04 de Julio del 2013
C-125-2013
Señor
Leonardo Herrera Sánchez
Alcalde Municipal
Municipalidad de Coronado
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio AL-200-1338-12 del
22 de octubre de 2012, recibido en este despacho el 26 de octubre del año en
curso, mediante el cual consulta lo siguiente:
“¿Es procedente
o no otorgar permisos de construcción en segregaciones que en este momento se
encuentran sujeto (sic) de investigación por el Organismo de Investigación
Judicial, por supuestamente haber sido otorgadas de forma ilegítima, en virtud
de los derechos adquiridos de buena fe por terceras personas, que han adquirido
esas propiedades y que no tiene relación alguna con la investigación?”
De previo a dar respuesta a su
consulta conviene aclarar que esta Procuraduría, en su condición de órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no se
pronuncia sobre casos concretos, ya que ello daría lugar a sustituir a la
administración activa dado el carácter vinculante de sus dictámenes. En
consecuencia, este dictamen se refiere a los temas generales de lo consultado
sin referencia a casos concretos.
Dicho lo cual, esta consulta tiene
por objeto determinar si procede el otorgamiento de permisos de construcción
respecto de fincas objeto de investigación policial.
En razón de su objeto, dos aspectos
serán analizados. Por un lado, la condición del propietario como adquirente de
buena fe amparado en la publicidad registral. Esto ante la eventualidad de que
el derecho del transmitente tenga vicios que lo invaliden y que incluso afecten
su condición de propietario, a pesar de aparecer como tal en el registro
inmobiliario al momento en que el nuevo propietario adquirió
Por otro lado, la naturaleza
jurídica del permiso de construcción como autorización administrativa que se da
al propietario de un inmueble para ejercer las facultades dominicales del ius aedefincandi.
I.
SOBRE
EL TERCERO ADQUIRIENTE DE BUENA FE.
La
figura del tercero adquiriente de buena fe presupone que una persona, ya sea
física o jurídica, adquiere un bien con la creencia de que éste es transmitido
por el propietario legítimo y con la ignorancia de los posibles vicios de la adquisición.
En los sistemas jurídicos como el nuestro que cuentan con un registro público
de la propiedad inmueble la publicidad registral hace de quién adquiere del
aquél que aparece como dueño según el registro, un adquirente de buena, siempre
y cuando no conozca de antemano de los vicios que afecten la validez del
derecho y su inscripción o del asiento registral no se desprenda su invalidez.
La
doctrina del adquirente de buena fe con base en la publicidad registral la
recoge nuestro Código Civil en el artículo 456, el cual dispone:
“ARTÍCULO
456.- La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean
nulos o anulables conforme a la ley. Sin embargo, los actos o contratos que se
ejecuten u otorguen por persona que en el Registro aparezca con derecho para
ello, una vez inscritos, no se invalidarán en cuanto a tercero, aunque después
se anule o resuelva el derecho del otorgante en virtud de título no inscrito, o
de causas implícitas, o de causas que aunque explícitas no constan en el Registro.
(Así reformado por el artículo
1º de la ley Nº 16 de 12 de diciembre de 1887)”
Por otra parte, el artículo 457 idídem protege al
propietario registral frente a acciones de resolución o rescisión que pudiesen
invalidar el derecho del transmitente, con las únicas excepciones que la misma
norma establece. Establece el artículo de cita:
“ARTÍCULO 457.-
Las acciones de rescisión o resolución no perjudicarán a tercero que haya
inscrito su derecho.
Exceptúense:
1º.- Las
acciones de rescisión o resolución que deban su origen a causas que, habiendo
sido estipuladas expresamente por las partes, consten en el Registro.
2º.- Las
acciones rescisorias de enajenaciones en fraude de acreedores en los casos
siguientes:
1º.- Cuando la
segunda enajenación ha sido hecha por título lucrativo; y
2º.- Cuando el
tercero haya tenido conocimientos del fraude del deudor.
(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº
16 de 12 de diciembre de 1887)”.
La Sala Primera ha establecido una línea jurisprudencial coincidente con
esta protección al tercero adquiriente de buena fe:
"XIII. (…) Por su parte, el
artículo 455 Ibídem dispone que los títulos sujetos a inscripción, incluidos
los que consten en ejecutorias, perjudicarán a terceros "desde la fecha de
su presentación al Registro". A partir de ese momento, el tercero que
adquiere un inmueble de quien aparece en el Registro Público con derecho a
traspasarlo, se encuentra amparado frente a situaciones que no consten en el
Registro y que pudieran invalidar el título del transmitente, como lo dispone
el artículo 456 del Código Civil. En igual sentido, el artículo 457, dispone
que "Las acciones de rescisión o resolución no perjudicarán a tercero que
haya inscrito su derecho”. (…) En punto
a lo tratado, esta Sala Primera de Casación ha señalado que: "Cuando se
trata de la confrontación de dos derechos reales rige la regla 'primero en
tiempo, primero en derecho', que al tratarse de derechos reales registrables la
regla debe entenderse en cuanto al primero que se presenta al Registro. Así el
primer párrafo de ese numeral -artículo 455 del Código Civil- establece como
los títulos sujetos a inscripción, no producen efectos respecto de terceros
sino a partir de su presentación al Registro". (Sala Primera de la Corte
Suprema de Justicia, sentencia 84 de las catorce y treinta horas del veintidós
de mayo de mil novecientos noventa y dos). En igual sentido, esta misma Sala,
en sentencia número 37 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez
de abril de mil novecientos noventa y seis, sostuvo que: "” otros terceros
adquirieron derechos reales, de quien aparecía como dueño del inmueble en el
Registro Público. Respecto de estos terceros, no hay elementos que denoten mala
fe en sus adquisiciones, las cuales, por tal motivo, se encuentran amparados
por los principios de publicidad registral antes indicados" Voto 0042-1998 de las catorce horas
del cuatro de mayo de 1998.
En
el Voto N° 53-1997 de las catorce
horas del dos de julio 1997, en relación con los
derechos adquiridos por el tercero de buena fe y el Registro Inmobiliario, la
Sala Primera ha establecido que:
“VIII.-
Es
así como la entidad actora, ante el daño sufrido, pretende no sólo el
resarcimiento sino también la recuperación de ambos inmuebles. Lo último sin embargo,
por razones obvias basadas en la fe pública registral, en favor de terceros, no
es posible. Estas adquirieron, de buena fe, al amparo del Registro. Es por ello
que el Tribunal Superior, con tino, fundamenta el pago relativo al valor de las
fincas, en el artículo 325 del Código Civil. La imposibilidad de recuperación
impone el resarcimiento del menoscabo irrogado. De no ser así, acaecería en la
especie el enriquecimiento ilícito de la señora Muñoz. Tocante a la censura
referida a la aplicación de la Ley sobre Inscripción de documentos en el
Registro Público, tampoco es de la aceptación de la Sala. Al respecto, el error
original no se suscita en las escrituras de venta. Por ende, el procedimiento
administrativo propugnado no se aplica al caso concreto. Además, la existencia
de terceros, adquirentes de buena fe, imposibilita la corrección de errores, a
costa de su perjuicio. Con arreglo a lo antedicho, es de rigor rechazar el
recurso interpuesto por violación directa de leyes”.
Lo
anterior se fundamenta en el principio de publicidad
o fe pública registral, como ya se explicó, presupone que quien aparece en el
Registro Público como titular de derechos reales es el dueño legítimo. Este
principio procura la seguridad jurídica con respecto al tráfico de bienes
inmuebles, así como preservar el interés público que recae en la protección de
bienes jurídicos fundamentales para la convivencia social, como es el caso del
derecho de propiedad privada inmobiliaria.
Con respecto al principio de publicidad registral este órgano asesor ha
indicado que:
“En efecto, la creación de un
registro en el ámbito de la propiedad (cualquiera que esta sea) se analiza como
una garantía de la titularidad de los derechos de los propietarios y permite
dar seguridad a los terceros. Se parte de que los asientos registrales son
válidos y exactos. Exactitud y validez que genera la confianza necesaria para
el tráfico comercial. La adquisición del titular registral de buena fe da
seguridad a la transacción y dificulta la anulación del negocio que se realiza.
Una seguridad jurídica de carácter
preventivo o cautelar, ya que implica medidas anticipadas que eviten la
necesidad de acudir a procesos judiciales a efecto de hacer reconocer la
titularidad de los derechos o bien, cuestionar la legalidad de las
transacciones relativas a la propiedad. La calificación registral permite un
control de la legalidad del tráfico patrimonial, lo que contribuye a la
seguridad registral”. (Dictamen C-035-200 del 09 de febrero del 2007).
La protección que brinda este
principio de fe pública registral se manifiesta en el sentido de que, ante la
eventual invalidez del derecho de propiedad del non domino, el derecho de propiedad del tercero que adquiere no
arrastra la invalidez del derecho previamente inscrito. De ahí que es clara la
protección que nuestro ordenamiento otorga al tercero adquiriente de buena fe,
quien mantiene su derecho a pesar de la posible nulidad o anulación del negocio
o contrato jurídico anterior.
En razón de lo dicho, los adquirentes de buena fe no
podrían verse afectados por vicios que aquejen el derecho de quién transmitió
-y que salgan a la luz como resultado de una investigación policial- si este
aparecía como propietario en el registro público, y tales vicios no constaran
en el registro.
II.
ACERCA DE LA NATURALEZA DEL PERMISO DE
CONSTRUCCIÓN
Esta Procuraduría, en
el dictamen C-357-2003 de 13 de
noviembre de 2003, ha establecido que:
“El permiso de construcción es un tipo específico
de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de
un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que
es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la
Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos
subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un
acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las
condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o
derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya
preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid.
PAREJO, L., op.cit. pags.489-490)”.
Asimismo, al respecto se ha indicado que:
“Reiterando lo dicho en la
jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o
licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal,
por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el
ejercicio del ius aedificandi
dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el
ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se
remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio
lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de
obras de construcción en una determinada localidad.
Es, además, una licencia
administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las
características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla,
no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser
incoado a solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del
monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo, controlar
-desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los
requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado
planeamiento urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización,
en materia urbanística, del interés o bien común, con el privado”. (Dictamen C-34-2009 del 10 de
febrero del 2009)
De ahí que el otorgar o denegar los permisos de
construcción corresponda a una actuación administrativa reglada que debe
sujetarse a la revisión del cumplimiento o no de las disposiciones establecidas
por el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no existiendo margen de
discrecionalidad para la Administración, esta no puede rehusar el otorgar al
propietario legítimo –es decir, quién aparece como tal en el registro
inmobiliario- un permiso de construcción
si el inmueble cumple con los requisitos que el ordenamiento jurídico establece
para su otorgamiento. Esto es así independientemente de que la finca respectiva
sea objeto de una investigación policial.
III.
CONCLUSIONES
De conformidad con lo expuesto, es criterio de
esta Procuraduría General de la República que:
a)
Nuestro ordenamiento protege la figura del tercero adquiriente de buena
fe cuyo derecho de propiedad no se ve afectado por la posible nulidad o
anulación del negocio o contrato jurídico mediante el cual quién le transmitió
adquirió el derecho.
b)
El permiso o licencia de construcción como
autorización administrativa de carácter municipal no puede denegarse más que
por el incumplimiento de los requisitos previamente normativamente
establecidos.
De usted, con toda la consideración
Julio Jurado Fernández
Hazel Hernández Calderón
Procurador
Abogada Asistente.
JJF/
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