derechos, sin necesidad de recurrir al contencioso de
lesividad. De especial trascendencia
para los efectos de este pronunciamiento, lo es el tema de que, para arribar a
tal declaratoria, debe respetarse el principio del debido proceso, en la
tramitación del procedimiento ordinario administrativo que se debe implementar
al efecto, tal y como lo recoge el inciso 3° del mencionado numeral. En esta línea de razonamiento, hemos
indicado:
“II Consideraciones sobre los requisitos legales
a cumplir en el trámite de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de
conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Existe una sólida
línea jurisprudencial emanada de esta Procuraduría General de la República en
torno a los requisitos que deben obligatoriamente observarse para la anulación
de un acto administrativo declaratorio de derechos, en aplicación de lo que
dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para los efectos del presente estudio, nos
detendremos en tres de ellos, a saber:
la necesidad de que realice un procedimiento ordinario administrativo en
el cual se confiera el debido proceso a la parte beneficiada con el acto
administrativo que se cuestiona; la competencia para requerir el criterio de
este Órgano Asesor y, por último, los casos en que corresponde dictaminar la
eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta a la Contraloría General de la
República.
Sobre el primer
tema destacado, nos permitimos transcribir el siguiente dictamen:
“DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA
NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.
El procedimiento para declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de la Administración
Pública, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, sobre el cual debe señalarse que "los adjetivos
"evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos
ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor
sus alcances, tenemos que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este
tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica
de suyo especial, en razón de que resulta ser de "orden público...".
(Procuraduría General de la República, dictamen N° C-019-87 de 27 de enero de
1987).
El artículo 173 establece una
excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a
la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad
de ese tipo. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial que dicha
nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario, en el
que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se
haya brindado audiencia a todas las partes, procedimiento que debe ser
constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el
dictamen de rigor.
De acuerdo con lo anterior, es
necesario que se respeten todas las garantías del debido proceso de manera que
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta pueda ser declarada en sede
administrativa. Para poder establecer qué se entiende por debido proceso, se
debe atender a lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia:
"EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es
aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido
cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene
las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o
administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos
fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como
un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios
han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del
DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto
para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos..."
(Voto N° 1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990).
A mayor abundamiento, cabe
transcribir –parcialmente- lo manifestado en el dictamen de la Procuraduría
General de la República N° C-037-99 del 11 de febrero de 1999:
"En lo que respecta al contenido mínimo de un
procedimiento para que se considere ajustado a las reglas del debido proceso,
ese mismo Organo Contralor de Constitucionalidad ha indicado:
"...el derecho de defensa garantizado por el
artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio del
debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (...)
para una mayor comprensión se han sintetizado así: a) Notificación al
interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y
oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas
que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su
alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch)
derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados,
técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión
que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho
del interesado de recurrir la resolución dictada. Tomen en cuenta los
recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no
sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier
procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración
Pública..." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto
1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991."
Esta Procuraduría General de la
República ha insistido en que el “órgano director debe observar las
formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará
nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la
Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de
agosto de 1995.)
Dentro de este orden de ideas, no
puede olvidarse que la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que
"Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y
señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento
obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento
administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."
(Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).
Así las cosas, si dentro del desarrollo
del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los
principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo
acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la
que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial
de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones
jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la
sanidad del derecho.” (DROMI,
José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del
Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).
Además, debe recalcarse que el
procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan
sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el
cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los
órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos
instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera
obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al
permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración
en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del
procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y
corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados."
(ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos
Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27). (Dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del
2004. Ver en igual sentido, dictámenes
C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004 y C-225-2003 de 23 de julio del
2003)” (Dictamen C-109-2005 del 14 de marzo del 2005)
Vista la trascendencia de una
eventual lesión del principio de debido proceso dentro del procedimiento
administrativo que se sigue en cumplimiento del inciso 3° del artículo 173 de
la Ley General, es dable indicar que, constatada una infracción de tal
naturaleza, debamos denegar la emisión del dictamen correspondiente, haciendo,
antes bien, señalamiento del vicio, para que sea la Administración la que
ajuste su accionar a tal precepto. Lo anterior
cobra importancia por lo que se refiere en el siguiente aparte.
V. Imposibilidad
de emitir el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la Ley General
de Administración Pública
De la revisión del expediente administrativo que se
aporta, este Órgano Asesor detecta un vicio que impide emitir el dictamen que
se solicita por parte de ese Ministerio, específicamente en relación con la
forma en que se procedió a “notificar” el inicio del procedimiento
administrativo.
En el sentido apuntado
en el párrafo precedente in fine, de la relación de hechos que se efectúa en el
primer aparte, se observa que el Órgano Director procedió a realizar la
notificación con fundamento en la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras
Comunicaciones Judiciales, Ley N° 7637 del 21 de octubre de 1996, siendo que,
al no localizar a la empresa encartada en su domicilio social, aplicó la
notificación automática contemplada en los numerales 5 y 12 de la referida ley.
La actuación descrita
antes resulta ser contraria a Derecho, toda vez que, tratándose de procedimientos
administrativos, la notificación debe efectuarse, en primer término, siguiendo
las reglas previstas en la Ley General de Administración Pública y no en la Ley
de Notificaciones.
Al respecto, este
Órgano Asesor, ha sido claro al establecer que la Ley de Notificaciones no
derogó las disposiciones que en materia de notificaciones contiene la Ley
General de Administración Pública, concretamente los artículos 239 a 247, al
señalar lo siguiente:
“(…) B.- LA
NOTIFICACIÓN ESTÁ SUJETA A LA LEY GENERAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
Tanto judicial como administrativamente se ha
considerado que el procedimiento administrativo ordinario regulado por la Ley
General de la Administración Pública satisface plenamente el debido proceso (Sala
Constitucional, resolución N° 8193-2000 de 10:05 hrs. de 13 de setiembre de
2000) y, por ende, es un instrumento que permite el efectivo ejercicio
de los derechos constitucionales, así como satisface el valor justicia. Por ello, su aplicación se
impone en todo procedimiento administrativo sancionador,
máxime si no existe una regulación legal suficiente en normas relativas a
procedimientos especiales. En la medida en que resulte aplicable el
procedimiento de la Ley General, resulta aplicable el artículo 229 de dicha Ley
General, en cuanto ordena la aplicación de los procedimientos establecidos en
dicha Ley a toda la Administración, salvo las excepciones legalmente
establecidas:
“Artículo 229.-
1. El
presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición
que se le oponga.
2. En
ausencia de disposición expresa de su texto, se aplicarán supletoriamente, en
lo que fueren compatibles, los demás Libros de esta ley, la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las demás normas, escritas y no
escritas, con rango legal o reglamentario, del ordenamiento administrativo y,
en último término, el Código de Procedimiento Civiles, la Ley Orgánica del
Poder Judicial y el resto del Derecho común.
Por ende, el procedimiento de esta
Ley se aplica aún supletoriamente en los procedimientos regulados por otras
leyes en el tanto no se garantice el debido proceso o bien, existan aspectos
procedimentales no regulados por la ley especial.
Es
por ello que interesa lo regulado por dicha Ley en materia de comunicación de
los actos administrativos. El principio es la comunicación de todo acto que
afecte los derechos o intereses de las partes o de un tercero (artículo 239 de
la Ley). Esa comunicación se hace por notificación cuando se trate de un acto concreto
(artículo 240).
La notificación es:
“… una comunicación singular a
persona o personas determinadas … es, en todo caso, la técnica más solemne y
formalizada de la comunicación porque incluye la actuación mediante la cual el
agente público acredita haber entregado a una persona la copia de un acto”. R,
PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
administrativo común. (Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre), Marcial Pons, 1999, p. 258.
La Ley General regula también los
medios de notificación. Dispone el artículo 243:
“Artículo 243.-
1. La
notificación podrá hacerse personalmente o por medio de telegrama o carta
certificada dirigida al lugar señalado para notificaciones. Si no hubiere
señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, la notificación deberá
hacerse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado, si
constan en el expediente por indicación de la Administración o de una
cualquiera de las partes.
2. En el caso de
notificación personal servirá como prueba el acta respectiva firmada por el
interesado y el notificador o, si aquél no ha querido firmar, por este último
dejando constancia de ello.
3. Cuando
se trate de telegrama o carta certificada la notificación se tendrá por hecha
con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien hace la entrega”.
Ciertamente, la parte está obligada
a señalar lugar para notificaciones. Empero, la Administración está obligada a
notificar en la residencia, lugar de trabajo o dirección, aún cuando no haya
señalamiento, si alguno de esos lugares en que puede realizarse la notificación
consta en el expediente.
La Administración está, entonces,
obligada a verificar si en el expediente consta el lugar de residencia, de
trabajo u otra dirección de la parte a quien debe notificar. Esa obligación no
cede por el hecho de que la Administración proceda a prevenir la señalación de
un lugar para notificación. Observa la Procuraduría que no se trata de
interpretar el interés o voluntad de la parte en que se le notifique en uno u
otro lugar. Tampoco se trata de presumir la voluntad de la parte. En relación
con los lugares para notificar, se trata, simplemente, del respeto a una
prescripción de orden legal que dispone que si
en el expediente consta el lugar de trabajo, de residencia u otra
dirección, la Administración de oficio debe notificar en esa dirección.
La circunstancia de que la
Administración haya procedido a prevenir el señalamiento de un nuevo lugar para
notificación, no la autoriza a desconocer el mandato legal, por ende la
obligación de notificar en el lugar que consta en el expediente. No puede dejar de recordarse que la
notificación no es un simple trámite y tampoco se reduce a una condición de la
eficacia del acto. Ante todo es un trámite que “incide sobre las garantías del
administrado” (R, Parada op. cit.
p. 259).
Conforme
lo indicado en el parágrafo anterior, la violación a las normas relativas a la
notificación no sólo produce ilegalidad sino que afecta el Derecho Fundamental
al debido proceso. La verificación que realiza la Procuraduría tiene como
objeto asegurarse del respeto a dicho derecho y, en general, a una actuación
conforme con el ordenamiento jurídico. Recuérdese que
“V. Siendo
que la notificación constituye un acto procesal de vital importancia en la
tramitación de cualquier proceso o procedimiento, sea juridiccional o en sede
administrativa, por cuanto el objetivo del mismo es la comunicación de las
resoluciones y providencias a las partes que intervienen en el proceso, y si la
misma se realiza en forma diferente a la dispuesta en la ley, no produce la
finalidad que se propone, causando grave perjuicio en el derecho de defensa de
las partes. Por ello, el derecho de defensa constituye parte integral del
debido proceso, el cual está contenido en el artículo 39 Constitucional y
desarrolla el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Así, denegar la posibilidad de recurrir las notificaciones ante la eventualidad
de actos procesales defectuosos, representa en la especie, revestir a las
mismas de un fuero especial de inimpugnabilidad que las hace irrecurribles,
ante defectos propios que violentan sus propios requisitos. Asímismo, el hecho
de que la norma presuma un conocimiento del administrado de cualquier forma, en
relación con los actos, resoluciones y disposiciones de que se trate, no es
garantía plena para salvaguardar el derecho de defensa y el principio del
debido proceso …”. Sala Constitucional, resolución N° 4125-94 de las 9:33 horas
del 12 de agosto de 1994.
C.- EL ARTICULO 243.-1 ES UNA DISPOSICION VIGENTE Y EFICAZ
La Dirección Ejecutiva sostiene la aplicación de la Ley de
Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales por sobre lo
dispuesto en el articulo 243 de mérito.
De su escrito se desprende que para la Dirección Ejecutiva la emisión de
la Ley de Notificaciones provocó un cambio en el marco legal aplicable en el
procedimiento administrativo. La Ley General habría perdido vigencia en este
punto. Criterio que apoyan en la resolución N° 10808-2002 de 15: 16 hrs. de 14
de noviembre de 2002.
Dicho criterio no puede ser compartido. En primer término, respecto de
la resolución que cita, debe tomarse en cuenta que la Sala considera que no
procede el Amparo, porque si la parte no recibió al respuesta administrativa a
su solicitud, ello se debe a que no señaló lugar para atender notificaciones.
Es de advertir, sin embargo, que del texto de dicha resolución no se desprende
en modo alguno que en el expediente administrativo constara el lugar de
trabajo, de residencia u otra dirección del recurrente. Por consiguiente, no es
posible desprender de dicha resolución que la Sala decide que el artículo 243
de la Ley General de la Administración Pública no resulta aplicable. Por otra parte, la resolución N° 0025-2002 a
que se refiere la Dirección Ejecutiva concierne
procesos judiciales (el recurso de hábeas corpus se interpone contra el Juzgado de Familia, Fiscalía y Juzgado Penal, todos de
Pérez Zeledón, y Tribunal de la Zona Sur, sede Pérez Zeledón), no a un
procedimiento administrativo. Consecuentemente, la Ley General de la
Administración Pública no resultaba aplicable y la notificación necesariamente
debía realizarse conforme la Ley de Notificaciones.
En segundo lugar, es de señalar que la Sala Constitucional
sí ha considerado aplicable lo dispuesto por el artículo 243 de mérito, lo que
implica reconocer tanto su vigencia como su eficacia. Si bien la Sala no ha
hecho un desarrollo de lo allí dispuesto, sí ha señalado que por medio de ese
artículo se resuelve el problema del lugar para notificaciones:
“Estima la Sala que un requisito indispensable para el ejercicio
efectivo del derecho de defensa es precisamente la debida notificación al
administrado del acto final, muy especialmente cuando se trata del emitido en
un procedimiento administrativo sancionatorio que culmina con el decreto de una
sanción al servidor investigado, que como tal puede causarle perjuicio grave,
sea imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos
o en cualquier otra forma lesionándole grave y directamente sus derechos o
intereses legítimos. De conformidad con el artículo 334 de la Ley General de la
Administración Pública se trata de un requisito de eficacia del acto
administrativo, para que sea oponible a éste. Y no puede ser de otra forma,
pues sin la debida comunicación del acto final le resultaría imposible al
afectado conocer los motivos que la Administración tuvo para emitirlo y con
ello poder ejercer su derecho de defensa oportunamente. El mismo cuerpo normativo es muy claro en su ordinal 243, al determinar
que la notificación podrá hacerse personalmente o por medio de telegrama o
carta certificada dirigida al lugar señalado para notificaciones. Si no hubiere
señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, la notificación deberá
hacerse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado, si
constan en el expediente por indicación de la Administración o de una
cualquiera de las partes. En el caso de notificación personal servirá como
prueba el acta respectiva firmada por el interesado y el notificador o, si
aquél no ha querido firmar, por este último dejando constancia de ello; y
cuando se trate de telegrama o carta certificada, la notificación se tendrá por
hecha con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien hace la
entrega.” Sala Constitucional, resolución N° 978-2002 de 1 de febrero de 2002.
“Asimismo, el artículo 243 de la Ley General
de Administración Pública clarifica la forma de proceder con una notificación,
que “podrá hacerse personalmente o por medio de telegrama o carta certificada
dirigida al lugar señalado para notificaciones. Si no hubiere señalamiento al
efecto hecho por la parte interesada, la notificación deberá hacerse en la
residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado, si constan en el
expediente por indicación de la Administración o de una cualquiera de las
partes”. Sala
Constitucional, voto N° 11238 del 1 de octubre de 2003.
“Las notificaciones o comunicaciones que haga la Administración, solo
pueden hacerse en el lugar que ha señalado el interesado para que a partir de
ello el acto se constituya en eficaz y pueda aquél manifestar lo de su interés(art.
333, LGAP). Solo puede obviarse su notificación o comunicación, si no hubiere
señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, por lo que, entonces,
deberá hacerse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado,
si constan en el expediente por indicación de la Administración o de una
cualquiera de las partes (art. 243, LGAP). La comunicación hecha por un medio
inadecuado o fuera del lugar debido, esto es, en el lugar señalado, será
absolutamente nula (art. 247).” Sala
Constitucional, voto 11820 del 17 de octubre de 2003.
Y es que para que pudiera
hablarse de un cambio de legislación en materia de notificaciones en el
procedimiento administrativo, tendríamos que estar ante una situación de “derogación tácita”. La
derogación tácita más que un problema de derogación y, por ende, de pérdida de
vigencia de una norma, es un problema de interpretación jurídica; ello en el
tanto se requiere de una operación interpretativa destinada a establecer la
existencia y alcances de una incompatibilidad normativa (J, SANTAMARIA PASTOR: Apuntes de Derecho Administrativo, I. Madrid,
, 1987 p.322).
Por otra parte, hablamos de una
incompatibilidad normativa o de una antinomia normativa cuando dos normas
jurídicas regulan un mismo supuesto de hecho, pero lo hacen en términos
contradictorios de manera que los efectos de una y otra se oponen entre sí. Lo
que obliga a establecer la prevalencia de una de ellas por sobre la otra. Pero,
como señala Diez Picazo para que haya antinomia necesariamente las dos normas
incompatibles deben poseer un mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material y deben pertenecer al mismo
ordenamiento (L, DIEZ-PICAZO: La
derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, 348-349).
Este no es
el supuesto que nos ocupa. El ámbito normativo de la Ley de Notificaciones,
citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales, tal como resulta de su texto, es
el judicial. El artículo 1 de dicha Ley establece:
“Principios
Esta ley regula lo
referente a notificaciones, citaciones y otros comunicados judiciales para que,
por medio de la centralización, se logre la especialización funcional y la
adecuada división del trabajo administrativo. El propósito es modernizar,
depurar y agilizar el servicio, dotándolo de mayor eficiencia. Esta regulación
contiene normas generales sobre la materia y se aplicará a las diferentes
jurisdicciones. Los preceptos que, por su peculiaridad, no pueden ser abarcados
en la presente ley se reservarán para los códigos respectivos”.
El objeto de la Ley es la comunicación de la actividad judicial.
Elementos determinantes son la centralización, la especialización funcional y
la división del trabajo administrativo referente a la actividad judicial.
Observamos que expresamente se indica que la Ley se aplicará a las “diferentes
jurisdicciones”, sin que en modo alguno se indique que se aplica a los
procedimientos administrativos. No existe disposición alguna que permita
establecer que dicha Ley debe aplicarse a los procedimientos administrativos.
Recuérdese que estos son expresión de la función administrativa que
excepcionalmente ejerce ese poder y no manifestación de la función
jurisdiccional. Consecuentemente, el hecho de que la Ley se aplique a las
diferentes jurisdicciones no permite afirmar, sin más, que se aplica también al
Poder Judicial en ejercicio de su función administrativa.
Por el contrario, cabe recalcar que el Poder Judicial en ejercicio de
su función administrativa debe someterse a lo dispuesto en la Ley General de la
Administración Pública y, por ende, a lo dispuesto en el artículo 243 de
mérito.
En este mismo sentido, cabe recordar que cuando el artículo 2 de la Ley
se refiere a la notificación personal está disponiendo en orden a actos
judiciales. El término “despacho” está utilizado no en relación con toda
oficina del Poder Judicial sino respecto de los despachos judiciales y en
particular, de los órganos jurisdiccionales. Es por ello que el artículo 8
dispone que la notificación debe comprender “la identificación y el ejercicio
de la actividad jurisdiccional del órgano que la ejerce, la naturaleza y el
objeto del proceso”, sin que se pretenda regir también la actividad
administrativa.
La prevención del artículo 6 la realiza un juez
en ejercicio de su competencia jurisdiccional. En igual forma, la sanción por
incumplimiento de la prevención de señalar lugar para notificaciones está
dispuesta para la actividad jurisdiccional. Es en relación con ésta que puede
operar la sanción de notificación automática, sea que las resoluciones
judiciales se consideran notificadas con el solo transcurso de veinticuatro
horas después de dictadas. . .
En fin, si la Ley de Notificaciones no tiene como pretensión el derogar
toda disposición legal especial aplicable a la actividad jurisdiccional
(artículo 14), cómo pretender que deroga la Ley especialmente dirigida a
regular y uniformar el procedimiento administrativo?.(…)” (Procuraduría
General de la República. C- 342-2004 de
18 de noviembre de 2004. El subrayado no es del original)
Asimismo en el dictamen número
C-123-2005 de 4 de abril de 2005, se indicó, en la misma línea antes señalada, lo
siguiente:
“ (…) Con
respecto a la prevención hecha en el auto de apertura - visible a folios 36 a
46 -, en cuanto a que en el acto de la comparecencia debe señalarse lugar para
oír notificaciones futuras, pues de no hacerlo operaría la notificación
automática de las futuras resoluciones que se dicten, según lo dispone el
artículo 12 de la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones
Judiciales, si bien no tuvo ninguna incidencia en la tramitación del
procedimiento administrativo, debemos advertir que a la luz de las
consideraciones jurídicas vertidas en nuestro pronunciamiento C-342-04 del 18
de noviembre del 2004, la misma es del todo improcedente y por demás incorrecta,
pues la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales no
ha derogado el artículo 243 de la Ley General de la Administración Pública.
Consecuentemente, en caso de que la
parte no señale lugar para notificaciones pero en el expediente administrativo
conste su lugar de residencia, de trabajo o dirección, la Administración está
obligada a notificarle en dicho sitio, y si no constare en el expediente
administrativo, ningún lugar donde notificar, procede comunicar la resolución por
publicación, según lo dispuesto en el artículo 241 de la Ley General de la
Administración Pública.
Así las cosas, recomendamos
tener muy presentes las consideraciones jurídicas aludidas, a fin de adecuar en
un futuro las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y evitar
así posibles nulidades, y sobre todo, eventuales responsabilidades.” (El
subrayado no es del original).
Siendo que la correcta
notificación del acto inicial del procedimiento resulta un elemento esencial
del debido proceso, y que del expediente administrativo se desprende que se tal
actuación se realizó y fundamentó incorrectamente en la Ley N° 7637, esta
Procuraduría se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen sobre el
fondo, dada la constatación del quebranto a la garantía del debido proceso y la
inaplicación de los preceptos de la Ley General de la Administración Pública
para la comunicación de los actos administrativos.
Valga agregar, a modo
de colaboración con ese Ministerio, que también se observa la omisión de incluir,
dentro del expediente administrativo, el acto cuya nulidad absoluta se
discutirá. Ello ha sido señalado,
igualmente, como motivo de infracción al debido proceso, para lo cual puede
consultarse, entre otros, los dictámenes C-028-2004 del 23 de enero del 2004 y
C-128-2005 del 7 de abril del 2005.
VI. Conclusión
Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada
para emitir el dictamen que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, en virtud de la constatación de vicios en la
tramitación del expediente administrativo (indebida notificación del acto
inicial por estimar aplicable la notificación automática que contempla la Ley
de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Judiciales, en perjuicio
de las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública sobre el
tema).
Sin otro particular, se
suscriben,
Iván Vincenti
Rojas Sandra
Sánchez Hernández
Procurador
Administrativo Abogada de
Procuraduría
IVR/SSH/mvc
Adjunto: Expediente
administrativo