C-321-2008
16 de
septiembre, 2008
Señor
Javier
Cascante
Superintendente
General de Pensiones
Estimado
señor:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de
La consulta se
plantea porque en ocasiones los aportes ingresados al Régimen Obligatorio de
Pensiones Complementarias o al Fondo de Capitalización Laboral no son asignados
correctamente a la cuenta individual del afiliado, producto de reportes en la
planilla de los patronos, en razón de que los datos personales del trabajador
difieren de los datos consignados en el SICERE. Lo que da origen a los
registros erróneos. A efecto de que esos registros no queden flotantes y, por
el contrario, para que generen rendimientos, de acuerdo con el artículo 55 de
la Ley de Protección al Trabajador, las operadoras Popular Pensiones y la
Operadora de Pensiones Complementarias de la Caja Costarricense de Seguro
Social han sido encargadas de administrar en forma transitoria los registros
erróneos, conceptuándolos como “aportes recibidos por asignar”. SICERE deduce
de esos aportes el cobro de la comisión de recaudación establecida por la Caja.
Se afirma que es tarea de la operadora receptora de los recursos realizar los
trámites para determinar a quién pertenece el aporte y los rendimientos y a
cuál operadora corresponde su administración. En cuyo caso los traslada a la
operadora destino. Para la SUPEN el traslado que realiza el SICERE a las
operadoras transitorias y luego a la operadora destino implica un traslado o
servicio incompleto, por lo que es a la entidad destino y no a la
administración transitoria a quien debería cobrar la comisión por recaudación,
una vez que el registro deja de ser erróneo.
Adjunta Ud. el
criterio legal PJD-016 del 14 de julio del 2008 de la Asesoría Legal de la
Superintendencia General de Pensiones (SUPEN). Remarca la Asesoría que los
aportes al Fondo de Capitalización Laboral o al Régimen Obligatorio de
Pensiones Complementarias son registrados y controlados por medio de SICERE,
sistema que debe trasladarlos a la operadora escogida por los trabajadores. En
el caso de los registros erróneos, los aportes no son asignados correctamente a
la cuenta individual del afiliado, producto de reportes en la planilla de los
patronos, por los datos personales del trabajador difieren de los consignados
en el SICERE. Agrega que los errores pueden provenir del patrono o del SICERE,
en el tanto en que en la etapa de imputación el error puede ser una
consecuencia directa de los errores destinos, pero puede tratarse de errores
propios de las operadoras en el momento de imputación. Añade que los registros
erróneos afectan el cumplimiento de requisitos por parte del trabajador para
acceder a una pensión, así como afectan derechos patrimoniales, como lo es el
relativo al pago de la comisión y los rendimientos generados por la gestión de
los recursos. Señala que la reforma al párrafo segundo del artículo 4 del
Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el
Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro
Voluntarios previstos en la Ley de Protección al Trabajador determinará la
necesidad de que se tramite una licitación para administrar el saldo que
representan los registros erróneos. El procedimiento que se sigue es un
traslado o servicio incompleto, porque no es posible una imputación correcta de
los aportes, lo que obliga actualmente a la Operadora de Pensiones del Banco
Popular y a la Operadora de la Caja a realizar la investigación para determinar
a cuál Operadora le corresponde trasladar los aportes. La imputación correcta
de los aportes ocurrirá cuando la operadora destina los asigna a la cuenta
individual de cada afiliado. Como se está ante un servicio inconcluso que se
configura cuando la operadora destino recibe los registros correctos, es a
dicha operadora a quien el SICERE debe cobrar la comisión por recaudación.
Concluye afirmando que: “Debido a la naturaleza del servicio prestado, no
debería el SICERE cobrarle a los referidos entes “administradores transitorios”
la comisión por recaudación, ya que se requiere de toda una investigación hasta
lograr determinar cuáles son las “operadoras destino”, a las cuales se les debe
trasladar los referidos aportes. Dichas operadoras destino, son las que al
final de todo el proceso resultan favorecidas del traslado, mismo que no pudo
darse por los errores detectados, desde un inicio cuando el patrono reportó los
dineros respectivos al sistema. Por ende, resulta viable desde el punto de
vista jurídico que sean dichas “operadoras destino”, las que deberían asumir la
comisión por recaudación que cobra el SICERE”.
Por oficio ADPb-3084-2008 del 8 agosto de 2008, esta
Procuraduría confirió audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social para
que se pronunciase sobre el tema consultado.
Dicha audiencia fue
evacuada por la Gerencia Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social
mediante oficio GF-31.858 del 18 de agosto del 2008. Señala la Caja que en el
SICERE se identifica cada registro erróneo, de forma que es posible identificar
todos los datos asociados, por lo que puede ser reconocido
de manera única, ya que se lleva un control exacto de los aportes referenciados
a cada registro, tal como sucede con los registros correctos. A nivel de distribución de los aportes, la
información correspondiente a los registros erróneos se envía a las operadoras
de pensiones bajo el mismo formato que se envían los registros correctos, a efecto de identificar los
aportes que pertenecen a cada registro erróneo. Cuando el registro erróneo es
corregido a nivel del SICERE se comunica a las operadoras de pensiones, para
que trasladen los recursos originalmente acreditados en la cuenta del registro
erróneo hacia la cuenta individual del registro correcto. En ese sentido,
aclara que es SICERE el órgano que realiza las diligencias necesarias para
establecer a quién pertenece el rendimiento y a qué operadora corresponde la
administración de los recursos registrados en forma errónea. En ese sentido,
SICERE realiza los ajustes de afiliación que luego comunica a las operadoras
involucradas. La operadora que recibe los recursos de un trabajador con
identificación errónea lo trata igual que hace con cualquier otro afiliado,
asignándole una cuenta individual, de modo que las entidades transitorias le
aplican comisiones sobre aportes, administran e invierten los recursos de esa cuenta
individual que genera rendimiento. La operadora realiza una administración real
del aporte. Por lo que no comparte el criterio de SUPEN en cuanto que la Caja
presta un servicio incompleto, ya que la gestión de recaudación se efectúa en
forma completa al trasladarse los recursos, de tal forma que los datos
complementarios que se suministran luego a las operadoras son parte del
mantenimiento regular de la información
de los afiliados. En su criterio, si se
pretende eliminar la comisión de recaudación para los registros erróneos, se
afectaría a SICERE porque estaría trasladando recursos a las operadoras de
pensiones con toda la labor que ello implica, sin cubrir los costos que la
gestión conlleva, lo cual atenta contra lo dispuesto en el artículo 73 de la
Constitución Política. Concluye afirmando que “el procedimiento que está siendo
objeto de consulta por parte de SUPEN a la Procuraduría contradice no solo el
procedimiento que la Caja ha establecido para el cobro de la comisión de
recaudación, y que claramente señala la Procuraduría está autorizando por el
ordenamiento jurídico, a efecto de deducir del giro mensual dicho costo; sino
que, además, el servicio que brinda la Caja de recaudación y traslado se
encuentra realizado desde el momento mismo que los recursos son trasladados a
las operadoras que la SUPEN denomina “administradoras transitorias” y el no
cobro de dicho comisión en los términos señalados, implicaría que se estarían
trasladando recursos de la Caja para utilizarlos en fines diferentes a lo que
constitucional y legalmente se ha definido”.
Conforme lo
reseñado, SUPEN consulta porque considera que el servicio que el SICERE realiza
respecto de los llamados registros erróneos es incompleto. Dado lo cual estima
que no debe cobrarle a quienes funjan como administradores transitorios la
comisión por recaudación. Esa comisión sería asumida por las operadoras
destino.
La Caja Costarricense de Seguro Social está obligada a
recuperar toda suma que origine el funcionamiento del SICERE en relación con las
operadoras de pensiones. Esa obligación abarca los llamados registros erróneos
y, por ende, la administración transitoria de los aportes y rendimientos a que
se refieren. Ese costo debe ser cubierto por quien administre los recursos de
esos registros.
I.- SOBRE EL SISTEMA CENTRALIZADO DE
RECAUDACIÓN (SICERE)
El artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943,
crea el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) como el órgano encargado
de la gestión del proceso de facturación, recaudación y distribución de las
aportes a la Seguridad Social y de los regímenes de Pensiones Complementarias y
Fondo de Capitalización Laboral, constituidos en la Ley de Protección al Trabajador.
En lo que interesa, indica el numeral de cita:
“Artículo 31.-
(…).
Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para
llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de
Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las
cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra
que la ley establezca.
Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar
al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta
establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda
autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de
riesgos del trabajo.
El registro del Sistema Centralizado de Recaudación
será administrado por la Caja.
El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá
además por las siguientes disposiciones:
a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja
o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero
Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de
los recursos en forma directa.
b) La Caja será responsable de realizar todas las
gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de
gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los
patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de
las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del
Código de Trabajo.
El patrono girará las cuotas correspondientes a
cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes
al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará
intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los
cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.
El Régimen no Contributivo debe universalizar las
pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén
cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se
encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta
por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los
montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria
a las personas adultas mayores amas de casa."
En la Opinión
Jurídica OJ-098-2001 del 18 de julio del 2001, indicó la Procuraduría que el
Sistema surge como:
“… un instrumento a favor
de la CCSS para ejercer un control sobre los regímenes que, por mandato
constitucional y legal, le corresponde administrar y gobernar y, de esa forma,
cumplir con uno de los objetivos que se propuso el legislador con la Ley de
Protección de Trabajador: luchar contra la evasión y la morosidad de las cuotas
de los seguros sociales”.
Siendo así es necesario apreciar que dentro de las
competencias que le fueron atribuidas al Sistema Centralizado de Recaudación
(SICERE) en la Ley de Protección al Trabajador, Ley N° 7983 del 16 de febrero
del 2000, se encuentra el registro de
todo traslado de recursos originado en movimientos de trabajadores
afiliados a los regímenes obligatorios de pensiones complementarias y los
fondos de capitalización laboral. Es decir, el SICERE funciona como un tipo de
intermediario de gestión necesario entre los trabajadores y las operadoras y
entidades autorizadas para administrar los fondos creados por la citada Ley. El
artículo 58 de dicha Ley dispone:
“ARTÍCULO 58.-
Sistema Centralizado de Recaudación de
pensiones. El
Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados.
Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de
Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de
capitalización laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido
encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con
el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social”.
SICERE lleva el
registro de los afiliados y controla los aportes no sólo del régimen de
pensiones a cargo de la CCSS, sino también de los regímenes complementarios de
pensiones y los fondos de capitalización laboral, aun cuando estos sean
administrados por entes distintos de la Caja. Una competencia que es reafirmada
por el artículo 9 de la misma Ley 7983: los aportes al Régimen Obligatorio de
Pensiones Complementarias deberán ser registrados y controlados por este
sistema de recaudación. Dispone este artículo:
“ARTÍCULO 9.-Creación. El Régimen
Obligatorio de Pensiones Complementarias será un régimen de capitalización
individual y tendrá como objetivo complementar los beneficios establecidos en
el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, para todos
los trabajadores dependientes o asalariados.
Los aportes al Régimen Obligatorio de Pensiones
Complementarias serán registrados y controlados por medio del Sistema
Centralizado de Recaudación, de conformidad con el artículo 31 de la Ley
Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social, No. 17, de 22 de octubre de
1943; el sistema deberá trasladarlos a la operadora, escogida por los
trabajadores. Los aportes al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias
se calcularán con la misma base salarial reportada por los patronos al Régimen
de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS”.
Se impone a SICERE el traslado de los
recursos a una operadora, sea esta la escogida por el afiliado, sea la
operadora a que se refieren los artículos 11 (fondo de capitalización laboral)
y 39 (fondo de pensiones) de la citada Ley.
Por su parte, el
artículo 90 del Reglamento
sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el
Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro
Voluntario Previstas en la Ley de Protección del Trabajador, Reglamento N° 216
del 19 de marzo del 2001, precisa lo relativo a la recaudación en los
siguientes términos:
“Artículo 90. De la recaudación
Los aportes al Régimen Voluntario de
Pensiones Complementarias y a planes de ahorro voluntario se realizarán por
medio del Sistema Centralizado de Recaudación administrado por la CCSS, si así
lo decide el afiliado, de acuerdo a lo establecido por los Artículos 14 y 58 de
la Ley 7983 y el Artículo 31 de la Ley Orgánica de la CCSS. Podrá utilizarse
cualquier medio electrónico que el Sistema Centralizado de Recaudación
implemente para efectos de mejorar la recaudación y su control.
En todo caso, a través del Sistema
Centralizado de Recaudación únicamente se recaudará los aportes
correspondientes a un plan voluntario de pensión y de un plan de ahorro
voluntario. En estos casos, las Operadoras deberán cumplir con los
procedimientos de afiliación establecidos por dicho Sistema.
El Sistema Centralizado de Recaudación
deberá trasladar los recursos a las entidades autorizadas en los términos
establecidos en el literal b. del Artículo 86 de este Reglamento.
El afiliado, sea o no trabajador
asalariado, o el cotizante, podrán realizar sus aportes en forma directa a la
entidad autorizada, por el medio que acuerden las partes”.
De esta forma, es
claro que la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS), a través de SICERE, tiene a cargo la recaudación y distribución de los
distintos recursos producto del Régimen de Pensiones Complementarias y
Fondo de Capitalización Laboral, lo que legitima a la
Institución para ejercer diferentes acciones -administrativas y judiciales- con
el fin de controlar la evasión, y en su caso, gestionar la recuperación de los
aportes no pagados al sistema. Resulta necesario recalcar que las competencias
que le son atribuidas a SICERE por la Ley de Protección al Trabajador están
dirigidas –entre otras cosas- a efectuar una recaudación efectiva de los
recursos producto del Fondo de Capitalización Laboral y del Régimen
Complementario de Pensiones, que permita el traslado efectivo de los recursos a
la operadora elegida por el trabajador, para que la entidad autorizada proceda
a la administración de los recursos. Una administración que debe generar un
rendimiento para el afiliado y que posibilita el cobro de comisiones a favor de
la operadora.
II.- EN CUANTO A LA COMISIÓN
POR RECAUDACIÓN.
La Caja Costarricense de
Seguro Social es la institución autónoma del Estado encargada de la
administración y gobierno de los seguros sociales de los habitantes. Dentro de
este orden de ideas, la seguridad social en nuestro país se encuentra basada en
un sistema inspirado por los principios de universalidad y solidaridad en pos
de la salud y la vida de las personas que habitan nuestro territorio. Precisa
el artículo 73 de la Constitución Política:
“ARTÍCULO 73.- Se establecen los
seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales,
regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y
trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad,
invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley
determine.
La administración y el gobierno de los
seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja
Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni
empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos
y las reservas de los seguros sociales.
Los seguros contra riesgos
profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por
disposiciones especiales.
(Así reformado por Ley No.2737 de 12
de mayo de 1961)
Entrando
al análisis de esa norma constitucional, la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia ha señalado:
“El
artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el
artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social. La Sala ha
señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos
mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en
el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las
prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar
la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la
seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a
todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad. El ámbito objetivo
asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad,
no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad,
sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los
principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y
cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e
inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte.
Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo
del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la
financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se
funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores,
patronos y el Estado. En consecuencia, los principios del Derecho a la
Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la
protección y solidaridad social”. (Sala Constitucional resolución N°
3483-2003 del 2 de mayo de 2003).
Ahora
bien, en lo que respecta al financiamiento de la seguridad social, el
constituyente fue categórico al señalar expresamente en el párrafo segundo del
artículo 73, que los fondos y las reservas de los seguros sociales no podrán
ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su
creación; lo que significa que los recursos de la seguridad social no pueden
ser utilizados para otra finalidad distinta de los seguros sociales. La
prohibición de destinar los recursos de
seguridad social a otros fines determina que cuando la Caja Costarricense de
Seguro Social realice actividades que resulten ajenas a la seguridad social,
los gastos que dichas actividades generen no pueden ser cubiertos con los
ingresos de la seguridad social. Se requiere otra fuente de financiamiento. En el dictamen
C-443-2005 de 22 de diciembre de 2005
enfatizamos en la imposibilidad de que los recursos de la Seguridad Social financien
los regímenes complementarios de pensiones y a las operadoras de pensiones,
incluida la Operadora constituida por la Caja Costarricense de Seguro Social:
“5-.La pensión
complementaria obligatoria y del fondo de capitalización laboral no están comprendidos
en los seguros sociales previstos en el artículo 73 de la Constitución
Política.
6-. Es por ello que
el suministro de recursos humanos, materiales o económicos por parte de la
CCSS, para efectos del cumplimiento de las funciones administrativas u
operativas de su Operadora de Pensiones Complementarias, implica un desvío de
los recursos de la seguridad social con violación a lo dispuesto en el artículo
73 de la Constitución Política.
7-. Ese
suministro de recursos de la Caja para facilitar el trabajo de la operadora de
pensiones impide, además, la transparencia en la gestión financiera y
presupuestaria tanto de la Caja como de la operadora de pensiones.
Transparencia es uno de los principios que rigen el funcionamiento de los entes
públicos, incluidas las operadoras de pensión de capital público.
8-. El
suministro de tales recursos puede afectar la libre concurrencia entre las
distintas operadoras de pensiones, públicas o privadas.
9-. En
consecuencia, los gastos de operación de la Operadora deben ser financiados con
la comisión que al efecto recibe. Ello incluye los gastos generados por la
realización de procedimientos administrativos.
(…)”.
A partir de lo
expuesto, surge la duda en cuanto al financiamiento de las funciones que
realiza el SICERE en orden al Régimen de
Pensiones Complementarias y al Fondo de Capitalización Laboral.
En la
Opinión Jurídica OJ-098-2001 antes citada, la Procuraduría se pronunció
en torno al deber de las operadoras y entidades autorizadas de pagar los costos
de mantenimiento de SICERE. En efecto, se señaló en dicha Opinión:
“En el presente asunto, resulta que el ordenamiento jurídico
obliga mediante ley a la CCSS a administrar el SICERE. Además, a través de él
debe prestarle el servicio de registro y de recolección de los aportes de los
trabajadores a los diversos fondos que se crean en la Ley de Protección del
Trabajador a las operadoras, quienes también están obligadas a utilizarlo. Ante
esta situación, de las normas legales se desprende que quien presta el
servicio, también está autorizado por ley a cobrar por él, lo cual es
razonable, justo y conveniente. Todo lo anterior, constituye un título jurídico
suficiente a favor de la entidad aseguradora, para efectuar el respectivo cobro
por el servicio prestado, en proporción al beneficio recibido por las
operadoras.
La CCSS está autorizada por el ordenamiento jurídico para
cobrar a las operadoras y entidades autorizadas el costo de la operación del
SICERE (así se desprende de un análisis histórico, sistemático y teleológico de
la Ley de Protección del Trabajador); asimismo, no existe ningún impedimento
jurídico para que deduzca su cobro del giro mensual que ella debe hacerle a
esas entidades. Esta técnica, o cualquier otra que llegue adoptarse en el
futuro, constituye un instrumento idóneo para dar cabal cumplimiento al
ordenamiento jurídico, por lo que, la actuación de la entidad aseguradora, y
siempre y cuando se mantenga dentro de los parámetros que hemos fijado supra,
se apega al bloque de legalidad vigente en estos momentos”.
Por consiguiente,
no debe existir duda alguna en cuanto a que el debido respeto a la Constitución
determina que las operadoras de pensiones y demás entes autorizados deban pagar
a SICERE por los servicios de
recaudación de los recursos producto del Régimen de Pensiones
Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral. En ese sentido, la
interpretación constitucional exige que paguen una comisión que cubra los costos
de todos los servicios que SICERE les preste. No obstante, la duda se genera
por la derogación del artículo 43 del Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las
Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones,
Capitalización Laboral y Ahorro Voluntario Previstas en la Ley de Protección
del Trabajador, Reglamento N° 216 del 19
de marzo del 2001, publicado en el Alcance N°
En el artículo 43 de
mérito se dispuso lo atinente al cobro de la comisión por los servicios de
recaudación prestados por el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS:
"Artículo 43.- Del cobro por los
servicios del Sistema Centralizado de Recaudación. La Caja Costarricense de
Seguro Social cobrará a las entidades autorizadas una comisión calculada sobre
la base de un porcentaje a los montos recaudados, por los servicios que presta
mediante el Sistema Centralizado de Recaudación. Tal porcentaje será calculado
al costo de los servicios prestados."
No obstante, dicho numeral fue expresamente derogado por reforma aprobada en la Sesión N° 245-2001 del Consejo Nacional de
Supervisión del Sistema Financiero, celebrada el 13 de agosto de 2001,
publicada en La Gaceta N° 191 de 4 de octubre de 2001. Derogación que crea un
vacío normativo en lo referente al cobro de la comisión por recaudación a favor
de SICERE.
No obstante, partiendo de que la
Caja Costarricense de Seguro Social se encuentra imposibilitada para utilizar
recursos de los seguros sociales para cubrir otros fines distintos a los
propios de estos seguros sociales, debe mantenerse el cobro que disponía el
artículo 43. Simplemente, conforme la Constitución, no es posible que la Caja
se haga cargo del funcionamiento del SICERE, financiándolo con recursos propios de la seguridad social. Ese financiamiento solo
es posible, tal como se indicó en la Opinión jurídica OJ-098-2001 de repetida
cita, cuando la CCSS se beneficia de los servicios de SICERE, utilizándolos en
la administración y gobierno de los seguros sociales. Supuesto en que debe
asumir el coste de los servicios prestados.
Por consiguiente, si la Caja no puede asumir el financiamiento
de los servicios que SICERE presta a las operadoras de pensiones y entes
autorizados, se sigue como lógica consecuencia, que ese financiamiento debe ser
asegurado, sea por los trabajadores, sea por las operadoras de pensiones. Pero
¿pueden los trabajadores a través de sus cuentas individuales asumir los gastos
de SICERE?
Los artículos 52 y 56 de la Ley de Protección al
Trabajador disponen claramente la naturaleza jurídica y propiedad de los fondos
que esta ley establece, así como los posibles destinos que se le pueden dar a
los recursos de los trabajadores, captados por las operadoras a través de
SICERE. Precisan estos numerales:
“ARTÍCULO 52.- Naturaleza jurídica y
propiedad. Los fondos administrados por las operadoras u
organizaciones sociales constituyen patrimonios autónomos, propiedad de los
afiliados y son distintos del patrimonio de la entidad autorizada. Cada
afiliado al plan respectivo es copropietario del fondo según su parte alícuota.
La entidad autorizada, según los criterios de valuación que determine la
Superintendencia, establecerá periódicamente el valor de la participación de
cada afiliado.
Los fondos estarán integrados por
cuentas debidamente individualizadas, en las que deberán acreditarse todos los
aportes así como los rendimientos que generen las respectivas inversiones, una
vez deducida la comisión establecida en el artículo 48 de la presente ley. Los
fondos tendrán como destino exclusivo y único el indicado en esta ley o los
contratos respectivos.
ARTÍCULO 56.- Destino de los recursos de
los afiliados. Los recursos podrán destinarse solamente a los
siguientes propósitos:
a) La adquisición de valores en favor del mismo fondo, de
conformidad con las inversiones autorizadas según esta ley.
b) El pago de los beneficios a
los afiliados de acuerdo con esta ley. En el caso de los fondos de
capitalización laboral y los estatuidos en el capítulo III del título III en
relación con los fondos de pensiones, estos beneficios son los contenidos en el
artículo 6.
c) La transferencia entre operadoras u organizaciones sociales
autorizadas o entre fondos, conforme a las normas dictadas por la
Superintendencia.
d) Al pago de las sumas por comisiones ordenadas en esta ley.
e) Al traslado de los recursos del fondo de capitalización laboral
al fondo de pensiones, incluido en el tercer párrafo del artículo 3 de esta
ley.
f) A la devolución de los ahorros contemplados en el artículo 18 de
la presente ley.
Los gastos de la operadora o
los de la entidad autorizada, así como las multas y los gastos correspondientes
a la información que la operadora u organización social autorizada deba proveer
a los afiliados, deberán ser asumidos por ella y, en ningún caso, podrán
imputarse como gastos del fondo”.
Se deriva de lo anterior que los recursos de los afiliados
no pueden ser utilizados para otros destinos diferentes de los señalados por la
Ley de Protección al Trabajador. Resulta claro que el financiamiento de SICERE
no está previsto como uno de esos destinos permitidos, por lo que debe
excluirse la posibilidad de que se cargue a los afiliados el financiamiento del
órgano recaudador. Nótese que las disposiciones antes transcritas se refieren a
los recursos de los afiliados y esta condición no se pierde por el hecho de
existir registros erróneos. Consecuentemente, con los recursos a que se
refieren estos registros no pueden ser cubiertos los costos de SICERE.
Para determinar a quien le corresponde cargar con el
financiamiento del SICERE es importante tener presente que este sistema de
recaudación es de vital importancia para el funcionamiento del Fondo de
Capitalización Laboral y del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias,
ya que sin él los recursos provenientes de los aportes de los patronos y de los
trabajadores no pueden ser trasladados a las cuentas individuales que la Ley de
Protección al Trabajador establece y que son administradas por las operadoras
de pensiones. En efecto, SICERE realiza la recaudación de los recursos
provenientes de los trabajadores por concepto del Régimen de Pensiones Complementarias
y Fondo de Capitalización Laboral y procede a trasladarlos a la operadora de
pensiones escogida por el trabajador (artículos 11 y 12) o la que resulte de la
afiliación automática, para que esa operadora administre y gestione dichos
fondos. Así, de acuerdo con la lógica de funcionamiento diseñada por el
legislador en la Ley de Protección al Trabajador, es notorio que las operadoras
de pensiones son las directamente beneficiadas por las labores desplegadas por
el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS en orden a los regímenes de
pensiones complementarias y de los fondos de capitalización laboral y, por
ende, deben ser las que contribuyan al financiamiento del sistema. Por lo que
estas operadoras deben cubrir aquellos costos que
resulten del aprovechamiento efectivo de los servicios de SICERE respecto de los
regímenes de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral dispuestos en la Ley de Protección al Trabajador.
Establecido
que las operadoras de pensiones deben cubrir la comisión de recaudación,
corresponde establecer a cuáles de ellas les corresponde asumir el costo de los
servicios por los llamados registros erróneos.
III.- LA RECAUDACIÓN EN EL CASO DE LOS REGISTROS
ERRÓNEOS
Cuestiona la Superintendencia de Pensiones que el Sistema
Centralizado de Recaudación cobre a la administradora transitoria una comisión
de recaudación. En ese sentido, pretende que se establezca que SICERE debe
cobrar a la operadora destino la citada comisión en el caso de los “registros
erróneos”. El fundamento para no cobrar comisión a los entes que
transitoriamente administran los aportes radicaría en que no se está en
presencia de un servicio completo.
De acuerdo con la información remitida, los registros
erróneos se producen cuando alguno de los datos de identificación suministrados
respecto de un trabajador no coincide con los registros oficiales. Al
detectarse el error, el Sistema los
consigna como erróneos, otorgándoles un número que permite su identificación
independiente, así como mantener todos los datos asociados al mismo. No
obstante, los fondos aportados por el patrono no pueden ser incluidos en la
cuenta individual del afiliado. Ante lo cual se procede a incluirlos en los que
se ha denominado “cuentas temporales”. Estas permiten identificar los aportes
que le pertenecen a un registro erróneo determinado. La cuenta temporal
acredita e identifica los fondos que corresponden a X registro erróneo. Lo que
significa que los recursos de los registros erróneos no se remiten en una
cuenta global, que impida su individualización para efectos de administración.
Con el fin de que estas cuentas temporales no se queden
sin administración (flotando), sus recursos son sometidos a la administración
temporal de operadoras, a quienes se les llama operadoras transitorias. Una transitoriedad que puede ser corta o
extenderse en el tiempo, incluso años. Independientemente del plazo, lo cierto
es que las operadoras transitorias administran los recursos hasta tanto SICERE
no complete los procedimientos para establecer a qué trabajador corresponden
los recursos y cuál operadora debe administrarlos, realizando los ajustes de
afiliación. En ese sentido, los recursos de las cuentas temporales no pueden
permanecer ociosos: la administración implica también la inversión como si se
tratase de recursos de las cuentas individuales de quienes han sido afiliados
correctamente. Tampoco pueden ser considerados una “carga” para la operadora
que los administra transitoriamente. Ello por cuanto la operadora gestiona
dichos recursos, procediendo a su inversión. Lo que le permite obtener una
comisión por rendimiento.
Una vez solucionado
el problema que causó el registro erróneo, se procede a transferir dichos
fondos de manera definitiva a la operadora que el afiliado escogió
originalmente, o a la que le corresponde en forma automática, la que será
considerada la operadora destino. Se
pone así fin a la administración transitoria.
La función del SICERE, según las normas antes transcritas, consiste en llevar el
registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de
Pensiones Complementarias y a los Fondos
de Capitalización Laboral; registrados y controlados los recursos, el Sistema
Centralizado de Recaudación debe trasladarlos a la operadora escogida por los
trabajadores o a la de afiliación automática. El destino final de los recursos
debe ser la cuenta individual del trabajador afiliado.
Cuando se trata de los registros erróneos, SICERE
registra e identifica los datos incorrectos, controla los aportes y traslada
efectivamente los fondos a una operadora que de forma temporal procede a
administrarlos y lo hace hasta que se soluciona el problema en la asignación a
la cuenta del afiliado. La circunstancia de que la operadora administre los
recursos en forma temporal no la exime de cumplir con las obligaciones insitas
en la administración y que se derivan del ordenamiento jurídico. Se sigue de lo
expuesto que debe administrar los recursos de las cuentas temporales de la
misma forma en que lo hace o debe hacerlo con las cuentas individuales de los
afiliados.
Por otra parte, el carácter transitorio de la administración no implica
que esta sea gratuita. Por el contrario, la administración transitoria de los
recursos autoriza el cobro de la comisión por administración de los fondos que
le son trasladados de forma temporal. Es precisamente porque esta comisión puede ser cobrada, que el artículo 4
del Reglamento sobre la apertura y funcionamiento de las entidades autorizadas
y el funcionamiento de los fondos de pensiones, capitalización laboral y ahorro
voluntario previstos en la Ley de Protección al Trabajador, dispone que la
“base de comisión para este propósito se establece sobre el saldo
administrado”.
No se justifica, entonces,
que se pretenda que el SICERE le preste servicios en forma gratuita, máxime que
esa prestación gratuita implicaría un desvío de los recursos de la seguridad
social que financian la CCSS.
Se afirma que SICERE presta un servicio incompleto porque
los recursos no se trasladan a las cuentas individuales del trabajador
afiliado.
Calificar el
servicio como incompleto permitiría considerar que los aportes de los patronos
no llegan a su destino final. Consecuentemente, que el accionar de SICERE no permite
que los recursos sean registrados en las cuentas individuales de los
trabajadores y, por ende, que estos verán disminuidas sus expectativas de
pensión porque no contarán ni con los aportes registrados originalmente en las
cuentas temporales ni con los rendimientos que estos generen. Empero, ese no es
el caso. En primer término porque las cuentas temporales permiten la correcta
administración de los aportes y en segundo lugar porque los ajustes de
afiliación realizados por SICERE identifican al trabajador a que corresponden
dichos aportes, así como la operadora destino, todo lo cual posibilita que los
aportes y rendimientos generados por la administración de la operadora
transitoria sean acreditados en su cuenta individual. La circunstancia de que
desde el inicio no pueda acreditarse el aporte en la cuenta individual de un
afiliado en la operadora de su elección no justifica que el servicio se
califique como incompleto y se propugne porque sea prestado gratuitamente.
Tampoco permite afirmar que el Sistema impide tutelar los derechos de los
trabajadores afiliados. SICERE tiene, entonces, derecho a reclamar la comisión
de recaudación tanto en el caso de los registros erróneos como respecto de los
registros correctos. Y esa comisión debe ser cubierta por la operadora que se
ha beneficiado de los servicios de SICERE.
Cuando una
operadora ha gestionado y administrado los recursos de los registros erróneos,
se ha beneficiado de los servicios de SICERE. Por consiguiente, dicha operadora
debe pagar a SICERE la comisión de recaudación de los fondos que le fueron
trasladados de manera temporal. Ahora bien, una vez que se trasladen estos
fondos a la operadora destino, esta última deberá hacerse cargo de pago de la
comisión por recaudación por los montos
que le son trasladados a partir del mes que comienza su administración. No es razonable que se
pretenda que todo el costo que implica la actividad de SICERE en relación con
los registros erróneos sea asumido por la operadora de destino, una vez que los
recursos le sean trasladados para su acreditación definitiva en la cuenta
individual del afiliado. Ello lesionaría tanto a SICERE como a la operadora de
destino. A la primera, porque su pago sería diferido hasta el momento en que la
operadora destino asuma la administración de los recursos. El no cobro de la
comisión o el diferir el pago en el período en que se genera, podría implicar
una violación constitucional en el tanto que SICERE estaría financiando su
actividad con los fondos de la seguridad social. Para la operadora de destino,
por cuanto tendría que asumir costos por un servicio que ha beneficiado
directamente a la operadora transitoria.
Así las cosas, cada
operadora de pensiones debe hacerse cargo de la comisión por recaudación a
favor de SICERE de acuerdo con los recursos que se le hayan trasladado, ya sea
de forma transitoria o definitiva; por lo que la operadora transitoria debe
pagar la comisión por lo recursos que administró temporalmente y la operadora
definitiva debe pagar la comisión por la administración de los recursos que le
son trasladados.
En suma, no es posible que el
Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS cobre solamente a la operadora
destino, toda vez que la operadora temporal administró recursos trasladados por
el Sistema, por lo que en buena lógica la operadora transitoria utilizó los
servicios prestados por SICERE.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto, es criterio de la
Procuraduría General de la República que:
1.- El Sistema Centralizado de Recaudación
es el órgano de la CCSS encargado de la gestión del proceso de registro,
facturación, recaudación, distribución y control de los aportes a los Regímenes
de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral. En ese sentido, le corresponde trasladar los
aportes del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias a la operadora
escogida por los trabajadores o a la operadora de afiliación automática.
2.- Los costos que esta actuación de SICERE
genere no pueden ser asumidos por la Caja Costarricense de Seguro Social con
recursos de la Seguridad Social, salvo cuando SICERE presta sus servicios a la
administración y gobierno de los seguros sociales. Supuesto en que la CCSS debe
asumir el coste de los servicios prestados.
3.- Se sigue de lo expuesto que SICERE debe
cobrar a toda operadora de pensiones y demás entes autorizados los costos de su
actividad respecto de los fondos que estas entidades administran. En
consecuencia, las operadoras y demás entes autorizados deben hacerse cargo de
los costos que implica el funcionamiento
de SICERE, pagando una comisión por recaudación sobre los recursos que
el Sistema les haya trasladado.
4.- La comisión por recaudación cubre los
costos de funcionamiento de SICERE respecto de una operadora y no el traslado
definitivo de los recursos en las cuentas individuales de los trabajadores
afiliados.
5.- Por consiguiente, esa comisión puede ser
cobrada cuando los recursos se trasladan a cuentas temporales para su
administración transitoria por una operadora. Máxime que la operadora que
administra esas cuentas temporales recibe su remuneración mediante el cobro de
una comisión sobre el saldo administrado.
6.- Cuando una operadora gestiona y
administra los recursos de los registros erróneos, se beneficia de los servicios
de SICERE. Por consiguiente, dicha operadora debe pagarle a SICERE la comisión
de recaudación de los fondos que le fueron trasladados de manera temporal.
7.- La operadora de destino cubrirá la
comisión de recaudación por los montos que le son trasladados para su
acreditación definitiva en las cuentas individuales del trabajador afiliado.
Sin embargo, no le corresponde asumir costos por un servicio que ha beneficiado
directamente a la operadora transitoria.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic.
Esteban Alvarado Quesada
Procuradora Asesora Abogado de Procuraduría
MIRCH/EAQ/mvc
Copia: Dr.
Eduardo Doryan Garrón, Presidente Ejecutivo, Caja
Costarricense de Seguro Social