C-066-2009

05 de marzo de 2009

Licenciado

Alfredo Córdoba

Alcalde Municipal

Municipalidad de San Carlos

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su Oficio A.M.-0451-2008 de fecha 6 de junio del 2008, mediante el cual requiere criterio jurídico a este Despacho respecto a la aplicación del artículo 130 del Código Municipal. Concretamente, nos solicita aclaración respecto a si puede interpretarse que ese numeral establece la terna como un proceso diminutivo de una participación de oferentes mayor de 3 candidatos. Agrega además, que si existen uno o dos participantes que califiquen, si debe respetarse esa participación, seleccionando al que cumpla con los requisitos, en atención al interés público y al derecho al trabajo.

Se adjunta el criterio jurídico correspondiente emitido por el Director de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de San Carlos, el cual en forma bastante escueta indica que existen lagunas y vacíos en la norma en mención, que especifique el tratamiento que debe seguirse cuando se presentan a concursar menos de tres personas.

I. SOBRE EL INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL:

El reclutamiento y selección de recursos humanos para ingresar a la administración pública municipal se basa en dos principios estatutarios básicos: El principio de idoneidad o calificación comprobada como criterio esencial para el reclutamiento de personal, y el de garantía de estabilidad en el cargo con el objeto de lograr una mayor eficiencia en la Administración. Estos postulados derivan de los numerales 191 y 192 de la Carta Magna, que establecen específicamente un régimen de empleo público estatutario distinto del régimen de empleo privado. El requisito de idoneidad comprobada significa que los servidores públicos reúnen las condiciones necesarias que les permiten realizar sus funciones de la forma más óptima en aras de la prestación eficiente del servicio público. El requisito de estabilidad implica que el servidor público cuenta con una garantía de permanencia en el cargo logrado en virtud de la idoneidad comprobada.

Ese principio constitucional de idoneidad fue desarrollado por el legislador ordinario a través de lo preceptuado en el numeral 119 del Código Municipal, que establece los requisitos de observancia obligatoria que deben ser cumplidos para acceder a la carrera administrativa municipal. Dicho artículo establece:

“Artículo 119.- Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.” (El resaltado es nuestro).

Como se colige de lo anterior, la forma de ingreso al régimen municipal establece como una característica esencial cumplir el requisito de idoneidad, lo cual le asegura a la administración que contará con personal debidamente capacitado.

Sobre el requisito de idoneidad, el alto Tribunal Constitucional ha indicado:

“Debe recordarse que el numeral 192 de la Constitución establece claramente que el nombramiento de los servidores públicos debe ser hecho a base de idoneidad comprobada, la cual se determinará por un procedimiento de selección, esto significa que los servidores deben poseer condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, siendo que una vez que los candidatos se han sometido a una serie de pruebas y han cumplido ciertas condiciones previamente establecidas, pasan a integrar una lista de elegibles, que posteriormente será tomada en cuenta al momento de hacer los nombramientos en propiedad, siempre teniendo como norte el requisito de idoneidad” (Resolución N. 2003-00252 de las diez horas con veinte minutos del diecisiete de enero del dos mil tres)

La regla general en relación con el ingreso a la carrera administrativa es el sistema de concurso público que garantiza el principio de igualdad de oportunidades para acceder a la función pública como instrumento para la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en el servicio, principios que se originan también en la Constitución Política.

La consolidada jurisprudencia constitucional ha definido el concurso de antecedentes como un “procedimiento a través del cual se pretende atender a los requerimientos de idoneidad en el nombramiento de personal en los puestos del sector público, de ahí que se entienda referido a criterios objetivos de selección, a fin de comprobar que la persona designada o escogida tenga la idoneidad comprobada para desempeñar el puesto conforme a lo dispuesto por los artículos 191 y 192 de la Constitución”. (Resolución N. 2000-983 de las once horas con doce minutos del veintiocho de enero del dos mil).

El concurso de antecedentes le posibilita a la Administración, por una parte, la escogencia de quien compruebe ser el candidato más idóneo para ocupar el cargo en aras de la prestación eficiente del servicio público, y por otra le garantiza a los postulantes, un respeto y garantía a los derechos fundamentales de participación igualitaria y acceso a la función pública. Con el fin de garantizar esos derechos, la Sala ha indicado que “el sistema de nombramiento de los servidores y funcionarios públicos, debe atender a parámetros objetivos y respetando el principio de transparencia en el procedimiento.” (Resolución N. 2006-012994 de las diecisiete horas y siete minutos del treinta y uno de agosto del dos mil seis).

El concurso público implica que los postulantes que aspiran al cargo tendrán previo y absoluto conocimiento de las bases sobre las cuales se realizará el mismo, así como los criterios de selección que se aplicarán para la escogencia y toma de la decisión final. Obviamente, esos criterios de selección deben ser razonables, proporcionados, expresos y objetivos en aras de lograr una verdadera transparencia en el proceso y que posibilite una igualdad de oportunidades a todos los participantes.

Ahora bien, el procedimiento requerido para ocupar las plazas vacantes en las Municipalidades es el descrito en el ordinal 128 del Código Municipal, que al efecto establece:

“Artículo 128.- Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno”.

Como se aprecia de lo anterior, la primer posibilidad prevista para llenar las plazas vacantes es la de ascender a un funcionario a lo interno, siempre y cuando se encuentre calificado para ello, y ocupe el grado inmediato inferior. Esto como una especie de estímulo e incentivo para el personal interno de la Municipalidad que se conoce que es competente y que puede cumplir con las exigencias que el cargo demanda. En caso de imposibilitarse el ascenso de un funcionario debido a la inopia, se convoca a concurso interno entre todos los empleados de la institución, entendiendo los que están dentro de la carrera administrativa. Este sistema tiene como ventaja el potenciar a los empleados al interior de la administración. De mantenerse la inopia en esta instancia también, entonces se prevé el concurso externo para llenar las plazas vacantes, este sistema beneficia también a la administración al permitir el ingreso de gente nueva que le aporte a la institución ideas frescas e innovadoras en aras de la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en el servicio público.

El procedimiento para realizar tanto el concurso interno como el externo es el regulado en el ordinal 130 del citado cuerpo normativo, que al efecto establece:

“Artículo 130. Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto.

Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley.”

Como es claramente constatable, existe un error de referencia en el numeral transcrito, ya que el artículo 125 aludido no dispone nada con relación a los concursos, y tampoco cuenta con los incisos que se le atribuyen. En su lugar, lo correcto es hacer la relación con el artículo 128 ya mencionado, que es el que hace referencia al procedimiento utilizado para ocupar las plazas vacantes.

II. SOBRE LA APLICACIÓN DEL ORDINAL 130 DEL CODIGO MUNCIPAL:

Por otra parte, y en atención al punto consultado, el sistema de nómina o terna le propicia a la Administración contar con un número suficiente de postulantes para llevar a cabo la selección más adecuada y que satisfaga más los intereses de la Administración.

El ordinal 130 no establece ninguna limitación en cuanto a la cantidad máxima de personas que se pueden incluir dentro de la nómina, por lo que en la misma deben constar y participar todas aquellas personas que cumplan con los requisitos mínimos y que los coloque en categoría de elegibles. Es lógico pensar que entre más oferentes se postulen al cargo, y reúnan los requisitos previstos en el Manual Descriptivo de Puestos, la Administración contará con un margen de selección más amplio que le permita escoger el candidato más idóneo para el cargo en pro del bienestar de la Municipalidad y de los habitantes de su circunscripción.

A contrario sensu, la disposición en mención si establece un número mínimo de oferentes, pues se preve taxativamente la conformación de una terna como mínimo para ser presentada al Alcalde y que éste pueda realizar la selección a partir de ese número. La disposición analizada no está prevista para el caso en que se presenten solamente 1 o 2 postulantes para el cargo, aún y cuando éstos reúnan los requisitos exigidos por la Administración, ya que se debe respetar el número mínimo de integrantes de la nómina, que es de tres, es un requisito de observancia obligatoria. En ese caso, la solución prevista para realizar la contratación requerida por la Municipalidad en el caso de que no se hayan presentado como mínimo tres postulantes idóneos para el cargo, la encontramos en el último párrafo del numeral 130 ya citado, que es una situación excepcional que pretende dar solución a un problema transitorio mientras se efectúa nuevamente el concurso interno o externo.

Es decir, si no se postularon como mínimo tres candidatos que reúnan los requisitos exigidos por la Administración, y es absolutamente imprescindible nombrar a alguien en la plaza vacante, se puede autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 del Código Municipal, hasta que sea posible realizar el concurso externo con ese mínimo legal previsto por ley.

Adicionalmente, es de rigor acotar que ya este órgano técnico jurídico había destacado la imperiosa necesidad de que cada administración municipal tome “las previsiones necesarias para contar permanentemente con una lista de elegibles, para que en el momento en que quede una plaza vacante se pueda llenar con el funcionario competente para ello. Si esto no es posible, siempre queda la posibilidad de convocar a concurso (interno o externo según sea el caso), y mientras ello sucede la norma consultada deja abierta la posibilidad al alcalde para que unilateralmente realice el nombramiento de un funcionario interino por un plazo máximo de dos meses, pues sólo de esta forma se garantiza que las situaciones de interinidad no se prolonguen más allá de lo necesario, en menoscabo de la estabilidad que debe regir la función pública.” (Dictamen C-365-2008 del 7 de octubre del 2008)

En suma, la Municipalidad se encuentra en la obligación de acatar obligatoriamente los mecanismos legales y administrativos expresamente dispuestos en el numeral 130 del citado cuerpo normativo. Esa disposición es claramente imperativa en lo que respecta al número mínimo de integrantes de la nómina o terna, y no da ningún tipo de margen a otro tipo de interpretación, como la que se desprende del criterio jurídico aportado a la consulta realizada.

Es evidente entonces que, existiendo en el ordenamiento jurídico reglas precisas y concretas que determinan cuál es el procedimiento requerido para la conformación de la nómina o terna, disponiéndose al efecto un número mínimo de participantes, no sería jurídicamente procedente ignorar o desacatar esa disposición.

CONCLUSIONES:

1 La conformación de la nómina o terna debe efectuarse integralmente con base en lo que determina al respecto el ordinal 130 del Código Municipal, que no establece un número máximo de participantes en la nómina, pero si establece un mínimo legal que debe ser estrictamente acatado en orden a realizar la selección respectiva. Siendo ello así, la administración contará con mayores elementos de convicción para escoger al mejor candidato para ocupar el cargo vacante.

2 Si existiera imposibilidad de conformar el mínimo legal de oferentes que establece la norma, puede recurrirse a otros mecanismos de carácter excepcional que ayuden a solventar temporalmente la necesidad de llenar la plaza vacante. Uno de ellos es realizar un ascenso interino por un plazo máximo de dos meses, mientras se logra conformar nuevamente la nómina o terna con la cantidad suficiente de oferentes exigida por la norma.

3 Es recomendable que la administración municipal adopte las medidas necesarias en orden a mantener un registro de elegibles que le permita contar con suficientes candidatos, para que a la hora de la conformación de las nóminas pueda tener un ámbito mayor de escogencia que le posibilite seleccionar al candidato más idóneo para ocupar el cargo requerido.

Atentamente,

Licda. Maureen Medrano Brenes Lic. Edgar Valverde Segura

Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría

MMB/EVS/dms