S. D.
Estimado señor:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio
2006-0276 de fecha 21 de junio de 2006, mediante el cual nos plantea consulta
sobre el procedimiento a seguir para la recuperación del derecho de vía en
diversos supuestos.
Específicamente,
se nos cuestiona sobre la situación que se presenta cuando particulares han
logrado inscribir títulos de propiedad (por procedimientos como los contenidos
en la Ley de Informaciones Posesorias y la Ley de Titulación de Vivienda
Campesina) sobre áreas de terrenos que, anteriormente, habían sido expropiados
para fines de construcción de vías públicas, o, dicho en otras palabras, que
forman parte del derecho de vía del Estado costarricense. Asimismo, nos refiere el caso de personas
que, sin tener título de propiedad, han edificado obras en ese derecho de vía.
A la consulta, se adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Consejo,
fechado 20 de junio del año en curso
De
seguido pasamos a pronunciarnos sobre el tema de su consulta.
I.
Inviolabilidad de la propiedad privada:
artículo 45 constitucional
Vistos los diferentes supuestos fácticos
que se nos indican en el oficio al que ahora damos respuesta, se observa que
para algunos de ellos se especifica que se trata de terrenos que, en la
actualidad, se encuentran debidamente inscritos a nombre de particulares, lo
cual se logró, en su momento, a través de procesos de titulación de diversa
índole.
De ahí que consideramos indispensable
hacer referencia al tema de la propiedad privada, desde la perspectiva de su
condición de derecho fundamental, y al régimen especial constitucionalmente
previsto para su limitación o privación total a manos del Estado. Esto toda vez que se afirma en la consulta
que la situación que interesa sea analizada cuenta con antecedentes en los que
hay un acto registral o judicial que confiere ese derecho a algunos
administrados.
A tal efecto nos permitimos transcribir el
artículo 45 del texto constitucional que recoge, de forma expresa, la máxima
relativa a la inviolabilidad de la propiedad privada:
”ARTÍCULO
45.- La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es
por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la
ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la
indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más
tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.
Por
motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de
los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad
limitaciones de interés social.”
Con
la disposición anterior se reconoce el derecho a la propiedad a título
individual, lo que supone no solo un deber del Estado de crear los mecanismos que permitan al particular el
uso y disfrute pleno de ese derecho; sino que, además, le obliga a abstenerse
de realizar toda acción que se dirija a anular el contenido esencial del mismo
si no ha efectuado la indemnización correspondiente.
Siguiendo lo
anterior, tenemos que el derecho de propiedad “… se define como el derecho de
poseer exclusivamente una cosa y gozar de ella, sin más limitaciones que las
establecidas por la ley y el propietario, y conceptualizándose como facultades
de uso, goce y disfrute del bien, por lo que toda limitación que traspase el
límite del contenido normal significa expropiación” (Resolución No. 3617-94 de
las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de julio de mil
novecientos noventa y cuatro)
Con la definición
anterior la Sala Constitucional hace una observación implícita en el sentido de
que el derecho de propiedad no es irrestricto.
Por el contrario, es posible que se encuentre sujeto a concretas
limitaciones, sin que estas resulten inconstitucionales, siempre que sean
proporcionales y razonables, y no vacíen el contenido esencial del derecho,
además de que para imponerlas debe cumplirse con los requisitos que el
constituyente estableció en el texto 45 citado.
Es
así como en términos generales –y no solo en referencia al derecho de
propiedad- la teoría de los derechos fundamentales ha ido en constante evolución,
de ahí que se ha aceptado la tesis anterior de que los mismos no son
irrestrictos, sino que son susceptibles de limitaciones por razones de interés social, interés público, por lo
que se habla ahora de la “función social
de la propiedad”.
En
tal sentido se ha manifestado la Sala Constitucional indicando lo siguiente:
“V. DE LA
FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE
PROPIEDAD - PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA. Una
concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y
prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el
cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del
ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por
cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera
absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva.
Sin embargo,
tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una
propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad
de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la
protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo,
pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la
sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en
la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones
comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo
social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función",
consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del
dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el
deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comportamiento sea imprescindible.
Con este nuevo
concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el
contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y
obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido
exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este
Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:
"I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango
constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho
contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza
estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de
considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto
interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del
propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla.
El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes.
Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también
diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho
objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de
derecho implica una peculiar forma de apropiación.
Así por ejemplo
las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de
las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa
utilización".
Asimismo, se
integra, junto con este principio - de la función social de la propiedad- el de
solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con
anterioridad, "IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política,
permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos
pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien
inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de
su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad
productible". (Sentencia número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro
minutos del diecisiete de mayo del año en curso.) Cabe señalar que en casi
todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad
privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en los más importantes
órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad
estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo
señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96:
"Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del
dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación
es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de
propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo". (Resolución
4205-96 de las catorce horas y treinta y tres minutos del veinte de agosto de
1996)
Viene
de lo expuesto que el artículo 45 constitucional claramente reconoce el derecho
a la propiedad privada, así como el derecho del Estado de imponer limitaciones
a este, lo que implica el deber del particular de soportarlas.
Claramente, no puede
tratarse de una actuación arbitraria del Estado, sino que por el contrario, la
limitación debe justificarse en motivos de necesidad social, así como ser
impuesta por medio de ley debidamente aprobada por mayoría calificada de los
miembros de la Asamblea Legislativa.
Asimismo, el
particular se encuentra obligado a soportar las limitaciones; sin embargo, no
se encuentra obligado a hacerlo cuando la limitación impuesta sea de tal
envergadura que se vacíe de contenido el derecho, de tal forma
que impida el pleno disfrute de los derechos que involucra la propiedad,
ya que en ese caso, tiene derecho a que se le indemnice por el precio justo
–supuesto sobre el que volveremos más adelante-.
Sobre esta cuestión la Sala Constitucional ha
expresado lo siguiente:
"Es decir,
pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve
para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la
parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de
estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos
únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que
se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su
totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis
constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad
que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad
socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga
imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de
autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la
imposibilidad de usufructuar el bien". (Resolución No. 2345-96 de las nueve horas
veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis)
A mayor abundamiento, sigue
indicando el Tribunal Constitucional:
“El derecho de
propiedad también es objeto de limitaciones en lo que respecta a su ejercicio,
según se indicó en sentencia número 4205-96, supra citada: _IV. EVOLUCIÓN DEL
CONCEPTO DE LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA. Con fundamento en lo anterior,
cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos
ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un
sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho
subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es
decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer
excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales,
sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro
del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del
derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento
jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho
ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir
obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido
sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada
como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además,
está sujeta a deberes y obligaciones. Tales limitaciones al derecho de
propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la
misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con
la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos
los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser
indemnizables. En el caso específico del
derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se
refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido
mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para
provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en
el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la
propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen
legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su
imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho,
en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés
social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar
expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan
desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico
-en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del
Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o
facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas
limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su
destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya
que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a
verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se
explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos
resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una
actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los
términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la
Constitución Política.” (Resolución 4205-96 de las catorce horas y treinta
y tres minutos del veinte de agosto de 1996 citada en la resolución No.6273-96
de las quince horas treinta minutos del diecinueve de noviembre de mil
novecientos noventa y seis. El resaltado no corresponde al original)
Todo lo expuesto nos
lleva al deber de expropiar que se impone al Estado en los casos en que la
intención del Estado sea privar al particular de su propiedad, para lo que debe
mediar interés público legalmente comprobado, previa indemnización del precio
justo conforme a la ley.
En ese sentido, la
Ley de Expropiaciones, No. 7495 de 3 de mayo de 1995 establece que “la expropiación se acuerda en ejercicio del
poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de
privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales
legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una
indemnización que represente el precio justo de lo expropiado.”
El autor Fernando
Garrido Falla nos indica lo siguiente sobre la expropiación forzosa:
“Clásicamente
se ha entendido bajo el nombre de expropiación forzosa un instituto de Derecho
público que consiste en la transferencia coactiva de la propiedad de un
particular a una Administración pública, o a otro particular, por razón de
interés público y previo pago de su valor económico.
Son
dos las notas características en tal concepto: 1ª. Que la expropiación es una
transferencia coactiva, lo que hacía de ella típicamente una institución
característica de Derecho público, no asimilable a la compraventa prevista en
el Código Civil. 2ª. Que el expropiado tiene derecho a recibir una
indemnización equivalente al valor económico de la cosa expropiada, lo que
diferenciaba el instituto de otras figuras como la confiscación.
Se comprende que la idea de la expropiación forzosa hubiese de
chocar en sus comienzos con el Estado constitucional liberal. La concepción de
la propiedad como un droit inviolable et sacré no se compaginaba ciertamente
con esta radical negación que la expropiación supone. Mas, reconocida su
inevitable justificación y supuesto que el carácter constitucional que el
reconocimiento del derecho de propiedad tenía, también hubo que ser
simultáneamente constitucionalizada la potestad expropiatoria.
Hoy, cuando el afán
configurador del Estado moderno determina que la expropiación sea un
instrumento jurídico indispensable a la actividad administrativa, se comprende
que hayan desaparecido aquellas dificultades de principio. Antes bien, las
declaraciones constitucionales de respeto a la propiedad se hacen ya con tan
cautelosas restricciones, que no puede chocar, en absoluto, el reconocimiento
que a renglón seguido suele hacerse de la potestad expropiatoria. El propio
concepto de la expropiación forzosa había de recibir asimismo el impacto de las
nuevas concepciones”. (Fernando Garrido Falla. Tratado de
Derecho Administrativo. Volúmen II: Parte General: Conclusión. Editorial
tecnos, undécima edición, 2002, Madrid España, página 258 a 260)
Asimismo, siguiendo al mismo autor, el
fundamento de la expropiación se encuentra “en
la indudable necesidad que la Administración puede sentir, para satisfacción de
necesidades públicas, de bienes concretos en manos de los particulares; de
otra, en el mismo carácter subordinado y condicionado al interés público con
que igualmente se configura el derecho de propiedad. ”. (Fernando Garrido
Falla. Tratado de Derecho Administrativo. Volúmen II: Parte General:
Conclusión. Editorial tecnos, undécima edición, 2002, Madrid España, página
261).
Así
las cosas, como consecuencia de la expropiación, el Estado sustrae del sujeto
pasivo la titularidad de la propiedad de este sujeto. De ahí, dada la gravedad
de ese hecho, la Sala Constitucional ha exigido que los motivos que dan
fundamento a la expropiación deben ser lo suficientemente claros y precisos. En
tal sentido indicó ese alto Tribunal lo siguiente:
“Tampoco
se puede vedar a la propietaria del uso y disfrute de su propiedad sin que haya
mediado una justificación clara y precisa del motivo por el cual se le impide
el acceso a dichos derechos y mucho menos sin que se respete el debido proceso
establecido en la Ley de Construcciones para asuntos como el que aquí se
ventila, toda vez que el derecho a la propiedad se encuentra
constitucionalmente garantizado y, por lo tanto, cualquier amenaza a éste o a
su ejercicio no puede ser fruto de un acto arbitrario, sino que para poder ser
limitado por la administración dentro de los márgenes de legalidad
establecidos, debe ser mediante un acto administrativo razonado, realizado en apego
a los derechos de legalidad y de defensa constitucionales…” (Resolución No. 0160-97 de las quince horas cincuenta y
cuatro minutos del ocho de enero de mil novecientos noventa y siete)
A mayor abundamiento, encontramos que la Sección
Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo se refiere al deber de
indemnizar de la Administración, indicado que, tal y como lo establece el
artículo 3 de la Ley de Expropiaciones, comprende, incluso, los daños derivados
de la obligación del administrado de
permitir que se entre a examinar el bien inmueble de su propiedad. En tal
sentido indicó:
“III-
Es la
expropiación, una potestad de imperio de las de mayor y más intensa incidencia
en la esfera del particular, puesto que afecta su propiedad privada, tanto es
así, que sus efectos alcanzan las etapas preliminares de aquella decisión
unilateral, permeada siempre por la necesidad y la utilidad pública, como parte
del haz de obligaciones que toda organización pública asume en procura del
interés colectivo. Bajo esta perspectiva, el legislador aprobó el
artículo tres de la ley de referencia, conforme al cual
se puede autorizar el ingreso de los funcionarios públicos al bien
expropiable para establecer las condiciones y sus características, de
previo a la decisión definitiva. Se trata de una disposición razonable, sobre
todo si tomamos en cuenta que el justiprecio de lo expropiado, se cubre, en
todo caso, con fondos públicos. Con ello se busca asegurar la adaptación del
bien al fin y la necesidad expropiatoria, garantizando y previendo de
esta forma la adquisición de muebles o inmuebles satisfactorios y aptos para
los proyectos programados. Este Tribunal no echa en falta ninguno de los
presupuestos que apunta el apelante, pues se ha otorgado la autorización condicionada
a la previa comunicación al propietario y sin detrimento de la indemnización
por los daños que pudieran causarse. Tampoco es de recibo el argumento de la
peligrosidad y los perjuicios, pues se trata de un estudio topográfico como se
ha dicho, no de una demolición o excavación masiva en el inmueble. Por último,
no tiene asidero para estos afectos, el argumento de las mejores alternativas
que pudiera tener la entidad gestora para la expropiación definitiva. Este es
un asunto que deberá aquélla valorar y que excede la competencia
jurisdiccional en este ámbito. En todo caso, se debe insistir en que, se trata
de una actuación preliminar y no de la definitiva sustracción de la cosa.
Siendo esto así, debe confirmarse lo dispuesto por el Juzgado, tal y como ahora
se dispone.” (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN SEGUNDA. II CIRCUITO JUDICIAL. N°. 357-2002 de las diez horas cuarenta
y cinco minutos del once de octubre del dos mil dos)
Teniendo en consideración lo anterior, pasamos a
dar respuesta a los aspectos consultados.
II.
Procedimiento a seguir para la
recuperación del derecho de vía en los supuestos planteados.
En términos generales, la cuestión
planteada se centra en determinar el procedimiento a seguir para la
recuperación del derecho de vía en por lo menos dos supuestos distintos. Por un
lado, se trata de terrenos sobre los que particulares han titulado por medio de
procedimientos legales de diversa índole, siendo que entonces podrían gozan de
un derecho consolidado de propiedad, en consecuencia garantizado por el
artículo 45 de la Constitución Política. Por otra parte, también hay terrenos
sobre los que particulares han construido sin tener título que los habilite
como propietarios de esos terrenos, o bien, sin que el título que les confiere
la propiedad se encuentre consolidado frente a terceros.
En lo que toca al primer supuesto, no
debe olvidarse, tal y como se indicó, que en tanto los particulares ostentan un
título debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad –salvo la
aclaración que se hará más adelante-, debe estarse a lo expuesto en el aparte
anterior sobre la inviolabilidad de la propiedad privada y los medios
constitucionalmente viables para su privación.
Según se desprende de los aspectos
planteados, con la recuperación del derecho de vía, eventualmente dejarán
inutilizadas las construcciones que se encuentran sobre el terreno
correspondiente. Ello impone, como
consecuencia, que no se trate de una mera limitación a la propiedad, sino una
privación de la misma por parte del Estado (artículo 13 de la Ley de
Expropiaciones), en atención a un interés público previamente declarado
(construcción de una carretera nacional).
De donde los requisitos para el ejercicio de la potestad expropiatoria
se cumplen a cabalidad. Con vista en lo
anterior, deberá seguirse el procedimiento establecido en la Ley de
Expropiaciones, No. 7495 de 3 de mayo de 1995.
En el sentido de la importancia que un acto
administrativo de inscripción de propiedad tiene frente a las potestades
públicas, ha manifestado la Sala Constitucional lo siguiente:
“X.-
CONCLUSIONES GENERALES.- Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la
Sala que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el
régimen especial de protección de los bienes públicos entiende que la
naturaleza demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra
posesión que se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración
cuente con prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate,
como lo pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público
de la Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso,
otorgado en escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble
incorporado a la vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas
oficiales respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como
por ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida
oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley
afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo
que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los
inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo
anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía
jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el
dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con
prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está
inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de
previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la
Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si
se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el
artículo 45 constitucional.” (Resolución No. 3145-96 de las nueve horas
veintisiete minutos del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis)
Sin embargo, no puede dejar de mencionar
esta Procuraduría General que la decisión de seguir la vía expropiatoria que se
menciona en las líneas precedentes se justifica en la necesaria valoración que,
en cada caso en particular, deberá realizar la Administración sobre la legitimidad
o “buena fe” (artículo 21 del Código Civil) que pudo existir en la adquisición
del título de propiedad. Resulta
evidente que, a diferencia de otros supuestos (v.g., titulación en la zona
marítimo terrestre, donde existe normativa de larga data sobre la
inalienabillidad de actos posesorios), serán las circunstancias concretas, del
procedimiento mediante el cual se llegó a la adquisición de un derecho de
propiedad, lo que determinará la vía a seguir para la recuperación del derecho
de vía que se viene analizando en el presente estudio (que podría justificar,
incluso, el trámite de un juicio ordinario para discutir la nulidad absoluta
del título adquisitivo).
Finalmente,
con fundamento en el artículo 3 inciso ch) de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, recomendamos que se adopten cuántas medidas sean
necesarias para evaluar las razones y circunstancias que llevaron a la
alteración del derecho de vía que aquí interesa, ello con el fin de establecer
los procedimientos que garanticen a futuro una debida tutela de dicho
bien. Es claro que, en la medida de que
se establezca culpa grave o dolo en la participación de alguno o algunos
funcionarios públicos, deberá analizarse la procedencia de abrir y tramitar los
procedimientos administrativos ordinarios pertinentes.
- O -
En lo que toca a los terrenos sobre los
que particulares han construido sin tener título que los habilite como
propietarios de esos terrenos, debe estarse a lo que al efecto dispone el
numeral 28 de la Ley General de Caminos Públicos, de conformidad con el cual,
en caso de presentarse el supuesto descrito, el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, o la Municipalidad en su caso, debe hacer una prevención escrita
al particular responsable como etapa previa, y pasados quince días –plazo que
deberá contarse a partir de la prevención referida- pueden proceder al desalojo
administrativo (tesis que fue avalada por esta Procuraduría General mediante
dictamen C-063-2001 de 20 de febrero de 2006).
Lo anterior, sigue diciendo la norma,
sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y
perjuicios que se hubieren causado; claro está que allí se hace referencia a
daños provocados al Estado. En consecuencia, no se encuentra prevista
indemnización alguna a los particulares con motivo del desalojo precisamente
por tratarse de un bien de dominio público y sobre el cual no se presentan las
excepcionales circunstancias analizadas en el aparte anterior. Ello implica que los particulares no pueden
derivar derechos de su situación irregular, que no tiene, por demás, amparo
alguno (artículo 195 de la Ley General de la Administración Pública). En este punto diferimos del criterio
externado por la Asesoría Legal en el oficio que se adjunta (ver sentencia No.
11216-2002 de las 15:03 horas del 26 de noviembre de 2002 de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
Claramente la actuación
anterior es legítima siempre que las autoridades correspondientes constaten que
los colindantes privados hayan construido efectivamente sobre parte del derecho
de vía, para lo cual, deben valerse de los estudios técnicos que se requieran y
cuya idoneidad permita comprobar la utilización del bien de dominio público por
parte de los particulares.
Finalmente, en lo que corresponde al
procedimiento a seguir para la recuperación del derecho de vía de cuando los
terrenos fueron titulados por particulares, mediante el procedimiento de
“Diligencias de Información Posesoria”, sin que haya a la fecha transcurrido
los tres años de consolidación del derecho indispensable para su respectiva
inscripción ante el Registro Público de la Propiedad, corresponde lo
siguiente. Con fundamento en los
artículos 16 y 17 de la Ley de Informaciones Posesorias, acudir ante el Juez que
declaró el derecho, para que este, dentro del expediente original, decrete la
nulidad absoluta del título y de su respectiva inscripción en el Registro, para
lo cual librará la ejecutoria correspondiente para que se cancele el asiento.
En este sentido dispone los artículos en mención lo siguiente:
“ARTÍCULO 16.- La propiedad que se
adquiera por la presente ley, queda definitivamente consolidada para terceros a
los tres años, los cuales se contarán a partir del día de la inscripción del
respectivo título en el Registro Público, ya que se limita a ese plazo la
prescripción negativa de la acción de terceros a quienes pueda afectar.
Este
plazo se reducirá a un año únicamente para el efecto de solicitar y obtener
préstamos de los organismos del Sistema Bancario Nacional o del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo.
(Texto
modificado por resolución de la Sala Constitucional No. 247-2001 de las 14:49
horas del 10 de enero de 2001, que anuló por inconstitucional el párrafo
tercero).”
“ARTÍCULO 17.- En cualquier tiempo en
que, no habiendo transcurrido todavía los tres años a que se refiere el
artículo anterior, se demostrare que el título posesorio se ha levantado contra
las leyes vigentes, podrá el Juez decretar en el expediente original, y
mediante los trámites de los incidentes, la nulidad absoluta del título y de su
respectiva inscripción en el Registro, y librará la ejecutoria correspondiente
para que esa Oficina cancele el asiento. Transcurrido el término de tres años
de la inscripción del título, toda
acción deberá decidirse en juicio declarativo.”
III.
Conclusión
En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que,
para efectos de recuperación del derecho de vía, cuando existan títulos de
propiedad que confieran derecho de propiedad a los administrados, la
Administración puede seguir, atendiendo lo aquí indicado, el procedimiento
expropiatorio.
Se hace la observación que, en los casos en que los particulares
carezcan de título que los habilite para ocupar los terrenos, para que proceda
el desalojo administrativo, debe prevenirse
al ocupante
indebido a efecto de que
proceda a desalojar el derecho de vía que ha invadido; caso contrario, pasados
quince días desde su comunicación, puede ordenarse el desalojo administrativo,
tal y como lo establece la Ley General de Caminos Públicos,
y sin reconocimiento de indemnización alguna a cargo del Estado.
Por su parte, en
el caso en que los
terrenos fueron titulados por particulares, mediante el procedimiento de
“Diligencias de Información Posesoria”, no habiendo transcurrido los tres años
de consolidación del derecho indispensable para su respectiva inscripción ante
el Registro Público de la Propiedad, debe acudirse
ante el Juez que declaró el derecho, para que este, dentro del expediente original,
decrete la nulidad absoluta del título y de su respectiva inscripción en el
Registro, para lo cual librará la ejecutoria correspondiente para que se
cancele el asiento, tal y como lo establecen los artículos 16 y 17 de la Ley de
Informaciones posesorias.
Sin otro
particular, nos suscribimos
Iván
Vincenti Rojas Gabriela
Arguedas Vargas
Procurador
Administrativo Asistente
Profesional Jurídico
IVR/GAV/mvc