BANCO CENTRAL DE COSTA RICA
(Nota de Sinalevi: Sobre
este tema el Banco Central de Costa Rica, había emitido anteriormente el Programa
macroeconómico 2020-2021, y publicado en el Alcance Digital N° 17 a La
Gaceta N° 26 del 10 de febrero del 2020)
JUNTA DIRECTIVA
La Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, mediante el artículo
9, del acta de la sesión 5982-2021, celebrada el 27 de enero de 2021,
dispuso, por unanimidad y en firme:
aprobar el Programa Macroeconómico 2021-2022, en los siguientes
términos, de conformidad con lo establecido en el literal b), artículo 14, de
la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley 7558, según el
texto que se copia de inmediato.
Presentación
En nombre de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, me
complace presentar el Programa Macroeconómico para los años 2021-2022,
preparado por la Administración del Banco Central, y discutido y aprobado por
la Junta Directiva.
En el 2020 la actividad económica global fue severamente impactada por
la pandemia por el coronavirus (COVID-19). El Fondo Monetario Internacional
(FMI) estima que el año pasado el Producto Interno Bruto (PIB) mundial habría
registrado una caída de 3,5%. Si bien menor a lo previsto inicialmente, esta
caída representa la mayor contracción de la producción mundial desde la Gran
Depresión de los años treinta del siglo pasado.
Para 2021 y 2022, ese organismo prevé una recuperación de la economía
mundial. Advierte, sin embargo, que las perspectivas a corto plazo siguen
siendo inciertas, pues dependen del éxito de los países para controlar la tasa
de contagio y, particularmente, en realizar el proceso de vacunación.
Aunque las cifras apuntan a que la parte más crítica de los efectos de
esta pandemia sobre la actividad económica mundial ya fue superada, tomará
varios años retornar a los niveles de producción prepandemia y regenerar el
tejido productivo destruido. Además de la gran cantidad de personas fallecidas,
se han perdido millones de empleos debido al cierre de empresas y ha habido una
escalada del endeudamiento público, especialmente en los países que, previo al
inicio de la pandemia, presentaban una frágil situación fiscal.
Estas condiciones generan inmensos desafíos, presentes y futuros, en
materia de salud pública y de política económica. Pese a que ya se dispone de
vacunas contra el COVID-19, el proceso de vacunación, que se espera realizar a
lo largo del año, está condicionado por las limitaciones de sus fabricantes
para atender la demanda global y por retos logísticos para inocular una masa
crítica de la población mundial. Por lo tanto, es preciso continuar con los
esfuerzos por controlar la tasa de contagio de esta enfermedad, en paralelo con
medidas para reactivar la economía.
La economía costarricense, al igual que las de la mayoría de los países,
ha sido fuertemente golpeada por el COVID-19. La mayor contracción del PIB se
observó en el segundo trimestre del 2020 (-7,6% en términos interanuales), para
pasar a valores de -6,2% y -4,7% en los siguientes dos trimestres y concluir el
año con una caída de 4,5%, según estimaciones preliminares. Esta cifra coincide
con el pronóstico publicado en el Informe de Política Monetaria de octubre
pasado.
Esa gradual recuperación económica en la segunda mitad del 2020 refleja
el impacto positivo sobre la producción y la demanda agregada de la
flexibilización de las medidas de confinamiento en nuestro país y en el
exterior, y el consecuente repunte de la actividad económica mundial y de la
demanda externa. La expansión de la liquidez y las respuestas de política
adoptadas por el Banco Central y las autoridades financieras para promover
menores tasas de interés y mejores condiciones crediticias, junto con otras
medidas promovidas por el Gobierno y la Asamblea Legislativa, contribuyeron por
su parte a aliviar el flujo de caja de los hogares y empresas, y con ello a
proteger el tejido empresarial y el empleo.
El Banco Central prevé que la economía costarricense crecería un 2,6% en
2021 y 3,6% un año después. Estas proyecciones se sustentan en la reactivación
en las economías de nuestros principales socios comerciales, en la recuperación
de la economía costarricense ya iniciada en la segunda parte del 2020, en la
continuación de condiciones expansivas del crédito local, y en la mejora
gradual de la confianza de los consumidores, las empresas y los inversionistas.
Las proyecciones del Banco Central suponen que en Costa Rica, como en el
resto del mundo, continuará el proceso de eliminación de restricciones a la movilidad
de personas y bienes y la reapertura de establecimientos. También suponen que
la campaña de vacunación se desplegará en el 2021 a nivel mundial, y permitirá
reducir paulatinamente la tasa de contagio y la de letalidad por COVID-19. Eso,
a su vez, incidiría en una mayor confianza y optimismo por parte de
consumidores e inversionistas.
Las proyecciones también incorporan el ajuste fiscal propuesto por el
Gobierno de Costa Rica como parte del acuerdo alcanzado a nivel de personal
técnico con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en enero de 2021, hacia una
Facilidad de Servicio Ampliada por tres años y por un monto de USD 1.750
millones. Por lo tanto, la trayectoria del PIB y sus componentes ya refleja el
impacto de la consolidación fiscal que se supone en el escenario base.
Por otra parte, los modelos de pronóstico del Banco Central indican que,
en el horizonte temporal de esta programación, la inflación se mantendrá por
debajo del límite inferior (2%) del rango de tolerancia del Banco Central. La baja
inflación proyectada responde a la persistencia de fuerzas desinflacionarias en
la economía; en particular, una brecha del producto altamente negativa y una
tasa de desempleo que, aunque decreciente en los últimos dos trimestres, se
mantiene en niveles históricamente altos, combinados con una baja inflación
mundial y expectativas de inflación también bajas.
Las proyecciones que se presentan en este documento están sujetas a
riesgos del contexto externo e interno que, de materializarse, podrían llevar a
desviaciones con respecto a lo estimado. En el ámbito externo se identifica
como principal riesgo un crecimiento de la economía mundial menor al previsto,
por ejemplo ante aumentos en la tasa de contagio y retrasos en el proceso de
vacunación. La evolución de los términos de intercambio, y en particular de los
precios del petróleo, es otro factor de riesgo.
En el contexto interno, el riesgo más relevante en la coyuntura actual
continúa siendo la situación fiscal. Costa Rica ha presentado un persistente
deterioro de las finanzas públicas desde hace más de una década. Si bien la
aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635) en
diciembre de 2018 constituyó un avance fundamental para restablecer la
sostenibilidad de las finanzas del Gobierno Central, sus efectos apenas
iniciaban cuando el país fue azotado por la pandemia. El impacto sobre las
finanzas públicas fue fuerte y rápido: los ingresos tributarios bajaron por la
contracción del PIB y aumentaron los gastos asociados a la atención de la
crisis sanitaria. Esta situación ha implicado la necesidad de un ajuste fiscal
adicional al ya introducido por la Ley 9635.
Así, en los últimos meses, el Gobierno de Costa Rica se ha dedicado a
buscar medidas que permitan restaurar la sostenibilidad de las finanzas
públicas y que sean técnica, política y socialmente viables. Ello se ha hecho
en un contexto de consulta con los diferentes actores económicos y sociales, y
con la intención de avanzar hacia un programa de apoyo financiero con el FMI.
En ese sentido, el acuerdo a nivel técnico alcanzado con el FMI el
pasado 22 de enero hacia una Facilidad de Servicio Ampliado (EFF, por sus
siglas en inglés), que aportaría USD 1.750 millones en un lapso de tres
años, es un paso fundamental para el país. Una vez aprobado por el Directorio
Ejecutivo del FMI, este acuerdo representaría un respaldo de ese organismo al
marco de políticas macroeconómicas del país, no solo las fiscales, sino también
las monetarias, financieras y estructurales. Ello permitiría generar confianza
en los mercados domésticos e internacionales, lo que a su vez se reflejaría en
menores tasas de interés para el Gobierno y mejores condiciones financieras
para todos los costarricenses. Para conseguir este resultado, es ahora
necesario y de crítica importancia que la Asamblea Legislativa apruebe, en
forma integral, las medidas de ajuste fiscal que forman parte del acuerdo con
el FMI, y el convenio mismo del EFF.
En síntesis, la fuerza y continuidad para el bienio 2021-2022 de la
recuperación económica observada en meses recientes dependerán de dos factores
fundamentales. En primer lugar, del curso global y local de la pandemia, y en
particular de la rapidez y eficacia de las campañas de vacunación,
especialmente a la población más vulnerable, que permitirán generar
expectativas positivas en los individuos y en los mercados. En segundo lugar,
de que se alcance un acuerdo legislativo que permita el ajuste fiscal contenido
en el programa con el FMI, para garantizar la sostenibilidad de las finanzas
públicas, la estabilidad macroeconómica y el acceso a fuentes de financiamiento
en condiciones más favorables.
En el tanto nuestros modelos de pronósticos indiquen que la inflación se
va a mantener por debajo de la meta en el horizonte de proyección, el Banco
Central continuará con una política monetaria expansiva y contracíclica, pero
prudente y responsable, que permita apoyar, desde su esfera de competencias, la
estabilidad macroeconómica y financiera, el crecimiento económico y la
generación de empleo.
En particular, el Banco Central mantendrá su Tasa de Política Monetaria
en niveles bajos, mientras las condiciones macroeconómicas así lo permitan.
Además, inyectará liquidez en los mercados si se necesitara para asegurar su
normal funcionamiento, y seguirá apoyando la reactivación de la economía
mediante sus facilidades crediticias y la coordinación de la política
prudencial con las demás autoridades financieras para asegurar el flujo de
crédito a los hogares y las empresas.
Las acciones que en política económica se tomen en los siguientes meses
serán críticas para poner a Costa Rica en una senda de mayor crecimiento y
bienestar. La aprobación y exitosa implementación del ajuste fiscal necesario y
del convenio con el FMI son pasos fundamentales en esa dirección. En ese
proceso, el Banco Central continuará ofreciendo información a la ciudadanía
sobre la situación macroeconómica del país y consejo sobre las políticas
necesarias para afianzar la estabilidad e impulsar la recuperación económica.
Resumen
Coyuntura
macroeconómica en 2020
Economía
internacional
El 2020 estuvo caracterizado por la rápida propagación del COVID-19 y
sus implicaciones directas y negativas sobre la salud de la población y sobre
el crecimiento económico. El impacto sobre la salud ha sido inmenso: al término
de ese año se registraron cerca de noventa millones de contagiados y dos
millones de muertes asociadas a esta enfermedad. De igual modo, la actividad
económica mundial fue duramente golpeada. Los organismos financieros
internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), estiman una caída
del PIB mundial de 3,5%, la mayor desde la Gran Depresión de los años treinta
del siglo pasado. Consecuente con este resultado, los precios del petróleo
registraron niveles históricamente bajos, lo que aunado a la contracción
económica contribuyó a una inflación mundial también baja.
En este contexto, los bancos centrales aplicaron medidas expansivas de
política monetaria y de apoyo al sistema financiero. Asimismo, los gobiernos de
los distintos países incrementaron el gasto público para tratar de mitigar el
efecto de la pandemia sobre los grupos de población más vulnerables.
En la primera parte del año la mayoría de países adoptó severas medidas
de contención sanitaria para tratar de contener la transmisión de este virus,
disposiciones que afectaron en forma negativa a la actividad económica. En el
segundo semestre hubo un proceso gradual de apertura de las economías que
permitió una mejora en los indicadores de producción y empleo en muchos países,
aunque sin alcanzar los niveles previos a esta crisis sanitaria. Pese al inicio
de la vacunación contra el COVID-19, aún persiste un alto nivel de
incertidumbre y preocupación a escala mundial sobre el curso de la pandemia y
las nuevas olas de contagio.
Economía nacional1
1
Esta programación macroeconómica, y todas las relaciones para la economía
costarricense expresadas en términos del PIB, utilizan la nueva serie de
cuentas nacionales con el año de referencia 2017. Esta nueva serie refleja
cambios metodológicos introducidos al amparo de las mejores prácticas
internacionales en materia de estadísticas macroeconómicas. Los cambios
aumentaron el nivel del PIB en 3,5% en relación con la serie anterior, pero las
tasas de variación anual presentan cambios marginales entre ambas series. El
detalle de los nuevos productos estadísticos puede ser consultado en la página
web del BCCR en Actualización de las cuentas nacionales año de referencia 2017.
Costa Rica también fue severamente afectada por la pandemia en 2020. En
el primer trimestre el impacto sobre la actividad económica fue moderado, dado
que el primer caso de COVID- 19 en el país se detectó hasta el 6 de marzo. Sin
embargo, en el segundo trimestre el PIB registró una caída interanual de 7,6%2
y la tasa de desempleo aumentó a 24,4% en el trimestre móvil concluido en
julio.
2 La
mayor contracción desde que se dispone de cifras trimestrales (I trimestre de
1991).
No obstante, la flexibilización de las medidas de confinamiento
adoptadas en el segundo semestre y la recuperación de la economía mundial
favorecieron el desempeño de la economía en la segunda parte del año. La
expansión de la liquidez y las respuestas de política adoptadas por el Banco
Central de Costa Rica (BCCR) para incentivar la demanda de crédito a menores
tasas de interés pueden también haber contribuido a mitigar el impacto. Así, se
pasó de una tasa interanual de -7,6% en el segundo trimestre a -4,7% en el
último. Para todo el año, se estima una caída del PIB de 4,5%, igual a la
prevista en el Informe de Política Monetaria de octubre de 2020. En forma
coherente, también hubo una ligera mejora en la tasa de desempleo, la cual
disminuyó a 21,3% en el trimestre móvil finalizado en noviembre pasado.
Por componentes del gasto, la contracción económica se explica por la
caída tanto de la demanda interna como externa. En la primera influyó, principalmente,
la contracción en el consumo de los hogares y en la inversión, mientras que en
la segunda contribuyó el desplome en la exportación de servicios, en especial
de los vinculados al turismo y al transporte de mercancías.
La evolución del consumo de los hogares fue coherente con el mayor
pesimismo de los consumidores y una alta tasa de desempleo. Por su parte, el
comportamiento de la inversión reflejó el descenso en los proyectos públicos y
privados, debido, en el primer caso, al recorte en los planes de construcción
en proyectos de energía, la menor inversión en acueductos y alcantarillados y
la posposición de proyectos en infraestructura hospitalaria y educativa y, en
el segundo, a la situación financiera de las empresas y la persistente incertidumbre
sobre la duración y magnitud de la pandemia. El impacto negativo de la pandemia
sobre las finanzas y expectativas de hogares y empresas incidió en una menor
demanda de crédito en el sistema financiero.
Por actividad económica, las industrias que experimentaron mayor
perjuicio fueron los servicios, en especial aquellos vinculados al turismo,
como alojamiento y restaurantes, transporte y almacenamiento, así como el
comercio de mercancías. Esto se debió en particular al cierre de fronteras
(dentro y fuera del país) y las restricciones a la movilidad vehicular.
El déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos alcanzó el
equivalente a 2,4% del PIB en 2020, similar al registrado en el año previo.
Este resultado se explica, principalmente, por la caída en el superávit de
servicios, debido en mayor medida a la reducción en el turismo receptivo, cuyo
efecto fue contrarrestado parcialmente por un menor déficit en la cuenta de
bienes. La evolución de este último componente estuvo determinada por una fuerte
contracción de las importaciones, apoyada por la caída en la factura petrolera
(equivalente a 1,1 p.p. del PIB), producto tanto de la reducción en los precios
internacionales de los hidrocarburos como de una menor demanda interna de
combustibles.
La reducción en los precios del petróleo incidió en una ganancia de 1,4%
en los términos de intercambio.
En lo que respecta a la cuenta financiera, en 2020 hubo una salida neta
de recursos por el equivalente a 0,5% del PIB. En el sector público el egreso
neto alcanzó un 0,8% del PIB, cifra que contrasta con el financiamiento externo
neto recibido en 2019 (1,4% del PIB). Por su parte, el sector privado registró
un financiamiento neto de 0,4% del PIB (3,0% en 2019), en el cual sobresalen
los pasivos de inversión directa.
Si bien la inversión directa fue menor en un 23,6% con respecto al año
previo, esa reducción fue más baja de lo previsto tanto para el mundo (40%)
como para América Latina y el Caribe (50%). Destaca que en 2020 hubo 81
proyectos nuevos de inversión extranjera directa, de los cuales 26
correspondieron a nuevas empresas y el resto a procesos de reinversión.
Asimismo, hubo una diversificación de geografías de origen, toda vez que 14
proyectos nuevos provinieron de mercados no tradicionales (4 en el 2019).
Las transacciones reales y financieras con el resto del mundo propiciaron
una reducción en los activos de reserva de USD 1.754 millones, con lo
cual el saldo de reservas internacionales netas se ubicó en USD 7.232
millones al finalizar el 2020, equivalente a 6,9 meses de importaciones del
régimen definitivo y a 11,8% del PIB.
Además de la destrucción de la actividad económica y empleo, el COVID-19
incidió de forma muy negativa en la situación financiera del Gobierno. Por un
lado, la recaudación tributaria cayó 11,0% en 2020, debido a la contracción en
la actividad económica y a la moratoria aplicada para el pago de algunos
tributos y, por otro, hubo mayores gastos dirigidos a la atención de esta
crisis de salud, entre ellos las transferencias para gastos sanitarios y los
subsidios otorgados a los hogares más afectados por la crisis (Bono Proteger).
Estos hechos, aunados al mayor pago de intereses sobre la deuda pública,
contribuyeron al deterioro del resultado financiero del Gobierno. Así, al
término del año el déficit fiscal fue equivalente a 8,1% del PIB (6,7% en 2019).
Asimismo, el resultado primario (diferencia entre ingresos y gastos sin
considerar intereses), mostró un deterioro de 0,7 p.p. con respecto a 2019,
para cerrar en 3,4% del PIB. Pese al impacto de la pandemia, el Gobierno hizo
un esfuerzo para racionalizar y contener los gastos primarios, que cayeron 5,7%
en el año.
En este contexto, y consecuente con el resultado financiero del Gobierno
Central, el saldo de la deuda del sector público global y del Gobierno Central
representó en diciembre de 2020 un 83,2% y 67,5% del PIB (cifras preliminares),
respectivamente, es decir, 11,7 p.p. y 10,9 p.p. en ese orden, superior a lo
registrado un año atrás.
El comportamiento de la inflación general y subyacente en 2020 evidenció
la persistencia de fuerzas desinflacionarias en la economía costarricense,
manifiestas en: a) un menor efecto del componente importado de la inflación
local, debido a la desaceleración de la inflación mundial y la caída en los
precios de los combustibles, efectos parcialmente compensados por el aumento en
el tipo de cambio; b) una brecha del producto más negativa, como consecuencia
de la contracción económica, tanto local como de los principales socios
comerciales del país, y una tasa de desempleo históricamente alta; c) el
estancamiento del crédito al sector privado; y d) expectativas de inflación
bajas (1,3% a 12 meses plazo en diciembre, según la información del mercado, y
persistentemente por debajo del límite inferior del rango de tolerancia para la
meta de inflación del Banco Central a lo largo del 2020).
El crédito del sistema financiero al sector privado se mantuvo
estancado, pese a que los intermediarios financieros mostraron una amplia
disponibilidad de liquidez, y a que las tasas de interés activas y pasivas
alcanzaron niveles históricamente bajos, apoyadas por varias acciones de
política monetaria aplicadas por el BCCR. Lo anterior sugiere que el
estancamiento del crédito respondió mayormente a la caída de la actividad
económica, las perspectivas pesimistas de los agentes económicos y la
incertidumbre sobre la crisis sanitaria y económica. Por el lado de la oferta
de fondos prestables, también es posible que haya habido mayor cautela por
parte de los intermediarios financieros en el otorgamiento de crédito, dado el
incremento en el riesgo crediticio (por la reducción en el ingreso de los
hogares y las empresas) y la mayor concentración del ahorro financiero en
instrumentos altamente líquidos.
Por último, en 2020 la evolución del mercado cambiario tuvo dos factores
determinantes: el primero asociado a los efectos de las medidas sanitarias de
contención ante el COVID-19, y el segundo a la incertidumbre acerca de la
probabilidad de que se alcanzaran acuerdos para abordar suficientemente la
situación fiscal.
En el primer cuatrimestre el tipo de cambio se mantuvo relativamente
estable, a pesar de que el país registró su primer caso de COVID-19 el 6 de
marzo. En el segundo cuatrimestre prevaleció una tendencia a la depreciación
del colón, coherente con factores estacionales y, en el tercero, se mantuvo la
depreciación, pero con una menor volatilidad en comparación con los meses
previos. Aunque en este último lapso hubo mayor flexibilidad en las medidas de
contención sanitaria, la economía costarricense experimentó un incremento en la
incertidumbre, asociado a la falta de un acuerdo nacional que permitiera
aprobar las medidas necesarias para alcanzar la sostenibilidad de las finanzas
públicas. Ello, como ha sido usual en los últimos años, se manifestó en una
mayor presión sobre el mercado cambiario, que requirió de una mayor presencia
del BCCR para moderar los movimientos abruptos en el tipo de cambio.
Respuestas de política por parte del Banco Central
A partir del momento en que el COVID-19 afectó severamente la actividad
económica en Costa Rica y el mundo, el Banco Central, el Consejo Nacional de
Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) y las Superintendencias
encargadas de la supervisión del sistema financiero, adoptaron acciones de
política para mitigar el impacto económico de la crisis causada por esta
pandemia y, sobre todo, para procurar proteger el tejido empresarial y el
empleo. De esas acciones destacan:
a) La profundización de la postura expansiva y contracíclica de la
política monetaria seguida desde el 20193, con el fin de mitigar el
impacto sobre los hogares y empresas de esta emergencia sanitaria, y procurar la
estabilidad del sistema financiero y del sistema de pagos.
3 Se
refiere a una política monetaria que, en presencia de una alta tasa de
desempleo, una brecha de producto negativa y expectativas inflacionarias
ancladas, busca estimular las condiciones crediticias, la reactivación
económica y el empleo, sin poner en riesgo el objetivo primario de mantener una
inflación baja y estable.
El tono expansivo de la política monetaria se manifiestó, en primer
lugar, en los movimientos en la Tasa de Política Monetaria (TPM). En 2020 el
BCCR redujo en tres ocasiones este indicador, para un acumulado de 200 puntos
base (p.b.)4, hasta ubicarlo en 0,75% anual, su mínimo histórico.
4 Esta baja se suma a la reducción acumulada de 250
p.b. aplicada en 2019.
La reducción de la TPM, que acumuló 450 p.b. entre marzo de 2019 y
finales de 2020, apoyó la disminución de las tasas de interés pasivas y activas
de los intermediarios financieros en el país. En este comportamiento puede
haber incidido, además, la aplicación de tasas de interés máximas acordes con
lo dispuesto en la Ley 9859.
b) La provisión de liquidez al sistema financiero nacional, de manera
oportuna y calibrada, con medidas adicionales. Por ejemplo la Junta Directiva:
i. Autorizó a la Administración del BCCR a participar en el mercado
integrado de liquidez (MIL) en dólares y a efectuar recompras en los mercados
de la Bolsa Nacional de Valores.
ii. Autorizó a la Administración a comprar, en el mercado secundario de
valores, títulos emitidos por el Ministerio de Hacienda hasta por ¢250.000
millones en situaciones de tensión sistémica de liquidez, determinados por
parámetros técnicos establecidos por la Junta Directiva.
iii. Modificó las disposiciones relativas al control del encaje, de tal
forma que a partir del 1 de abril de 2020 el piso diario del encaje que las
entidades financieras pueden mantener bajó de 97,5% del encaje requerido a 90%.
c) La introducción, en setiembre de 2020, de una facilidad de crédito
por ¢700 mil millones, en condiciones favorables de tasa de interés (TPM más 5
p.b., que en las circunstancias actuales implica una tasa de 0,8% anual) y plazo
(hasta cuatro años), para que los intermediarios financieros supervisados por
la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) trasladen esos
recursos al sector privado en condiciones financieras también favorables. El
monto de esta facilidad fue incrementado en enero de 2021 en ¢142,8 mil
millones, para satisfacer la demanda expresada por los intermediarios
financieros.
Al 27 de enero pasado se habían desembolsado ¢76.846 millones. Los
fondos restantes se desembolsarán en los próximos meses, toda vez que su acceso
estará disponible hasta el 30 de abril de 2021.
d) Adicionalmente, el Banco Central, el Conassif y la Sugef coordinaron
la adopción de medidas prudenciales para mejorar la atención de las deudas y
facilitar la readecuación de créditos (incluidas moratorias para principal e
intereses) por parte de los intermediarios financieros y, en general, para
mejorar las condiciones de acceso al crédito, sin poner en riesgo la solidez y
la estabilidad del sistema financiero.
Proyecciones macroeconómicas y análisis de riesgos
Con la información disponible a enero de 2021, el BCCR estima que en el
2020 la actividad económica habría registrado una caída de 4,5%. Para el bienio
que ahora inicia, proyecta una recuperación económica gradual, con una tasa de
crecimiento real del PIB de 2,6% en 2021 y 3,6% en 2022.
La recuperación y el crecimiento proyectados están sustentados en el
efecto positivo de la mejor coyuntura externa, condiciones crediticias
expansivas que permitirán reanudar los proyectos de inversión que se habían
detenido o postergado el año anterior, y la recuperación de la confianza de los
agentes económicos conforme avanza la campaña de vacunación.
La evolución de los principales indicadores del sector externo estaría
condicionada por la recuperación de la actividad económica local y de los
principales socios comerciales, así como por un deterioro proyectado en los
términos de intercambio, particularmente en 2021.
Con base en ello, se estima que el déficit en cuenta corriente de la
balanza de pagos se ubicaría en 3,0% del PIB en 2021 y disminuiría a 2,6% del
PIB el año siguiente. Los flujos de ahorro externo previstos permitirían
financiar la brecha en la cuenta corriente en ambos años, pese a la menor
afluencia de recursos externos prevista para 2022.
En lo que respecta a las finanzas públicas, a pesar del deterioro
registrado en 2020, debido a los efectos adversos asociados a la pandemia, el
Ministerio de Hacienda prevé la corrección gradual del desequilibrio fiscal,
sustentado en las disposiciones de la Ley 9635 (en particular, la regla
fiscal), las medidas adicionales de ajuste fiscal acordadas como parte del
convenio con el FMI, la mejora en la recaudación tributaria producto de la
reactivación económica, y el acceso a fuentes de financiamiento externo con
mejores condiciones financieras, en relación con las que enfrentaría en el
mercado interno.
Para el 2020, el Ministerio de Hacienda estima un déficit primario de
3,9% del PIB y un déficit financiero de 8,7%5. Por su parte, para el
2021-2022, se prevé una reducción del déficit primario a 1,7% y 0,3% del PIB y
del financiero a 7,0% y 5,9%, respectivamente.
5
Para efectos de comparación, a partir de 2020 se consolidan como parte del
balance del Gobierno Central las operaciones de los órganos desconcentrados,
conforme a lo establecido en la Ley 9524.
Ello se explica por la recuperación de la actividad económica prevista
para este bienio, las reformas fiscales contempladas en el convenio de
financiamiento con el FMI y la continuación de la estricta aplicación de la
regla fiscal contemplada en la Ley 9635. Todo ello contribuiría a una mejora en
la recaudación tributaria y a una disminución de los gastos corrientes
primarios. Estas proyecciones, además de contemplar la suscripción del convenio
de financiamiento con el FMI (USD 1.750 millones), suponen el acceso a
créditos de apoyo presupuestario con organismos multilaterales por USD 2.380
millones en el bienio 2021-2022 y la colocación de bonos en plazas externas por
USD 1.000 millones por año de 2022 a 2025.
A partir del comportamiento previsto de la producción y del sector
externo, así como del financiamiento neto requerido por el Gobierno, se estima
que el ahorro financiero (aproximado por la riqueza financiera) crecerá a una
tasa media anual en torno a 7,1% y 5,4% en 2021 y 2022, respectivamente. Por su
parte, el crédito al sector privado crecería en torno a 3,6% y 5,2% en este
bienio.
Por último, los modelos de pronóstico del Banco Central indican que en
2021-2022 la inflación se mantendrá por debajo del límite inferior del rango de
tolerancia definido para la inflación en el mediano plazo (3% ± 1 p.p.). Ello
se debe a la persistencia de fuerzas desinflacionarias en la economía; en
particular, una brecha del producto negativa y un alto desempleo, combinados
con una baja inflación mundial y expectativas de inflación bajas.
Las proyecciones anteriores están sujetas a varios riesgos del contexto
externo e interno que, de materializarse, podrían llevar a desviaciones con
respecto a lo estimado. En el ámbito externo se identifican como principales
riesgos un crecimiento de la economía mundial menor al previsto, en caso de que
haya repuntes significativos en la tasa de contagio por la pandemia o retrasos
en la vacunación, así como precios de las materias primas superiores a los
contemplados en el ejercicio de proyección. Además, los flujos comerciales con
Centroamérica y Panamá podrían ser menores ante restricciones al comercio o un
endurecimiento en las medidas de control sanitario, de ocurrir un aumento
severo en la tasa de propagación del COVID-19.
En el contexto interno, los principales riesgos son un mayor deterioro
de la situación fiscal, en caso de que no se logre un acuerdo legislativo que
permita realizar el ajuste convenido con el FMI y requerido para alcanzar la
sostenibilidad de las finanzas públicas, los conflictos sociales que pudieran
generar la pandemia o las medidas de ajuste fiscal, así como el eventual
retorno a medidas más severas de contención sanitaria de darse un aumento
significativo en la tasa de propagación del COVID-19.
Dado que los pronósticos señalan que la inflación se mantendrá por
debajo de la meta, el Banco Central mantendrá una política monetaria expansiva,
pero prudente y responsable, que permita apoyar, desde su esfera de
competencias, la estabilidad macroeconómica y financiera, el crecimiento
económico y la generación de empleo.
En particular, mantendrá la TPM en niveles bajos, en el tanto el
análisis macroeconómico indique que prospectivamente las condiciones lo permiten;
inyectará liquidez en los mercados si fuera necesario para asegurar su normal
funcionamiento; y seguirá con el apoyo a la reactivación de la economía,
mediante una postura expansiva de política monetaria y la coordinación de la
política prudencial con las demás autoridades financieras, para asegurar el
flujo de crédito a los segmentos que así lo requieran. Además, el Banco Central
continuará suministrando información y consejo sobre la situación
macroeconómica del país, para la adopción de las políticas necesarias para
afianzar la estabilidad e impulsar la recuperación económica.
1. Situación macroeconómica en 2020
1.1Economía internacional
En 2020 la actividad económica mundial registró una marcada contracción,
como consecuencia de las medidas sanitarias aplicadas por los gobiernos para
tratar de controlar la rápida propagación del COVID-19, así como el efecto
directo de esa enfermedad sobre la conducta de las personas (prevención). La
contracción llevó a una fuerte caída en los precios del petróleo, y a una baja
inflación mundial.
En este contexto, los bancos centrales aplicaron una política monetaria
expansiva y de apoyo al sistema financiero. Asimismo, los gobiernos de los
distintos países implementaron acciones para tratar de mitigar el efecto de la
pandemia sobre la actividad económica y los grupos más vulnerables.
Sin embargo, la apertura gradual de las economías en el segundo semestre
del año anterior, así como el inicio de la vacunación en algunos países, abre
una ventana de esperanza sobre una reducción en la tasa de contagio mundial,
que se refleja ya en una mejora en las perspectivas económicas para el presente
año.
Los primeros meses de 2020, particularmente de marzo a mayo, estuvieron
caracterizados por las medidas adoptadas para contener la rápida propagación
del COVID-19, lo cual impactó severamente la actividad económica global. A
partir de entonces, la reapertura gradual de las economías se reflejó en la
mejora de algunos indicadores de actividad económica.
La pandemia del COVID-19 ha impactado a los países tanto por el canal de
oferta, debido a la disrupción de las cadenas de valor provocada por las
medidas de contención sanitaria (especialmente, por el cierre de fronteras, las
restricciones a la movilidad interna y el cierre total o parcial de
establecimientos), así como por el canal de la demanda. Esto último como
resultado del impacto de esas medidas (que generaron la pérdida de millones de
empleos y un aumento en el subempleo) sobre el ingreso de las familias, lo cual
incidió negativamente en su consumo (Figura 1). Como se comenta en la siguiente
sección, este patrón también se ha observado en Costa Rica.
Figura 1. Vínculo del impacto externo e
interno del COVID-19
Fuente: Banco
Central de Costa Rica, con base en el diagrama originalmente publicado en
"French and European economies put to the test by COVID-19" del Banco
de Francia (julio de 2020), cronología del coronovirus de CNN en español y
presentación Costa Rica ante la pandemia: coyuntura macroeconómica y
proyecciones 2020-2021 del Banco Central de Costa Rica del 24 de abril de 2020
Las economías avanzadas experimentaron una contracción profunda en el
segundo trimestre, pero en meses recientes el repunte fue más rápido de lo
esperado. En las economías emergentes, excepto en China6, la
recuperación ha sido más lenta por problemas estructurales (Gráfico 1.A). Para
los principales socios comerciales de Costa Rica se dio una caída en términos
interanuales (12,1%) en el segundo trimestre de 2020, con una recuperación a
-4,6% en el tercero.
6 En
China, donde se registraron los primeros casos de esta enfermedad y se
aplicaron estrictas medidas de confinamiento, la producción cayó en términos
interanuales 6,8% en el primer trimestre. Sin embargo, la flexibilización de
estas medidas y la gradual reactivación del ritmo empresarial desde marzo
pasado llevó a una rápida recuperación económica en los siguientes tres
trimestres del año (3,2%, 4,9% y 6,5%, respectivamente).
Por los mismos factores y canales de oferta y demanda, el comercio
mundial y la producción industrial fueron significativamente afectados en la
primera mitad de 2020. Sin embargo, como se aprecia en el Gráfico 1.B, ambos
indicadores repuntaron a partir de mayo, conforme se fueron flexibilizando las
medidas de contención sanitaria. Según el CPB Netherlands Bureau for Economic
Policy Analysis, en noviembre último el volumen de comercio mundial se habría
ubicado ligeramente por encima de los niveles prepandemia7.
7 Para mayor detalle ver Comercio mundial a
noviembre 2020.
Esta crisis sanitaria y económica también incidió en los indicadores de
confianza de los agentes económicos en 2020. El deterioro fue marcado en el
primer semestre, debido a la elevada incertidumbre sobre la profundidad y
duración de la pandemia y de sus implicaciones macroeconómicas, tal como se aprecia
en los índices de confianza de los consumidores y empresarios de los países
miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE). A pesar de la recuperación registrada en la segunda mitad del año, aún
no se han alcanzado los niveles previos a la pandemia (Gráfico 1.C).
A finales de mayo, luego de contener la primera ola de contagios,
algunos países iniciaron la apertura gradual de sus economías bajo una
"nueva normalidad"8. Este proceso se refleja en la recuperación de
los indicadores adelantados de actividad económica.
8 La
"nueva normalidad" se refiere a la vida condicionada por la pandemia,
en la que destaca el distanciamiento físico, el confinamiento, el teletrabajo,
las compras en línea, el énfasis en la prevención de enfermedades y enfrentarse
a la crisis que esto ha generado (social ,económica y educativa, entre otros).
A manera de referencia, el Índice Compuesto de Gerentes de Compra, que
brinda una señal adelantada de la actividad económica del sector privado, alcanzó
su nivel más bajo en abril, pero en diciembre presentó niveles que dan indicios
de que la economía internacional continúa en recuperación. (Gráfico 2.A). De
acuerdo con este indicador, el impacto negativo de las restricciones fue mayor
en los servicios que en la manufactura, entre abril y junio, pero luego los
servicios se recuperan. En diciembre, los Índices Compuestos de Gerentes de
Compra para China y para Estados Unidos (EUA) denotaron expansión, no así para
la zona del euro, donde permanece en terreno negativo (Gráfico 2.B).
Además, en noviembre los indicadores del mercado laboral presentaron
mejoras en algunas de las principales economías. Por ejemplo, en EUA la tasa de
desempleo alcanzó 6,7% (desde 14,7% en abril, la más alta desde que inició su
registro mensual en 1948). En Canadá la tasa de desempleo pasó de 13% en abril
a 8,5% en noviembre, mientras en Alemania aumentó ligeramente (de 4% en abril a
4,5% en octubre)9.
9
Cabe indicar que algunos países europeos aplicaron programas de ayudas a
empresas, que les permitió continuar atendiendo el pago de planillas, a pesar
del cierre de negocios por la pandemia.
Pese a estas señales de recuperación, los rebrotes o nuevas olas de contagio
en algunos países europeos en el cuarto trimestre han llevado a las autoridades
sanitarias a retomar las medidas de distanciamiento físico para reducir la
propagación del virus y la saturación hospitalaria, lo que introduce riesgos
para la recuperación económica. Estas medidas sanitarias más restrictivas
quedaron de manifiesto en la evolución del índice de severidad preparado por la
Universidad de Oxford (Gráfico 3.A) y en el índice de movilidad en las ciudades
que se obtiene de la plataforma Google (Gráfico 3.B). El recuadro 2 presenta un
recuento del resultado de este último indicador para Costa Rica.
La marcada contracción económica mundial incidió en la reducción en los
precios internacionales del petróleo. Sin embargo, a partir de junio, los
precios del petróleo aumentaron, en respuesta a la mayor demanda ante el
levantamiento gradual de las restricciones sanitarias en algunas economías y al
recorte en la producción por parte de los países miembros de la Organización de
Países Exportadores de Petróleo. Para el año 2020 como un todo privó una caída
de 20,5% (Gráfico 4), con referencia al precio del West Texas Intermediate
(WTI).
Por su parte, el índice de precios de los metales también disminuyó en
los meses prepandemia y en los primeros meses de la pandemia, pero se
recuperaron en la segunda parte del año, en buena medida por la mayor demanda
de China, las barreras comerciales impuestas por EUA y la menor producción de
Brasil (líder mundial en este campo). Así, en 2020 el índice de metales aumentó
43% y, en especial, el precio del hierro subió 55,5%. Además, el índice de
granos básicos creció 21,6% en 2020, impulsado por una escasez de oferta y una
demanda mayor a la esperada de aceites comestibles y comidas10.
10 Informe de perspectivas económicas mundiales del
Banco Mundial, enero de 2021.
La caída en el precio del petróleo ha sido determinante en la reducción
de la inflación mundial (general y subyacente). Como se aprecia en el Gráfico 5,
al término de 2020 la inflación en EUA, medida con la variación interanual del
Índice de Precios al Consumidor (IPC), se ubicó en 1,4%, mientras que en la
zona del euro alcanzó -0,3% (valor que se mantuvo en el último cuatrimestre del
año)11, por debajo de la referencia u objetivo de sus bancos centrales. Para
los principales socios comerciales del país, a noviembre último la inflación
interanual fue de 0,7%.
Ante estos acontecimientos, los gobiernos de los distintos países han
aplicado medidas fiscales y regulatorias para tratar de mitigar el efecto de la
pandemia sobre los grupos más vulnerables. Así, muchos gobiernos han aplicado
paquetes de estímulo fiscal (Gráfico 6). Por ejemplo, para mantener la senda de
crecimiento, las autoridades de Japón aprobaron en abril un programa de
estímulo fiscal de casi 21% del PIB y lo complementaron en diciembre con un
presupuesto adicional equivalente a 13,1% del PIB, destinado a mantener el consumo
de los hogares. Asimismo, en EUA se aprobó un paquete de estímulo fiscal en
diciembre, por 11 Las tasas de inflación subyacente en EUA y la zona del
euro fueron de 1,6% en noviembre y 0,4% en diciembre. Al igual que en Costa
Rica, se mantienen por encima de la inflación general.
USD 2.300 millones (USD 900 millones para los subsidios por desempleo
y USD 1.400 millones para gastos del gobierno federal, equivalente a
11,1% del PIB).
Por su parte, los bancos centrales redujeron sus tasas de política monetaria
(Gráfico 6) y aplicaron medidas no convencionales como la compra de bonos del
Gobierno y bonos corporativos, así como la apertura defacilidades de crédito.
Estas medidas han tenido un impacto expansivo significativo en sus balances.
En este contexto, varios bancos centrales de países avanzados, entre
ellos EUA, zona euro y Japón, han anunciado la revisión, o inicio del proceso
de revisión, de su estrategia de política monetaria (Recuadro 1).
Las decisiones de política monetaria de los bancos centrales de las
economías avanzadas, en especial del Sistema de la Reserva Federal, incidieron
en el comportamiento de las tasas de interés internacionales, que se mantienen
bajas. Como referencia, el rendimiento de los bonos del Tesoro de los EUA a 10
años se mantuvo por debajo de 1,0% entre el 20 de marzo de 2020 y el 5 de enero
de 2021. Al 26 de enero de 2021 registró un valor de 1,04%.
En lo que respecta al sector financiero, esta crisis se manifestó
inicialmente en pronunciadas bajas en los principales índices accionarios, que
posteriormente se han recuperado, y en una moderada volatilidad de los mercados
financieros internacionales, como lo evidencia el comportamiento del índice
sobre la volatilidad esperada en los mercados financieros (VIX) en los próximos
30 días (Gráfico 7). Esto último refleja la incertidumbre prevaleciente sobre
la magnitud y duración de la crisis sanitaria, y sus efectos macroeconómicos.
El VIX se ubicó en 22,8 puntos el 26 de enero, todavía por encima de los
niveles prepandemia, aunque por debajo de los 82,7 puntos registrados a
mediados de marzo de 2020, cuando la Organización Mundial de la Salud declaró
la pandemia por COVID-19.
La baja inflación prevaleciente durante años, incluso por debajo de la
meta en varios países (especialmente en los avanzados), y el escaso margen que
tienen muchos bancos centrales para reducir sus tasas de interés de referencia,
ha llevado a algunos de los principales bancos centrales del mundo a replantear
su objetivo y a valorar ajustes no convencionales en sus instrumentos de
política monetaria. Esta situación tomó fuerza en el contexto de la contracciòn
económica por el COVID-19.
Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos:
En agosto de 2020, el Comité Federal de Mercado Abierto (FOMC) del
Sistema de la Reserva Federal de los EUA anunció el cambio de la Declaración de
objetivos de largo plazo y de la estrategia de política monetaria de 2012. En
particular, introdujo un esquema flexible de metas de inflación promedio, según
el cual se fija un objetivo de 2% en promedio a lo largo del tiempo. Esto
implica que, luego de un periodo sostenido con inflación por debajo del
objetivo, se promoverán tasas de inflación moderadamente por encima del 2% de
manera temporal.
En lo concerniente al objetivo de empleo, la política monetaria
respondería ante deficiencias respecto al nivel de máximo empleo. Esto
significa que la autoridad monetaria ya no reaccionaría ante situaciones en las
que la ocupación de la fuerza laboral se ubica por encima de su nivel de pleno
empleo, a menos que se presenten presiones inflacionarias.
Estos cambios responden a los retos que enfrenta la conducción de la
política monetaria antes comentados, que limitan la efectividad de su política
ante la debilidad de la actividad económica, y llevan al desanclaje de las
expectativas de inflación de mayor plazo con respecto a la meta y a un círculo
vicioso entre inflación y expectativas.
Banco Central Europeo:
En enero de 2020 el Banco Central Europeo (BCE) anunció el inicio del
proceso de la revisión de su estrategia de política monetaria (adoptada en 1998
y ratificada en 2003) que se extendería durante el 2020, al considerar que su
objetivo de una inflación cercana, aunque por debajo del 2%, no se ha cumplido.
La revisión de la estrategia implica el análisis de la efectividad de la
política monetaria y de los factores estructurales que pesan en la formación de
los precios.
Según el BCE, la tendencia a la baja del crecimiento, por el descenso de
la productividad, el envejecimiento de la población y el legado de la crisis
financiera, llevó a una reducción de las tasas de interés, y con ello del
margen para relajar la política monetaria mediante instrumentos convencionales.
Asimismo, la amenaza para la sostenibilidad del medio ambiente, la rápida
digitalización, la globalización y la evolución de las estructuras financieras
han transformado el entorno en el que opera la política monetaria y la dinámica
de la inflación.
Como parte del proceso de revisión, el Consejo de Gobierno del BCE1
evaluará la forma en que la estrategia de política monetaria ha contribuido al
cumplimiento de su mandato y valorará la necesidad ajustar elementos como:
. La formulación cuantitativa de estabilidad de precios, junto con los
enfoques e instrumentos para lograrla.
. La forma en que otros aspectos, como la estabilidad financiera, el
empleo y la sostenibilidad del medio ambiente, pueden ser relevantes para la
consecución del mandato del BCE.
. La eficacia y los posibles efectos indirectos del conjunto de
instrumentos de política monetaria desarrollados en la pasada década.
. La forma en que debería actualizarse el análisis económico y monetario
mediante el cual el BCE evalúa los riesgos para la estabilidad de precios,
teniendo en cuenta las tendencias nuevas y actuales.
. Las prácticas de comunicación.
Banco de Japón:
En su reunión de diciembre de 2020, el Banco de Japón informó que no
considera necesario cambiar el marco de su política de "flexibilización
monetaria cuantitativa y cualitativa con control de la curva de
rendimiento". Sin embargo, dado que se proyecta que la actividad económica
y los precios se mantendrán a la baja por un período prolongado debido al
impacto de la pandemia por COVID-19, el Banco evaluará varias medidas bajo este
marco de política, a fin de promover una flexibilización monetaria efectiva y sostenible
para lograr el objetivo de estabilidad de precios del 2%. El Banco comunicará
sus hallazgos en marzo de 2021.
________________________
1/ Para más detalle
sobre la estrategia de política monetaria del BCE, ver el siguiente enlace. El
2 de abril de 2020, dada la emergencia sanitaria, el BCE pospuso por 6 meses la
revisión de su estrategia de política monetaria y retrasó la conclusión del
proceso hasta mediados de 2021.
Fuente: Elaborado
con base los comunicados del Sistema de la Reserva Federal, Banco Central
Europeo y Banco de Japón.
1.2 Economía nacional
1.2.1 Actividad económica y empleo
Las medidas de restricción sanitaria aplicadas en Costa Rica, su
evoluciòn en el tiempo, y el desempeño de su economía son similares a lo
observado en el resto del mundo. Si bien las medidas persisten en algunas
actividades económicas, en el segundo semestre del año se efectuó una apertura
gradual, que contribuyó a la mejor evolución de la producción, en particular de
la manufactura, el turismo y el comercio.
A partir de marzo de 2020, la actividad económica nacional fue impactada
severamente por la crisis sanitaria por COVID-19 y las medidas adoptadas a
nivel mundial y local para contener esta pandemia. En efecto, el segundo
trimestre del año registró la mayor contracción interanual (7,6%) desde que se
dispone de cifras con esta frecuencia12. No obstante, a partir de
agosto el Índice mensual de actividad económica (IMAE) empezó a repuntar con
menores tasas de caída interanual, en un contexto de flexibilización gradual de
las medidas sanitarias en el mundo y en el país (Gráfico 8).
12 La serie del PIB trimestral de Costa Rica inicia
en el primer trimestre de 1991.
En efecto, en Costa Rica, la movilidad y la apertura de actividades
económicas aumentó gradualmente bajo el esquema del modelo de gestión
compartida "Costa Rica trabaja y se cuida" (Recuadro 2). De manera
consecuente, el ritmo de caída en la producción bajó hasta alcanzar 4,7% en el
último trimestre del año. Para el 2020 como un todo, se estima que el PIB cayó
4,5%, de forma que se mantuvo la estimación incluida en el Informe de Política
Monetaria de octubre de 2020. Por su parte, la variaciòn trimestral anualizada
de la serie ajustada por estacionalidad del IMAE muestra que el punto de
inflexión se dio en mayo de 2020 y ahí inicia el proceso gradual de
recuperación (Gráfico 9).
Según componentes del gasto (Figura 2), la contracción en la producción
obedece, principalmente, al efecto de una menor demanda interna. Esto, a su
vez, refleja: (i) una fuerte caída en el consumo de los hogares, asociada con
una alta tasa de desempleo, y su consecuente efecto sobre el ingreso de los
hogares; (ii) la contención del gasto público; y (iii) la caída en la
inversión, por la revisión a la baja en los planes de inversión de obra
pública, particularmente los relacionados con electricidad, agua potable y
saneamiento, infraestructura vial y hospitalaria, y por la contracción de la
construcción privada. Además, se redujo también la demanda externa neta,
principalmente como producto de la fuerte contracción en la exportación de
servicios, en especial asociados al turismo.
La evolución del consumo de los hogares fue coherente con el aumento en
el desempleo y el deterioro de la confianza del consumidor, efectos
parcialmente compensados por las transferencias del Gobierno para aquellos
afectados por pérdida de empleo o reducción de jornada laboral (Bono Proteger).
Ello incidió en una menor demanda de crédito en el sistema financiero. La mayor
afectación del consumo se dio durante los meses con medidas más severas de
aislamiento físico y restricción de algunas actividades económicas (segundo y
tercer trimestres) que, por la reducción de jornadas laborales o por el cierre
temporal o permanente de empresas, deterioró el ingreso de los hogares. El
consumo también fue afectado por la imposibilidad de realizarlo, aún si los
ingresos lo permitieran, ante el cierre total o parcial de establecimientos. En
el segundo semestre el consumo también cayó, aunque en menor medida13 debido a
la recuperación económica asociada al proceso gradual de apertura.
13
Esto es congruente con el resultados de la Encuesta de confianza de los
consumidores de noviembre de 2020, de la Universidad de Costa Rica, que
registra una mejora, aunque aún se mantiene en zona pesimista.
La inversión, más allá de la caída en los proyectos públicos y privados,
estuvo afectada por la situación financiera de las empresas y la persistente
incertidumbre14. En efecto, la formación bruta de capital fijo se contrajo 4,1%
debido a la reducción de la inversión pública15 y de nuevas construcciones
privadas (tanto no residenciales como de vivienda).
14
Según el Índice de Confianza sobre la actividad económica (ICAE) calculado por
el BCCR, la confianza de los agentes económicos para realizar inversiones
continúa en niveles de pesimismo (por debajo de 50 puntos). En el cuarto
trimestre el ICAE se ubicó en 38,3 puntos (39,8 un año atrás y 25,8 puntos el
trimestre previo). Ver Índice de confianza sobre la actividad económica (ICAE).
15
Por tercer año consecutivo este rubro cayó, principalmente por el recorte en
los planes de construcción en proyectos de energía, así como la menor inversión
en acueductos y alcantarillados y la posposición de proyectos en
infraestructura hospitalaria y educativa. Estos efectos fueron parcialmente
compensados por la mayor inversión en equipo ferroviario.
Este comportamiento fue ligeramente mitigado por el incremento en la
inversión privada en equipo para manufactura y servicios16.
16
Particularmente, equipo para pruebas de dispositivos semiconductores y control
de magnitudes eléctricas, para el procesamiento de datos, así como equipo
médico.
En cuanto al consumo del Gobierno General, la desaceleración de 4,9 p.p.
en el año (5,3% en 2019), respondió a la contención del gasto en remuneraciones
y en la compras de bienes y servicios. Particularmente, en la primera parte del
año, como medida para contener la transmisión del virus, se afectó la
regularidad en el servicio de educación. En el segundo semestre, debido a la
disminución en la recaudación tributaria y a la no presencialidad de los
estudiantes en los centros educativos, el Gobierno recortó las transferencias a
las Juntas de Educación. Adicionalmente, congeló plazas vacantes y disminuyó la
compra de bienes y servicios. Este efecto fue atenuado por el mayor gasto en
salud, vinculado con la compra de medicamentos y otros insumos necesarios para
atender la emergencia sanitaria
La demanda externa por bienes y servicios se contrajo, principalmente,
por la drástica caída en el ingreso de turistas. En efecto, las exportaciones
de bienes aumentaron 1,3%, aunque de manera disímil según régimen de comercio:
mientras las ventas de las empresas amparadas a regímenes especiales aumentaron
5,3%, las del régimen definitivo disminuyeron 2,5%17.
17
Las exportaciones del régimen definitivo reflejaron la menor demanda por
productos manufacturados y agrícolas. Los primeros fueron impactados en forma
negativa por el cierre de fronteras con Nicaragua, que limitó el traslado de
mercancías hacia el resto de Centroamérica (en 2019 esta región concentró el
55% de estas ventas). Además, en las ventas de origen agropecuario (lácteos y
cárnicos) a Panamá incidió negativamente las restricciones al comercio
impuestas por el Gobierno de ese país así como las protestas internas contra un
acuerdo con el FMI realizadas en el mes de octubre.
Si bien, en general los efectos adversos de la pandemia fueron más
intensos en el segundo trimestre del año, la recuperación fue más rápida en los
regímenes especiales, coherente con el comportamiento de la economía
estadounidense18, principal socio comercial del país.
18
El aumento señalado guarda relación con las ventas de implementos médicos,
particularmente de fórceps para biopsias gastrointestinales, clips de
hemostasias, catéteres de drenaje, plantillas ortopédicas y equipo para
terapias respiratorias, cuyo efecto fue parcialmente compensado por la caída en
las ventas de productos relacionados con cirugías electivas (implantes
mamarios).
Por otra parte, el volumen de las importaciones de bienes y servicios
cayó 9,5% (7,7% en bienes y 16,7% en servicios). La evolución de los bienes
refleja, principalmente, la menor cantidad de barriles de hidrocarburos, de
vehículos, productos textiles e insumos para la industria metalúrgica, efecto
parcialmente atenuado por el aumento en bienes de capital19.
19
Destinados a pruebas de dispositivos semiconductores e insumos para la
industria eléctrica y electrónica.
Por su parte, la caída en los servicios se concentró en viajes de
residentes al exterior y transporte de mercancías.
Finalmente, en 2020 hubo una ganancia de 1,4% en los términos de
intercambio (Gráfico 10), explicada por la reducción en el precio de los
combustibles (31,4%), la mejora en el precio de la piña (luego de dos años de
expermientar precios a la baja) y en los precios de productos agroindustriales
(café y azúcar). Por el contrario, la relación de precios de servicios mostró
un deterioro.
Por actividad económica (Figura 3), los servicios fueron los más
afectados por la pandemia, por las medidas sanitarias aplicadas para tratar de
contener la pandemia, en particular por el cierre de fronteras, la restricción
vehicular y el cierre obligatorio de establecimientos. El impacto fue mayor en
los servicios de alojamiento y restaurantes, transporte y almacenamiento, que
están vinculados con el turismo y el comercio de mercancías. En particular se
tiene lo siguiente:
a) Hoteles y restaurantes (-40,7%, que se descompone en -63,3% en
hoteles y -28,2% en restaurantes): afectadas directamente por el cierre de
fronteras en los primeros meses de la pandemia (dado su estrecho vínculo con el
turismo externo), las medidas de distanciamiento físico, la restricción a la
movilidad vehicular, restricciones en las tasas de aforo y el cambio en los
patrones de consumo de los hogares. A partir del tercer trimestre las medidas
se flexibilizaron, con lo que la visitación y alimentación fuera del hogar han
aumentado, pero no han alcanzado los niveles prepandemia, pues todavía existen
restricciones en cuanto al aforo permitido y algún grado de restricción
vehicular.
b) Transporte y almacenamiento (-22,3%): este comportamiento fue
consecuente con la disminución en las actividades relacionadas con el turismo
receptor, y el menor uso de servicios de transporte de pasajeros20.
20
El transporte pùblico y privado de pasajeros, fue afectado por la suspensión de
actividades económicas y el teletrabajo, en tanto que los menores flujos de
comercio internacional afectaron el transporte de mercancías y las actividades
de almacenamiento, depósito y carga.
c) Construcción (-10,5%): su caída reflejó la menor edificación privada
(residencial y no residencial) y de proyectos con destino público, esto último
concentrado en obras eléctricas, infraestructura vial (de municipalidades),
infraestructura educativa y de acueductos y alcantarillados.
d) Comercio (-10%): su caída fue coherente con la evolución de la
demanda interna y las importaciones y se concentró en la venta de productos que
no son de primera necesidad (vehículos, artículos de línea blanca, materiales de
construcción y combustibles). En contraste, la comercialización de productos de
consumo general (alimentos y productos farmacéuticos) creció y contribuyó a
atenuar la caída de esta industria.
e) Servicios empresariales (-0,9%): en el primer semestre destacó el
aumento en la oferta exportable de las actividades de apoyo a empresas. Pese a
ello, en el segundo semestre, privó el efecto adverso de la contracción
económica sobre el resto de servicios (agencias de empleo, agencias turísticas,
servicios jurídicos y de contabilidad).
f) Actividad agropecuaria (-0,9%): su reducción estuvo determinada, en
buena medida, por la piña21 y otros productos agrícolas afectados
negativamente por los huracanes Eta e Iota (octubre y noviembre), cuyo efecto
fue parcialmente compensado por la evolución positiva de la producción
exportable de banano y de los productos para el mercado local (raíces y
tubérculos y, plátano).
21
Combinó el efecto de una menor demanda externa (cancelación de pedidos) y una
menor oferta exportable. Esto último determinado por la reducción en el área
sembrada y en la productividad y la suspensión temporal de contratos laborales
de cosecha y empaque (en parte influida por las tensiones sociales de octubre
último).
g) Servicios de información y comunicaciones (2,3%): en su crecimiento
incidió la mayor demanda de servicios de telecomunicaciones (celular e
internet), consecuente con un incremento en la modalidad del teletrabajo, los
programas de educación remota, el comercio electrónico, los servicios digitales
y las transferencias electrónicas.
h) Manufactura (3,3%): el crecimiento en esta industria estuvo
determinado por la producción de empresas amparadas a regímenes especiales de
comercio, cuyo comportamiento más que
compensó la caída en la producción de las empresas del régimen definitivo.
En el primer semestre la contracción fue generalizada22, pero en la
segunda mitad del año la producción de las empresas amparadas a regímenes
especiales de comercio mostró una rápida recuperación, en particular aquellas
dedicadas a implementos médicos23. En contraste, la producción de empresas del
régimen definitivo fue afectada por eventos como la restricción comercial
dispuesta por el Gobierno panameño (sobre todo a productos de origen
agropecuario) y los bloqueos en protesta a la negociación con el FMI.
22
En las empresas del régimen definitivo la contracción fue mayor en las
dedicadas a la producción alimenticia (bebidas, pollo, arroz, frutas y
legumbres), de papel y de productos para la construcción, en tanto que, en las
amparadas a regímenes especiales, la mayor afectación se presentó en las que
producen implementos médicos como implantes mamarios, catéteres y equipo de
transfusión.
23
Por ejemplo, fórceps para biopsias gastrointestinales, clips de hemostasia,
catéteres de drenaje, plantillas ortopédicas y equipo para terapias
respiratorias.
El comportamiento indicado de la actividad económica se manifestó en el
mercado laboral, el cual presentó un profundo deterioro en 2020. Según la
Encuesta Continua de Empleo (ECE), la tasa de desempleo alcanzó un nivel máximo
(24,4%) en el trimestre que concluye en julio, luego de iniciar el año en
12,3%. Con la flexibilización de las restricciones sanitarias, el desempleo ha
bajado de manera lenta hasta ubicarse en 21,3% en el trimestre móvil terminado
en noviembre. Un comportamiento similar se observa en los indicadores de
subempleo, cuyo valor en noviembre último fue de 22,7% (11,8% en 2019).
De manera consecuente, la tasa de ocupación se mantuvo a la baja,
registrando un valor mínimo de 43,1% en julio, mientras que la tasa neta de
participación cayó a 57,1% en el mismo mes. Posteriormente, entre agosto y
noviembre, se observó un aumento tanto de la ocupación como de la participación
en el mercado laboral. Sin embargo, ambos indicadores aún están por debajo de
los niveles observados en 2019 (Gráfico 11).
La caída en la ocupación se dio con mayor fuerza en el sector informal,
lo cual generó una reducción de la informalidad en el empleo entre marzo y
junio. No obstante, con la reapertura esta tendió rápidamente al alza y para
noviembre ya registraba un 44,6% del total de los ocupados, nivel similar al
observado en el año anterior.
Con el fin de mitigar los efectos de la pandemia, el Gobierno permitió a
las empresas reducir las jornadas laborales y suspender temporalmente los
contratos laborales. Cerca de 244 mil solicitudes para una u otra modificación
fueron aprobadas durante el año, equivalentes a un 13% del total de los
ocupados.
El aumento en la desocupación, así como la reducción de las jornadas de
algunos trabajadores generó una reducción significativa de los ingresos
laborales. De acuerdo con los datos de la Encuesta Continua de Empleo, los
ingresos de los ocupados en su actividad principal cayeron entre julio y
octubre, con una modesta mejora en noviembre. En promedio, los ingresos de los
ocupados a noviembre son un 8,6% menores que en enero. Los más afectados fueron
los empleadores y los trabajadores por cuenta propia. Según grado de
calificación del grupo ocupacional, los más afectados fueron los de
calificación media24. No obstante, estos segmentos mostraron una mejora
relativa en el segundo semestre del año (Gráfico 12).
24 De acuerdo con la clasificación que utiliza el
INEC para los grupos ocupacionales.
1
Este recuadro da continuidad al Recuadro 2 de la revisión del Programa
Macroeconómico 2020-2021 y al Recuadro 3 del Informe de Política Monetaria,
publicados en julio y octubre del 2020 respectivamente.
En el 2020 la pandemia por COVID-19 afectó significativamente la
actividad económica mundial, debido tanto al efecto del coronavirus sobre la
salud y la conducta de las personas, como a las estrictas medidas sanitarias
tomadas por los gobiernos para tratar de evitar su propagación. Al término de
ese año, se registraron cerca de noventa millones de contagiados y dos millones
de muertes por esta enfermedad. Esta crisis sanitaria se mantiene en enero de
2021, e incluso varios países han reintroducido las restricciones a la
movilidad de las personas, luego de un periodo de flexibilidad. No obstante, la
reciente aprobación de varias vacunas, hace previsible un mejor panorama para
este año en cuanto al manejo de la pandemia, en comparación con el previo.
El Cuadro 2.1 resume el comportamiento de la pandemia, desde el 6 de
marzo de 2020, cuando se registró el primer caso en Costa Rica, hasta el 11 de
enero de 2021. Para fines expositivos, se dividió este periodo en cuatro
etapas, usando como criterio la cantidad de casos confirmados y la tasa de
reproducibilidad (R)2. Las medidas aplicadas por el Gobierno para enfrentar
esta pandemia se han ajustado en el tiempo, según la dinámica de la enfermedad
y el impacto de dichas acciones sobre la actividad económica.
2
Este indicador muestra la cantidad de contagios que puede generar una sola
persona en un tiempo t. Si su valor es inferior a 1 y se mantiene así, la
epidemia estaría en camino de extinguirse. De lo contrario, los casos seguirían
aumentando y, sin medidas para contenerlos, el incremento se tornaría
exponencial.
En la primera etapa, comprendida entre marzo y abril, la aplicación de
medidas sanitarias estrictas llevó a una cantidad de contagios relativamente
baja. Sin embargo, hubo una afectación considerable en la actividad económica,
por lo cual en mayo inició un periodo gradual de apertura que, si bien dio un
respiro a la economía, llevó a un aumento de la tasa R. En junio, se comenzó a
implementar la estrategia denominada "baile y martillo", que alterna
periodos de flexibilización de las medidas sanitarias (baile) y de mayores
restricciones (martillo). Posteriormente, en setiembre inició el modelo
"Costa Rica trabaja y se cuida", que busca un equilibrio entre la
actividad económica y las medidas sanitarias, y que confìa más en la
responsabilidad individual en la prevención del contagio. Este esquema más
flexible se mantuvo hasta diciembre de 2020. En enero de 2021 el Gobierno
estimó conveniente retomar algunas restricciones, en previsión al aumento de
contagios por las actividades sociales de finales de año.
Las medidas antes descritas han permitido al país atender esta pandemia
sin que hasta la fecha haya habido una saturación en el sistema sanitario, como
ha ocurrido en otros países.
Además, la tasa de letalidad3 ha sido relativamente baja en comparación
incluso con economías avanzadas.
3 La
tasa de letalidad es la proporción de personas que mueren por COVID-19 con
respecto a los casos positivos confirmados. Esa tasa sobrestima la mortalidad
efectiva, pues hay muchas personas que contraen la enfermedad, pero permanecen
asintomáticos o con síntomas leves.
Al término de 2020 el Ministerio de Salud registró un acumulado de
169.321 casos confirmados de contagio4 (Gráfico 2.1), 131.293 recuperados, 35.213
casos activos y 2.185 fallecidos, lo que llevó a una tasa de letalidad de
1,29%. A esa fecha, había 590 pacientes hospitalizados, 351 en salón (35,6% de
ocupación) y 239 en unidades de cuidados intensivos (70,1% de ocupación)5.
4 A
partir del 2 de agosto de 2020 se incluye en el total de confirmados los casos
confirmados por nexo, que son aquellos que habitan en un mismo espacio físico
con un positivo confirmado por prueba PCR y presentan síntomas (no se les
realiza la prueba diagnóstica).
5 Porcentaje de ocupación de acuerdo con la
cantidad de camas disponibles informado por la Caja Costarricense del Seguro
Social (CCSS).
Cuadro 2.1. Resumen
de las etapas de la pandemia en Costa Rica.
|
Etapa |
Acontecimientos y medidas |
Tasa R |
Casos confirmados |
|
Primera etapa: inicio
y restricciones. Marzo-abril 2020 |
El 6 de marzo 2020 se confirma
el primer caso de COVID-19. El Gobierno declara alerta
amarilla y Estado
de Emergencia Nacional. Se cancelan eventos masivos y se aplica
el cierre de locales comerciales con permiso sanitario, de centros educativos, playas, templos y cultos
religiosos. Se cierran las fronteras y aeropuertos y se establece la restricción vehicular sanitaria. |
Mín.: 0,51 (16 abril) Máx.: 1,14 (30 abril) Prom.: 0,75 |
Mar: 347 Abr: 375 |
|
Segunda etapa: reapertura. Mayo-julio 2020 |
Se anuncia
el cronograma de reapertura en 4 fases hasta julio.
Se declara alerta
naranja en los
cantones fronterizos y el GAM,
en los cuales
se posponen las fases de reapertura II y III. En los cantones con
alerta amarilla se continuó con el cronograma. El 24 de junio
el Gobierno anunció la estrategia del "baile y martillo |
Mín.: 1,06 (30 julio) Máx.: 1,73 (25 junio) Prom.: 1,42 |
May: 337 Jun: 2.403 Jul: 14.361 |
|
Tercera etapa: flexibilización Agosto- diciembre 2020 |
El Gobierno presenta un plan de medidas
para agosto , dividido en dos fases, de reapertura y de cierre, para
los cantones en alerta naranja. Apertura de fronteras y vuelos
internacionales a partir del 1 de agosto. En setiembre inició la fase de apertura controlada y se implementó el modelo de gestión compartida: "Costa Rica trabaja y se cuida". El 9 de setiembre se decretó
la orden sanitaria del uso obligatorio de mascarillas en lugares públicos. Se mantuvo la restricción vehicular sanitaria. El 24 de diciembre inicia la vacunación contra el COVID-19. |
Mín.: 0,93 (27 oct) Máx.: 1,17 (27 agosto) Prom.: 1,02 |
Ago: 23.467 Set: 34.473 Oct: 34.211 Nov: 29.667 Dic: 29.683 |
|
Cuarta etapa: Nuevas restricciones Enero 2021 |
Del 4 al 17 de enero:reducción en el aforo de bares y casinos al 25%, parques nacionales podrán funcionar con un aforo de 50%,
y las playas se habilitan únicamente de 5:00 am a 2:30
pm. Desde el 4 de enero y durante todo el mes, se mantiene
la restricción vehicular y se agrega
un día de restricción los fines de semana. A partir
del 18 de enero, bares y casinos podrán funcionar con un aforo
de 50% y se habilita el acceso a las playas
desde las 5:30
a.m. hasta las
6:00 p.m. |
Mín: 0,81 (21 enero) Máx: 1,02 (1 enero) Prom: 0,90 |
Al 27 enero: 22.745 |
Fuente: Casa
Presidencial: Alertas COVID-19
Costa Rica
Si bien Costa Rica presenta más casos confirmados por millón de
habitantes que el promedio con respecto a otros países (una tasa cercana a las
de Italia y el Reino Unido), la tasa de letalidad ha sido considerablemente
inferior al promedio mundial (Gráfico 2.1).
Además, desde setiembre, el total mensual y el promedio móvil de 7 días
de casos confirmados muestran una tendencia a la baja, que se intensifica en
enero (Cuadro 2.1 y Gráfico 2.2).
Según el Centro Centroamericano de Población de la Universidad de Costa
Rica, tres factores que pueden haber influido en la reducción de casos en enero
son: "(1) las restricciones de circulación y de aglomeración en bares y
similares ordenadas a partir del 1 de enero; (2) la caída de actividades
económicas y sociales que usualmente se observa en el país en la denominada
"cuesta de enero" en la que muchas familias tiene restricciones
económicas que les obliga a quedarse en casa mientras otras se van de
vacaciones; y (3) la propia dinámica del brote epidémico que reduce el
reservorio de personas susceptibles de infectarse porque muchas se han
inmunizado al haber sufrido ya la enfermedad."6
6 Ver Tasa R COVID-19
Para febrero se ha anunciado una flexibilización, que entre otras
contempla la estandarización del horario de restricción vehicular de lunes a
domingo hasta las 10:00 p.m., la apertura de las playas de 5:00 a.m. a 6:00
p.m. y un aforo al 100% para los parques nacionales.
La evolución de las medidas sanitarias y de las conductas de prevención
en Costa Rica queda de manifiesto en indicadores de índole internacional. Por
ejemplo, la Universidad de Oxford calcula el índice de severidad para medir el
grado de restricción de las medidas de confinamiento para reducir la
propagación del virus y la saturación hospitalaria, y la Universidad de
Maryland calcula el porcentaje de personas en un país o región que en un día
determinado usan mascarilla como protección. Los resultados para Costa Rica,
que se muestran en el Gráfico 2.3, señalan un aumento en el uso de mascarillas
entre abril y julio, situación acompañada de una disminución leve de las
medidas de confinamiento y restricción. Sin embargo, en ocasión de las
celebraciones de Navidad y fin de año se endurecieron las medidas de
restricción, y al mismo tiempo la población intensificó el uso de mascarillas
como medida de protección.
Fuente: Universidad
de Oxford: Coronavirus government response tracker Universidad de Maryland:
COVID-19 World Symtom Survey. La información se obtiene mediante una dirección
API en el programa R.
Inicio de la vacunación
El 11 de diciembre del 2020, la Administración de Medicamentos y
Alimentos de los Estados Unidos (FDA por sus siglas en inglés) otorgó la
autorización de uso de emergencia a la vacuna contra el COVID-19 producida por
Pfizer y BioNTech. El 15 de diciembre el Ministerio de Salud de Costa Rica
autorizó el uso de la vacuna en el país7.
7
Mayor detalle en FDA autoriza vacuna contra COVID-19 y Ministerio Salud
autoriza vacuna Pfizer-BioNtech
El Gobierno costarricense compró a Pfizer-BioNTech tres millones de dosis8
y firmó contratos con AstraZeneca-Oxford y la iniciativa COVAX de la
Organización Mundial de la Salud (OMS) para adquirir tres millones adicionales
de vacunas (un millón de dosis de la primera y dos millones de la segunda).
Estos seis millones de dosis beneficiarán a tres millones de personas, cifra
equivalente al 80% de la población adulta.
8
Mayor detalle en Gobierno define prioridades para vacuna contra COVID-19.
Los grupos de personas que serán vacunados se establecieron según los criterios
de riesgo definidos por la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología, y
consideran tanto el riesgo de enfermar gravemente y morir, como el riesgo de
contagiarse y contagiar a otras personas (Cuadro 2.2). El programa de
vacunación en Costa Rica inició el 24 de diciembre de 20209. Al 22 de enero de
2021, se habían aplicado 48.128 vacunas (45.707 corresponden a primera dosis y
2.421 a segunda dosis).
9
Mayor detalle consultar Estado de vacunación mundial por país.
Cuadro 2.2 Grupos de
vacunación contra COVID-19
|
Grupo 1 |
Personas adultas mayores que habitan en un centro de larga estancia. Personal sanitario, policial y de emergencia. |
|
Grupo 2 |
Personas de 58 años
o más, independientemente de si tienen o no algún factor
de riesgo. |
|
Grupo 3 |
Personas entre
18 y 58 años que presenten algún factor
de riesgo como: hipertensión, diabetes, cardiopatías, enfermedad respiratoria crónica, enfermedad renal crónica, obesidad grado III y mórbida y cáncer. |
|
Grupo 4 |
Funcionarios del
Ministerio de Educación Pública, así como el sector
educativo privado y el personal de los centros de atención integral (CAI) y de albergues del Patronato Nacional de la Infancia. De igual forma están
incluidas las personas privadas de libertad y del Sistema de Emergencias 9-1-1. |
|
Grupo 5 |
Estudiantes de ciencias de la salud
y técnicos afines en campos
clínicos de la CCSS,
así como por la población de 40 a 57 años
que no tenga
otro de los riesgos previamente descritos, pero que realizan actividades laborales relacionadas a contacto con personas o de impacto en el sector productivo, por ejemplo: agricultura, construcción, atención al cliente, restaurantes, empleadas domésticas, entre
otros. |
Fuente: Ministerio de Salud.
Otros países iniciaron también la vacunación contra el COVID-19. China
fue el primer país en autorizar el uso de emergencia de la vacuna desarrollada
por CanSino Biologics y Sinopharm. Israel, Emiratos Árabes, Reino Unido y
Bahréin lideran la lista de países con mayores tasas de aplicación de las
vacunas por cada 100 personas, seguidos de Estados Unidos y Dinamarca. En
Latinoamérica, los primeros países en iniciar este proceso fueron México,
Chile, Argentina y Costa Rica.
El 14 de diciembre de 2020, las autoridades del Reino Unido informaron a
la OMS que habían identificado una nueva cepa variante del SARS-CoV-2. Según
los informes preliminares, esta variante es más contagiosa que los anteriores
virus en circulación y supone un aumento estimado de entre 40% y 70% en la
transmisibilidad. La nueva variante ha sido detectada en varios países, entre
ellos Australia, Dinamarca, Italia, Islandia y los Países Bajos10. Sin embargo,
expertos en la materia han indicado que las vacunas siguen siendo igual de
efectivas para esta cepa.
10
Variante SARS-COV2.
1.2.2 Balanza de pagos
Los efectos de la pandemia por COVID-19 sobre las operaciones
comerciales del país con el resto del mundo, se reflejaron en un ligero
incremento en el déficit de la cuenta corriente y en la salida neta de
recursos, con una reducción en los activos de reserva.
En 2020, el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos
alcanzó 2,4% del PIB, superior en 0,1 p.p. con respecto al del año previo
(Gráfico 13). La caída en el superávit de servicios, determinada en mayor
medida por la reducción en el turismo receptivo, fue prácticamente
contrarrestada con un menor déficit de la cuenta de bienes. En efecto, el rubro
de viajes fue severamente impactado a partir del segundo trimestre,
inicialmente por las medidas de confinamiento y el cierre de fronteras aéreas
y, posteriormente, por una menor disposición y holgura financiera de las
personas a viajar, a pesar de la flexibilización en las restricciones de
ingreso de turistas a partir de agosto.
El superávit de servicios alcanzó 7,1% del PIB, 3,0 p.p. menos que lo
observado en 2019. Coherente con la caída en la cuenta de viajes, el rubro neto
de transporte de pasajeros bajó 5,4%. En contraste, los servicios de apoyo
empresarial y de telecomunicaciones, informática e información crecieron 1,2% y
1,9%, respectivamente.
Por otra parte, el déficit en la cuenta de bienes fue de 4,6% del PIB
(2,7 p.p. menos que en 2019), en esto influyó la caída interanual de 10,6% en las
compras externas, por la contracción económica local) y el aumento de 0,9% en
las exportaciones, impulsadas por las de regímenes especiales (Gráfico 14).
En cuanto a las compras externas, las del régimen definitivo cayeron
11,9% en el 2020, influidas en buena medida por la menor factura petrolera
(-47%), que combinó el efecto de la caída en la cantidad importada (22,9%) y en
el precio de la mezcla de hidrocarburos (31,4%).
Las importaciones de las empresas de regímenes especiales cayeron con
respecto al año previo en 3,9%. No obstante, en el segundo semestre el ritmo de
caída fue menor (-1,0% contra -6,8% en la primera mitad del año), ante el
incremento en las compras de bienes de capital, en especial de equipo para
pruebas a dispositivos conductores.
Por su parte, las exportaciones realizadas por las empresas del régimen
especial crecieron 4,8% en 2020, en particular las de implementos médicos y
dentales. En contraste, las de las empresas del régimen definitivo cayeron
2,7%, tanto en productos agropecuarios como manufacturados.
En 2020 el déficit en la cuenta de ingreso primario alcanzó 5,7% del PIB
(5,9% un año antes),
resultado en buena
medida explicado por la caída en la renta de la inversión directa (0,6 p.p. del
PIB), toda vez que el componente de pago de intereses de la deuda pública
externa subió.
En este período el ingreso secundario registró una reducción en la
entrada neta de recursos con respecto a la observada en el año anterior (7,5%),
explicada por la caída en el ingreso de remesas y el menor ingreso de recursos
percibidos por impuestos sobre envíos al exterior.
A. Exportaciones1
B. Exportaciones1
B. Importaciones1
C.
D. Exportaciones1
En lo que respecta a la cuenta financiera, en 2020 hubo una salida neta
de recursos por el equivalente a 0,5% del PIB. Las operaciones del sector
público presentaron un egreso neto de 0,8% del PIB, que contrasta con el
financiamiento externo neto registrado un año antes (1,4% del PIB). Si bien en
2020 el Gobierno tuvo un ingreso neto de recursos externos (particularmente en
créditos de apoyo presupuestario recibió el equivalente a 2,3 p.p. del PIB),
este efecto fue más que compensado por la constitución de activos externos
netos por parte de los bancos públicos y la cancelación de pasivos externos por
parte del Banco Central y del resto del sector público no financiero. En lo que
respecta al sector privado, su financiamiento neto fue equivalente a 0,3% del PIB
(3,0% en el 2019), en el que sobresalen los pasivos de inversión directa (3,3%
del PIB).
A pesar de que los flujos de pasivos de inversión directa fueron menores
a los observados el
año anterior (4,2%
del PIB), es preciso destacar que esta reducción (23,6%) fue inferior a lo
previsto globalmente (40%) y para América Latina y el Caribe (50%)25.
Al respecto, se debe resaltar que durante 2020 hubo 81 proyectos nuevos de
inversión extranjera directa, de los cuales 26 correspondieron a
nuevas empresas y el resto a procesos de reinversión. Asimismo, durante el año
fue posible diversificar el origen geográfico de la inversión, toda vez que 14
proyectos nuevos provienen de mercados no tradicionales (4 en 2019).
25
Proyecciones tomadas del Informe de Inversiones para 2020 de la UNCTAD
(Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo).
26
Los efectos de la moratoria tributaria fueron de 0,7% del PIB. Si se ajustaran
los datos por el impacto de la prórroga, el ingreso tributario hubiera
decrecido alrededor de 6,5% y, con ello, el resultado financiero a diciembre
sería 7,4% del PIB. Asimismo, el déficit primario habría sido de 2,8% del PIB,
es decir, 0,1 p.p. más que el observado al término de 2019.
El resto del capital privado registró una salida de recursos (3,0% del
PIB). En ello destacó el incremento de activos y la cancelación de pasivos
externos por parte de intermediarios financieros privados por el equivalente a
1,9% del PIB.
Estas operaciones (reales y financieras) con el resto del mundo llevaron
a una reducción en los activos de reserva por USD 1.754 millones, que
ubicó su saldo en USD 7.232 millones, equivalente a 6,9 meses de
importaciones del régimen definitivo y a 11,8% del PIB.
1.2.3 Finanzas públicas
La crisis sanitaria producto del COVID-19 llevó a un drástico deterioro
de las finanzas públicas durante el 2020. La recaudación tributaria disminuyó
debido a la contracción de la actividad económica y a la moratoria aplicada por
el Gobierno para el pago de algunos tributos. Esto fue parcialmente compensado
por una caída en el gasto primario, a pesar del aumento del gasto orientado a
la atención de la pandemia y los subsidios otorgados a los hogares más
afectados por la crisis (Bono Proteger).
La pandemia afectó severamente las finanzas públicas. Como consecuencia
de la contracción económica, los ingresos tributarios se contrajeron. A esto
contribuyó también la aplicación de la moratoria tributaria, establecida en la
Ley 9830 "Ley de alivio fiscal" y la incertidumbre de los agentes económicos
sobre la prolongación de la pandemia, que comprometió el cumplimiento de
obligaciones tributarias. Los gastos también fueron afectados, por el
incremento en las transferencias al sector salud y el otorgamiento de subsidios
(Bono Proteger) para dar alivio a los sectores vulnerables afectados por el
COVID-19.
Pese a las erogaciones para atender la crisis sanitaria, los esfuerzos
por racionalizar y contener otros gastos llevaron a una reducción del gasto
primario (es decir, los gastos totales menos intereses) de 5,7%. Sin embargo,
la caída en los ingresos fue mucho mayor, lo que condujo a un aumento en el
resultado primario del Gobierno Central de 0,7 p.p. con respecto a lo observado
12 meses atrás, para ubicarse en 3,4% del PIB en 2020 (Gráfico 17). El mayor
gasto por intereses contribuyó a un deterioro aún mayor del resultado
financiero del Gobierno Central, que se ubicó en 8,1% del PIB al término del
año (6,7% en 2019)26.
De conformidad con la Ley 9524, a partir de 2021 se deben consolidar
como parte del balance del Gobierno Central las operaciones de los órganos
desconcentrados. Si, para efectos de comparación, se consolidaran esos órganos
en el 2020, el déficit primario consolidado para el Gobierno Central sería de
3,9% del PIB y el financiero sería de 8,7%.
Los ingresos totales y tributarios del Gobierno Central en 2020 cayeron
11,0% y 11,2%, y alcanzaron el equivalente a 13,3% y 12,1% del PIB, en su
orden, 1,0 p.p. menos que el año anterior (Gráfico 16).
En particular, la contracción en los ingresos tributarios se observó en
aduanas, combustibles y renta, de manera consecuente con: i) la contracción
económica, ii) la caída en las importaciones (incluidas las de combustibles), y
iii) los menores flujos de turismo (emisor y receptor) y de remesas del
exterior.
En el caso de los egresos (Gráfico 17), a pesar de la contracción en los
gastos primarios27 (5,7%), la fuerte expansión del pago de intereses
(10,8%) llevó a que el total de erogaciones cayera sólo 2,5%.
27
La caída en los gastos de capital y en las transferencias corrientes fue de
38,2% y 2,4%, en ese orden, mientras que las remuneraciones crecieron
únicamente 0,2%.
Por otra parte, el déficit del Banco Central28 fue equivalente a 0,3%
del PIB, similar a lo observado en el 2019, mientras el resto del sector
público no financiero reducido29, según cifras preliminares, acumuló en 2020 un
superávit equivalente a 1,2% del PIB (1,6% en 2019), resultado que obedece a la
caída en los ingresos de la mayoría de las entidades públicas incluidas en la
muestra.
28
Según metodología de cuentas monetarias.
29
Incluye una muestra de seis entidades: CCSS, Instituto Costarricense de
Electricidad, Consejo Nacional de Producción, Refinadora Costarricense de
Petróleo, Junta de Protección Social e Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados.
Dado lo anterior, el déficit financiero del sector público global
reducido se ubicó en el equivalente a 7,1% del PIB (cerca de 1,8 p.p. por
encima de lo registrado 12 meses atrás).
A pesar del mayor déficit, la estrategia de financiamiento aplicada por
la Tesorería Nacional, que combinó el uso de los créditos externos y de los
depósitos en el BCCR, permitió mitigar presiones sobre las tasas de interés
internas por la colocación de títulos en el sistema financiero nacional
(Gráfico 18.A).
En este contexto, y consecuente con el resultado financiero del Gobierno
Central, el saldo de la deuda del sector público global y del Gobierno Central
en diciembre último ascendió a 83,1% y 67,5% del PIB, respectivamente, es
decir, alrededor de 9,0 p.p. superior a lo registrado un año atrás (Gráfico
18.B).
1.2.4 Inflación
Durante 2020, la inflación general y el promedio de los indicadores de inflación
subyacente estuvieron por debajo del rango de tolerancia para la meta de
inflación (2% a 4%). Las presiones desinflacionarias se agudizaron a partir de
abril por factores asociados a la pandemia del COVID-19, así como por el efecto
base de la introducción del impuesto al valor agregado en julio de 2019.
La inflación general, medida por la variación interanual del Índice de
Precios al Consumidor (IPC) y el promedio de los indicadores de inflación
subyacente evidenciaron las presiones desinflacionarias presentes en la
economía desde el 2019, y agudizadas a partir del segundo trimestre de 2020
debido a la baja inflación mundial, la caída de la demanda agregada y el
deterioro del mercado laboral, factores asociados a la pandemia. Aunado a lo
anterior, en su evolución también influyó el efecto base de la introducción del
impuesto al valor agregado en julio de 2019, lo que propició una variación
negativa de la inflación general de julio y agosto.
Estos indicadores se ubicaron por debajo del límite inferior del rango
de tolerancia para la meta de inflación del Banco Central (3% ± 1 p.p.). La
inflación general registró durante el 2020 un promedio de 0,7% y en diciembre
se ubicó en 0,9%. Los resultados para la inflación subyacente fueron de 1,3% y
1,0%, en ese orden (Gráfico19). La pandemia ha inducido un cambio en los
patrones de consumo, que puede haber impactada ligeramente la medición de la
inflación, tal como se detalla en el Recuadro 3.
Entre las presiones desinflacionarias destacan las siguientes:
a) Un menor efecto del componente importado de la inflación local,
debido a la desaceleración de la inflación mundial. En esto influyó la
reducción en el precio de los derivados del petróleo. El efecto del menor
precio de productos importados fue parcialmente compensado por el aumento en el
tipo de cambio30.
30
Sin embargo, los estudios del BCCR sugieren que el coeficiente del efecto
traspaso del tipo de cambio a los precios internos se ha reducido con el
tiempo, desde 0,60 p.p. durante el periodo 2005-2007 a 0,27 p.p. en octubre de
2015 y 0,2 p.p. estimado con información a noviembre de 2017. La estimación más
reciente indica que el efecto es asimétrico: alrededor de 20% para aumentos del
tipo de cambio, y de 15% para disminuciones, la mayor parte del cual se
completa antes de los 9 meses. Una posible explicación de la reducción en el
efecto traspaso es la mayor flexibilidad cambiaria, pues al ser menos
predecible el tipo de cambio, los agentes económicos tienden a mostrarse más
cautelosos al incorporar sus posibles variaciones en el precio final de los
bienes y servicios que ofrecen. El anclaje de las expectativas de inflación
puede haber incidido también. Para mayor detalle ver Brenes y Esquivel (2018).
Asimetrías en el traspaso del tipo de cambio durante el periodo de flexibilidad
cambiaria en Costa Rica.
b) Una brecha del producto más negativa, como consecuencia de la fuerte
contracción económica, tanto local como de los principales socios comerciales
del país. Esta situación llevó a un drástico deterioro en el mercado laboral,
con un incremento abrupto en la tasa de desempleo.
c) El estancamiento del crédito al sector privado, congruente con la la
caída de la actividad económica, las perspectivas pesimistas de los agentes
económicos y la incertidumbre sobre la profundidad y duración de la crisis
sanitaria. También se puede asociar con la mayor cautela por parte de los
intermediarios en el otorgamiento de crédito, no solo por el incremento en el
riesgo crediticio sino también por la mayor concentración del ahorro financiero
en instrumentos altamente líquidos.
Las expectativas de inflación basadas en información de mercado31
señalan que, a diciembre de 2020, la inflación esperada por los agentes
económicos para los siguientes 12 meses se ubicó en 1,3% (Recuadro 4).
31
Calculadas a partir de la información de los rendimientos de bonos de deuda del
Ministerio de Hacienda y del Banco Central de Costa Rica. Mayor detalle en
Segura Rodríguez, C. (2019). Expectativas de inflación en el mercado de deuda
soberana costarricense: ¿están ancladas?
Las medidas para contener la transmisión del coronavirus se acompañaron
por cambios en los patrones de consumo. En efecto, la pandemia y sus
consecuencias sanitarias y económicas se tradujeron en una reducción de los
ingresos (pérdida de trabajos o reducción de jornadas laborales), mayores
tiempos de permanencia en el hogar (por el teletrabajo y la educación virtual),
el cierre forzado de establecimientos comerciales y de entretenimiento (impide
consumir ciertos bienes y servicios aunque las preferencias y los ingresos lo
permitieran), y compras mediante plataformas digitales y de entrega a domicilio.
En Costa Rica, desde el 6 de marzo de 2020, fecha del primer caso de
coronavirus, el uso del transporte público y de visitas a tiendas y lugares de
ocio (restaurantes, cafeterías, centros comerciales, museos, bibliotecas y
cines) ha disminuido cerca de 40%, situación que explica la reducción en la
demanda de prendas y accesorios de vestir, calzado y combustibles, entre otros.
Por su parte, la visita a supermercados también muestra una caída significativa
(aunque menor a la de otros establecimientos), congruente con las restricciones
de ingreso a esos establecimientos y al aumento en la compra por medio de
plataformas digitales con servicio de entrega en el hogar1.
1
Para medir la variación de visitas se utiliza el informe de movilidad de las
comunidades.
Además, las ventas de productos que usualmente se comercializan en
centros educativos, como dulces, chocolates y bebidas presentaron una
disminución. Sin embargo, hubo un incremento en las compras de alimentos
utilizados para su preparación y consumo dentro del hogar (carnes, embutidos,
arroz, harinas, frutas y legumbres, entre otros), así como de bienes para la
limpieza (jabones y desinfectantes).
Cambios en el gasto del consumidor, como los indicados, tienen
implicaciones sobre la inflación. El Banco Central Europeo, por ejemplo,
construyó un índice de precios experimental con ponderaciones mensuales para la
zona del euro que recoge estos cambios.
Sus estudios indicaron que aumentó el peso de alimentos y servicios de comunicación
y bajó el de actividades recreativas y bienes energéticos (combustibles). La
evolución de este índice señala que desde el inicio de la pandemia la inflación
ha estado por encima de lo que indica el Índice Armonizado de Precios de
Consumo, en aproximadamente 0,2 p.p.2. Por su parte, en Canadá, la construcción
de un IPC ajustado que incorporó el mayor peso relativo de grupos como
alimentos, medicamentos y productos farmacéuticos (salud y cuidado personal),
en detrimento de transporte (viajes, vehículos de motor), ropa y recreación3,
señala igualmente que la inflación habría sido superior (alrededor de 0,3 p.p.
en mayo).
2
Para mayor detalle revisar el recuadro: Patrones de consumo y problemas de
medición de la inflación durante la pandemia de Covid-19, publicado por el
Banco de España.
3
Para mayor detalle consultar el documento Monetary Policy Report July 2020.
Para Costa Rica se estima que, de manera similar la inflación es
ligeramente más alta que la indicada por el IPC, pero la diferencia es mucho
menor, de apenas 0,02 p.p.. Este resultado se obtuvo de aplicar a las tasas de
variación de los componentes del IPC, el cambio en pesos relativos basado en el
comportamiento del IMAE y de las cuentas anuales de producción.
La pandemia también afectó la recolección de información de precios del
consumidor. Según el INEC, la tasa de imputación de precios (precios no
recolectados con respecto al total) pasó de un valor medio de 11,0% en 2019 a
24,6% en abril y 16,2% en mayo4 de 2020 (en la zona euro llegó a alcanzar 30%).
No obstante lo anterior, el INEC señaló que el IPC fue adecuado para el
seguimiento de la inflación.
4 Para mayor detalle ver la nota técnica Imputación
de precios en el IPC de mayo del 2020 por el COVID-19.
En un régimen de metas de inflación es fundamental para un banco central
contar con un indicador de expectativas de inflación. En este régimen el banco
central influye sobre la inflación por medio de movimientos de su tasa de
interés de política monetaria (TPM). Así, un aumento en la TPM busca reducir la
demanda agregada (en especial, el consumo de los hogares y la inversión de las
empresas) y también las expectativas de inflación, con lo que se baja la
presión sobre los precios futuros. Sin embargo, esos movimientos en la demanda
se materializan solo si el aumento en la tasa de interés no se corresponde con
un aumento de la expectativa de inflación (que podría ocurrir por diferentes
razones); es decir, si hay un aumento en la tasa de interés real. De esta
manera, en un esquema de metas de inflación, es crítico que el Banco Central
cuente con una correcta medición de las expectativas de inflación, que le
permita calibrar de forma adecuada su TPM.
Como parte del proceso para adoptar el esquema de metas de inflación en
Costa Rica, que inició en 2005, el BCCR implementó a partir de 2006 la Encuesta
mensual de expectativas de inflación y de variación del tipo de cambio. El
indicador de expectativas obtenido de esta encuesta fue utilizado por el BCCR
para el diseño de su política y el análisis macroeconómico por varios años. Sin
embargo, algunos autores han señalado que este indicador puede no ser el más
apropiado para esos fines pues los informantes de la encuesta no utilizan toda
la información disponible para formar sus expectativas. En el caso de Costa
Rica, dichas expectativas basadas en encuestas han tendido a sobrestimar la
inflación sistemáticamente.
Una forma de entender las razones por las que las expectativas presentan
estos inconvenientes es estudiar cuál método de pronóstico utilizan los
informantes de la encuesta para formar su expectativa de inflación. Segura
Rodríguez (2020) muestra que los informantes de la encuesta mensual tienden a
utilizar métodos simples que requieren de poca información (utilizan la última
inflación observada o la meta anunciada por el BCCR) en detrimento de métodos
más complejos y que requieren de más información (como el racional o el
adaptativo). Por tanto, la expectativa de la encuesta no refleja los cambios
que el indicador debería experimentar ante variaciones en la coyuntura
macroeconómica.
Debido a estos problemas, el BCCR ha desarrollado e implementado un
indicador alternativo de expectativa de inflación. Segura Rodríguez (2019)1 utiliza
una metodología que permite, a partir de la información de las transacciones de
bonos de deuda pública en el mercado, generar un indicador de expectativa de
inflación. Esta expectativa es más apropiada para la toma de decisiones debido
a que presenta un sesgo de pronóstico menor que el de la expectativa de la
encuesta y, además, como pequeños errores en el mercado pueden ser costosos
para los agentes, esta expectativa alternativa refleja mejor la información
relevante y provee una visión más certera del valor futuro de la inflación. Por
ese motivo, el BCCR decidió recientemente utilizar las expectativas de mercado
para sus modelos y decisiones de política.
1
Segura Rodríguez, Carlos (2019). Formación heterogénea y persistente de las
expectativas de inflación.
1.2.5 Política monetaria y condiciones financieras
En 2020 el BCCR mantuvo la postura monetaria expansiva y contracíclica
aplicada desde el año anterior, con el fin de mitigar el impacto sobre los
hogares y empresas de la pandemia por COVID-19, y procurar la estabilidad del
sistema financiero y del sistema de pagos.
Polìtica monetaria
Desde que esta pandemia afectó severamente la actividad económica en
Costa Rica y el mundo, el Banco Central, el Consejo Nacional de Supervisión del
Sistema Financiero (Conassif) y las Superintendencias encargadas de la
supervisión del sistema financiero, adoptaron medidas de política para mitigar
el impacto económico de la crisis sanitaria y, sobre todo, en procura de
proteger el tejido empresarial y el empleo.
Las acciones incluyeron, entre otras, la profundización de la postura de
política monetaria expansiva, inyecciones de liquidez en los mercados de
negociación, la introducción de una nueva facilidad de crédito en moneda
nacional (para intermediarios financieros) en condiciones favorables en cuanto
a precio y plazo, así como la coordinación para flexibilizar la normativa
prudencial, en apoyo de mejoras en las condiciones crediticias.
La situación macroeconómica del país en 2020 (brecha negativa de
producto, alta tasa de desempleo, expectativas inflacionarias por debajo de la
meta de inflación y crédito al sector privado estancado) creó espacio para que
el Banco Central profundizara la postura de política monetaria expansiva y
contracíclica iniciada en marzo de 2019, sin comprometer el logro de su
objetivo primario de mantener una inflación baja y estable.
Específicamente, en 2020 el BCCR aplicó las siguientes medidas
a) Redujo la tasa de política monetaria (TPM) en tres ocasiones (en las
sesiones del 29 de enero, 16 de marzo y 17 de junio) para un acumulado de 200
p.b.32, hasta ubicarla en 0,75% anual, el mínimo histórico de este indicador.
Con ello buscó propiciar la baja de las tasas de interés en el sistema
financiero nacional, y de esa forma mejorar las condiciones para los nuevos
créditos y aliviar la carga financiera de los deudores que formalizaron
préstamos con tasa de interés variable.
32
Se une a la reducción de 250 p.b. aplicada en el 2019.
El proceso de transmisión de la reducción de la TPM a las tasas de interés
pasivas y activas del SFN ha sido rápido y casi completo. Al 27 de enero de
2021, los promedios para las tasas activas negociadas (TAN) y para las tasas
pasivas negociadas (TPN) en colones del SFN33, disminuyeron en 441 p.b. y 379
p.b., en ese orden, desde marzo de 2019 (la reducción en la TPM fue de 450 p.b.
desde entonces). En la TAN, el mayor ajuste a la baja se observó en las
operaciones de consumo personal34, así como en comercio, servicios y turismo;
en la TPN, se presentaron mayores reducciones en plazos inferiores a 360 días
(Gráfico 20). Un estudio reciente del BCCR señala que el tiempo que tarda el
cambio de la TPM en transmitirse a las tasas de interés del sistema financiero
ha disminuido (Recuadro 5).
33
Incluye los bancos comerciales, las cooperativas, mutuales y financieras.
34En
este comportamiento pudo haber influido, además, la entrada en vigencia de la
Ley 9859, que estableció máximos para las tasas de interés.
b) Modificó el corredor de tasas de interés en el Mercado Integrado de
Liquidez (MIL). En las sesiones del 29 de enero y del 16 de marzo ajustó el
corredor en forma asimétrica, con el fin de aumentar el costo de oportunidad para
los intermediarios financieros superavitarios de mantener recursos en
instrumentos de depósito y reducir el costo de obtener fondos para las unidades
deficitarias35, así como mejorar la transmisión de las señales de política
monetaria. Posteriormente, el 17 de junio, y en razón de la nueva reducción de
la TPM y el que el límite inferior de ese corredor estaba prácticamente en
cero, su banda volvió a ser simétrica.
35
La decisión se tomó en un contexto de alta disponibilidad de liquidez en el
MIL, asociada a la reducción, de 15% a 12%, del encaje mínimo legal y de la
reserva de liquidez para las operaciones en moneda nacional, aplicada a partir
del 16 junio de 2019.
c) Dispuso que a partir de enero de 2020 realizará anualmente ocho
reuniones de política monetaria, con un calendario anunciado. Esto con el
propósito de mejorar la información para los mercados financieros y dirigir la
formación de expectativas sobre las fechas de revisión de la política monetaria
y, de esa forma, favorecer el proceso de planeación y toma de decisiones por
parte de los agentes económicos36.
36
Conforme al calendario aprobado para 2020, las reuniones fueron realizadas el
29 de enero, el 16 de marzo, el 29 de abril, el 17 de junio, el 22 de julio, el
16 de setiembre, el 28 de octubre y el 16 de diciembre.
Uno de los canales de transmisión de la política monetaria es la tasa de
interés. Este mecanismo opera por medio de la TPM que es uno de los
instrumentos de política del Banco Central. Movimientos en la TPM se transmiten
a las tasas de interés activas y pasivas de mediano y largo plazo de los
intermediarios financieros, que finalmente afectarán los planes de consumo,
ahorro e inversión de los agentes económicos. De esta forma, las acciones del
Banco Central afectan la evolución de la demanda agregada y en última
instancia, la inflación.
El conocimiento sobre la magnitud y velocidad con que responden las
distintas tasas de interés del mercado ante ajustes en la TPM, es relevante
para el diseño y toma de decisiones de política, en especial para un país que
sigue un esquema de metas de inflación. Por esta razón, el BCCR ha dedicado
esfuerzos de investigación para mejorar el conocimiento de este fenómeno. Los estudios
desarrollados hasta la fecha utilizan indicadores agregados de la industria
financiera, tasas promedio, pasivas o activas, y por grupos de entidades.
Con el objetivo de analizar este fenómeno con mayor y mejor información,
se recurre a datos recolectados por el ente supervisor de entidades financieras
en Costa Rica (SUGEF). La información contempla el universo de nuevos créditos
(desde enero de 2008) y nuevos depósitos (desde setiembre de 2012) en colones.
Se considera información de bancos estatales y bancos privados, y se excluyen
operaciones no relacionadas con hogares o empresas no financieras.
Un factor que, según la teoría y evidencia económicas puede incidir en
la transmisión de la política monetaria es el grado de concentración de la
industria de intermediación financiera.
Una mayor concentración sugiere un mayor poder de mercado, y ese mayor
poder puede resultar en una mayor renuencia a ajustar tasas de interés frente a
movimientos en la TPM.
Una primera aproximación a los datos por medio del índice de
concentración Herfindahl-Hirschman (Gráfico 5.1) señala que los mercados de
préstamos y depósitos en colones son altamente concentrados en Costa Rica: el
valor del índice está cerca de 0,29 en ambos casos.
Se estima que un valor de HHI superior a 0,25 indica un mercado
altamente concentrado, mientras un valor entre 0,15 y 0,25 es moderamente
concentrado1.
1
Estos valores son identificados por el Departamento de Justicia de Estados
Unidos, ente encargado de supervisar la concentraciones de mercado en ese país,
utiliza el Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI) para delimitar la concentración
de mercado.(U.S. Department of Justice & FTC, Horizontal Merger Guidelines
§ 5.3 (2010))
Esta característica sugiere que un modelo que intente explicar la
transmisión de la TPM a las tasas sobre préstamos y depósitos en Costa Rica
debería ajustar por el grado de concentración. En un modelo de optimización
bancaria con competencia perfecta tipo Cournot, el coeficiente de traspaso de
la TPM a las tasas de interés de mercado debería ser igual a la unidad. Las
diferencias con el traspaso unitario podrían ser explicadas por el grado de
concentración.
Para estimar la magnitud y velocidad del traspaso en Costa Rica, se
utilizó una generalización de este modelo de competencia tipo Cournot con
costes de ajuste cuadráticos. Su solución permite que las tasas de interés sean
representadas por la siguiente forma reducida:
donde rz,
con z∈{d,l} representa las tasas de depósitos y
préstamos respectivamente, mientras
rs es la tasa de
referencia, en este caso la TPM. Las dinámicas de corto plazo son estimadas con
un modelo de corrección de errores. El modelo se aumenta por la tasa de
referencia esperada al siguiente mes.
Magnitud del traspaso hacia tasas de depósitos y préstamos:
Tasa de depósitos en colones: ante un cambio de 100 p.b. en la TPM, las
tasas de depósitos de los bancos se ajustan en 61 p.b.; esta transmisión es
mayor para depósitos a corto plazo (0,77 p.b.) que para aquellos de mayor plazo
(0,56). Las tasas de depósitos de los bancos privados a menos de un mes no
reaccionan ante cambios en la TPM. Esto podría atribuirse al comúnmente
denominado "peaje bancario", que consiste en el traslado que por ley
deben hacer los bancos privados de un porcentaje de sus captaciones menores a
30 días al Sistema de Banca de Desarrollo.
Tasa de préstamos en colones: se identificó una transmisión completa de los
ajustes de la TPM hacia las tasas de préstamos en moneda nacional de los bancos
privados (coeficiente de traspaso igual a 1). En la banca estatal la
transmisión es 0,70. Para préstamos de más de 20 años, la transmisión es menor
(0,40 privados y 0,56 estatales).
Velocidad del traspaso hacia las tasas de depósitos y préstamos2
2 Se
encontró que la correlación entre las tasas de interés en moneda extranjera y
la TPM es baja.
Tasas de depósitos en colones: en general el traspaso se completa
transcurridos 3 meses.
No se encontró diferencia en la velocidad del ajuste de las tasas de
captación de los bancos en función del plazo de los depósitos.
Tasas de préstamos en colones: las tasas activas de los bancos privados se ajustan
en 3 meses, en tanto las tasas activas de los bancos estatales reaccionan más
despacio (8 meses en general y 17 meses en operaciones a más de 20 años).
Otras características del traspaso
Los resultados señalan la asimetría del traspaso tanto hacia las tasas
de los depósitos como de los préstamos. Por ejemplo, las tasas bancarias
responden con diferente intensidad y velocidad ante incrementos o reducciones
de la TPM.
Los bancos privados ajustan más rápido sus tasas de depósitos y de
préstamos ante aumentos en la TPM que ante reducciones. Este resultado no se
presentó en los bancos del estado.
Además, los bancos estatales tienen una fuerte presencia en los mercados
de depósitos y préstamos en colones, mientras que los bancos privados la tienen
en los mercados en dólares.
Sin embargo, en las estimaciones se obtuvo como resultado un traspaso
mayor y más rápido
en los créditos en
dólares de parte de los bancos estatales y en los de colones en los bancos
privados. Es decir, el traspaso es mayor y más rápido para los bancos en
aquellos segmentos del mercado donde poseen menor poder de mercado.
Los resultados que aquí se comentan evidencian una mejora en el traspaso
de la tasa de política en los años recientes con respecto a lo documentado por
Barquero y Mora (2015), que encontraron que el efecto traspaso tardaba entre 8
y 12 meses, en contraste con el lapso de 3 a 8 meses identificado en este
estudio. No obstante, la magnitud del traspaso es similar.
Algunas acciones de política orientadas a incrementar la flexibilidad
cambiaria, reducir la dolarización financiera, y el uso explícito de una tasa
de política como instrumento para controlar la inflación, son algunos de los
elementos que se considera pueden haber contribuido a esta mejora en la
transmisión monetaria.
Referencias:
Barquero Romero, J. P. & Mora-Guerrero, D. R. (2015), 'El efecto
traspaso de la tasa de interés de los instrumentos del Banco Central en Costa
Rica hacia las tasas de interés del sistema financiero', Revista de Ciencias
Económicas, pp. 37-61.
Basado en: Barquero y Mendoza (2021). Documento en proceso.
d) Garantizó la oportuna provisión de liquidez al sistema financiero
nacional. En términos agregados, el sistema financiero ha dispuesto de una
amplia liquidez, pero algunos agentes y segmentos del sistema evidenciaron
episodios aislados de tensión de liquidez.
Por ello, la Junta Directiva del Banco Central estimó prudente
anticiparse a un empeoramiento en las condiciones de liquidez, que pudiera
generar ajustes sistémicos abruptos en los precios y rendimientos de los
activos financieros, afectar el adecuado funcionamiento del sistema de pagos y
amenazar la estabilidad del sistema financiero.
Con este objetivo:
. Autorizó a la Administración a participar en el MIL en dólares y a
efectuar recompras en los sistemas provistos por la Bolsa Nacional de Valores
para tal fin37.
37
Las recompras deberán ser garantizadas con instrumentos estandarizados de
oferta pública emitidos por el Ministerio de Hacienda o por el BCCR. Estas
operaciones (recompras y MIL en dólares) han de responder a movimientos
abruptos en esos mercados que, a juicio de la Comisión de Ejecución de la
Política Financiera, puedan causar una alta volatilidad en variables como tasas
de interés y tipo de cambio, y con ello interrumpir el normal funcionamiento
del sistema financiero nacional.
. Autorizó a la Administración a comprar, en el mercado secundario de
valores, títulos emitidos por el Ministerio de Hacienda hasta por ¢250.000
millones para atender situaciones de tensión sistémica de liquidez, definidas
como tal según los parámetros técnicos establecidos por la Junta Directiva.
. Modificó las disposiciones relativas al control del encaje, de tal
forma que a partir del 1 de abril de 2020 el piso diario del encaje que las
entidades financieras deben mantener se redujo del 97,5% del encaje requerido a
90%.
. Aprobó la facilidad especial y temporal de financiamiento a mediano
plazo para los intermediarios financieros regulados por la Superintendencia
General de Entidades Financieras (Recuadro 7).
e) Adicionalmente, el Banco Central, el Conassif y la Sugef coordinaron
la adopción de medidas prudenciales38 para mejorar las condiciones crediticias
y facilitar los arreglos de pago (prórrogas, readecuaciones, entre otros). Esto
redujo el efecto de la crisis sobre el ingreso de hogares y empresas y, por
ende, sobre la morosidad. Complementariamente se aprobaron medidas, algunas de
ellas aplicadas de manera gradual, para flexibilizar algunos controles internos
por parte del acreedor y mejorar las condiciones de acceso al crédito, sin
poner en riesgo la solidez y la estabilidad del sistema financiero.
38
El Conassif y la Sugef tomaron, entre otras, las siguientes medidas:
i)
La posibilidad de renegociar, hasta dos veces, las condiciones pactadas de los
créditos, sin afectar la calificación de riesgo del deudor.
La
disposición fue extensiva a operaciones de más de ¢100 millones y realizadas
con fondos del Sistema de Banca de Desarrollo.
ii) Permitir
al Superintendente de la Sugef para que, con base en el análisis de riesgos,
modifique los parámetros que determinan los niveles de normalidad (o
irregularidad) para los indicadores de liquidez.
iii)
Ajustar la normativa de Sugef para que las entidades financieras solventes que
enfrenten problemas transitorios de liquidez puedan solicitar al BCCR créditos
de última instancia.
iv)
Habilitar al Superintendente para que, hasta el 31 de diciembre de 2021, con
base en elementos de riesgo o salvaguarda de la estabilidad del sistema,
modifique los parámetros para definir la condición de normalidad y grado de
irregularidad.
v)
Solicitar a las entidades supervisadas un plan de gestión de la cartera
crediticia y la definición de estrategias para gestionar la cartera
deteriorada.
El volumen total de las operaciones de crédito que, a noviembre de 2020,
habían sido sujetas de algún tipo de arreglo de pago, asciende a ₡10,8
billones, equivalente a 47% del saldo de la cartera total de crédito de las
entidades supervisadas por la SUGEF.
En resumen, a pesar de las difíciles circunstancias que prevalecieron
durante 2020, la sólida posición de liquidez y suficiencia patrimonial del
sistema financiero previas a la crisis sanitaria, aunado a la prudente y
oportuna posición conjunta de política por parte del BCCR y del Conassif, han
contribuido a que el sistema financiero costarricense haya tenido un
funcionamiento sin tensiones durante la actual crisis económica.
En el artículo 5 del acta de la sesión 5955-2020 del 2 de setiembre de
2020, la Junta Directiva acordó poner a disposición de los intermediarios
financieros regulados por la Sugef una facilidad de crédito de mediano plazo en
moneda nacional, de naturaleza especial y temporal, por hasta ₡700 mil
millones (equivalente al 2% del flujo de producción nominal estimado para el
2020). Ese monto fue ampliado a ₡842.887 millones, mediante artículo 9
del acta de la sesión 5979-2021 del 14 de enero de 2021.
El objetivo de este instrumento es proveer financiamiento de bajo costo,
sujeto a que los ntermediarios financieros trasladen esos recursos, en
condiciones también favorables, a los hogares y empresas afectados por la
pandemia de COVID-19. Con ello se busca mitigar el impacto económico que esta
crisis ha tenido sobre el consumo, la producción y el empleo y, de esta forma,
facilitar la recuperación de empresas solventes en el mediano plazo.
El crédito contribuirá, además, a preservar la estabilidad del sistema
financiero costarricense, toda vez que la contracción económica impactó
negativamente la capacidad de pago de los deudores del sistema financiero. Si
bien con la información disponible a la fecha en que la Junta Directiva tomó
esta decisión, los indicadores de suficiencia patrimonial y de liquidez de los
intermediarios financieros no mostraban un deterioro en relación con la
situación previa a la pandemia, la Junta Directiva consideró que, como
consecuencia de la pandemia, podrían eventualmente surgir presiones en la
liquidez de estos entes y en su capacidad o disposición para otorgar créditos o
arreglos de pago1.
1/
Los arreglos de pago realizados entre marzo y junio de 2020 alcanzaron 41% del
saldo de crédito al sector privado y 35% de las operaciones vigentes.
En este contexto la Junta Directiva estimó necesaria la provisión de
recursos frescos de bajo costo y de mediano plazo para que los intermediarios
financieros pudieran canalizarlos al sector privado y aliviar así el flujo de
caja de estos agentes y permitirles hacer frente a las necesidades de capital
de trabajo e inversión. Las principales características son:
. Su tasa de interés es fija y corresponde a un valor
equivalente a la TPM vigente al momento de la formalización del crédito más 5 p.b.
(al 27 de enero de 2021 la TPM se ubicó en 0,75%, por lo que la tasa de interés
a esa fecha es de 0,80%).
. La facilidad está disponible hasta el 30 de abril
de 2021, a plazos de 2 a 4 años.
. Los recursos deben ser canalizados a deudores
afectados negativamente por esta pandemia, sea bajo la figura de créditos
nuevos en moneda nacional o arreglos de pago para créditos existentes en moneda
nacional y extranjera. La determinación del beneficiario es responsabilidad del
intermediario financiero.
. Su desembolso requiere de la aprobación del plan de
uso de recursos por parte del Banco Central, para lo cual tomará en
consideración, entre otros, la mejora en las condiciones financieras de las
operaciones ofrecidas al sector privado (plazo, tasa de interés y cuota).
. La garantía está constituida por los colaterales
disponibles y elegibles para operaciones en el Mercado Integrado de Liquidez,
en colones o dólares, y deberá mantenerse durante el plazo del crédito.
. La distribución del monto disponible se hará en
función de la participación relativa del intermediario en el saldo de crédito
al sector privado.
. Esta facilidad fue solicitada por 22 entidades
financieras que se comprometieron a reducir las tasas de interés (entre 230 y
2.232 p.b.) y ampliar el plazo original de las operaciones por un máximo de 15
años. En conjunto, esos beneficios conllevarán una reducción en la cuota de los
créditos de hasta un 58%.
. De los planes de uso aprobados se desprende que el
80% se destinará a arreglos de pago, entre otros, para créditos de trabajadores
independientes, asalariados, así como pequeñas y medianas empresas; 14,6% se
destinará a nuevos créditos bajo condiciones favorables, y el remanente a la
colonización de operaciones crediticias en dólares concedidas a agentes cuya
principal fuente de ingresos es en colones.
Sobre esta medida de política es necesario tener presente que:
. En un contexto de baja inflación, actual y
proyectada, la liquidez adicional asociada a este instrumento podrá ser
absorbida por la economía, sin que comprometa el cumplimiento de la meta de
inflación del Banco Central.
. Al igual que otras naciones (EUA, Inglaterra, Chile
y Perú, por ejemplo) que aplicaron medidas de esta naturaleza, el BCCR busca
con esta facilidad responder a una necesidad inmediata de liquidez de los
agentes económicos, mejorar las condiciones crediticias que enfrentan y brindar
confianza a los mercados y a la economía en general, para fomentar el proceso
de recuperación.
. Su sustento jurídico está dispuesto en los artículos
2, 3 y 59 de la Ley 7558, relativos a la naturaleza técnica del Banco Central,
sus objetivos subsidiarios y las funciones esenciales asignadas por la
sociedad.
. La Junta Directiva estimó que esta medida de
política cumple el principio constitucional de razonabilidad, en el tanto: a)
es necesaria, dado el fuerte impacto que esta crisis sanitaria generó sobre la
producción y el empleo, con un efecto directo y negativo sobre la capacidad de
pago de los deudores; b) idónea, pues es un instrumento que permitirá mitigar
las mayores contingencias de liquidez y la incertidumbre generada por la
pandemia y; c) proporcionada, en el tanto el monto fue calibrado para cumplir
su objetivo de dirigir recursos de mediano plazo y bajo costo al apoyo de la
recuperación de las empresas y el empleo y a preservar la estabilidad del
sistema financiero, sin comprometer el objetivo de inflación y con medidas para
mitigar el riesgo de crédito del Banco Central.
Condiciones financieras
De las condiciones financieras que privaron en 2020 destaca lo
siguiente:
1. El ahorro financiero, medido en términos de la liquidez y de la
riqueza financiera39
registró variaciones superiores a las mostradas por el producto nominal.
39
Además de la tenencia de instrumentos emitidos por los intermediarios
financieros, la riqueza financiera comprende los colocados por el BCCR y el
Gobierno Central.
Particularmente la liquidez total presentó una clara concentración en
instrumentos altamente líquidos (medio circulante amplio40, por ejemplo). Este
comportamiento se estima está asociado con la incertidumbre causada por la
actual crisis sanitaria, que provocó una mayor demanda por liquidez por motivos
precautorios. Se estima que en esa preferencia influyeron, además, las bajas
tasas de interés, que redujeron el costo de oportunidad de mantener activos
altamente líquidos (Gráfico 21). Sin embargo, dada la holgura en la capacidad
de producción, una demanda moderada por crédito y otras presiones
desinflacionarias, el aumento en la liquidez no constituye un riesgo para el
cumplimiento de la meta de inflación.
40
El M1 amplio incluye numerario en poder del público e instrumentos financieros
altamente líquidos en moneda nacional y extranjera (depósitos en cuenta
corriente, ahorro a la vista, cheques de gerencia, cheques certificados y
depósitos de plazo vencido).
Si bien la reducción comentada en las tasas de interés, particularmente
en colones, disminuyó el premio por ahorrar en moneda nacional, este continúa
en terreno positivo (Gráfico 22). Ello ha mitigado la leve dolarización del
ahorro financiero que se ha observado en meses recientes, posiblemente como
consecuencia de la incertidumbre fiscal41 (Gráfico 23).
41
Sí se aprecia un incremento relativo en la tenencia de instrumentos en moneda
extranjera en la liquidez total, mas no en la riqueza financiera. Ello pone de
manifiesto la escasa participación del Ministerio de Hacienda en la colocación
de títulos denominados en dólares en 2020, por lo que los vencimientos que enfrentó
ese año probablemente hayan sido canalizados hacia el sistema financiero.
2. A pesar de que los intermediarios financieros en 2020 contaron con
recursos suficientes provenientes de la captación y que las tasas de interés
activas disminuyeron, el crédito al sector privado continuó estancado.
En diciembre de 2020 el crédito mostró una caída anual de 0,1% (igual al
año previo) y los agentes económicos mantuvieron su preferencia por los
préstamos en colones, que aumentaron 2,1%, mientras que los denominados en dólares
decrecieron 3,7% (Gráfico 24)42.
42
La participación relativa del crédito en moneda extranjera en la cartera total
pasó de 37,3% en 2019 a 35,9% en el 2020, lo que dio continuidad al proceso de
desdolarización del crédito. Una mayor internalización del riesgo cambiario
contribuyó en este comportamiento.
El estancamiento del crédito es consecuente con la contracción
económica, el alto desempleo y perspectivas de empresarios y consumidores en
terreno pesimista (ante el alto nivel de incertidumbre por los efectos de la
pandemia y por la situación fiscal), que habrían incidido en una menor demanda
de crédito. Además, por el lado de la oferta, es posible que los intermediarios
financieros hayan mostrado mayor cautela, dado el incremento en el riesgo crediticio
y la mayor concentración del ahorro financiero en instrumentos altamente
líquidos, que amplía la falta de correspondencia en el plazo de sus
operaciones.
En este contexto, los intermediarios financieros han canalizado los
recursos provenientes de la captación (su principal fuente de fondos en 2020),
principalmente al incremento de activos externos netos (constitución de activos
y cancelación de pasivos) y a la adquisición de títulos de deuda pública.
3. La evolución del mercado cambiario en 2020 estuvo influida por dos
factores: el primero vinculado a los efectos de la pandemia por el coronavirus,
exacerbados por factores estacionales, y el segundo a la incertidumbre asociada
a las tensiones fiscales, que cobraron intensidad a partir de setiembre.
Así, si bien esas medidas sanitarias iniciaron en la segunda quincena de
marzo, su impacto en el mercado cambiario se empezó a manifestar hacia finales
del primer cuatrimestre. En este lapso el superávit de divisas que generó el
sector privado (operaciones del público con los intermediarios cambiarios) fue
mayor al de años previos y permitió atender los requerimientos del sector
público no bancario. En este contexto el colón se apreció (Cuadro 1).
A partir del segundo cuatrimestre se registraron presiones moderadas al
alza en el tipo de cambio, pues el comportamiento estacional del mercado (menor
abundancia de divisas) fue reforzado por la paralización de actividades
productivas que generan divisas (como el turismo), y por la incertidumbre entre
los agentes económicos sobre la duración de la pandemia y sobre los efectos que
las medidas sanitarias tendrían en el aparato productivo. En el tercer
cuatrimestre, aun cuando la economía se encontraba ya en un proceso gradual de
apertura y recuperación, se dieron tensiones en el mercado cambiario como
consecuencia de las protestas de algunos segmentos de la población contra una
eventual negociación con el FMI y la incertidumbre sobre la viabilidad de posibles
medidas de ajuste fiscal.
En resumen, en 2020 el mercado privado de cambios continuó
superavitario, pero en una cuantía menor a la observada previamente (un
promedio diario de USD 6 millones contra USD 8,7 un año atrás). Ello demandó
una mayor participación del Banco Central en el mercado cambiario, con
operaciones de venta por estabilización (USD 279,6 millones, concentradas en el
bimestre octubre-noviembre) y una brecha entre las divisas provistas al Sector
Público no Bancario y las restituidas en el mercado. Al término del año la
variación cambiaria fue de 7,4% (Gráfico 25).
A noviembre de 2020, el Índice de Tipo de Cambio Efectivo Real
Multilateral con Ponderadores Móviles (ITCER) se depreció 7,63% con respecto a
diciembre de 2019 debido principalmente a la pérdida de valor de la moneda
nacional respecto al dólar de Estados Unidos (Gráfico 26).
4. Finalmente, como era previsible, el sistema financiero costarricense
enfrentó eventos asociados, principalmente, a los efectos de las medidas de
contención sanitaria y al problema fiscal.
Los indicadores de rentabilidad y mora pusieron de manifiesto los
efectos de la pandemia: i) el indicador de rentabilidad sobre patrimonio de los
intermediarios financieros pasó de 6,8% en 2019 a 4,6%43 y ii) la mora mayor a
90 días aumentó de 2,3% a 2,5%44.
43 Según cifras publicadas en la página web de Sugef Indicadores financieros. Estas cifras
están sujetas a la revisión por parte de las entidades financieras.
44 Idem. Las medidas temporales adoptadas por el Conassif para facilitar
los arreglos de pago sin afectar la calificación de los deudores y liberar las
provisiones contracíclicas, permitieron mitigar el impacto de la pandemia.
Aproximadamente el 50% de la cartera crediticia fue objeto de arreglo de pago.
Si bien al inicio de la pandemia, algunos mercados e indicadores
mostraron indicios de tensión, esos indicios fueron mitigados por las medidas
del Banco Central y de los órganos de supervisión para facilitar una provisión
de liquidez rápida y oportuna.
Los Indicadores de Solidez Financiera que publica el FMI mostraron a
setiembre último que el sistema financiero costarricense dispone del blindaje
suficiente para enfrentar futuros choques: el grado de liquidez es alto y la
capitalización adecuada45.
45 Cifras disponibles en el sitio web del FMI Base
de datos del Indicador de solidez financiera
Esta conclusión se complementa con las pruebas de tensión realizadas a
lo largo de 2020 por el Banco Central, cuyos resultados indican que aunque la
exposición de algunas entidades financieras a ciertos riesgos es mayor, el
sistema financiero podría hacer frente a los choques considerados en estos
ejercicios.
2. Perspectivas macroeconómicas 2021-2022
2.1 Economía internacional
Para el bienio 2021-2022, los organismos financieros internacionales
prevén una recuperación de la economía global, condicionada por la evolución de
la pandemia, la eficiencia en los procesos de distribución y aplicación de las
vacunas contra el COVID-19, la efectividad de esas vacunas, y la continuidad de
políticas de apoyo al crecimiento, en particular en las economías avanzadas.
Las implicaciones del entorno externo para la economía local se
transmitirían por varias vías: la demanda externa, los términos de intercambio,
la inflación importada y acceso a los mercados financieros internacionales,
todos ellos (salvo los términos de intercambio) con un comportamiento previsto
favorable para la economía nacional.
Los efectos económicos de la pandemia del COVID-19 y el vigor del
proceso de recuperación en este bienio son difìciles de predecir, pues dependen
de factores como la evolución de las medidas sanitarias y el éxito de las
vacunas, o de la capacidad del tejido empresarial para soportar la caída de
ingresos e implementar el ajuste de sus modos de producción a las nuevas
condiciones. Esto genera una mayor incertidumbre alrededor de los pronósticos
económicos.
A manera de referencia, los organismos financieros internacionales
debieron ajustar continua y significativamente sus proyecciones durante el
2020. Recientemente, se revisaron al alza las estimaciones de crecimiento, en
especial para Estados Unidos, cuya economía ha dado muestras de flexibilidad
para superar la actual crisis (Gráfico 27).
En el informe "Perspectivas de la economía mundial", publicado
por el Fondo Monetario Internacional el pasado 26 de enero, ese organismo
estimó un crecimiento económico global de 5,5% en 2021 y 4,2% en 2022 (Gráficos
27 y 28). Ello implica para 2021 un ajuste al alza de 0,3 p.p. con respecto a
las proyecciones de octubre de 2020, mientras que la proyección para 2022 se
mantuvo. Ese ajuste fue explicado en parte por el proceso de vacunación46 y el
apoyo adicional de las políticas macroeconómicas, especialmente las fiscales,
en las economías avanzadas.
46
El escenario base del FMI supone una amplia disponibilidad de vacunas en las
economías avanzadas y algunas economías emergentes y en desarrollo para
mediados de 2021 y en la mayoría de los países para la segunda mitad de 2022.
La reactivación se produciría luego de una contracción en el 2020 de
3,5%, un resultado 0,9 p.p. mejor de lo proyectado en la edición de octubre
anterior, lo que refleja un impulso más fuerte de lo esperado en la segunda
mitad de 2020.
Según estas estimaciones, las economías avanzadas crecerían 4,3% en 2021
y 3,1% en 2022, por debajo de las economías emergentes y en desarrollo, cuyas
tasas las estiman en 6,3% y 5,0%, en el orden respectivo (Gráfico 28).
Además, el FMI destacó que la reactivación económica será muy disímil
entre países, dependiendo del acceso a los sistemas de salud, la eficacia de
las políticas y las características estructurales de cada país al inicio de la
crisis.
En particular, el FMI prevé que las medidas anunciadas a finales de
2020, especialmente en Estados Unidos y Japón, brinden mayor apoyo a la
economía mundial en este bienio. Es decir, el punto de partida es más robusto
que lo supuesto en el pronóstico anterior.
El FMI espera un impulso para el segundo trimestre de 2021, a medida que
mejore el acceso a vacunas y tratamientos contra el virus, lo que fortalecería
las actividades que requieren de un mayor contacto físico.
Coherente con la recuperación de la actividad mundial, el FMI contempla
un aumento en los volúmenes de comercio mundial (alrededor del 8% en 2021 y 6%
un año después), con mayor dinamismo en el comercio de mercancías en relación
con el de servicios.
Coherente con la existencia de holguras en la capacidad de producción,
el FMI espera que la inflación continúe moderada en este lapso. Para las
economías avanzadas, contempla inflaciones en torno a 1,5%, por debajo del
objetivo de precios de los bancos centrales y, en los mercados emergentes y en
desarrollo prevé que la inflación se ubicaría alrededor del 4,0%.
El FMI estima que el considerable apoyo fiscal anunciado para 2021 por
países como Estados Unidos y Japón, ayudará a impulsar la producción en las
economías avanzadas, con efectos favorables para los socios comerciales.
Además, considera que los principales bancos centrales mantendrían las tasas de
interés de referencia hasta de 2022. Como resultado de ello, las condiciones
financieras continuarían favorables para las economías emergentes y en
desarrollo.
No obstante, las proyecciones resultantes del escenario base están
sujetas a los siguientes riesgos:
. Al alza: un avance favorable en la fabricación de vacunas, en
su distribución y en la efectividad de los tratamientos, podría llevar a un
control de la pandemia antes de lo previsto, y mejoraría los niveles de
confianza de empresas y hogares. Ello impulsaría el consumo, la inversión y el
empleo y el crecimiento global más allá de lo contemplado en este escenario. De
igual forma, un apoyo adicional de la política fiscal al contemplado en el
escenario base tendría un efecto igualmente favorable para la actividad
mundial.
. A la baja: un incremento en la tasa de contagio del virus (o
nuevas variantes), así como un proceso de vacunación a un ritmo menor al
previsto, llevaría a un endurecimiento de las medidas de restricción y
distanciamiento, con efectos adversos sobre el crecimiento económico y la
confianza de los agentes económicos. De igual forma, un retiro de las medidas
de apoyo económico antes de que la recuperación económica sea sólida, tendría
efectos negativos sobre los tejidos de producción).
2.2 Entorno externo para la economía costarricense
El efecto de la actual coyuntura internacional se transmite a la
economía nacional por varias vías: el crecimiento económico de los socios
comerciales, la inflación mundial, los términos de intercambio y las condiciones
financieras.
Para el conjunto de los principales socios comerciales de Costa Rica, y
con base en las proyecciones del FMI, se prevé una recuperación de 4,4% en
2021, 0.2 p.p. por encima de lacontemplada por ese organismo de octubre pasado,
e incorporadas en las proyecciones del Informe de Política Monetaria del BCCR
de ese mismo mes. Asimismo, se espera un crecimiento de 3,0% en 2022.
En particular, el FMI prevé que en el 2021 Estados Unidos, principal
socio comercial de Costa Rica, registrará este año un crecimiento de 5,1%
(frente a una proyección de 3,1%, en octubre último, y una caída estimada de
3,4% en 2020), por lo que supone que esta economía superaría en 2021 los
niveles previos a la pandemia.
Por otra parte, se espera un aumento de 28,8% en el precio del cóctel de
hidrocarburos en 2021, en respuesta al incremento en la demanda global de
petróleo, consecuente con la recuperación de la economía global. Aun cuando
está previsto un aumento en el precio de nuestros principales productos de exportación,
el efecto del aumento en el precio de hidrocarburos llevaría a un deterioro en
los términos internacionales de intercambio (-1,9% en 2021). Para el 2022 se
espera una ganancia en los términos de intercambio (0,3%), explicada
principalmente por la caída esperada en el precio de hidrocarburos de 0,7%
(Gráfico 29).
En línea con la evolución de la inflación mundial, se prevé que la
inflación de nuestros socios comerciales se mantenga en torno a 2% en este
bienio (Gráfico 30). Aunque las tasas de interés internacionales continuarían
bajas, alrededor de 0,3% en promedio para el periodo 2021-2022, la evolución de
la prima por riesgo, y consecuentemente, de las tasas que enfrente el país en
mercados internacionales, dependerá de la trayectoria esperada de las finanzas
públicas y, en particular, de que se apruebe e implemente exitosamente el
ajuste fiscal convenido con el FMI.
2.3 Economía nacional
2.3.1 Producción e ingreso disponible
Se estima que la economía costarricense crecería en 2,6% en 2021 y 3,6% un
año después, congruente con la reactivación económica iniciada en la segunda
parte de 2020, así como con la recuperación en las economías de nuestros
principales socios comerciales. Estas proyecciones consideran el efecto de la
reforma fiscal que el país necesita y convino con el FMI. La trayectoria de la
producción nacional continuará condicionada por el entorno internacional, el
avance con el proceso de ajuste fiscal y la evolución de la pandemia local e
internacionalmente.
Las proyecciones de crecimiento para 2021 y 2022 estarían sustentadas en
la recuperación de la economía externa, en condiciones expansivas del crédito
local, que permitirán financiar proyectos nuevos y reanudar los proyectos de
inversión detenidos o postergados, así como en la recuperación de la confianza
de los agentes económicos.
Las proyecciones suponen que las restricciones a la movilidad de
personas y bienes y a la apertura de establecimientos por la pandemia van a
continuar siendo gradualmente levantadas en Costa Rica, como en el resto del
mundo, y que la campaña de vacunación en el 2021 permitirá no solo reducir
paulatinamente la tasa de contagio sino, sobre todo, la de letalidad por
COVID-19. Eso, a su vez, incidiría en una mayor confianza y optimismo por parte
de consumidores e inversionistas.
Además, las proyecciones incorporan el ajuste fiscal propuesto por el
Gobierno de Costa Rica como parte del acuerdo alcanzado a nivel del equipo
técnico con el FMI, en enero de 2021, hacia una Facilidad de Servicio Ampliada
por tres años y por un monto de USD 1.750 millones. Por lo tanto, la
trayectoria del PIB y sus componentes ya refleja el impacto de la consolidación
fiscal que se supone en el escenario base.
Esa consolidación opera por dos canales, que actúan en sentido opuesto:
i) el canal keynesiano, que refleja la reducción en la demanda agregada
resultante del ajuste, vía menor ingreso disponible para los hogares (menor
consumo), menores flujos de caja para las empresas (menor inversión), y menores
gastos de consumo e inversión pública; y ii) el canal de expectativas y tasas
de interés, que refleja el impacto que una reducción significativa y permanente
en el déficit fiscal tendría sobre las tasas de interes (más bajas) y la
confianza y las expectativas de consumidores e inversionistas (más optimistas),
lo que estimularía el consumo y la inversión privada.
Si en la situación inicial la deuda del Gobierno es muy alta y las
finanzas públicas son insostenibles, un ajuste fiscal creíble y que restablezca
la sostenibilidad de la deuda podría redundar en un aumento del crecimiento
económico en relación con un escenario sin ajuste.
Es decir, en ese caso, el canal de expectativas podría prevalecer sobre
el canal keynesiano.
El Recuadro 8 compara el escenario base, con ajuste fiscal, con un
escenario en el que no se realice ese ajuste. El análisis indica que, en la
coyuntura actual de la economía costarricense, la ausencia de un ajuste fiscal
adicional al ya introducido por la Ley 9635 resultaría en un menor crecimiento
económico.
El 2021 seguirá marcado por la pandemia. Aunque el ritmo de recuperación
previsto es importante, no es suficiente para alcanzar el nivel de producción
previo a la crisis; las proyecciones apuntan a que la economía retornaría a ese
nivel hasta en el 2022. Se estima que la actividad económica tomaría fuerza a
partir del segundo trimestre del presente año, cuando se complete la
inmunización de la población con mayor riesgo y la economía internacional se
recupere con mayor vigor, con el consiguiente impacto en el turismo. Se
proyecta que, en el horizonte del programa, la demanda interna se recupere
gradualmente, en un escenario de normalización de los choques de oferta y
demanda, y de atención de la pandemia mediante vacunas seguras, eficaces y
ampliamente disponibles para la población.
Por componentes del gasto (Figura 4), se estima que la demanda interna
se recuperaría, con un crecimiento de 2,4%, en promedio, para el bienio
2021-2022. En ambos años el crecimiento sería impulsado por el aporte del
consumo privado y la inversión, que a su vez reflejaría la menor incertidumbre
y la mejora en la confianza de los agentes económicos, así como la recuperación
de la inversión pública que acumula tres años de caídas consecutivas.
En particular, el aumento en el consumo de los hogares en el 2021 sería
respaldado por el impacto positivo que tendría la recuperación económica sobre
el ingreso disponible y el empleo. Las proyecciones contemplan crecimientos del
ingreso nacional disponible de 1,9% en 2021 y 2,8% en 202247, asociados a la
evolución del PIB y la mejora en los términos de intercambio prevista para
2022, y apenas parcialmente mitigados por las medidas tributarias que serían
implementadas como parte del ajuste fiscal, y que impactarían el ingreso
personal disponible. El consumo privado también sería apoyado por la mejora en
la confianza de los consumidores, fundada en las mejores perspectivas
económicas y fiscales y en el avance gradual previsto en el control de la
pandemia y la campaña de vacunación. Además, la reapertura de la economía
permitiría que las familias tengan un mayor acceso a bienes y servicios que
durante el 2020 estuvieron restringidos. Para el 2022, el consumo seguiría en
recuperación, en un contexto de condiciones más favorables del mercado laboral
y un nivel de actividad similar previo a la crisis.
47
El ingreso personal disponible crecería (en volumen) 0,7% en 2021 y 2,5% un año
después.
Por su parte, la recuperación prevista en la inversión privada se
sustenta en el supuesto de que los empresarios recobrarán paulatinamente la
confianza para invertir. En ello influirían las mejores perspectivas económicas
por la recuperación global y doméstica y el mejor panorama fiscal por el
acuerdo hacia un ajuste fiscal adicional supuesto en el escenario base.
También incidirían las mejores condiciones financieras, por las acciones
adoptadas desde el
BCCR y por los
órganos de supervisión financiera.
Lo anterior tendría un efecto positivo sobre el dinamismo previsto en la
actividad de construcción privada así como en la inversión en maquinaria,
equipo y otros activos intangibles (Gráfico 31.A)
Figura 4. Contribución al crecimiento del PIB en volumen, por
componentes del gasto
Aporte en p.p. a la tasa de variación
Se estima que la inversión pública se recuperaría en 2021, debido al
avance previsto en la construcción de obra pública, principalmente de proyectos
relacionados con obras de mejoramiento vial , y de acueductos y alcantarillados,
así como al inicio el proyecto para la modernización y digitalización de los
sistemas tecnológicos del Ministerio de Hacienda.
Para el 2022 se proyecta que continúe el impulso en la inversión
pública, que además de continuar con los programas contemplados para 2021 en
obras viales, de acueductos y alcantarillados y en tecnología, supone el inicio
de las obras relacionadas con el Proyecto de abastecimiento de agua para la
cuenca media del río Tempisque y comunidades costeras (PAACUME) (Gráfico 31.B).
La desaceleración del gasto de consumo del Gobierno refleja el ajuste
fiscal supuesto en el escenario base, y en particular las medidas de contención
anunciadas por el Ministerio de Hacienda e incluidas en el Presupuesto Nacional
de la República, especialmente la menor contratación de funcionarios, así como
la contención de compras en bienes y servicios conforme a lo establecido en la
Ley 9635.
Se espera que en el periodo 2021-2022 la demanda externa presente un
mayor crecimiento relativo. Así, las exportaciones de bienes aumentarían 5,6%
en 2021 y 6,1% un año después, coherente con la evolución esperada en el
crecimiento de nuestros socios comerciales. Por otra parte, se prevé que la
recuperación de las exportaciones de servicios, en especial hoteles,
restaurantes y comercio, sea mucho más gradual.
Congruente con el desempeño previsto para la actividad económica, el
consumo y la inversión, el volumen de importaciones subiría 6,9% en el 2021 y
5,6% en el 2022, impulsado por las compras de materias primas, bienes de
consumo privado y bienes de capital.
Por actividad económica (Figura 5), se proyecta que en el bienio actual
se daría una recuperación generalizada en todas las actividades, pero el
crecimiento económico estaría liderado por la manufactura y los servicios
empresariales.
La actividad manufacturera crecería por el impulso de la demanda externa
de productos elaborados por empresas del régimen especial48 y, en menor medida,
por la mejora esperada en la demanda interna por la recuperación de la
actividad agrícola y de la construcción.
Los servicios empresariales crecerían en promedio 3,1% en este bienio,
por el impulso de las actividades de consultoría, administrativas y de apoyo a
empresas, así como de los servicios de publicidad, seguridad e investigación.
En la actividad de hoteles y restaurantes se espera una recuperación en
el bienio con respecto al año anterior. Después de la profunda contracción en
el 2020, el fuerte crecimiento de la actividad turística proyectado para 2021 y
2022 representa una rebote apenas parcial: para el horizonte del programa, se
proyecta que la cantidad de turistas procedentes del resto del mundo se
mantenga significativamente por debajo de los niveles observados en 2019.
Por su parte, la actividad de transporte y almacenamiento crecería en
promedio 6,0%, ante el auge en los servicios de mensajería y el efecto que
tendría sobre el transporte de personas y mercancías la flexibilización de las
medidas de aislamiento físico y la recuperación gradual del turismo receptor y
el comercio.
El levantamiento gradual de las medidas sanitarias y su efecto sobre la
demanda interna impactarían positivamente la actividad comercial durante los
próximos dos años (con una tasa media de 2,8%).
Finalmente, está prevista la recuperación de la actividad agropecuaria,
especialmente en piña, por un efecto de mayor precio internacional y mayor demanda
externa. Asociado a lo anterior, se prevé un aumento moderado en la producción
exportable de banano, así como condiciones climatológicas49 que propicien una
mejora en la productividad de productos de ciclo corto.
49 Según el Pronóstico Climático Estacional -
Perspectiva climática noviembre 2020 - enero 2021 del Instituto Meteorológico
Nacional, la mayoría de los modelos estiman que el fenómeno de la Niña no será
de gran intensidad ni de larga duración en 2021. Su pronóstico apunta a que
alcanzará la etapa madura de desarrollo (moderada intensidad) en el primer
trimestre del año y retornará a la fase neutral entre abril y mayo.
2.3.2 Balanza de pagos
La evolución de los principales indicadores del sector externo para el bienio
2021-2022 estaría condicionada por la recuperación de la actividad económica
local y de los principales socios comerciales, así como un deterioro en los
términos de intercambio en 2021 y una pequeña mejora un año después.
Adicionalmente, los flujos de ahorro externo previstos para el 2021 permitirían
financiar la brecha en cuenta corriente y aumentar la posición de activos de
reserva a 13,8% del PIB.
El déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos se ubicaría en
3,0% del PIB en 2021 y disminuiría a 2,6% del PIB en 2022 (Gráfico 32). Los
flujos de ahorro externo previstos para 2021 permitirían financiar la brecha en
cuenta corriente y aumentar la posición de activos de reserva a 13,8% del PIB.
Aunque en 2022 habría una menor afluencia de recursos externos con respecto a
un año antes, tanto para el sector privado como el público, dichos recursos
serían suficientes para cubrir la brecha de cuenta corriente durante este
periodo, lo que permitiría que el saldo de activos de reserva se ubique en torno
al 14,0% del PIB.
Se espera que el déficit comercial de bienes se ubique en 5,5% y 5,3%
del PIB en el 2021 y 2022, respectivamente. El incremento en el déficit de
bienes estimado para el 2021, respecto al 2020, se explica por un mayor repunte
en las importaciones que en las exportaciones. Este comportamiento responde, en
lo medular a: i) la recuperación económica en Costa Rica y de los principales
socios comerciales, ii) el deterioro en los términos de intercambio,
determinado principalmente por el aumento en el precio de los hidrocarburos y,
iii) el buen desempeño relativo que mostraron las exportaciones de los
regímenes especiales en 2020 (efecto base). Para 2022 se prevé un incremento
similar en las ventas y en las compras externas, que en términos absolutos
mantendría el desbalance de la cuenta de bienes en un nivel equivalente al del
año anterior, pero inferior en términos del PIB dada la recuperación estimada
en la producción.
En cuanto a los hidrocarburos, la mayor factura petrolera en 2021 está
explicada tanto por un mayor volumen de importación (por la recuperación en la
actividad económica y la eliminación gradual de restricciones a la movilidad)
como por un aumento en el precio medio para el barril de la mezcla de producto
terminado, a USD 62,8 en el 2021 y USD 62,4 en el 2022, desde USD
48,8 en el 2020. El aumento en los precios, en conjunto con las
proyecciones de una mayor demanda, llevarían a una factura petrolera en promedio
de USD 1.322 millones en cada año, lo que significaría un incremento
anual en ambos años en torno al 0,8% del PIB con respecto al 2020.
En lo que respecta a la cuenta de servicios, se prevé una recuperación
paulatina del superávit, alcanzando niveles equivalentes a 7,7% y 8,7% del PIB
para el 2021 y 2022, respectivamente, aunque inferiores al observado antes de
la pandemia (10,1% en el 2019). Para el primer año, la mejora se explica,
principalmente, por la evolución esperada de los servicios de apoyo empresarial
(8,5%), mientras que en el 2022 destaca el repunte en la cuenta de viajes
(72,2%).
Respecto a la actividad turística, que tiene un peso preponderante en la
cuenta de servicios, se estima que en el primer trimestre de 2021, que es la
temporada alta y concentra el mayor ingreso de turistas al país, continuará
siendo afectada de forma importante por la pandemia.
Esta situación se espera muestre una recuperación parcial en el 2022,
para el que se prevé que la entrada de turistas crezca a una tasa interanual
cercana al 67%.
Acorde con la evolución prevista del entorno interno y externo, para el
2021 y 2022 se espera un mayor déficit en la cuenta de ingreso primario con
respecto al 2020. Lo anterior estaría asociado, principalmente, a los mayores
intereses de la deuda pública externa y al incremento de la renta por concepto
de inversión directa.
En el bienio en comentario, los flujos netos vinculados al ingreso
secundario también mostrarían un incremento respecto al 2020, en virtud
principalmente, del repunte esperado en las transferencias personales desde el
exterior, coherente con la mejora en las perspectivas de crecimiento de EUA y
España, países con mayor flujo de migrantes de Costa Rica.
Con respecto a la cuenta financiera, para 2021 se proyecta un mayor
flujo de financiamiento neto, tanto público como privado, para ubicarla en 5,1%
de PIB. El ingreso neto de recursos al sector público sería equivalente a 1,8%
del PIB, y estaría explicado, principalmente, por el financiamiento neto al
Gobierno General (USD 2.434,6 millones), donde sobresalen los créditos
de apoyo presupuestario (CAP) por USD 2.513,3 millones (Cuadro 2) y
préstamos vinculados a proyectos de inversión por USD 303,3 millones50 .
50
En el escenario base, y en línea con las proyecciones del Ministerio de
Hacienda y del FMI, se supone que los créditos externos programados serían
aprobados por la Asamblea Legislativa. El escenario alterno, descrito en el
Recuadro 7, ilustra las implicaciones de no tener ese financiamiento externo,
como consecuencia de la no aprobación del ajuste fiscal adicional propuesto por
el Gobierno y convenido con el FMI.
Por su parte, la mayor afluencia de recursos hacia el sector privado se
debería, fundamentalmente, a la recuperación en los flujos de inversión
directa, los cuales alcanzarían el equivalente a 4,0% del PIB, superior a lo
observado en el 2020 (3,3% del PIB). Más de un tercio de ese incremento sería
canalizado a la actividad manufacturera y, en particular, a la industria de
alta tecnología.
Como consecuencia de todos estos movimientos, en el 2021 el país
alcanzaría un saldo de activos de reservas del orden del 13,8% del PIB, lo que
implicaría un incremento de 2,0 p.p. del PIB respecto al año anterior (Gráfico
33).
Para 2022 se espera una reducción en el financiamiento externo neto
tanto hacia el sector público como el privado. No obstante, se espera una
consolidación en los flujos de inversión directa, los cuales se mantendrían en
torno a 4,3% del PIB. Adicionalmente, los influjos esperados para este año
serían suficientes para financiar la brecha de cuenta corriente y propiciarían
una acumulación de los activos de reserva que ubicarían su saldo en 14,0% del
PIB.
2.3.3 Finanzas públicas
Las finanzas públicas fueron fuertemente afectadas en el 2020 como
consecuencia de la pandemia. Las proyecciones del Ministerio de Hacienda para
el bienio 2021-2022 suponen la aprobación e implementación del ajuste fiscal
propuesto por el Gobierno y que forma parte del convenio a nivel de equipo
técnico con el FMI. Ese ajuste fiscal incluye esfuerzos de contención del gasto
y mejoras en los ingresos producto de la aprobación de medidas tributarias
adicionales. Además, el escenario base supone el acceso a fuentes de
financiamiento externo en mejores condiciones financieras en relación con las
que enfrentaría en el mercado interno.
La pandemia por el COVID-19 golpeó fuertemente las finanzas públicas.
Para contener la rápida propagación del virus y mitigar su impacto económico,
el Gobierno aumentó el gasto en salud y las transferencias sociales para
proteger a los sectores económicos y grupos de población más vulnerables.
Además, la fuerte contracción económica llevó a una severa caída en los
ingresos tributarios. Esos impactos fueron parcialmente mitigados por los
esfuerzos para contener el gasto público.
Así, el Ministerio de Hacienda (MH) estima para 2020 un déficit primario
de 3,9% del PIB y un déficit financiero de 8,7%51. Por su parte, para el
2021-2022, se prevé una reducción del déficit primario a 1,7% y 0,3% del PIB y
del financiero a 7,0% y 5,9%, respectivamente.
51
Para efectos de comparación, a partir de 2020 se consolidan como parte del
balance del Gobierno Central las operaciones de los órganos desconcentrados,
conforme a lo establecido en la Ley 9524.
Ello se explica por la recuperación de la actividad económica prevista
para este bienio, las reformas fiscales contempladas en el convenio de
financiamiento con el FMI y la continuación de la estricta aplicación de la
regla fiscal52 contemplada en la Ley 9635. Todo ello contribuiría a una mejora
en la recaudación tributaria y a una disminución de los gastos corrientes
primarios (Gráfico 34).
52
Para este fin, el Gobierno de la República emitió el Decreto No 42798-H, que
limita el crecimiento de las transferencias corrientes, uno de los principales
factores de crecimiento del gasto público en los últimos años, y reduce la
ejecución anual de las partidas de adquisición de bienes y servicios, servicios
especiales, suplencias y remuneraciones eventuales. Lo anterior para todos los
órganos del Gobierno de la República incluidos en las Leyes de
Presupuesto Ordinario y Extraordinario, del 2021 al 2025. Además, el Gobierno
presentó ante la Asamblea Legislativa el proyecto de ley con el expediente
22.368, "Reducción del gasto público mediante la
eliminación de plazas vacantes y congelamiento de aumento de pensiones
con cargo al presupuesto nacional". (Para conocer el documento completo del
Decreto No 42798-H y del Proyecto de ley No. 22.368 puede acceder al sitio http://presidencia.go.cr/propuesta-fmi.)
Por otra parte, en materia de ingresos, en el Recuadro 7 se presenta la
estimación de los rendimientos asociados a las reformas tributarias propuestas por
el Gobierno al amparo del convenio que pretende suscribir con el FMI. Aunado a
la contención del gasto que implica la regla fiscal y otros esfuerzos de
contención más allá de la regla, eso aceleraría el proceso de reducción gradual
del déficit primario para llevar la razón de deuda a PIB del Gobierno Central a
un punto de inflexión y luego a una trayectoria descendente, a partir de 2024.
Dado lo anterior, la Dirección General de Gestión de Deuda Pública(*) del Ministerio de
Hacienda estima que en el bienio 2021 y 2022, el requerimiento bruto de
financiamiento alcanzaría 13,5% y 12,4% del PIB (Gráfico 35.A),
respectivamente, y la razón de deuda a PIB aumentaría a 72,5% este año y 75,0%
en 2022 (Gráfico 35.B). Se prevé que, a pesar de las fuertes necesidades de
financiamiento del Gobierno Central, el acceso al financiamiento externo
permita reducir el peso del financiamiento interno y por esa vía reducir
también las presiones sobre las tasas de interés del mercado local.
(*)(Así modificada su denominación por el
artículo 4 de la Ley de Fortalecimiento de la gestión de la deuda pública, N°
10524 del 18 de setiembre del 2024. Anteriormente indicaba "Dirección de Crédito Público")
Dada la diferencia que existe entre las tasas de interés53 de los
créditos de apoyo presupuestario con organismos multilaterales (Cuadro 2) y las
que tendría que pagar el Gobierno si acude al mercado local, el acceso a estos
recursos, así como por la colocación de bonos de deuda externa prevista a
partir de 2022 (USD 1.000 millones por año hasta el 2025), permitiría un
ahorro en intereses en estos años y los que siguen.
53
Según las estimaciones de la DCP, por cada 100 p.b. de menor tasa de interés,
el gasto financiero del Gobierno bajaría aproximadamente ¢35 mil millones por
año, equivalente al 0,1 p.p. del PIB estimado para el 2020.
Por otra parte, se proyecta que el déficit financiero del Banco Central
sea de alrededor de 0,3% del PIB en el bienio 2021-2022, similar a la cifra
para el cierre de 2020, según estimaciones preliminares. El balance reflejaría,
por una parte, los menores ingresos por la gestión de las RIN dadas las bajas
tasas de interés internacionales y por otra gastos por intereses por concepto
de operaciones de esterilización monetaria relativamente contenidos, como
consecuencia de las bajas tasas de interés locales.
Finalmente, el resto del sector público no financiero continuaría con
resultados superavitarios, aunque inferiores a los observados en años anteriores,
en torno a 1,2% en 2020, con una ligera recuperación para el 2021-2022 (1,4%
del PIB). Esos superávits estarían por debajo de los observados en los años
previos a la pandemia, en especial por los efectos negativos directos de la
crisis sanitaria sobre las finanzas de la CCSS y RECOPE.
Ajuste fiscal convenido con el FMI
En el pasado reciente el Banco Central señaló la necesidad de adoptar
medidas en procura de alcanzar la sostenibilidad fiscal. Ciertamente, la
aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635) fue
un avance significativo en esa dirección. Esa ley conseguía un fuerte ajuste
fiscal, gradual pero creciente en el tiempo, fundamentalmente por medio de una
regla fiscal que obliga a la reducción del gasto público como porcentaje del
PIB, lo que a su vez aseguraba que la deuda del Gobierno Central alcanzara
sostenibilidad en el mediano plazo.
No obstante, cuando sus efectos recién empezaban a manifestarse (el
capítulo de regla fiscal solo aplicaba a partir del 2020), Costa Rica fue
golpeada por la pandemia del COVID-19, que precipitó una fuerte caída en la
recaudación fiscal, agudizó el desequilibrio fiscal y generó un significativo
desplazamiento hacia arriba de la trayectoria de la razón deuda/PIB).
Esta nueva realidad hace necesario un ajuste fiscal adicional, más allá
del que se va a seguir dando por virtud de la Ley 9635, con el fin de contener
esa trayectoria de la deuda en niveles manejables para una economía emergente
como la costarricense. Es por ello que desde el inicio de la pandemia las
autoridades económicas han planteado la necesidad de esa consolidación fiscal
adicional, y en meses recientes han estado en un proceso de diálogo, por una
parte con la sociedad civil y por otra con el Fondo Monetario Internacional
(FMI), para encontrar la ruta hacia ese ajuste.
2021 2022
Agencia Francesa de
Desarrollo (AFD) 150,0
Banco de Desarrollo
de América Latina (CAF) 550,0
Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) 430,0
Banco Mundial (BIRF)
500,0 200,0
Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) 300,0 250,0
Fondo Monetario
Internacional (FMI) 583,3 583,3
Total 2.513,3
1.033,3
Como resultado de ese esfuerzo, el 22 de enero de 2021 el Gobierno de la
República anunció el acuerdo "ad referendum" (es decir, a nivel del
staff técnico) con el FMI, para obtener un préstamo de apoyo presupuestario
bajo la figura denominada Acuerdo de Servicio Ampliado (SAF), por un plazo de
tres años. Este crédito apoya la ejecución de un programa de reforma económica
formulado por las autoridades costarricenses, el cual define las medidas para
asegurar la estabilidad macroeconómica y corregir desequilibrios estructurales
del país, en procura de promover una recuperación sólida y sostenible tras la
pandemia. En particular, las principales medidas de política en el marco del
programa formulado tienen como objetivo garantizar la sostenibilidad fiscal,
fomentar la estabilidad monetaria y financiera, mejorar la productividad
laboral y combatir el cambio climático, así como proteger a grupos de la población
con menores ingresos y más vulnerables.
Para conseguir esos objetivos, el programa establece metas para el
desempeño de variables macroeconómicas fundamentales, como el déficit fiscal
primario, el saldo de la deuda del Gobierno Central y el nivel de las reservas
internacionales, entre otras. Además, establece medidas estructurales que deben
adoptarse para asegurar el cumplimiento de esas metas.
En vista de la grave situación actual de las finanzas públicas, el énfasis
del programa es en la política fiscal. La propuesta busca alcanzar un superávit
primario equivalente a 1% del PIB en el 2023, lo cual representa una mejora de
4,9 puntos porcentuales (p.p.) del PIB con respecto al resultado primario de
2020 (Cuadro 7.1). Una parte (1,2 p.p. del PIB) de ese cambio en el balance
primario vendría dada por la recuperación económica (ajuste cíclico) y la
expiración o agotamiento de las medidas temporales adoptadas en el 2020 para
enfrentar la pandemia. El resto (3,7 p.p.) es el ajuste fiscal en el balance
primario estructural, propiamente dicho. Ese ajuste fiscal se descompone de la
siguiente manera:
. Una parte (1,6 p.p.) vendría dada por los efectos de la Ley 9635: la
implementación de la regla fiscal, que aporta 1,3 p.p., y el rendimiento
adicional que todavía quedaba por obtenerse de las medidas tributarias en esa
ley, por otro 0,3 p.p. (se estima que el rendimiento total de las medidas
tributarias rondaría el 1,4% del PIB).
. El resto se obtendría por medidas de ajuste
fiscal adicional que sumarían 2,1 p.p.
Este ajuste permitiría estabilizar la trayectoria de la razón de deuda
del Gobierno Central a PIB, de forma tal que alcance un máximo de 76% en 2023 e
inicie a partir de ahí una senda descendente hasta alcanzar 50% en el 2035.
El acuerdo entre la misión del FMI y el Gobierno de Costa Rica contempla
las siguientes medidas fiscales54:
54
Ver detalle de la lista de medidas en la página de Presidencia.
Cuadro 7.2 Medidas convenidas entre el FMI y
el Gobierno de Costa Rica
|
Gastos |
|
1. Decreto Ejecutivo 42.798-H para
restringir partidas de compras de bienes y servicios, suplencias, sueldos eventuales
y salarios especiales de las instituciones del Poder
Ejecutivo, entre el 2021 y 2025, así como para
establecer un techo a las transferencias corrientes. |
|
2. Reducción del gasto público
mediante eliminación de plazas
vacantes y congelamiento de aumentos de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional (expediente legislativo 22.368). |
|
3. Recorte al Presupuesto de la República de 2021 (1,4% del PIB). |
|
4. Ley Marco
de Empleo Público (expediente legislativo 21.336). |
|
Ingresos |
|
1. Ley de Exoneraciones (Expediente legislativo 22.369). Eliminaría la exoneración de renta
del salario escolar, homologa al 15% el gravamen a las rentas
de capital y aumenta por dos años la tarifa
al 16,5%, y promueve un incremento de 5 p.p. en el impuesto sobre
las remesas. |
|
2. Impuesto a los premios de lotería
(Expediente legislativo 22.354). Se gravaría con impuesto de renta del 25% todos aquellos premios de lotería que superen
medio salario base (¢225.100). |
|
3. Modificación del impuesto a las casas
de lujo (expediente legislativo 22.382). Este tributo sustituiría al actual impuesto solidario que se estaba dirigido originalmente a financiar proyectos de vivienda social. |
|
4. Migración al esquema de renta global dual (expediente legislativo 22.383). La tarifa de renta
para las personas físicas cuya totalidad de las fuentes
de ganancias es superior a ¢8,2 millones
al año sería de 27,5%. |
|
5. Aporte de Utilidades de las Empresas Públicas del Estado (expediente legislativo 22.384). |
|
6. Reforma a la Ley General de Aduanas (expediente legislativo 22.364). |
Fuente:
Ministerio de Hacienda
El Acuerdo con el FMI, de ser aprobado por el Directorio del FMI y
ratificado por la Asamblea Legislativa, le permitiría al Gobierno55 acceder a
un crédito por USD 1.750 millones. Además, al dar un respaldo al marco
de políticas macroeconómicas en el mediano plazo, el convenio con el FMI
facilitaría el apoyo financiero por parte de otros organismos multilaterales,
con condiciones financieras muy blandas, y permitiría también acceder al
financiamiento en mercados locales e internacionales en condiciones más
favorables de tasa y plazo.
55
La gestión de la SAF se realizará por intermedio del Banco Central de Costa
Rica, como agente y depositario del Gobierno ante el FMI.
Más allá de los recursos financieros que pueda suministrar el FMI, la
firma del Acuerdo constituye un compromiso de las autoridades gubernamentales
con la implementación de medidas para resolver el problema estructural de las
finanzas públicas, que a la fecha constituye el principal riesgo para la
estabilidad macroeconómica del país. Tanto ese compromiso con el ajuste, como
el acceso a recursos externos en mejores condiciones financieras, favorecerían
la gestión de tesorería y de la deuda pública, y reducirían las presiones sobre
el mercado local de fondos prestables. A su vez, el respaldo del FMI a las
políticas macroeconómicas contribuiría a mejorar la confianza de los agentes
económicos.
Esa mayor confianza, fundada en un proceso de ajuste fiscal creíble, y
tasas de interés estables y bajas, tendrían efectos positivos sobre la
inversión, el crecimiento económico y la generación de empleo, y en última
instancia sobre el bienestar de la población.
2.3.4 Agregados monetarios y crédito al sector privado
Dada la meta de inflación, el comportamiento previsto para las cuentas
de producción y del sector externo, y el financiamiento neto requerido por el
Gobierno, se prevé que el componente financiero del ahorro nacional (aproximado
por la riqueza financiera) crecería en torno a 7,1% y 5,4% en 2021 y 2022,
respectivamente. Eso permitiría que el ahorro en términos del PIB mantenga la
tendencia al alza que le ha caracterizado, con valores en torno a 116% del PIB
(Gráfico 36).
Asimismo, se prevé una recuperación en el crédito al sector privado, con
tasas de crecimiento de 3,6% en 2021 y 5,2% el siguiente año, luego del
estancamiento observado en el bienio 2019-2020. El repunte en el crédito
estaría apoyado en la mejora prevista en la percepción de los agentes económicos
sobre el desempeño macroeconómico del país, así como por la mayor
disponibilidad de fondos prestables (traducida en mejores condiciones
crediticias por parte de los intermediarios financieros).
3 Objetivos y medidas de política
La Junta Directiva del Banco Central reafirma su compromiso con la
estabilidad de precios, como pilar fundamental de la estabilidad
macroeconómica. Para el bienio 2021-2022, reitera su meta de inflación de
mediano plazo, definida en 3%, con un margen de tolerancia de ± 1 p.p.
La actual coyuntura económica hace prever que, en el horizonte temporal
de esta programación macroeconómica, la inflaciòn se mantendrá por debajo del
límite inferior del rango de tolerancia definido para la inflación en el
mediano plazo.
Las proyecciones macroeconómicas para el horizonte de la programación
señalan la persistencia de riesgos a la baja en la inflación: i) a pesar de la
recuperación de la actividad económica estimada, la holgura en la capacidad de
producción se mantendrá (brecha de producto negativa); ii) no se prevén
presiones por inflación importada; y iii) se estima que las expectativas de
inflación se mantendrán por debajo de la meta de inflación.
El Gráfico 37 presenta la valoración que hace el BCCR de la
incertidumbre sobre la proyección de inflación. El gráfico de abanico que allí
se presenta se obtiene tras evaluar los factores que podrían cambiar durante el
horizonte de pronóstico y que, por ende, podrían hacer cambiar la proyección
central. El gráfico sugiere que el balance de los riesgos sobre el pronóstico
se inclina al alza durante el horizonte considerado, pero aún así el balance de
probabilidades recae fuertemente bajo la meta de inflación de 3%, e incluso
bajo el límite inferior (2%) del rango de tolerancia. En particular, se estima
que la probabilidad de que la inflación se ubique por debajo del rango de
tolerancia es de alrededor de 60% durante 2021 y de 50% en 2022.
La política monetaria del BCCR es de carácter prospectivo; es decir,
reacciona no a la inflación actual, sino en respuesta a los pronósticos de
inflación. Para ello, toma en consideración la proyección de las variables
macroeconómicas que la determinan. Dada la prevalencia de las fuerzas
desinflacionarias comentadas a lo largo del presente documento, y en virtud de
que la inflación se mantendría por debajo del rango de tolerancia durante todo
el horizonte de proyección, el Banco Central mantendrá una política monetaria
expansiva y contracíclica, reflejada en bajas tasas de interés hacia adelante.
Esa postura está orientada a apoyar la recuperación económica y el empleo.
Además, el Banco Central:
a) Continuará con el proceso de fortalecimiento de la comunicación con
el público, como una herramienta básica para la conducción de la política
monetaria y la formación de expectativas.
b) Participará en el mercado cambiario como agente del sector público no
bancario, y también para evitar fluctuaciones violentas en el tipo de cambio y
asegurar un proceso ordenado de formación de precios en ese mercado. Las intervenciones
del Banco Central, sin embargo, no tendrán como fin alterar la tendencia del
tipo de cambio asociada con las fuerzas de oferta y demanda en el mercado.
c) Continuará haciendo inyecciones de liquidez en los mercados
financieros, en forma oportuna y calibrada, cuando ello resulte necesario para
aliviar eventuales tensiones sistémicas de liquidez que puedan comprometer la
estabilidad del sistema financiero o el adecuado funcionamiento del sistema de
pagos.
d) Hará los desembolsos contemplados en la facilidad especial de crédito
aprobada en setiembre de 2020 y ampliada en enero de 2021, por un total de ₡842.887
millones, como una herramienta para apoyar el flujo de crédito en condiciones
favorables a los hogares y las empresas, y de esa forma impulsar el proceso de
recuperación económica.
e) Continuará con el análisis de medidas que promuevan la
desdolarización financiera en el país.
f) Asimismo, de manera coordinada con el Conassif y con las
superintendencias, continuará impulsando medidas tendientes a mantener y
fortalecer un adecuado flujo de crédito al sector privado y resguardar la
estabilidad y eficiencia del sistema financiero nacional.
4. Análisis de riesgos
Las proyecciones de las principales variables macroeconómicas para el
bienio 2021-2022 incorporan la mejor información disponible a enero de 2021.
Sin embargo, como han señalado los organismos internacionales, la incertidumbre
en torno a las proyeciones es inusualmente alta, debido a la dificultad de
predecir la multiplicidad de factores económicos y de salud asociados a la
evolución de la pandemia por COVID-19. En línea con lo anterior, existen
riesgos de origen externo e interno que, de materializarse, podrían generar
desvíos con respecto a las proyecciones que aquí se presentan.
En el ámbito externo se mantienen como principales riesgos un
crecimiento de la economía mundial menor al incorporado en este ejercicio, así
como precios de materias primas por encima de lo previsto en el horizonte de la
programación macroeconómica 2021-2022.
Particularmente, destaca lo siguiente:
1. Menor crecimiento de la economía mundial: Si bien para el
bienio 2021-2022 se incorpora una moderada y gradual recuperación de la
actividad económica mundial, bajo el supuesto de que la crisis sanitaria y las
medidas de restricción ceden en respuesta al inicio de los procesos de
distribución y aplicación de las vacunas contra el COVID-19, todavía se
mantiene latente como principal riesgo a la baja del crecimiento global que
dichos procesos tengan retrasos o la tasa de contagio se incremente.
De materializarse un crecimiento económico mundial (en particular de
EUA, principal socio comercial del país) menor al incorporado en estas
proyecciones, la economía costarricense enfrentaría una menor demanda externa
que, de no ser compensada por la demanda interna, incidiría negativamente sobre
la actividad económica local. Lo anterior podría ampliar la brecha negativa del
producto estimada para los próximos trimestres, con lo cual se acentuarían por
esta vía las presiones desinflacionarias.
2. Precios internacionales de los derivados del petróleo. Estos
precios se caracterizan por una alta volatilidad, ante eventos geopolíticos, la
actividad económica global y acuerdos por cuotas de producción entre los
principales productores, entre otros. Por la condición importadora de
hidrocarburos que tiene la economía costarricense, la evolución de sus precios
tiene un impacto sobre las proyecciones de inflación (componente importado) y
brecha del producto (por sus implicaciones sobre los términos de intercambio y
el ingreso disponible).
3. Tasa de propagación del COVID-19 y flujos comerciales con
Centroamérica. Los flujos comerciales con Centroamérica y Panamá podrían
reducirse si se diera un aumento significativo en la tasa de propagación del COVID-19
en estos países, que llevara a un incremento de las medidas de control
sanitario en los puestos fronterizos terrestres, con efectos a la baja sobre el
crecimiento económico local.
Por otra parte, los principales riesgos internos en el horizonte de pronóstico
están relacionados con:
1. Retorno o reforzamiento de medidas de contención sanitaria por
aumento en la tasa de propagación del COVID-19, con un impacto negativo directo
sobre la actividad económica en los sectores afectados. A pesar de que el país
inició el poceso de vacunación contra el COVID-19, este podría verse
condicionado por la disponibilidad de vacunas en el mercado internacional, así
como por problemas logísticos a lo interno. Así, al igual que en otras
economías, no se puede descartar el retorno de medidas de restricción y
confinamiento para tratar de contener la tasa de contagio. Estas medidas
podrían propiciar la caída en la producción y eventualmente la destrucción del
tejido empresarial de los sectores afectados, y prolongar la caída en las
expectativas y la confianza, con un impacto adverso sobre las decisiones de
consumo e inversión. Todo ello, en conjunto, retardaría la fase de recuperación
económica y podría exacerbar tensiones sociales y los problemas fiscales.
2. Ausencia de un acuerdo legislativo para el ajuste fiscal
necesario. La pandemia por COVID-19 agravó la situación de las finanzas
públicas, con lo cual para garantizar la sostenibilidad fiscal de mediano y largo
plazo del país se requerirá de un ajuste adicional al que introdujo la Ley
9635. Las proyecciones fiscales en este ejercicio incorporan las medidas
adicionales necesarias para ese ajuste. En ese sentido, la ausencia,
insuficiencia o atraso excesivo del ajuste constituyen un riesgo alrededor de
estas proyecciones, que podrían manifestarse en una mayor incertidumbre y una
presión al alza sobre las tasas de interés locales, con un efecto negativo
sobre la demanda agregada y el crecimiento. Un deterioro en las perspectivas de
las finanzas públicas podría llevar también a presiones sobre el tipo de
cambio, y por esa vía sobre la inflación, así como generar tensiones en el
mercado financiero (Recuadro 8). Con base en un escenario alterno construido
por el BCCR, se estima que en ausencia de ajuste fiscal el crecimiento del PIB
podría ser 1 p.p. menor por año en el bienio 2021-2022, y las consecuencias
podrían ser mucho mayores sobre el tiempo y, sobre todo, en caso de llegarse a
una crisis de liquidez del Gobierno.
3. Ausencia de créditos externos multilaterales para apoyo
presupuestario. Esos créditos permitirían proveer financiamiento al
Gobierno en condiciones más favorables que las que enfrentaría en el mercado
local, con lo cual se reduciría el gasto por intereses y consecuentemente el
déficit fiscal. También conllevarían una menor presencia del Gobierno en los
mercados de deuda locales, y de esa forma contribuirían a aliviar la presión
sobre las tasas de interés internas. El Recuadro 8 describe un escenario
alternativo sin ajuste fiscal adicional y sin créditos de apoyo presupuestario.
Escenario pasivo sin ajuste fiscal adicional ni créditos externos
El Programa Macroeconómico 2021-2022 contempla la aprobación de la
Facilidad de Servicio Ampliado del FMI y de las medidas de ajuste fiscal
adicional que comprende ese convenio, la posterior aprobación de créditos de
apoyo presupuestario y del programa de colocación de títulos de deuda externa.
Esto permitiría reducir las presiones sobre el mercado financiero local y las
tasas de interés internas, y como se ha señalado, reforzaría la confianza de
los agentes económicos, con efectos positivos sobre el crecimiento económico y
la generación de empleo.
Como parte de los riesgos señalados en este Programa Macroeconómico, se
contempla la eventual ausencia de un acuerdo legislativo para la aprobación del
ajuste fiscal adicional y del convenio con el FMI. Ello tendría efectos
negativos sobre confianza de los agentes económicos, que quedaría de manifiesto
en incrementos en la prima por riesgo país y en las tasas de interés locales.
Ello, a su vez, podría dar origen a tensiones en los mercados de liquidez y de
deuda así como a presiones alcistas sobre el tipo de cambio y la inflación, con
un impacto negativo sobre el crecimiento económico, el empleo y el bienestar de
todos los costarricenses.
Para evaluar los efectos macroeconómicos ante la eventual
materialización de ese riesgo, se realizó un ejercicio de programación alterno
bajo un escenario fiscal pasivo, que no contempla la aprobación legislativa del
conjunto de medidas acordadas con el FMI ni la aprobación del financiamiento
externo complementario previsto en el escenario base de este Programa.
Dado lo anterior, la proyección de ingresos sólo contemplaría los
rendimientos asociados a la reforma fiscal de 2018 (Ley 9635) y la evolución de
los gastos estaría determinada por la aplicación estricta de la regla fiscal.
Este escenario implica que la brecha de financiamiento entre ingresos y gastos
del Gobierno Central de los próximos años debería atenderse exclusivamente en
el mercado interno, con costos superiores a los que se obtendrían externamente.
Ello incrementaría el pago de intereses y, para cumplir con la regla fiscal,
obligaría a restringir los gastos primarios en mayor proporción a lo que se
proyecta en el escenario base y a la pérdida de ingresos por la ausencia de
ajuste. En ese sentido, el escenario no es estrictamente pasivo: exige un
ajuste fuerte del gasto para cumplir con la regla. El balance primario mejoraría
en ese escenario, pero el balance financiero y la deuda pública del Gobierno se
deterioran visiblemente.
El Gráfico 8.1 muestra la evolución de los resultados primarios, gastos
en intereses y razón de deuda del Gobierno Central de los escenarios base y pasivo.
El mecanismo de transmisión de los efectos de la mayor presión que
ejercería el financiamiento fiscal bajo un escenario como el descrito se
presenta en la Figura 8.1.
Las consecuencias macroeconómicas serían severas. Los resultados señalan
que bajo este escenario, en el presente bienio, el acceso al crédito por parte
del sector privado, en términos reales, se restringiría en aproximadamente 2
p.p. por año, el crecimiento económico sería alrededor de 1 p.p. más bajo que
en el escenario base (por año), al tiempo que aumentarían las presiones
inflacionarias en poco más de 3 p.p. anual (Cuadro 8.1). Las consecuencias, por
supuesto, se irían acumulando en el tiempo más allá de 2022, con un impacto muy
fuerte sobre la actividad económica, el empleo y el bienestar. Además, las
implicaciones macroeconómicas serían mucho peores si, como consecuencia de la
ausencia de ajuste adicional y la consecuente pérdida de confianza, se diera
una crisis de liquidez en el Gobierno y un posible impago de sus obligaciones.
4. Tensiones sociales. En un contexto de alto desempleo y de
angustia social por la pandemia, y de oposición por parte de algunos sectores a
las medidas de ajuste fiscal adicional, se podrían generar situaciones de tensión
social. Estos conflictos podrían llevar a la interrupción de actividades
(privadas y públicas), con implicaciones negativas sobre la actividad
económica.
Base Pasivo
Gobierno Central (%
PIB)
Déficit financiero
6,4 7,0
Déficit primario 1,0
1,3
Pago de intereses
5,4 5,7
Deuda total 73,8
75,3
Deuda interna 53,1
59,8
Crédito al sector
privado (% real) 3,0 1,2
Tasa de inflación
(%) 1,2 4,5
Crecimiento real del
PIB (%) 3,1 2,1
Variable
Promedio 2021-2022
5. Riesgos a la estabilidad y solvencia del sistema financiero. El
deterioro significativo de los ingresos de los hogares y empresas por la
pandemia por COVID- 19 aumentaron el riesgo de crédito para los intermediarios
financieros. Ello se une a una serie de cambios legislativos y regulatorios que
afectan el estado de resultados de los intermediarios financieros. No obstante,
es de esperar que los ajustes en la normativa prudencial por parte del Conassif
y la Sugef para facilitar los arreglos de pago y mejorar las condiciones
financieras, así como la aprobación del BCCR de la facilidad especial y
temporal de financiamiento a mediano plazo para los intermediarios financieros
regulados por la Sugef, mitiguen tanto el aumento en la mora crediticia como
las secuelas de la crisis actual sobre el sector productivo y contribuyan a
preservar la estabilidad del sistema financiero.
6. Choques de oferta de origen interno no anticipados, relacionados
especialmente con condiciones climáticas adversas. Estos eventos, de manifestarse
en forma significativa, tendrían impactos negativos sobre la actividad
agropecuaria y la infraestructura vial, y por tanto sobre la capacidad de
crecimiento económico. Eso incrementaría las presiones desinflacionarias
(brecha más negativa), aunque éstas podrían ser compensadas parcialmente por el
alza en los precios de bienes agrícolas que podría resultar de esos choques
climáticos.
Anexos
5. 1) Seguimiento de los riesgos Programa Macroeconómico 2021-2022.
|
Evento |
Causa y consecuencia |
¿Cómo se le da seguimiento? |
|
Externo |
|
|
|
1. Menor crecimiento de la economía mundial |
Si bien para el bienio 2021-2022 se incorpora una moderada y gradual recuperación de la actividad económica mundial,
bajo el supuesto de que la crisis sanitaria y las medidas
de restricción ceden en respuesta al inicio de los procesos de distribución y aplicación de las vacunas contra el COVID-19, todavía se mantiene latente como
principal riesgo a la baja
del crecimiento global
que dichos procesos tengan retrasos o la tasa de contagio se incremente. De materializarse un crecimiento económico mundial (en particular de EUA,
principal socio comercial del país) menor al incorporado en estas
proyecciones, la economía costarricense enfrentaría una menor demanda
externa que,
de no ser compensada por la demanda interna, incidiría negativamente sobre la actividad económica local.
Lo anterior podría ampliar |
Proyecciones de organismos multilaterales
(BM, FMI, OCDE,
CEPAL). Comunicados de prensa Departamento de Comercio de los Estados Unidos (aranceles). Indicadores de corto plazo de los principales socios comerciales del país. |
|
Evento |
Causa y consecuencia |
¿Cómo se le da seguimiento? |
|
|
la brecha negativa del producto estimada para los próximos trimestres, con lo cual se acentuarían por esta vía las presiones desinflacionarias. |
|
|
2. Precios internacionales de los derivados del petróleo |
Estos precios se caracterizan por una alta volatilidad, ante eventos
geopolíticos, la actividad económica global y acuerdos
por cuotas de producción entre
los principales productores, entre otros. Por la condición importadora de hidrocarburos que tiene la economía costarricense, la evolución de sus precios tiene un impacto
sobre las proyecciones de inflación (componente importado) y brecha del producto (por sus implicaciones sobre los términos
de intercambio y el ingreso disponible). |
Mercado de futuros de la Bolsa de Chicago. Índice de volatilidad del precio del petróleo (OVX). |
|
3. Tasa de propagación del COVID-19 y flujos comerciales con Centroamérica |
Los flujos
comerciales con
Centroamérica y Panamá podrían
reducirse si se diera un aumento significativo en la tasa de propagación del COVID-19 en estos países, que llevara
a un incremento de las medidas de control
sanitario en los puestos fronterizos terrestres, con efectos a la baja sobre el crecimiento económico local. |
Situación de la pandemia en el mundo
y en los principales socios comerciales del país. Proyecciones de organismos multilaterales
(BM, FMI, OCDE,
CEPAL). Estadísticas de comercio exterior. |
|
Interno |
|
|
|
1. Retorno
o reforzamiento de medidas de contención sanitaria por aumento en la tasa de propagación del COVID-19,
con un impacto negativo directo
sobre la actividad económica en los sectores afectados |
A pesar de que el país inició
el proceso de vacunación contra
el COVID-19, este
podría verse condicionado por la disponibilidad de vacunas en el mercado
internacional, así como por problemas logísticos a lo interno. Así, al igual que en otras economías, no se puede descartar el retorno
de medidas de restricción y confinamiento para tratar de contener la tasa de contagio. Estas medidas podrían propiciar la caída en la producción y eventualmente la destrucción del tejido empresarial de los sectores afectados, y prolongar la caída en las expectativas y la confianza, con un impacto adverso sobre
las decisiones de consumo e inversión. Todo ello, en conjunto, retardaría la fase de recuperación económica y podría exacerbar tensiones
sociales y los problemas fiscales. |
Directrices del: Ministerio de Planificación y Política Económica, Ministerio de Salud,
Caja Costarricense de Seguro Social, Comisión Nacional de Emergencias. Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica |
|
Evento |
Causa y consecuencia |
¿Cómo se le da seguimiento? |
|
2. Ausencia de un acuerdo legislativo para el ajuste fiscal
necesario |
La pandemia por COVID-19 agravó la situación de las finanzas públicas, con lo cual para garantizar la sostenibilidad fiscal de mediano y largo
plazo del país se requerirá de un ajuste adicional al que introdujo la Ley 9635. Las proyecciones fiscales en este ejercicio incorporan las medidas adicionales necesarias para ese ajuste. En ese sentido, la ausencia, insuficiencia o atraso excesivo
del ajuste constituyen un riesgo alrededor de estas proyecciones, que podrían manifestarse en una mayor
incertidumbre y una presión
al alza sobre
las tasas de interés locales, con
un efecto negativo sobre la demanda agregada y el crecimiento. Un deterioro en las perspectivas de las finanzas públicas podría llevar también
a presiones sobre
el tipo de cambio, y por esa vía sobre la inflación, así como generar tensiones en el mercado financiero. |
Principales indicadores fiscales (día
20 de cada mes). Proyección del flujo de caja del Gobierno Central. Índice global
de mercados emergentes (EMBIG) para Costa Rica. Programación financiera del Ministerio de Hacienda. Coordinación con funcionarios del Poder Ejecutivo para
dar seguimiento al estado de estas operaciones. |
|
3. Ausencia de créditos multilaterales para apoyo presupuestario. |
Esos créditos permitirían proveer financiamiento al Gobierno en condiciones más favorables
que las que enfrentaría en el mercado local,
con lo cual
se reduciría el gasto por intereses y consecuentemente el déficit fiscal. También
conllevarían una menor presencia del Gobierno en los mercados de deuda
locales, y de esa forma contribuirían a aliviar la presión
sobre las tasas de interés internas. |
Avance del estado de aprobación en la Asamblea Legislativa. |
|
4. Tensiones sociales |
En un contexto de alto desempleo y de angustia social
por la pandemia, y de oposición por parte
de algunos sectores a las medidas de ajuste fiscal adicional, se podrían generar
situaciones de tensión social. Estos
conflictos podrían
llevar a la interrupción de actividades (privadas y públicas), con implicaciones negativas sobre la actividad económica. |
Encuestas mensuales sobre actividad económica o Pulso Empresarial de la UCCAEP (trimestral). Informe mensual
de coyuntura económica (IMCE). |
|
5. Riesgos
a la estabilidad y solvencia del sistema financiero |
El deterioro significativo de los ingresos de los hogares y empresas por la pandemia por COVID-19 aumentaron el riesgo
de crédito para los
intermediarios financieros. Ello
se une a una serie
de cambios legislativos y regulatorios que afectan el estado de resultados de los intermediarios financieros. |
Indicadores de mora bancaria Cantidad de prórrogas y readecuaciones
de créditos Indicadores de tensión del sistema financiero |
|
Evento |
Causa y consecuencia |
¿Cómo se le da seguimiento? |
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6. Choques
de oferta de origen interno no anticipados, relacionados especialmente con condiciones climáticas adversas |
Estos eventos, de manifestarse en forma significativa, tendrían impactos negativos sobre la actividad agropecuaria y la infraestructura
vial, y por tanto sobre la capacidad de crecimiento económico. Eso incrementaría las presiones desinflacionarias (brecha más negativa), aunque éstas podrían
ser compensadas parcialmente por el alza
en los precios de bienes agrícolas que podría resultar de esos choques climáticos. |
Encuestas
mensuales sobre actividad económicas del BCCR. Consultas a otras entidades públicas sobre los efectos del clima severos sobre
la infraestructura y áreas de cultivo. Instituto Meteorológico Nacional.
Boletines sobre el fenómeno El Niño-Oscilación
Sur (ENOS). |
2) Anexo estadístico.
