C-180-2009
25 de junio, 2009
Licenciado
Feliciano Alvarez Guevara
Alcalde Municipal
Municipalidad de Buenos Aires
Estimado señor Alcalde:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su
oficio AMBA-95-2008, del pasado 5 de agosto del 2008. Previo a pronunciarnos sobre su consulta,
sírvase aceptar nuestras disculpas por el atraso que ha tenido la atención de
su oficio, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.
I.
Planteamiento de la consulta.
Nos refiere que interesa a esa
Municipalidad establecer si es posible dar “… acceso a la información
contenida en las copias de permisos de construcción, a personas o entidades
distintas a las que tramitaron dicho permiso o distinta al profesional
responsable de la obra que ampara dicho permiso.”
La duda surge a raíz de que el
otorgamiento del permiso supone el pago de un impuesto, y que, atendiendo a lo
que prescribe el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
se establece el deber de confidencialidad sobre la información tributaria que
entreguen los contribuyentes.
II.
Impuesto municipal sobre las construcciones.
Esta Procuraduría General se ha
manifestado, en anteriores ocasiones, sobre las características que tiene el
impuesto sobre las construcciones, que deriva del artículo 70 de la Ley de Planificación
Urbana. De un dictamen reciente,
extraemos la siguiente cita:
“II.- DEL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES:
El artículo 169 de la Constitución Política,
establece que corresponderá a las municipalidades la administración de los
intereses y servicios locales de cada cantón , atribución que se
encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las
entidades municipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa
y fijar las tasas y precios por los servicios municipales ( artículos 68, 74,
77 y 79 ), sino también en otras leyes especiales; tal es el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación
Urbana que le otorga a las municipalidades la potestad de
control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones
de la República
así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de los
artículos 1 y 87 de la Ley
de Construcciones y 15 de la Ley
de Panificación Urbana.
En
virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo
74 de la Ley de
Construcciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de
los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para
poder efectuar obras de construcción dentro de una determinada localidad.
Dispone esa norma:
"Artículo 74.-
Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las
poblaciones de la República,
sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad
correspondiente." (Lo resaltado no es del original).
Sobre
la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado
reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo
municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal
acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una
determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho
correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de
forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de
construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el
desarrollo ordenado de la comunidad."
(Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)
Las
municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia
de construcción, están facultadas para cobrar un impuesto sobre el valor
de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a
través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en
el artículo 70 de la Ley
de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas.
Dice en lo que interesa el artículo 70:
“Articulo 70.-
Se autoriza a las
municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley,
hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se
realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para
determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán
aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen,
para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos
de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del
Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de
interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativa.”
Si
bien existe una distinción clara entre ambas figuras, es evidente que las
entidades municipales han confundido ambos conceptos, cuando en realidad
estamos en presencia de dos obligaciones distintas, de suerte tal que cuando un
particular quiera realizar una construcción debe necesariamente contar con la
licencia de construcción, así como cumplir con el pago del impuesto sobre las
construcciones, salvo que exista una norma legal que lo exonere de dicho pago.” (Dictamen
C-359-2008 del 6 de octubre del 2008)
Importa dejar asentado que el
impuesto que regula el precitado artículo 70 se calcula sobre la base imponible
que se establece como el valor de las
obras que se pretenden construir. Dicho
valor viene determinado, para efectos del Colegio de Ingenieros y Arquitectos
de Costa Rica, a partir de la tasación que realiza dicho ente público no
estatal, de conformidad con el artículo 57 de su Ley Orgánica (Ley N° 3663 del
10 de enero de 1966). Igualmente, la Municipalidad
realiza la tasación, a los efectos del precitado artículo 70 de la Ley de Planificación
Urbana.
En
ambos casos, es dable afirmar que el documento base para realizar la tasación
lo son precisamente los planos constructivos, sea el diseño de la construcción
a realizar. Por ende, conviene analizar
la naturaleza de tales documentos frente a la restricción de acceso que
establece el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
con el fin de determinar si puede encajar dentro del alcance restrictivo de
aquella norma. Para ello es
imprescindible, en primer lugar, establecer algunas precisiones sobre la
precitada disposición del Código Tributario.
III.
Confidencialidad de los documentos e información de
naturaleza tributaria.
Ciertamente, existe una conexión
entre los artículos 24 de la Constitución Política y el numeral 117 del Código
de Normas y Procedimientos Tributarios, pues la segunda es un desarrollo legal
del principio de inviolabilidad de la documentación privada. Ha sido objeto de nuestra atención, en
anteriores ocasiones, precisar el alcance de los documentos y el ámbito de
protección que derivan del precitado artículo legal:
“… estamos claros que los
documentos privados, en este caso los que obtiene la Administración Tributaria
a causa de sus potestades de fiscalización y de verificación, de conformidad
con los numerales 104 y siguientes del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, Ley n.° 4755 de 03 de mayo de 1971, se encuentran protegidos por
la norma constitucional (artículo 24) y los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos (Declaración Americana de los Derechos y Deberes de Hombre,
artículo V) que reconocen, garantizan y potencian el derecho fundamental
a la inviolabilidad de los documentos privados.
Con base en lo anterior,
las normas que hemos hecho referencia supra, cumple a cabalidad el precepto
constitucional, cuando indica que la ley –en este caso el Código de Normas y
Procedimientos Tributarios-, fijará los supuestos en que los funcionarios
competentes del Ministerio de Hacienda pueden revisar los libros de
contabilidad y sus anexos para fines tributarios.
Ahora bien, la
información que la
Administración Tributaria obtiene de los contribuyentes, la
que se específica en el numeral 104 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, de conformidad con el numeral 117 de ese mismo cuerpo normativo,
tiene el carácter de confidencial, lo que impone varios deberes a los
funcionarios de la Administración Tributaria. En primer lugar, solo
se puede usar para fines tributarios de la propia Administración Tributaria, no
otra cosa puede desprenderse del numeral 115 cuando indica que “(…) la
información obtenida o recabada sólo podrá usarse para fines tributarios de la
propia Administración Tributaria”. En segundo término, los funcionarios
y empleados de la
Administración Tributaria tienen una prohibición absoluta de
divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún
otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus
copias sean vistas por otras personas que las encargadas en la
administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales
reguladoras de los tributos a su cargo (artículo 117 del Código). Sobre los
alcances del deber de confidencialidad, la Sala Constitucional,
en el voto n.° 12894-01 , señaló lo siguiente.
“En el caso que nos ocupa, estima la Sala que la información
solicitada a la
Administración Tributaria por parte del recurrente es de
carácter público, pues estamos en presencia de un estudio realizado por la
misma Administración que fundamentó la promulgación de un decreto ejecutivo, es
decir, una disposición general que afecta la actividad del sector que la
empresa amparada representa. De manera que existe, por parte de la entidad
recurrida, una mala interpretación de la confidencialidad de las informaciones
a las que se refiere el artículo citado, pues el mismo se refiere a los
datos que figuren en las declaraciones. Consecuentemente, se estima
violentado en perjuicio del accionante, lo dispuesto tanto en el artículo 27,
como en el artículo 30 de la Constitución Política, por cuanto no se dan
ninguna de las limitaciones indicadas en el considerando segundo de esta
sentencia, para no proporcionar la información requerida.
En virtud de lo expuesto, procede
declarar con lugar el amparo por violación a lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política,
ordenando la entrega de la información solicitada al recurrente”. (Las negritas
no corresponden al original).
Por último, la
información obtenida para fines tributarios no puede ser trasladada o remitida
a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas (artículo
115 del Código). El uso de la información para fines no tributarios o su
traslado o remisión a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o
privadas constituyen el delito de divulgación de secretos, tipificado en el
Código Penal.
Las anteriores
prohibiciones tienen varias excepciones por mandato expreso de ley. En
primer lugar, ceden cuando la información es requerida por los tribunales
comunes (artículos 115 y 117 del Código). En segundo término, cuando el
contribuyente autoriza a una persona a examinar los datos y anexos consignados
en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que
contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones
(artículo 117 del Código). Por otra parte, también ceden las prohibiciones
cuando se trata de la publicación de datos estadísticos, de registro de valores
de bienes inmuebles, de la jurisprudencia tributaria o el suministro de
informes a los personeros de los poderes públicos, siempre que se hagan en tal
forma que no pueda identificarse a las personas (artículo 117 del
Código).” (Dictamen C-304-2007 del
30 de agosto del 2008)
Por su relación con el tema que
interesa a esa Municipalidad, nos permitimos otra cita, en la cual se destaca
la vinculación entre el documento presentado por el particular y su
trascendencia tributaria, de donde se extiende la protección de confidencialidad
que se viene comentando:
“1- El principio: la
confidencialidad de la información
Para el ejercicio de sus
funciones propias, la Administración Tributaria se ve investida de
diversas facultades de investigación y de potestades frente al contribuyente.
Entre ellas, la de requerirle información y la presentación de documentos
privados. Dispone el artículo 104 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios:
"Requerimientos de información al
contribuyente.
Para facilitar la verificación oportuna de
la situación tributaria de los contribuyentes, la Administración Tributaria
podrá requerirles la presentación de los libros, los archivos, los registros
contables y toda otra información de trascendencia tributaria, que se encuentre
impresa en forma de documento, en soporte técnico o registrada por cualquier
otro medio tecnológico.
Sin perjuicio de estas facultades
generales, la
Administración podrá solicitar a los contribuyentes y los
responsables:
a) Copia de los libros, los archivos y los
registros contables.
b) Información relativa al equipo de
cómputo utilizado y a las aplicaciones desarrolladas.
c) Copia de los soportes magnéticos que
contengan información tributaria.
Los gastos por la aplicación de los
incisos anteriores correrán por parte de la Administración Tributaria".
(Así modificado por el artículo 4 de la
Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995.
La Administración está, así, facultada para solicitar la
presentación de cualquier documento. El límite de esa solicitud es la
trascendencia tributaria de éste. Podría afirmarse que aún
tratándose de los incisos a) a c), si un documento no es susceptible de tener
trascendencia tributaria respecto del tributo correspondiente, no existiría
justificación para que la
Administración pueda reclamarlo. Ahora
bien, la trascendencia tributaria del documento implica que la información que
se recaba tiene como objeto permitirle a la Administración Tributaria
el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación
de tributos, fiscalización
y revisión de los actos administrativos de contenido tributario, y, por ende,
eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativamente las
infracciones que procedan, o en su caso, instar a la autoridad judicial el
conocimiento de las infracciones penales.
Pero, además, la Administración
puede solicitar información al contribuyente y terceros respecto de sus
relaciones económicas, financieras y profesionales, conforme lo dispuesto en el
artículo 105 del Código. Información que debe ser de trascendencia tributaria.
Más allá de estas facultades, que podríamos llamar normales de la Administración Tributaria,
ésta puede solicitar por resolución al juez una autorización para secuestrar
documentos o bienes necesarios para determinar la obligación tributaria o
asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria (artículo
114 del Código).
Este poder de la Administración Tributaria
y sus límites tiene un fundamento constitucional. Como es ampliamente sabido,
el artículo 24 de la
Constitución Política expresamente autoriza al legislador
para fijar los casos en que los funcionarios competentes del
Ministerio de Hacienda podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos
para fines tributarios. El fin es de carácter tributario y es el legislador el
que define qué documentos pueden ser objeto de revisión, así como los
funcionarios competentes para dicha revisión.
En contrapartida de esta
potestad de la
Administración de incursionar en la esfera económica o
profesional del contribuyente, el Código le impone obligaciones, consagrando
derechos para el contribuyente. Aparte de la finalidad de la información, que
deriva de la propia Constitución, el Código prohíbe a la Administración
trasladar la información a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición
que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la
información suministrada". Derivado de esa prohibición de traslado
o remisión a otras oficinas, instituciones, etc, está
el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte. Es el
artículo 117 el que hoy día regula el deber de confidencialidad de la Administración Tributaria:
“ARTICULO
117.-
Carácter
confidencial de las informaciones.
Las
informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los
contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter
confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna
la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las
declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos,
que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas
que las encargadas en la
Administración de velar por el cumplimiento de las
disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.
No
obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su
representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel,
pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones
juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o
reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.
La
prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las
declaraciones por los Tribunales Comunes.
Tampoco
impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o
del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia
tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el
suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se
hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.
Las
prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también
a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los
servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades
financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás
entidades reguladas por la
Auditoría General de Entidades Financieras”.
El deber de
confidencialidad comprende toda la información de trascendencia tributaria,
pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y
los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se
refieran a esas declaraciones. Se desprende de lo anterior que la
confidencialidad busca proteger los datos que sean expresión del estado
económico y financiero del contribuyente y que, por ende, permitan precisar
cuál es el alcance de su obligación tributaria (dictamen C-314-2002 de 22 de
noviembre de 2002).
Como el deber de
confidencialidad se impone respecto de la información de trascendencia
tributaria, se sigue que dicho deber no se aplica respecto de informaciones de contenido
diferente que constaren en la Administración
Tributaria. Lo anterior no significa que la Administración
puede dar a conocer a cualquier persona dicha información. Si la información
concierne a particulares, rigen las reglas en orden al acceso a información
privada constante en oficinas administrativas. Por ende, si se trata de
información privada no tributaria, la Administración sólo podría comunicarla a terceros
si estos comprueban la existencia de un interés público, que justifique
precisamente esa comunicación.”
(Dictamen C-068-2008 del 6 de
marzo del 2008. Lo resaltado no está
contenido en el original)
De lo expuesto hasta aquí,
podemos adelantar una primera conclusión que nos parece importante. En el caso de los permisos de construcción,
si el documento base para establecer la obligación tributaria, lo es un
conjunto de planos constructivos, sobre los que se tasa el impuesto que
contempla el artículo 70 de la Ley
de Planificación Urbana, tales documentos tienen evidente connotación tributaria,
y, por ende, se cobijan por el deber de confidencialidad que se impone a la Municipalidad
respectiva, frente a terceros que requirieran su revisión. Esta conclusión debe ponderarse ante otro
derecho fundamental que protege el Texto Fundamental, sea el acceso a la
información, reconocido en el numeral 30.
Se seguido nos pronunciamos sobre ese extremo.
IV.
Derecho al acceso a información contenida en oficinas
públicas.
A los
efectos de precisar el alcance de la garantía constitucional contenida en el
artículo 30 de la
Constitución Pública, es oportuno citar una línea
jurisprudencial que viene manteniendo la Sala Constitucional
sobre el tópico. Al efecto, citamos la
resolución N° 2120-03, de las trece horas y treinta minutos del catorce de marzo de dos
mil tres, en la que se indica:
“I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS.
En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los
entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben
estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia
y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función
administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes
públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior
puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las
administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos
de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los
medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación
directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación
de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto
constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).
Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una
excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando
por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes.
Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia
administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la
motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación
–publicación y notificación-, el trámite de información pública para la
elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el
procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación
administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para
el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información
administrativa.
II.- EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política
garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos
de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la
doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros
administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de
acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes
materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o
mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados
se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no
siempre la información administrativa de interés público que busca un
administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo.
El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control
en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un
control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en
general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada
por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y
eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no
puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo,
se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información
administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u
oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la
información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios
y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al
propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la
gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta
con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios
administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido
cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos
participan activa e informadamente en la formación y
ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la
información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas,
para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad
administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información
administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en
cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los
departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los
archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de
datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o
nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del
administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o
falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes
físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o
copias de los mismos.” (Reiterado en
Resoluciones 3335-2005 de las diecisiete horas veinte minutos del veintinueve
de marzo del dos mil cinco y 4831-2009
de las doce horas y cincuenta y nueve minutos del veinte de marzo del dos mil
nueve)
Precisando
otros elementos relacionados con la garantía que se viene comentando, indica:
“V.- TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana
entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra -fuera-
y (b) ad intra -dentro- de un procedimiento
administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado
interesado en acceder una información administrativa determinada -uti universi- y el segundo,
únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo
concreto y específico -uti singuli-.
Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública
en su Capítulo Sexto intitulado "Del acceso al expediente y sus
piezas", Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política,
evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es
absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento
administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma
sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro
ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta
años desde la vigencia del texto constitucional. La regulación de este derecho
ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de
Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los
documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos
-sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes
Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad
jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares
sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).
VI.- SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO
A LA
INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El sujeto activo del derecho
consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo
administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima
expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad
administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional
prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa
como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa
(artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política)
para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso
institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional
para otras hipótesis tales como la Contraloría General
de la República
(artículos 13 de la Ley
Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º,
de la Ley sobre
el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio
de 1983 y sus reformas), la
Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de
noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional
del Consumidor (artículo 64 de la
Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración
tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios), etc.. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a
la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30
de la
Constitución Política garantiza el libre acceso a los
"departamentos administrativos", con lo que serán sujetos pasivos
todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central
-Estado o ente público mayor- como de la Administración
Descentralizada institucional o por servicios -la mayoría de
las instituciones autónomas-, territorial -municipalidades- y corporativa
-colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial
de la Caña de
Azúcar, el Instituto del Café, la
Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera,
las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso
debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas
de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna
administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial
e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense
de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional
de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad
Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen
información de interés público. Por último, las personas privadas que ejercen
de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud
de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u
obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos,
ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en
sujetos pasivos cuando manejan o poseen información -documentos- de un claro
interés público.
VII.- OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
ADMINISTRATIVA. El texto constitucional en su numeral 30 se
refiere al libre acceso a los "departamentos administrativos", siendo
que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u
oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de
tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente,
una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe
conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder
cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos,
independientemente, de su soporte, sea documental -expedientes, registros,
archivos, ficheros-, electrónico o informático -bases de datos, expedientes
electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-,
audiovisual, magnetofónico, etc.
VIII.- LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO
DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites
intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información
administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la
"información sobre asuntos de interés público", de modo que cuando la
información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal
naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo
límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30
constitucional al estipularse "Quedan a salvo los secretos de
Estado". El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la
información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública),
empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y
todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de
estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha
provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto
ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o
clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el
ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en
aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o
externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la
soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas
entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid.
artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de "revelación de
secretos"). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones
objetivas y materiales (ratione materia), referido a
los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y
relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores
públicos (ratione personae)
quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de
información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva
(vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de
"divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en
el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley
General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de
confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el
Presidente de la República
los informes y documentos de la
Dirección de Seguridad del Estado -artículo 16-; la Ley General de
Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación
Civil -artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una
excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la
publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y
aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las
limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información
administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política
establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden
público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política
le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el
resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos,
sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado
y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o
automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una
intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior
resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en
conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser
requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En
realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco
indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información
pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado.
Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario,
entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de
no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier
operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre
todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del
Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto
industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas,
productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros,
crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un
particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo
articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación
pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas
por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se
trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales
administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito
de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el
honor y la intimidad de las personas involucradas. (Resolución 14563-05 de las doce
horas y cuarenta y ocho minutos del veintiuno de octubre del dos mil
cinco. Reiterado en Resolución 6577-06
de las doce horas y dieciséis minutos del doce de mayo del dos mil seis. Lo subrayado no está contenido en el
original)
Podemos
afirmar, con vista en las anteriores transcripciones, que los planos
constructivos que sirven de base para el otorgamiento de la licencia de
construcción, así como para el pago del impuesto correspondiente, tienen una
evidente naturaleza privada, que los torna igualmente inaccesibles para
cualquier particular. Consideración que
engarza con lo que dispone el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública,
en tanto dicha disposición tutela la confidencialidad de los documentos
privados que consten en expedientes administrativos:
“Artículo 273.-
1. No habrá acceso a las piezas del
expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o información
confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas
confiera a la parte un privilegió indebido o una oportunidad para dañar
ilegítimamente a la Administración,
a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente. 2. Se presumirán
en esta condición, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolución, así
como los informes para órganos consultivos y los dictámenes de éstos antes de
que hayan sido rendidos.”
Abónese, a lo expuesto, que las
características particulares de cada casa de habitación son un tema de la más
estricta importancia personal, incluso con evidente vinculación con la
seguridad de sus habitantes. Por ello, y
como una razón adicional para establecer la confidencialidad de los planos
constructivos –donde se particularizan las características de las
edificaciones- se enmarcan dentro del concepto de “intimidad” que viene
protegido por la
Constitución Política:
“Ahora bien, la inviolabilidad de
la información y de los documentos privados es una de las manifestaciones del
derecho a la intimidad consagrada expresamente en el texto
constitucional: “Esta garantía protege la confidencialidad de los
documentos e informaciones privadas, impide a los particulares el acceso a
ellos y prohíbe a las instituciones y los privados su suministro a terceros”
(Voto N.°
5376-94 de las 11:45 horas del 16 de setiembre de 1994). Como ya lo ha señalado
esta Procuraduría en anteriores ocasiones, para que pueda hablarse de que se está
ante información privada “(…) es requisito indispensable que dicha información
ataña directamente a la esfera de la persona, física o jurídica, ya sea porque
concierna las actividades a que se dedica, su situación económica o financiera,
sus lazos comerciales o en el caso de las personas físicas se refiera a sus
lazos familiares, creencias u opiniones, sus preferencias sexuales, por
ejemplo. Para que la persona pueda alegar el interés privado de la
información debe existir un nexo entre la información de que se trata y la
propia persona...” (Dictamen C-003-2003 del 14 de enero del 2003).” (Dictamen C-295-2006 del 21 de julio del
2006)
- 0 -
Previo
a concluir, nos parece oportuno comentar un antecedente de la Sala Constitucional,
en el cual se manifiesta expresamente sobre el acceso a los permisos de
construcción. Específicamente, nos
referimos a la Resolución
3335-2005 de las diecisiete horas con veinte minutos del veintinueve de marzo
del dos mil cinco. En el recurso de
amparo base, se discutía el presunto quebranto del artículo 30 constitucional
ante una petición no atendida de contar con “copia certificada de los permisos
de construcción” otorgados en un determinado período. En su defensa, el funcionario cuestionado
indicó que, en lo que atañe a los permisos de construcción, se debía denegar
acceso a la información de naturaleza tributaria que constaba en la Municipalidad,
específicamente para establecer el impuesto de construcción.
El Tribunal Constitucional,
a la hora de resolver este específico extremo, indica:
“III. Sobre el fondo. En este asunto, ha
quedado demostrado que el 22 de julio de 2004, el recurrente le solicitó al
Alcalde de Aserrí que instruyera a la ingeniera
municipal Rebeca Soto para que le facilitara una copia certificada de todos los
permisos de construcción, pólizas de seguros y autorizaciones de pajas de agua,
todo ello relativo al periodo en que esa funcionaria se había desempeñado. Tal
gestión fue tramitada por el accionado, puesto que mediante oficio número
MA-715-04 del 26 de julio de 2004, le solicitó a la ingeniera municipal Rebeca
Soto referirse a la solicitud antedicha. Asimismo, en oficio número MA-718-04
del 26 de julio de 2004, el accionado le sugirió al accionante que debido a la
cantidad de expedientes por copiar, valorara la posibilidad de precisar su
petición con casos concretos, no obstante lo cual, el amparado omitió emitir
criterio alguno. Tal proposición resulta razonable toda vez que los expedientes
por copiar son 389, esto es, una cantidad voluminosa, cuyo copiado demandaría o
bien una erogación económica importante para el propio petente,
o bien el destino de al menos un recurso humano durante un periodo prolongado,
a fin de que acompañare al quejoso a fotocopiar la documentación en un local
comercial o fotocopiare el mismo los expedientes, en caso de que la Municipalidad de Aserrí contare con el equipo requerido. En virtud de lo
expuesto, la Sala
no advierte que el recurrido le hubiese negado información alguna al afectado
ni que se hubiese rehusado a contestarle su petición, motivos por los que no se
ha violentado derecho constitucional alguno y, consiguientemente, deviene
improcedente el amparo. Pese a ello, se debe advertir al accionado que los
datos, cuya confidencialidad se dispone en los artículos 115 y 117 del Código
de Normas y Procedimientos Tributarios, se refieren a información recopilada
por la Administración
con fines tributarios. En consecuencia, tal confidencialidad no se extiende a
cualquier tipo de datos en poder de la Administración,
como los referidos a permisos de construcción y autorizaciones de pajas de
agua, aunque de ellos, de manera indirecta, pudiese derivar alguna información
de interés tributario. Si se interpretare la referida normativa de otra forma,
ni siquiera los montos pagados por el Estado a los contratantes privados
podrían ser divulgados, pues, de manera refleja, tal información incide en
cuestiones tributarias. Situación contraria se presenta con los contratos de
seguros suscritos por ciudadanos con el Instituto Nacional de Seguros, por
cuanto se trata de documentos privados, cuya divulgación implicaría una lesión
al derecho a la intimidad, contemplado en el artículo 24 de la Constitución Política.”
Cabe
interpretar, de la anterior transcripción, que el derecho de información se ve
satisfecho, en lo que atañe a permisos de construcción, con el acceso que se
otorgue a cualquier particular sobre la cantidad de tales autorizaciones, y de
las personas que las han obtenido. Pero
que no incluye, por todo lo expuesto en las páginas precedentes, los planos
constructivos, la determinación del impuesto a pagar, y la forma en que cancela
el tributo.
V.
Conclusión.
Los documentos que se presentan
ante la Municipalidad
para tramitar un permiso de construcción, en tanto sirvan de criterio para
establecer la base imponible y el cálculo del impuesto de construcción que
regula el artículo 70 de la Ley
de Planificación Urbana, son confidenciales y por ende no pueden ser
facilitados a terceros. Se trata de
información cobijada por el derecho fundamental a la intimidad, al tenor del
artículo 24 de la
Constitución Política, y protegida por el artículo 117 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
Sin embargo, las municipalidades si
están obligadas a dar referencia en cuanto a la cantidad de permisos de
construcción autorizados, así como los titulares de los mismos.
Atentamente,
Iván Vincenti Rojas
IVR/mvc