C-124-2006
24 de marzo de 2006
Master
Roy Rojas Vargas
Director Ejecutivo
Consejo de Seguridad Vial.
S. D.
Estimado señor:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su atento
oficio DE-2006-478 del 6 de marzo del 2006, en el cual solicita criterio
técnico jurídico sobre si una asociación privada está autorizada para expedir
permisos o licencias de conducir internacionales, acreditando la expedición de
la licencia de conducir en Costa Rica, de manera tal que ese documento se
constituya en un respaldo para conducir en el exterior. Se agrega que ni la
Dirección General de Educación Vial ni el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes han otorgado a la entidad privada una autorización para realizar
tal acreditación.
Adjunta
Ud. el criterio legal de la Asesoría Legal del COSEVI, oficio AL-156-2006 del 6
de marzo del 2006, en el cual se concluye que frente a una potestad pública y
ante la ausencia de normas que autoricen a la asociación privada para expedir
licencias de conducir, una asociación no se encuentra autorizada para expedir
licencias de conducir. Dentro del análisis de la Asesoría Legal se aduce la
existencia de dos convenios internacionales sobre el tema, la Convención sobre
Circulación por Carretera de Ginebra del 19 de setiembre del año 1949 y el
Convenio sobre Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de 1968, los cuales
de acuerdo al oficio 128-01OAT-PE de la Oficina Asesora de Tratados de la
Dirección General de Política Exterior de Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto, al que se hace referencia, no
están ratificados por nuestro país. En concreto, la Asesoría hace referencia al
artículo 24, numeral 3 de la Convención sobre circulación por carretera,
suscrita en 1949, en tanto establece que el permiso internacional para conducir
será expedido por la autoridad competente de un Estado Contratante o de una de
sus subdivisiones o por una asociación habilitada por esa autoridad, bajo el
sello o timbre de la autoridad o de la asociación. Dicho documento permitirá
conducir, sin nuevo examen, en todos los Estados Contratantes, los vehículos
automotores comprendidos en las clases para las cuales se haya expedido. Por lo
que considera que no basta que una asociación decida expedir los permisos en
cuestión, sino que debe estar habilitada por la autoridad responsable de este
tipo de trámites en cada país. Por lo
que previamente se requiere del aval de la Dirección General de Educación
Civil, competente para expedir y regular las licencias de conducir.
La
expedición de licencias para conducir es expresión de la potestad de imperio
del Estado, que debe ser ejercida directamente por éste, sin posibilidad alguna
de delegación en una entidad privada. No existe norma en el ordenamiento que
habilite a un particular expedir licencias de conducir internacionales
I- LA EXPEDICIÓN DE LICENCIAS: UNA
POTESTAD DE IMPERIO
El Estado es titular del poder
soberano, que se expresa a través de diversas potestades de imperio. Expresión que comprende el conjunto de
prerrogativas particulares de que goza la Administración Pública para asegurar
el predominio del interés general cuando se encuentra en conflicto con los
intereses particulares. Se las conoce como prerrogativas exorbitantes de
derecho común, extrañas a los derechos y facultades que comúnmente se reconocen
a los particulares: poder de emitir actos administrativos, poder de policía,
potestad expropiatoria, principio de ejecutoriedad de sus actos, potestades
implícitas en la contratación
administrativa, poder sancionador. Diversos actos estatales son manifestación
del poder público y como tales propios y exclusivos de la función
administrativa. Es en ejercicio de estas potestades, consagradas por la
Constitución o la ley, que el Estado hace prevalecer coactivamente el interés
general.
Sobre
el tema señala el profesor Eduardo Ortiz Ortiz:
“… el poder fundamental de la
Administración es su llamada potestad de imperio, que le permite crear
obligaciones o suprimir derechos del particular sin el consentimiento de éste.
En este poder resalta la necesidad de lograr el fin público a toda costa, pues
su carácter imperativo se explica como un medio para vencer la residencia del
particular en los casos en que tiene que colaborar al logro de dicho fin y no lo hace. De este poder de imperio dimanan
otros que también revelan una superioridad de la Administración frente al
particular, incompatibles con el principio de igualdad.” (E, Ortiz Ortiz: Tesis de Derecho
Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A. San José, 1998, p. 39.)
El
ejercicio de estas potestades exorbitantes determina la creación, modificación
o extinción de derechos mediante actos unilaterales. En razón de su contenido y
fin, estas potestades
de imperio presentan características esenciales, las cuales son:
- Indelegabilidad: estas potestades
sólo pueden ser ejercidas por la entidad estatal que la ley determine, que no
está autorizada para delegarla en otra entidad. Es este un carácter inherente
de la potestad de imperio.
- Imprescriptibilidad: tal característica
aduce a que el transcurso del tiempo no inmuta el ejercicio de las potestades
de imperio a favor del Estado, salvo norma en contrario. Puede prescribir el
ejercicio en un caso concreto, pero no la potestad en sí misma considerada.
- Irrenunciabilidad: por imperativo
legal las entidades encargadas de ejercer estas potestades no se encuentran
facultadas para desconocer el ejercicio de los poderes atribuidos.
- Unilateralidad: las potestades de
imperio se ejercen por la sola voluntad del Estado, sin que exista necesidad de
contar con el consentimiento del particular.
- Funcionalidad: estas potestades son
otorgadas necesariamente en función de la realización de un interés público
determinado, para evitar arbitrariedades por parte de la Administración en el
ejercicio de estos poderes. La
Administración carece de libertad para decidir si ejercita o no sus potestades.
Estas son atribuidas por el ordenamiento para la satisfacción del interés
general, por lo que en la medida en que este se encuentre comprometido, la
Administración debe ejercitar sus potestades.
Este
es el caso de la expedición de licencias de conducir, ejercicio de una potestad
de imperio inherente al propio Estado. La licencia de conducir certifica la
idoneidad y capacidad de un determinado particular para conducir en las vías
públicas. En ese sentido, la licencia de conducir no es sino el documento
mediante el cual el Estado, en uso de sus potestades, certifica las capacidades
y la aptitud de un particular para la conducción de un vehículo automotor a fin
resguardar el orden público y la integridad física de las personas. En el
fondo, la obtención de la licencia de conducir autoriza al particular, una vez
cumplidos los requisitos que la ley impone, para que conduzca un determinado
automotor por las vías terrestres nacionales, bajo las regulaciones que la
misma ley instaura.
En
términos del artículo 220 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres,
Ley Nº 7331 del 13 de abril de 1993, la licencia es el “permiso formal otorgado
por el Estado, que faculta a una persona para conducir un vehículo durante un período
determinado”.
Dispone
el artículo 64 de la misma Ley:
“LAS LICENCIAS Y EL PERMISO DE
APRENDIZAJE
ARTÍCULO 64.- La obtención del permiso temporal de aprendizaje y de la licencia
de conducir, por parte de los habitantes de la República, es un derecho sujeto
al cumplimiento de los requisitos o condiciones establecidos en esta Ley.”
De un derecho a obtener la licencia de
conducir podría pretenderse deducir el derecho a conducir el vehículo. Pero es
claro que en nuestro país la conducción está sujeta a la licencia y que este es
un acto de poder público. Por consiguiente, sólo quien tiene licencia puede
conducir en el país.
En
ejercicio de su potestad, el Estado regla el otorgamiento de la licencia para
conducir, así como los requisitos necesarios para su obtención y el
procedimiento administrativo. El cumplimiento de esos requisitos y la sujeción
al procedimiento permite al Estado comprobar si la persona cuenta con la idoneidad
y capacidad requerida para conducir.
En
ese orden de ideas, la expedición de licencias de conducir es realizada por
un órgano del Estado, previa
comprobación de los requisitos establecidos por la Ley de Tránsito, a fin
garantizar los derechos del propio conductor, resguardar el orden público y la
seguridad de las personas. Es el artículo 249 de la Ley de Tránsito el que
otorga competencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de
la Dirección
General de Educación Vial, para tal acto. En efecto, dicho artículo dispone que
la expedición y regulación de lo relativo a las licencias para la conducción de
los vehículos pasa a ser función de la Dirección General de Educación Vial. De
dicho texto no es posible derivar que la Dirección pueda delegar tal
competencia.
II-.
UNA POTESTAD INDELEGABLE
Una de las características intrínsecas de las
potestades de imperio es su carácter indelegable. Ello implica que la
Administración debe ejercerlas directamente, salvo disposición expresa en contrario.
La circunstancia misma de que se esté en presencia de una potestad pública
implica, per se, que el particular no es libre para ejercerla, salvo que el
ordenamiento expresamente autorice la delegación de dicha función.
Indelegabilidad de la potestad, pero también
imposibilidad jurídica de considerar que el particular puede prestar la
actividad a que se refiere la potestad, como si se tratase de una actividad
privada dentro del comercio de los hombres, o bien una actividad sujeta a
autorización.
En este
orden de ideas, debe resultar claro que el otorgamiento de licencias y, por
consiguiente, la acreditación de la capacidad de conducir no corresponde a los
particulares. Se trata de una potestad pública, que sólo puede ser ejercida por
el órgano competente, por una parte. El ejercicio de esa potestad, precisamente
por su carácter público, no puede ser delegada en un particular. Por
consiguiente, ninguna entidad privada puede ser habilitada para ejercitar esa
función, por otra parte. No se trata de una actividad cubierta por la libertad
de empresa.
Dado que esta función es de la esencia del Estado y del poder público, se
sigue que la Administración no es libre para descargarse de esa potestad,
acudiendo a un particular para que éste ejercite la competencia pública.
Competencia pública que abarca, tal como se ha indicado, la comprobación de los
requisitos impuestos por la Ley para la expedición de la licencia, el trámite
de los procedimientos y el acto mismo de otorgamiento. Cabe recordar, al
efecto, que nuestro ordenamiento no permite la contratación de servicios cuando
se trate de actividades que impliquen “actos de autoridad” o ejercicio de
potestades públicas. La atribución de una competencia y, por ende, de una
potestad de imperio, tiende a la satisfacción del interés general y no del
interés particular de la Administración. Es por ello que cuando una autoridad
pública ha sido investida de una competencia por el legislador debe ejercerla,
sin posibilidad de renuncia. Las autoridades administrativas no pueden, en
efecto, disponer de la competencia otorgada por el ordenamiento (doctrina del
artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). Lo que las obliga
a ejecutar con sus propios recursos, humanos, técnicos, financieros, las
actividades de que se trate. Si la Administración no puede transferir esas
competencias, delegarlas en otra entidad u órgano, con mucha menos razón puede
descargar en un sujeto privado su realización o ejecución (así dictamen N. C-002-2002 de 7 de enero de 2002 y Opinión Jurídica OJ-27-97 de 15 de junio de
1997, entre otros pronunciamientos). En este mismo sentido, se ha pronunciado
el Tribunal Constitucional, el que al referirse al principio de legalidad ha
expresado:
“Por
principio general, las potestades públicas son un poder-deber, lo que sin duda
implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su
competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla”. Sala Constitucional
resolución 6326-2000 de 16:18 hrs. del 19 de julio de 2000.
Procede recordar, al efecto, lo dispuesto
por el artículo 74, primer párrafo, de la Ley de Contratación Administrativa:
“ARTICULO 74.- Supuestos y régimen.
La administración podrá gestionar,
indirectamente y por concesión, los servicios de su competencia que, por su
contenido económico, sean susceptibles de explotación empresarial. Esta figura
no podrá ser utilizada cuando la prestación del servicio implique el ejercicio
de potestades de imperio o actos de autoridad”.
La
correcta interpretación y aplicación de ese artículo implica que no es posible
la delegación de funciones públicas, en tanto expresión de potestades de
imperio. Por consiguiente, no es factible habilitar a un particular para que
expedida licencias de conducir o en cualquier forma acredite la idoneidad de un
tercero para tal conducción.
La
naturaleza misma de la actividad impide, entonces, la referida delegación. La
expedición de licencias, repetimos, es una función pública. No se trata de un
servicio industrial y comercial. Y en nuestro ordenamiento la gestión indirecta
de servicios sólo procede cuando se trate de servicios industriales y
comerciales. Naturaleza que no puede pretender atribuirse a la de expedición de
licencias en tanto autorización para conducir.
Obsérvese la diferencia que la propia Ley de Tránsito hace respecto de
los requisitos para obtener la licencia. En tratándose de los cursos teóricos,
la Ley prevé la posibilidad de que la Administración habilite a terceros para
prestarlos. Pero expresamente se dispone que la realización de la prueba
práctica deberá ser realizada por Educación Vial. El artículo 219 de la Ley
reafirma que la comprobación de la idoneidad es una potestad pública
indelegable. Dispone tal norma:
“ARTÍCULO 219.- El Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, por medio de la Dirección General de Educación Vial y mediante el
procedimiento de concesión puede autorizar a los centros educativos públicos y
privados para impartir el Curso Básico de Educación Vial y el Curso para
Infractores, pero la Dirección General de Educación Vial se reserva la
aplicación de la prueba teórico práctica”.
Reserva que se justifica por el hecho
de que la prueba teórico práctica permite determinar si la persona conoce,
tanto desde el punto de vista teórico como práctico, los principios y normas
que rigen la conducción en las vías públicas y si cuenta con las destrezas
necesarias para dicha circulación, de manera tal que la expedición de la
licencia no sea un peligro para la seguridad vial.
Es de advertir que la indelegabilidad
de la potestad de expedir licencias se acompaña de la indelegabilidad de la
potestad de certificar. El certificar o acreditar que una persona es titular de
una licencia de conducir en el país es también una potestad de imperio, que
como tal corresponde a la autoridad pública. En ese sentido, cabe recordar que
el artículo 65 de la Ley General de la Administración regula la potestad de
certificación, haciéndola recaer en quien tiene potestad de decidir. Se sigue
de lo expuesto que la certificación de la titularidad de una licencia de
conducir es competencia del MOPT a través de la Dirección de Educación Vial.
Para que un particular pueda certificar se requiere que el Estado lo
dote de “fe pública” permitiéndole certificar. La potestad de certificar, con
efectos sobre otros, es excepcional en tratándose de entes privados y debe ser
otorgada por la ley cuando exista un evidente interés público que lo
justifique. Permítasenos la siguiente cita:
"II. La potestad certificadora, que es
propia de los entes públicos, es otorgada por la ley 4179 del 22 de agosto de
1968, a las Asociaciones Cooperativas, lo que conlleva un necesario ejercicio
de la potestad de imperio del Estado, pues se les autoriza a través de esta ley
a crear títulos que son ejecutivos y ejecutorios, siendo sujetos de derecho
privado. A pesar de la cualidad de estos entes, de ser sujetos cuyo
funcionamiento es de utilidad pública e interés social, ello no les da carácter
público ni puede depositarse en las mismas competencias que sólo corresponden a
entes del Estado, regidos por el derecho administrativo. El artículo 13 de la
Ley de Asociaciones Cooperativas consultado, considera la Sala que es
abiertamente contrario al principio de igualdad jurídica que rige nuestro
sistema de derecho, por lo que lo pertinente es declararlo inconstitucional, ya
que la posibilidad de certificar otorgada a un acreedor, deja al deudor en
franca indefensión ante lo que administrativamente pueda certificar con
referencia al monto, condiciones, exigibilidad y demás extremos que puedan
serle reclamados". Sala Constitucional, resolución N. N° 998-93 de
15:54 hrs. de 23 de febrero de 1993.
En este mismo sentido, puede verse
resoluciones Ns. 4273-1999 de 11:15 hrs. de 4 de junio de 1999 y N. 12006-2002
de 8:55 hrs. de 18 de diciembre de 2002.
En la
consulta se hace referencia a que una asociación privada del país “da fe o
certifica que la persona cuenta con licencia de conducir debidamente expedida”.
Además, en el documento que expide la asociación incluye información prescrita
por convenciones internacionales que regulan el tema de la circulación vial.
Tratados que no forman parte de nuestro ordenamiento. Se habla al efecto de
licencias internacionales. Lo que obliga a referirnos al tema.
III-. “UNA ACREDITACION DE LA LICENCIA
INTERNACIONAL”
De conformidad con la información
que ha sido remitida a la Procuraduría, una asociación privada expide licencias
de conducir internacionales al amparo de de dos Convenciones: la Convención
sobre Circulación por Carretera, suscrita en Ginebra el 19 de setiembre de
1949 y el Convenio sobre Circulación
Vial, suscrito en Viena el 8 de noviembre de 1968. Estas normas no forman parte
de nuestro ordenamiento. En todo caso, dichos documentos no generan un derecho
para que los particulares acrediten la idoneidad de un conductor para conducir.
Los
convenios y tratados internacional se incorporan a nuestro ordenamiento
jurídico, artículos 7, 121 inciso 4, 140, inciso 10, a partir de su aprobación
por la Asamblea Legislativa. Una vasta
jurisprudencia constitucional señala la imperiosa necesidad del efectivo
cumplimiento del procedimiento de suscripción y aprobación de las normas
internacionales. Indica la Sala:
“IV.- Las potestades limitadas
del Poder Legislativo en materia de aprobación de convenios internacionales. Según se encuentra consagrado en el inciso
10) del artículo 140 de la Constitución Política, constituye una atribución
exclusiva a cargo del Poder Ejecutivo "Celebrar convenios, tratados
públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la
Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación
la exija esta Constitución". Es decir, el Presidente de la República, en
forma conjunta o no con su Ministro de Relaciones Exteriores, o por intermedio
de algún otro funcionario que haya sido formal y debidamente apoderado para ese
acto, tienen la potestad de conducir las relaciones internacionales del Estado,
uno de cuyos aspectos más relevantes es el proceso de negociación y posterior
suscripción del instrumento internacional de que se trate. Es en esa fase en la
que entran en juego las políticas que ha adoptado el Poder Ejecutivo en un
determinado momento histórico y respecto de la materia determinada sobre la
cual versa el convenio o tratado a negociar. Una vez suscrito por el
representante del Poder Ejecutivo, entra en juego la segunda fase para la
incorporación al derecho interno de esa normativa internacional ya negociada,
sea, su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, atribución que le
confiere de manera exclusiva el inciso 4) del artículo 121 constitucional. Lo
dicho hasta aquí tiene por objeto insistir sobre una clara delimitación de las
competencias que corresponden a cada uno de los Poderes. En ese sentido, debe
recordarse que la facultad para negociar, valorar y cuestionar con criterios de
oportunidad el contenido de un determinado tratado internacional, le
corresponde únicamente al Poder Ejecutivo. Ahora bien, una vez suscrito en el
marco de una negociación multilateral, se remite a la Asamblea Legislativa para
su aprobación. Esto implica que las facultades que el legislador ostenta en
esta materia están claramente limitadas y son distintas de las que posee
tratándose del proceso de producción de la legislación ordinaria e interna. En
este último caso, el proyecto originalmente sometido a consideración del
legislador está sujeto a sufrir variaciones durante su proceso de discusión y
aprobación, a base de las mociones que sobre su texto pueden someter a
consideración los propios legisladores, en ejercicio de las facultades que el
ordenamiento les concede. Igualmente, se pueden hacer toda clase de
correcciones en su redacción, usualmente como una fase técnica en la
tramitación del proyecto. Sin embargo, distinto es el caso del acto de
aprobación de un convenio o tratado suscrito previamente por parte del Poder
Ejecutivo, pues la competencia constitucional de que hace uso el legislador en
este caso se constriñe a aprobar o improbar su texto, sin que ostenta la menor
facultad para alterarlo, suprimirle alguna de sus partes o ampliarlo, salvo la
introducción de reservas, que se trata de una materia expresamente regulada por
el Derecho Internacional, básicamente en la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados, y que constituye un mecanismo especial para la
adaptación al régimen constitucional de los países participantes...” (Sala
Constitucional, resolución Nº 1508-2001 del 23 de febrero del 2001).
Conviene,
entonces, distinguir entre celebrar un tratado y “aprobarlo”. La celebración
del tratado comprende su negociación y su adopción. Al respecto, conforme el
artículo 11 del Convenio sobre el Derecho de los Tratados, el consentimiento de
un Estado en comprometerse por medio de un tratado puede manifestarse mediante
la firma, el canje de instrumentos, la ratificación, la aceptación, la
aprobación o adhesión. Formas que en Costa Rica están sujetas a la aprobación
por parte de la Asamblea Legislativa. La celebración del tratado corresponde al
Poder Ejecutivo, que puede hacerlo mediante la suscripción o firma del
respectivo instrumento internacional. Empero, este instrumento no tendrá
validez y eficacia en el ordenamiento interno si no es aprobado por la Asamblea
Legislativa. Dicha aprobación constituye un acto de control sobre lo negociado
por el Ejecutivo y es manifestación de la soberanía popular. Es a partir de esa aprobación que el tratado
se incorpora a nuestro ordenamiento y lo hace con rango superior a la ley,
conforme lo dispuesto por el artículo 7 de la Carta Política.
Es
de advertir que para la eficacia de ese tratado en el plano internacional puede
ser requerida la ratificación. En términos de la Sala Constitucional la
ratificación es:
“…el acto de derecho internacional
mediante el cual el Estado se adhiere plenamente al Convenio o tratado, en
Costa Rica, mediante un acto del Poder Ejecutivo que se emite después de su
aprobación legislativa, que es su incorporación en el derecho interno..."
(Sala Constitucional Resolución Nº 2596-1991 del 4 de diciembre de 1991).
En síntesis, para que un convenio
internacional forme parte del ordenamiento jurídico costarricense no basta la
suscripción del instrumento internacional por parte del Poder Ejecutivo. Por el
contrario, se requiere que la Asamblea Legislativa, artículo 121 inciso 4 de la
Constitución Política, apruebe el texto del convenio internacional suscrito por
el Poder Ejecutivo. Aprobado el tratado, se incorpora al derecho interno.
Ahora bien, respecto de la
Convención sobre Circulación por Carretera de Ginebra del 19 de setiembre del
año 1949 y al Convenio sobre Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de
1968, procede señalar que dichos instrumentos no han sido aprobados por la
Asamblea Legislativa. Por consiguiente, no forman parte de nuestro ordenamiento
y, por ende, no pueden convertirse en el sustento jurídico de una determinada
actividad como lo es la expedición de “licencias de conducir internacionales”
por parte de una asociación privada.
Es
de advertir, por demás, que los citados convenios no otorgan a particulares el
derecho de expedir licencias para conducir. Por el contrario, al prever la
participación de un particular en la función pública de expedir licencias,
ambos instrumentos parten del supuesto de una asociación “habilitada” por el
Estado. Suponen, entonces, que el Estado dicta un acto delegando en un
particular la facultad sea de expedir las referidas licencias internacionales,
sea de acreditar que se ha extendido por parte del Estado la licencia
correspondiente.
En
efecto, partiendo del texto transcrito por la Asesoría Jurídica, tenemos que el
artículo 24 inciso 3 de la Convención sobre Circulación por Carretera de 1949
dispone que el permiso internacional para conducir será expedido por “la
autoridad competente de un Estado Contratante o de una de sus subdivisiones o
por una asociación habilitada por esa autoridad”. En consecuencia, la
Convención no autoriza a cualquier asociación para expedir licencias
internacionales. Antes bien, parte de que esta es una función pública. Por ese
mismo hecho, tampoco da validez y eficacia a cualquier documento expedido por
una asociación. Estos efectos podrán ser adquiridos en el tanto en que el
Estado, por medio de la autoridad competente habilite, delegue en la asociación
la facultad de expedir las referidas licencias.
Conclusión que también
se impone en tratándose del Convenio sobre Circulación Vial de Viena. Las
Partes de esta Convención se comprometen a dar validez a la licencia
internacional de conducir expedida por otra Parte Contratante “o una asociación que
debidamente responde ante esta otra Parte Contratante”. El punto 5 del artículo
41 de dicho Convenio también establece que la licencia internacional deberá
expedirse solo a las personas que disponen de una licencia de conducir
doméstica y que responda a los requisitos mínimos expuestos en la Convención.
De modo
que aún cuando las referidas convenciones internacionales hubiesen sido
aprobadas por la Asamblea Legislativa, ninguna asociación podría alegar la
titularidad de una habilitación para expedir licencias de conducir
internacionales. Simplemente, el otorgamiento de una licencia es ejercicio de
una potestad de imperio, que en el estado actual del ordenamiento no es
delegable.
La habilitación reafirma que la
actividad de expedir licencias no es una actividad dentro del comercio de los
hombres, por lo que si una asociación privada pudiere llegar a expedir tal tipo
de documentos, ello se debería a que ha habido una delegación por parte de la
autoridad pública. Delegación requerida porque hay una función pública. La
expedición de licencias internacionales, al igual que la expedición de
licencias nacionales, es una potestad pública, carácter que en modo alguno
desvirtúan las referidas convenciones.
Potestad pública que debe respetarse
aún cuando el acto que se expida surta sus efectos en el territorio extranjero.
Cabe recordar, al efecto, que si un determinado Estado acuerda valor y eficacia
a un permiso o licencia para conducir, lo hace en virtud de las disposiciones
internacionales que haya suscrito pero sobre todo porque le da eficacia al acto
público de otro Estado que certifica la idoneidad y capacidad para conducir. El
Estado reconoce la soberanía del otro Estado, manifestada en la expedición de
la licencia, concediéndole los efectos consecuentes. Es este principio el que
está presente en las referidas Convenciones y que no es extraño a nuestro
ordenamiento. Cabe recordar que nuestra Ley de Tránsito dispone:
“ARTÍCULO 74.- Las personas con licencia para conducir los vehículos
automotores, expedida en el extranjero, quedan autorizadas para conducir, en el
territorio nacional, por un período máximo de tres meses, el mismo tipo de
vehículos que les autoriza esa licencia. La licencia debe estar al día y el
conductor debe portarla junto con su pasaporte.
Sin embargo, podrán obtener la licencia de conducir con la sola
presentación de la licencia del otro país y el examen médico, de conformidad
con lo que establece esta Ley”.
El hecho mismo de que se dé eficacia
temporal a la licencia expedida en el extranjero viene a reafirmar que no
existe libertad para conducir si no se demuestra la idoneidad correspondiente,
que esa idoneidad se comprueba con el documento legalmente establecido para tal
efecto, la licencia de conducir y que ésta debe ser emitida por quien tiene la
facultad para hacerlo. Por consiguiente, un particular no puede pretender que
es parte de la libertad de empresa el emitir licencias internacionales o bien,
certificar la licencia nacional otorgada por la autoridad competente.
IV-. CONCLUSIONES.
Por lo anteriormente expuesto es
criterio de la Procuraduría General de la República que:
1-. La
licencia de conducir es el documento mediante el cual el Estado, en uso de sus
potestades, certifica las capacidades y la aptitud de una persona determinada
para la conducción de un vehículo automotor, a fin resguardar el orden público
y la seguridad vial, lo cual comprende la vida, la salud y la propiedad de los
individuos.
2-. La expedición de licencias de conducir es
ejercicio de una potestad de imperio inherente al Estado.
3-. Como potestad de imperio, la expedición de
licencias es una potestad indelegable. Por consiguiente, ninguna persona
privada, física o jurídica, puede ser autorizada para expedir licencias de
conducir, nacionales o internacionales.
4-. La naturaleza pública de la potestad
impide, además, considerar que la expedición de licencias para conducir o el
certificar la licencia nacional otorgada por la autoridad competente constituya
una actividad protegida por la libertad de empresa o de comercio.
5-. La potestad de certificar o acreditar que X
persona es titular de una licencia para conducir en Costa Rica corresponde
exclusivamente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la
Dirección General de Educación Vial, competencia que se ejerce
independientemente de la finalidad para la cual se requiera la certificación o
acreditación. Dicha potestad no puede ser delegada en un particular.
6-. La Convención sobre Circulación por
Carretera de Ginebra del 19 de setiembre de 1949 y el Convenio sobre
Circulación Vial de Viena del 8 de noviembre de 1968, no han sido aprobados por
la Asamblea Legislativa. Al no formar parte de nuestro ordenamiento jurídico,
no pueden convertirse en el sustento jurídico del ejercicio por un particular
de la función pública de expedir
“licencias de conducir internacionales” o de certificar o acreditar que
un tercero es titular de una licencia de conducir otorgada por la Dirección
General de Educación Vial.
7-.
Consecuentemente, ninguna asociación privada puede ser válidamente
habilitada para expedir licencias de conducir internacionales o acreditar la
titularidad de una licencia de conducir nacional.
De Ud, muy atentamente
MIRCH/EAQ/gas