TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

N° 5410-E8-2014.—Tribunal Supremo de Elecciones.—San José, a las quince horas del veintidós de diciembre de dos mil catorce. (Exp. 282-E-2014).

Opinión consultiva planteada por el Comité Ejecutivo Nacional del partido Acción Ciudadana sobre el ámbito de aplicación del Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos; y la procedencia de que funcionarios públicos, sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, sean citados por la agrupación para rendir cuentas sobre actuaciones como militantes.

Resultando:

1°—Mediante nota N° PAC-CE-246-2014 del 1° de octubre de 2014 -presentada en la Secretaría de este Tribunal el día siguiente-, el director ejecutivo del partido Acción Ciudadana (PAC), Jorge Zeledón Montero, consultó si el Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos es de aplicación exclusiva de los órganos nacionales como el Comité Ejecutivo Nacional y la Asamblea Nacional, y los estipulados en el artículo 31 del Estatuto Orgánico del PAC, o si también es extensivo a todos los niveles como las asambleas distritales, cantonales, provinciales y sus respectivos comités (folio 1).

2°—Por nota N° PAC-CE-247-2014 del 1 de octubre de 2014 –presentada en la Secretaría de esta Magistratura el día siguiente–, el señor Zeledón Montero planteó varios interrogantes relacionados con la posibilidad de que funcionarios públicos, sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, sean citados por la agrupación para rendir cuentas, sobre actuaciones como militantes, relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal (folios 2-3).

3°—El Magistrado Presidente, según auto de las 10:00 horas del 3 de octubre de 2014, previno al consultante para que aportara el acuerdo del Comité Ejecutivo Superior del PAC que sustentara las peticiones consultivas (folio 4).

4°—Mediante nota N° PAC-CE-250-2014 del 8 de octubre de 2014 –presentada el día siguiente en la Secretaría de este Colegiado–, la presidenta a.í. del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del PAC, Kattia Martín Cañas, informó que mediante acuerdo N° 3, del acta N° 343-2014, correspondiente a la sesión ordinaria celebrada por ese órgano colegiado el 24 de setiembre de 2014, se autorizó al Director Ejecutivo del partido para que planteara las dos consultas, en los términos expuestos, ante esta Magistratura Electoral (folios 8-10).

5°—En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,

Considerando:

I.—Objeto de las consultas. Mediante gestiones separadas, el Comité Ejecutivo Nacional del PAC solicita que este Tribunal aclare si el Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos es de exclusiva aplicación de los órganos nacionales como el CEN y la Asamblea Nacional o si también es extensivo a todos los niveles como las asambleas distritales, cantonales, provinciales y sus respectivos comités; en particular, se expone el siguiente interrogante:

“¿La normativa sobre el manejo y tenencia de libros establecida por el TSE en su Decreto N° 10-2010 es exclusiva de los órganos nacionales como el Comité Ejecutivo Nacional y la Asamblea Nacional, así como a los estipulados en el Art. 31 del EOPAC o, es también extensiva a todos los niveles como asambleas distritales, cantonales, provinciales y sus respectivos comités?”

Por otra parte, plantea varios interrogantes relacionados con la posibilidad de que funcionarios públicos, sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, sean citados por la agrupación para rendir cuentas, sobre actuaciones como militantes, relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal; en concreto, se plantean las siguientes preguntas:

“1. ¿Violentaría la restricción establecida en el Artículo 146 del Código Electoral el apersonamiento de un funcionario público, nombrado en alguno de los cargos indicados en su párrafo segundo, ante una instancia partidaria para que rinda cuentas sobre actuaciones, llevadas a cabo previo a su nombramiento, como miembro, dirigente y persona directamente involucrada en el manejo financiero de los fondos públicos de deuda política?

2. En caso de que sí, ¿No (sic) quedaría el partido político inhabilitado de poder establecer los procesos pertinentes para sentar las responsabilidades correspondientes, en denuncias e investigaciones sobre manejo financiero, violentando con esto el principio democrático de rendición de cuentas que todos los partidos políticos están llamados a cumplir?

3. De igual forma, en caso de que sí implique, la comparecencia ante un órgano partidario, una violación a la restricción de participación política establecida en el artículo 146, ¿No (sic) se violentarían los principios de debido proceso y el derecho de defensa de la persona funcionaria al no permitírsele asistir al espacio correspondiente para dar respuesta a lo que se le impugna y exponer su versión de los hechos?

4. Finalmente, ¿Implicaría (sic) esta restricción un carácter de inmunidad de estos funcionarios en cuanto a la posibilidad de establecer procesos partidarios?”.

II.—Admisibilidad de las opiniones consultivas.- El inciso 3 del artículo 102 de la Constitución Política establece, como atribución del Tribunal Supremo de Elecciones interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales atinentes a la materia electoral.

Dicha norma es desarrollada por el Código Electoral, cuyo artículo 12, en su inciso d), faculta a la Magistratura Electoral para emitir opiniones consultivas a solicitud del comité ejecutivo superior de los partidos políticos inscritos, o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también puede solicitar una opinión consultiva, la cual podrá ser atendida si, a criterio del Tribunal, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.

Las consultas han sido planteadas por el CEN del PAC, por lo que, al amparo de las normas anteriores, resulta procedente atender ambas gestiones.

III.—Evacuación de las consultas.- El ejercicio hermenéutico solicitado por el CEN del PAC se refiere a dos materias diferentes, por lo que cada una se abordará de manera separada.

A.- Sobre la aplicación del Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos.- Consulta la agrupación política si este cuerpo normativo es de exclusiva aplicación de los órganos nacionales como el CEN y la Asamblea Nacional, y los estipulados en el artículo 31 del Estatuto Orgánico del PAC, o si es extensivo a todos los niveles como las asambleas distritales, cantonales, provinciales y sus respectivos comités.

A.1.- Deber de llevar libros de actas por parte de los órganos colegiados partidarios.- Como punto de partida, de acuerdo con el Código Electoral y lo dispuesto en el Reglamento indicado, todos los órganos colegiados partidarios deben llevar libros de actas.

En efecto, el estatuto de los partidos deberá contener, entre otros requerimientos, “la forma de consignar las actas, de modo que se garantice la autenticidad de su contenido y los medios en que se dará publicidad a los acuerdos de alcance general.” (inciso j) del artículo 52 del Código Electoral).

De dicha norma se derivan dos razones por las que el legislador consideró necesaria la utilización de libros de actas por parte de las asociaciones partidarias: asegurar la autenticidad del contenido de las actas en las que consten los acuerdos adoptados y la publicidad de los acuerdos de alcance general. Se trata, por un lado, de tener por acreditadas, con fidelidad, de manera veraz y con la garantía de la autenticidad de su contenido, todas aquellas determinaciones que una agrupación partidaria adopte; por tanto, deberá consignarse en ellos información fidedigna susceptible, incluso, de ser utilizada para determinado fin (como probar algún hecho o suministrar información a la Magistratura Electoral). Por otro lado se previó que, cuando tales acuerdos tengan alcance general, la fuente de donde se extraerán, a efectos de publicitarlos por los medios que se considere más convenientes, serán, precisamente tales libros. Ello responde a la observancia de los principios democrático, de seguridad jurídica, publicidad y transparencia a los cuales, indudablemente, están obligados los partidos políticos.

Si bien el Código Electoral define la naturaleza de las agrupaciones partidarias como asociaciones voluntarias ciudadanas sin fines de lucro, creadas con el objeto de participar activamente en la política nacional, cumplen una función de relevante interés público, elemento que exige que sus actuaciones deban estar permeadas por los principios indicados (artículo 49).

Consecuente con dichos principios, el inciso g) del artículo 53 del Código Electoral dispone, entre los derechos garantizados a los miembros de las asociaciones partidarias, el de conocer todo acuerdo, resolución o documento que las comprometa o a sus órganos. Esto se debe leer en concordancia con lo dispuesto en el artículo 57 del mismo Código, en el sentido de que los partidos dispondrán de una copia fiel de los libros para consulta de sus miembros, o bien, para entregar a esta Magistratura Electoral copias certificadas del libro de actas o de algunas de ellas en particular, cuando así lo solicite. Además, tal disposición busca posibilitar el deber de los militantes de respetar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido (inciso h) del artículo 54 del Código Electoral).

El derecho establecido en el inciso g) del artículo 53 del Código Electoral responde a los referidos principios consagrados constitucionalmente, a los cuales están obligados los partidos políticos, no solamente frente a la ciudadanía sino, también, frente a sus asociados, precisamente porque, si bien su naturaleza jurídica no es la de un órgano público, el hecho de que cumplan un interés público fundamental, aunado a que solamente por su medio se puede dar la participación político-electoral de los ciudadanos, permite concluir que las actuaciones de sus órganos colegiados deben ser accesibles, como en general deben serlo todos sus actos.

Con base en lo anterior, todos los órganos colegiados partidarios deben tener un libro donde asentar sus actas. Esta regla ha sido prevista incluso en la Ley General de la Administración Pública, cuyo Libro Primero –de aplicación supletoria en materia electoral siempre que no esté en contradicción con principios superiores del Derecho Electoral (resoluciones de este Tribunal N° 129-E-2006 de las 13:50 horas del 10 de enero de 2006 y N° 3413-E-2006 de las 11:10 horas del 30 de octubre de 2006)– dispone, en el capítulo de los órganos colegiados, en particular en su artículo 56, que de cada sesión se levantará un acta que contendrá, entre otros, los puntos principales de la deliberación, la forma y resultado de la votación y los acuerdos.

Congruente con esa norma, el secretario del respectivo órgano colegiado tiene como atribución, levantar las actas de la sesiones del órgano (inciso a) del artículo 50 de la misma Ley General); y, una vez firme el respectivo acuerdo –que fue asentado en el libro de rigor–, el presidente del órgano colegiado lo ejecutará como parte de las facultades que le han sido asignadas (inciso g) del párrafo 3 del artículo 49 de la citada Ley).

Aparte del relevante interés público de los partidos, la exigencia de que todo órgano colegiado partidario deba llevar un libro de actas es de significativa importancia como valor probatorio sobre la autenticidad del contenido de algunas de sus actuaciones. Así, por ejemplo, el inciso c) del artículo 69 del Código Electoral otorga carácter de plena prueba a los informes que rinden los delegados de esta Autoridad Electoral a propósito de la fiscalización de las asambleas partidarias (resoluciones de esta Magistratura Nº 2772-E- 2003 de las 10:45 horas del 11 de noviembre del 2003 y N° 602-E3- 2013 de las 12:40 horas del 1 de febrero de 2013), salvo otras pruebas en contrario, del mismo valor, como pueden ser los libros de actas partidarios.

A.2.- Deber de legalizar los libros de actas de los órganos colegiados partidarios. El inciso j) del artículo 52 del Código Electoral le asigna al Tribunal la competencia de reglamentar “… los mecanismos de legalización y el manejo formal de los libros de actas de los partidos políticos”; y el artículo 57 del mismo Código dispone:

“Los libros de actas de los partidos deberán recibir el visado previo del Registro Electoral y, una vez concluidos, deberán depositarse en dicho Registro. El TSE determinará el plazo durante el cual resguardará los referidos libros. Vencido el plazo, pasarán a custodia del Archivo Nacional. (…).”.

Es decir, según dicha norma antes de ser utilizados, las asociaciones partidarias deben someter los libros al órgano rector de la materia electoral a efectos de que este los legalice (“visado previo”, en los términos de la disposición transcrita).

Para cumplir con lo anterior, se promulgó el Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos –Decreto N° 10-2010 de 8 de julio de 2010– (en adelante el Reglamento), cuyo artículo 7 dispone, respecto de la validez jurídica de la legalización de tales libros, lo siguiente:

“La legalización de los libros de actas permitirá presumir juris tantum la autenticidad de los acuerdos que en el se asienten, pero no supone una validación previa, por parte de este Tribunal, de lo que la agrupación política llegue a registrar con posterioridad.

Para que los partidos puedan acreditar cualquier acuerdo ante el TSE o su Registro Electoral, necesariamente deberán estar debidamente asentados en el respecto libro legalizado.”.

Dicha legalización tiene por fin, entonces, certificar la autenticidad del respectivo libro a efectos de que allí se anoten las actas de los órganos colegidos partidarios. Es precisamente el visado con la razón de apertura que otorga el órgano competente, el acto que permite presumir la autenticidad de las actas allí asentadas (presunción iuris tantum), aunado a la marca o distintivo que, con tinta indeleble, se debe estampar sobre cada uno de los folios del libro (artículo 6 del Reglamento).

Partiendo de la obligación que tienen todos los órganos colegiados de consignar documentalmente sus actuaciones –en atención a los principios de publicidad y transparencia-, el artículo 2 del Reglamento estipula lo siguiente:

“Para garantizar la autenticidad y veracidad de su contenido, todos los libros que utilicen los partidos para consignar las actas relativas a las sesiones de sus órganos colegiados, deberán contar con el visado previo del Departamento de Registro de Partidos Políticos.”.

La norma no hace distinción alguna respecto de cuáles de los órganos colegiados de las agrupaciones políticas deben legalizar sus libros de actas, diferencia que tampoco se plantea en el artículo 5 del Reglamento (razón de apertura de cada libro); ni en su artículo 8 (mínimo de información que deben contener las actas).

Tampoco el artículo 19 del Reglamento para la conformación y renovación de las estructuras partidarias y fiscalización de asambleas –Decreto Nº 02-2012 de 6 de marzo de 2012– discrimina en punto a qué órganos partidarios deban legalizar sus libros de actas (deber de los partidos de levantar un acta de todas las asambleas partidarias que celebre e información que deben contener las actas, las cuales serán asentadas en los libros a que hace referencia el artículo 57 del Código Electoral y, si se trata de los actos indicados en el artículo 56 del Código, debe presentarse certificación del acta correspondiente ante el Registro de Partidos Políticos para su acreditación).

Por tanto, a la luz de lo estipulado en el artículo 2 del Reglamento, el Tribunal entiende que esa norma responde al interrogante planteado por el partido consultante, en tanto señala expresamente que todos los libros que utilicen los órganos colegiados partidarios, para consignar las actas relativas a sus sesiones, deberán contar, para garantizar la autenticidad y veracidad de su contenido, con el visado previo.

A.3.- Órganos encargados de visar los libros de actas de los órganos colegiados de los partidos políticos.- Considerando por un lado, el deber de llevar y de legalizar los libros de actas de los órganos colegiados partidarios; y, por otro, la necesidad de racionalizar el trámite de visado, corresponde determinar los órganos encargados de hacerlo, procurando que dicha gestión no se constituya en una carga desproporcionada para los partidos y el mismo Registro Electoral.

El artículo 58 del Código Electoral regula el procedimiento de inscripción de los partidos políticos y exige que, desde el inicio, se defina la escala de inscripción, ya sea nacional, provincial o cantonal.

Por su parte, el artículo 67 del mismo texto legal dispone que, a partir de la potestad partidaria de autorregulación para delimitar su propia organización interna, esta deberá al menos cumplir con la estructura mínima allí señalada. Dentro de esa estructura mínima, cada asamblea –según la escala territorial respectiva– deberá contar con un comité ejecutivo integrado al menos por una presidencia, una secretaría y una tesorería. Sin perjuicio de la escala respectiva, el comité ejecutivo de mayor jerarquía es la autoridad máxima del partido.

Referente a los órganos de ejecución de las agrupaciones partidarias, el artículo 71 del Código Electoral establece que cada asamblea tendrá un comité ejecutivo “(…) encargado de la ejecución de sus acuerdos (…).”. En el caso del partido consultante, el artículo 27 de su Estatuto dispone que el CEN es el órgano responsable de la ejecución de los acuerdos de la Asamblea Nacional y de la Comisión Política; y el 29 que a la Secretaría General del CEN le corresponden, entre otras funciones, coordinar el trabajo y las relaciones de los órganos superiores con toda la estructura organizativa del partido; vigilar que las líneas políticas fijadas por los diferentes órganos partidarios sean cumplidas y se respeten las normas y principios establecidos en el Estatuto; velar por la legalidad de todas las actuaciones de los órganos internos del partido y supervisar sus tareas administrativas.

Así las cosas, los libros de actas del comité ejecutivo superior y de la asamblea superior, deberán recibir el visado previo del Registro Electoral, dado que la naturaleza de los actos partidarios inscribibles en ese Registro, como requisito de eficacia y para que sean oponibles a terceros, así lo demanda; aunque ello no supone una validación previa, por parte del Tribunal, de los acuerdos que la agrupación política registre con posterioridad.

En efecto, el artículo 56 se refiere a los actos inscribibles en el Registro Electoral, como requisito de eficacia y para que sean oponibles a terceros: constitución, cancelación, fusión, coalición, personería, estatuto, integración de órganos internos y nóminas de candidatos de los partidos políticos, así como modificaciones que se acuerden para esas inscripciones. La norma agrega que los órganos públicos, en general, solo atenderán las gestiones de los partidos políticos realizadas por los personeros y órganos partidarios debidamente inscritos.

Por su parte, los incisos a) y b) del artículo 28 disponen, entre otras funciones del Registro Electoral, llevar el registro de partidos políticos, en el que se asentarán las inscripciones indicadas en el artículo 56, las que solo serán oponibles a terceros a partir de su inscripción; y resolver, en primera instancia, las solicitudes de inscripción de los partidos, de sus estatutos y sus reformas, así como de las candidaturas a puestos de elección popular y demás actos sujetos a inscripción en el registro de partidos políticos.

En cuanto a los libros de actas de otros órganos colegiados partidarios diferentes del comité ejecutivo superior y de la asamblea superior, también deben visarse pues, aunque el bloque de legalidad electoral no prevé la inscripción de sus acuerdos ante el Registro Electoral –como sí ocurre con los dos de los órganos superiores–, razones de seguridad, publicidad y transparencia también justifican su legalización, tal y como se indicó con anterioridad.

En virtud la estructura partidaria mínima que dispone el Código Electoral, y habiendo un órgano que vigila la legalidad de las actuaciones de los órganos internos partidarios como es el comité ejecutivo superior –en el caso del PAC, el secretario general del CEN– , el Tribunal considera razonable que sea su secretario quien tenga a cargo la legalización de los libros de actas de los órganos colegiados internos diferentes del comité ejecutivo superior y de la asamblea superior –excepto las asambleas distritales electivas como de seguido se explicará– dado que, imponer esa obligación al Registro Electoral constituye un requisito cuyo cumplimiento es desproporcionado y podría entrabar el funcionamiento de las agrupaciones en razón de la cantidad de partidos inscritos y de órganos internos de cada uno.

Esto exige, necesariamente, reformar el Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos y, para tales efectos el Registro Electoral presentará al Tribunal un proyecto de reforma, lo que deberá hacer en el plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente resolución.

A.4.- Singularidad de las asambleas distritales.- No obstante lo anteriormente indicado, y dado que el CEN del PAC consulta específicamente si el Reglamento es también aplicable, entre otras, a las asambleas distritales y su respectivo comité, su particular naturaleza jurídica obliga a abordarlas de manera separada, pues las consecuencias que se derivan son diferentes en relación con otros órganos partidarios.

Como aclaración preliminar debe indicarse que por resolución N° 9340-2010 de las 14:30 horas del 26 de mayo de 2010, la Sala Constitucional suprimió la obligación de celebrar asambleas distritales, por considerar que era una exigencia desproporcionada que obstaculizaba la conformación de nuevas agrupaciones y la renovación de sus estructuras. Como consecuencia, este Tribunal precisó que ello no obstaba para que una agrupación política, existente o en formación, no pudiera facultativamente conservar o incluir las distritales en sus estatutos –según el caso– (de decidir su supresión, la estructura iniciará con las cantonales); y tampoco para que la asociación partidaria pudiera decidir su realización solo en algunos cantones (resoluciones N° 4750-E10-2011 de las 8:50 horas del 16 de setiembre de 2011 y N° 6262-E8-2012 de las 11:45 horas del 11 de setiembre de 2012).

Teniendo presente lo anterior, corresponde abordar la naturaleza jurídica de las asambleas distritales a efectos de responder a lo consultado, distinguiendo las asambleas distritales electivas de las deliberativas.

Tanto la reunión física de los electores de un distrito afiliados a un partido en un espacio deliberante, como su convocatoria para tomar las decisiones correspondientes mediante el uso de papeletas y urnas, son formas válidas para el funcionamiento de las asambleas distritales. Corresponderá a cada agrupación escoger una u otra modalidad, decisión que resulta predeterminada, en buena medida, por la cantidad de afiliados que tenga un partido, dado que si es elevada es materialmente imposible la concurrencia física en asambleas distritales deliberantes (resolución de esta Magistratura N° 4652-E3- 2009 de las 15:15 horas del 22 de octubre de 2009).

Esto significa que las asambleas distritales pueden tener solamente una función electiva que remite a procesos de votación celebrados en una jornada comicial de varias horas durante la fecha que determinará el partido, para elegir a los delegados ante la asamblea cantonal y el comité ejecutivo distrital; o, en cambio, una función deliberativa que se traduce en que, a partir de un mínimo necesario de asistencia (quórum), el órgano se reunirá para conocer una determinada agenda (orden del día), escuchar argumentos (discusión), sopesar sus consecuencias (reflexión) y adoptar decisiones (acuerdos). Tal distinción será establecida en el estatuto de la agrupación de que se trate, sin demérito de reconocer que, en cualquier caso, el modelo de asambleas distritales es la base de la organización partidaria, cuando se opta por estas.

En consecuencia, si se trata de asambleas distritales únicamente con carácter electivo, dadas sus características (participación directa de los militantes en un proceso abierto con horario extendido sin que exista reunión del pleno en un momento específico) resulta irrazonable y desproporcionado imponer la obligación de que la agrupación legalice y complete un libro de actas pues ello sería irrealizable.

Por el contrario, cuando el estatuto del partido establece que se trata de asambleas distritales con carácter deliberativo, por sus rasgos distintivos resulta preceptivo llevar libros de actas y su legalización correspondería, entonces, al Secretario del Comité Ejecutivo Nacional.

B.- Sobre la posibilidad de que funcionarios públicos, sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, sean citados por la agrupación política para rendir cuentas sobre actuaciones como militantes relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal, y cuestiones conexas.- El Comité Ejecutivo Nacional del PAC consulta si los funcionarios públicos sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, pueden ser citados por la agrupación para rendir cuentas sobre actuaciones como militantes relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal. A partir de allí, plantea otros interrogantes; pero, de previo a abordarlos, se analizará el instituto de la beligerancia política y el derecho de participación política por su correspondencia con la materia objeto de examen.

B.1.- Sobre la beligerancia política.- El inciso 3) del artículo 95 de la Constitución Política consagra el principio de neutralidad o imparcialidad política de las autoridades gubernamentales en los procesos electorales. Como corolario, el inciso 5) del artículo 102 de la misma Carta Magna establece, como una de las funciones del Tribunal Supremo de Elecciones, investigar y pronunciarse en relación con las denuncias sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas.

Las normas constitucionales han sido desarrolladas por el Código Electoral, cuyo artículo 146 define dos regímenes relativos a la participación política de los funcionarios públicos, acorde con la relevancia del cargo y su preeminencia en el sistema político jurídico, de manera que a mayor jerarquía más fuerte es la restricción; así, se contemplan prohibiciones o restricciones de diferente grado para los funcionarios públicos. En el segundo párrafo –materia objeto de consulta– se enlista una serie de funcionarios que, en razón de la naturaleza de su investidura o jerarquía, están sujetos a la proscripción de toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto el día de las elecciones (prohibición absoluta vs. prohibición relativa del primer párrafo). Así, “(…) no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género”, el presidente y los vicepresidentes de la República, los ministros y viceministros, los miembros activos del servicio exterior, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República; quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de instituciones autónomas y todo ente público estatal; los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la autoridad de policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Esto significa que las asambleas distritales pueden tener solamente una función electiva que remite a procesos de votación celebrados en una jornada comicial de varias horas durante la fecha que determinará el partido, para elegir a los delegados ante la asamblea cantonal y el comité ejecutivo distrital; o, en cambio, una función deliberativa que se traduce en que, a partir de un mínimo necesario de asistencia (quórum), el órgano se reunirá para conocer una determinada agenda (orden del día), escuchar argumentos (discusión), sopesar sus consecuencias (reflexión) y adoptar decisiones (acuerdos). Tal distinción será establecida en el estatuto de la agrupación de que se trate, sin demérito de reconocer que, en cualquier caso, el modelo de asambleas distritales es la base de la organización partidaria, cuando se opta por estas.

Las normas constitucionales han sido desarrolladas por el Código Electoral, cuyo artículo 146 define dos regímenes relativos a la participación política de los funcionarios públicos, acorde con la relevancia del cargo y su preeminencia en el sistema político jurídico, de manera que a mayor jerarquía más fuerte es la restricción; así, se contemplan prohibiciones o restricciones de diferente grado para los funcionarios públicos. En el segundo párrafo –materia objeto de consulta– se enlista una serie de funcionarios que, en razón de la naturaleza de su investidura o jerarquía, están sujetos a la proscripción de toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto el día de las elecciones (prohibición absoluta vs. prohibición relativa del primer párrafo). Así, “(…) no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género”, el presidente y los vicepresidentes de la República, los ministros y viceministros, los miembros activos del servicio exterior, el contralor y el subcontralor generales de la República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y el procurador general adjunto de la República; quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de instituciones autónomas y todo ente público estatal; los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la autoridad de policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los magistrados y todo empleado del Tribunal Supremo de Elecciones, los magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes.

Es decir, se establece una lista taxativa de cargos públicos – numerus clausus–, sujetos a una rigurosa limitación, de manera que los derechos políticos de este grupo de funcionarios quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones en la forma y condiciones establecidas en el Código Electoral. La norma establece la posibilidad de que otras leyes puedan concretar prohibiciones que afecten a otros funcionarios, debido a la remisión que hace al indicar “(…) y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes (…)”.

Esta Magistratura Electoral ha establecido, en su jurisprudencia, que la beligerancia política involucra dos conductas específicas: la parcialidad política y la participación política prohibida; así por ejemplo, en la resolución N° 223-E6-2012 de las 15:10 horas 12 de enero de 2012 indicó lo siguiente:

“La parcialidad política se produce cuando el funcionario haya beneficiado a un partido político utilizando la autoridad o influencia de su cargo, mientras que la participación política prohibida (sic) se presenta cuando el funcionario se dedique, en horas laborales, a trabajos o discusiones de carácter político-electoral o cuando participe en las actividades prohibidas descritas por el párrafo segundo del artículo 146 ibidem (sic) (ver, entre otras, las resoluciones N° 353-98 de las 10:00 horas del 31 de marzo de 1998, N° 2841-E-2008 de las 11:05 horas del 25 de agosto de 2008 y N° 3317-E6-2011 de las 14:00 horas del 29 de junio de 2011).”

El bien jurídico tutelado en el instituto de la beligerancia política es la neutralidad político-electoral de los servidores del Estado, con el propósito de evitar una afectación a la libertad electoral de los ciudadanos y a la equidad en los procesos electorales. En consecuencia, cualquier quebrantamiento a esa imparcialidad conlleva la destitución del responsable y la inhabilitación para ocupar cargos públicos por un período de dos a cuatro años (inciso 5 del artículo 102 de la Constitución Política en relación con el último párrafo del artículo 146 del Código Electoral).

B.2.- Sobre el derecho de participación política.- Como se puede apreciar, el instituto de la beligerancia política guarda una íntima conexión con el derecho de participación política, dado que – según se indicó– los derechos políticos de los funcionarios enlistados en el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral, quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones.

El derecho fundamental de participación política –por naturaleza dinámico y expansivo–, que subsume al de asociación política, involucra la vinculación y permanencia en determinada agrupación política, a la luz de lo que señala el artículo 98 de la Constitución Política, en el tanto “los ciudadanos tendrán el derecho de agruparse en partidos para intervenir en la política nacional (…).”. Ciertamente, el derecho a integrar un partido político nace del derecho constitucional de asociación, pero, según lo dispone el artículo 98 de la Carta Fundamental, la vinculación y permanencia en determinada agrupación política involucra un derecho constitucional aún más amplio: el de participación política.

En torno al derecho de participación política en la vida interna de los partidos políticos, esta Magistratura ha acentuado la tesis de que los partidos deben contar con estructuras democratizadoras que garanticen, ampliamente, el derecho de sus miembros a intervenir en aquella, a efectos de dar cumplimiento a la participación política. Y, pese a que la jurisprudencia electoral, reiteradamente, ha destacado su relevancia en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, no es posible que funcionarios que deben observar estrictamente el principio de neutralidad o imparcialidad política tomen parte de la dinámica propia de los partidos dada su condición de servidores públicos.

Si bien las restricciones a las que se ha hecho referencia constituyen una limitación al derecho de participación política, son razonables en virtud del bien jurídico tutelado, con lo cual no se vacía de contenido el núcleo esencial de ese derecho político fundamental.

A partir de las anteriores consideraciones procede abordar las consultas concretas planteadas por el partido Acción Ciudadana por medio de su Comité Ejecutivo Nacional.

B.3.—Sobre el caso concreto.- La consulta planteada por la agrupación política se refiere a los cargos puntualizados en el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral, es decir, al grupo de funcionarios que, en razón de la naturaleza de los puestos que ocupan, tienen vedada, de modo absoluto, toda forma de participación político partidaria salvo la emisión del voto el día de las elecciones; planteándose la duda de si el apersonamiento, ante una instancia partidaria, de un funcionario público nombrado en alguno de tales puestos, con el fin de que rinda cuentas sobre sus actuaciones como militante relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal, violentaría la restricción establecida en la norma recién indicada.

La imparcialidad política que acompaña el desempeño de los puestos públicos especificados en el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral implica –como se indicó–, que tales funcionarios tienen impedimento de participar en las actividades político partidistas a que se refiere la disposición, lo que tiene origen en la garantía efectiva de imparcialidad a que están obligadas las autoridades gubernativas en los términos establecidos en la norma constitucional 95, inciso 3). La persona que se encontrare en esa condición –de servidor público incluido en el segundo párrafo del artículo 146– no podrá ostentar el estatus de correligionario, entendido como aquel que está inscrito en un partido político a efectos de ejercer activamente su membresía partidaria en tanto sujeto activo de aquel; y cualquier acto que contravenga las restricciones indicadas es constitutivo del ilícito de beligerancia política, que conlleva la destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años.

A mayor abundamiento, quien es militante de un partido político y acepta ocupar un cargo público, este asentimiento supone –según el puesto de que se trate– sujetarse al deber de imparcialidad que le asiste en su condición de tal, con la consecuencia de someterse a las restricciones al derecho de participación política bajo pena de cometer beligerancia. De esta forma, la inserción en el servicio público produce una suerte de suspensión temporal de la militancia partidaria que operará de pleno derecho, es decir, la vinculación partidista se quiebra transitoriamente pues los derechos políticos se ven restringidos al punto de que solamente puede emitir el sufragio el día de las elecciones, dado que las actividades a que se refiere el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral son incompatibles con el ejercicio del cargo. Pero, al cesar las funciones –independientemente de los motivos–, se recuperará la posibilidad de vinculación partidista, pues se extingue la condición objetiva que justifica la separación temporal de las acciones político-partidistas, recobrándose la militancia con todas las implicaciones que supone tal condición.

Al evacuar una consulta sobre los alcances del artículo 135 de la Constitución Política, el cual establece que cuando ninguno de los vicepresidentes pueda llenar las faltas temporales o definitivas del presidente de la República, ocupará el cargo el presidente de la Asamblea Legislativa –quien en ese caso se desempeñaba también como presidente de una agrupación política–, el Tribunal emitió una serie de consideraciones que, si bien lo fueron sobre una materia diferente a la que ocupa esta consulta, resultan pertinentes en tanto algunas de ellas contribuyen a ilustrar y aclarar lo indicado.

En efecto, en la resolución N° 3665-E8-2008 de las 14:00 horas del 16 de octubre de 2008 el Tribunal exteriorizó lo siguiente:

“(…) la Carta Fundamental contempla casos en que el diputado puede ser llamado a ocupar otro cargo sin que eso implique la pérdida de la credencial de diputado. Tal es el caso de aquél (sic) que es llamado a ocupar un ministerio.

En este supuesto la norma constitucional prevé la suspensión del cargo durante el tiempo que se desempeñe como ministro, pues establece que el diputado “se reincorporará a la Asamblea al cesar en sus funciones”. Lo anterior, en el entendido de que mientras ocupe el cargo ministerial se encontrará sujeto al deber de imparcialidad que le asiste en su condición de Ministro de Gobierno, según el párrafo 2° del artículo 88 del Código Electoral (hoy 146). Sin embargo, al abandonar el cargo ministerial y reintegrarse a la Asamblea, recuperará también la posibilidad de vinculación partidista del puesto, pues cesa la condición objetiva que justifica el alejamiento temporal de las cuestiones político-partidarias.”

(…)

Por otra parte, cuando se trate de una sustitución temporal este Tribunal entiende que resulta aplicable, por analogía, la regla constitucional contenida en el artículo 111 in fine relativa al diputado que es llamado a ocupar un ministerio por un tiempo determinado, que establece que éste se reincorporará a la Asamblea Legislativa al cesar en sus funciones.

Por ello, durante la sustitución temporal del Presidente de la República, operará de pleno derecho la suspensión del cargo de diputado y de Presidente de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, no se computarán ausencias en su contra y la Presidencia del Directorio Legislativo será asumida por quien corresponda según el Reglamento de la Asamblea Legislativa, hasta que su titular se reincorpore a sus funciones.

Entender, por el contrario, que la sustitución temporal del Presidente de la República involucra la renuncia obligatoria a su curul y a la Presidencia de la Asamblea resultaría arbitrario y excesivo, en tanto el propio constituyente previó expresamente la posibilidad del diputado de regresar a su curul cesadas las funciones en el Poder Ejecutivo. Además una interpretación de este carácter sería violatoria del derecho fundamental de participación política, dado que restringiría irrazonablemente la posibilidad de ejercer el cargo público en el que resultó electo popularmente, considerando, además, que la sustitución no es voluntaria sino impuesta por mandato constitucional.”.

Extrapolando el anterior razonamiento, es válido concluir entonces que la membresía partidaria se suspende de pleno derecho entretanto la persona ocupa un cargo público que le impide toda forma de participación política, lo que en nada vulnera el derecho de asociación constitucionalmente establecido.

De no ser así, sería ilógico que la persona nombrada como funcionaria pública –con anterioridad militante de la agrupación– participe de un procedimiento a lo interno del partido, cuyo resultado bien podría ser la imposición de una sanción a partir de un estado que no ostenta ni puede ejercer –el de militante–, aunque solo sea transitoriamente. Lo mismo ocurriría si se le convocase como testigo, pues las agrupaciones partidarias llamarán como tales a sus militantes –que en ese caso no lo sería– y no a terceros que no tienen relación alguna con la actividad partidaria.

En consecuencia, se infringiría la restricción establecida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, si un funcionario público de los allí enlistados es convocado por una instancia partidaria para rendir cuentas sobre actuaciones como militante relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal, claro está, previo a su nombramiento en el servicio público.

En tal caso, el partido tiene la posibilidad de suspender la investigación, sin que corran plazos de prescripción, dada la condición de funcionario público, con prohibición de participación política electoral impuesta por ley, que acompaña al posible convocado, sin que ello signifique, desde ningún punto de vista, que el funcionario goza de inmunidad para esos efectos, menos aún tratándose de indagaciones sobre recursos provenientes de la contribución estatal. Por tanto, tampoco se violentaría el principio de rendición de cuentas, y el partido podría continuar con la investigación una vez que se extinga la condición objetiva que justifica la separación temporal de las actividades político partidistas.

Como consecuencia de la suspensión de la investigación, no habría quebrantamiento al principio del debido proceso, pues una vez que el funcionario cese en el cargo público al que fue llamado, podrá ser convocado por el partido, caso en el cual se deberán observar las garantías derivadas de ese principio. No está de más recordar que la potestad disciplinaria de los partidos políticos debe ejercerse garantizando los derechos fundamentales de sus miembros, en particular el principio del debido proceso, dado el carácter asociativo que acompaña el funcionamiento de dichas agrupaciones (véanse, al respecto, las resoluciones de este Tribunal N° 957-E-2001 de las 9:25 horas del 2 de mayo del 2001 y N° 3788-E1-2008 de las 10:35 horas del 24 de octubre de 2008).

IV.—Conclusión general.- Como resumen de lo expuesto, se responden los interrogantes formulados en los siguientes términos:

A.- Sobre la aplicación del Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos.-

Por principio, todos los órganos colegiados partidarios deben tener un libro de actas legalizado, excepción hecha de las asambleas distritales exclusivamente electivas –por las razones indicadas–, cuando los partidos deciden mantenerlas en su estructura. El Departamento de Registro de Partidos continuará legalizando los libros de actas de la asamblea superior y del comité ejecutivo superior de cada agrupación política; y el secretario del respectivo comité ejecutivo superior visará los libros de actas de los otros órganos colegiados internos, diferentes de la asamblea superior y del comité ejecutivo superior.

En virtud de que opera una suspensión temporal de pleno derecho de su condición de militante, se infringiría la restricción establecida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral –o la contemplada en otra ley especial–, si un funcionario público de los allí enlistados es convocado por una instancia partidaria para rendir cuentas sobre actuaciones como militante, relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal, claro está, previo a su nombramiento en el servicio público.

“2. En caso de que sí, ¿No (sic) quedaría el partido político inhabilitado de poder establecer los procesos pertinentes para sentar las responsabilidades correspondientes, en denuncias e investigaciones sobre manejo financiero, violentando con esto el principio democrático de rendición de cuentas que todos los partidos políticos están llamados a cumplir?”.

El partido tiene la posibilidad de suspender la investigación, por lo que no corren plazos de prescripción dada la condición de funcionario público, con impedimento legal, que acompaña al posible convocado, por lo que ello no significa, desde ningún punto de vista, que se violentaría el principio de rendición de cuentas, menos aun tratándose de indagaciones sobre recursos provenientes de la contribución estatal pues, una vez que se extinga la condición objetiva que justifica la separación temporal de las actividades político partidistas, la agrupación podría continuar con la investigación y llamar a cuentas a la persona.

“3. De igual forma, en caso de que sí implique, la comparecencia ante un órgano partidario, una violación a la restricción de participación política establecida en el artículo 146, ¿No (sic) se violentarían los principios de debido proceso y el derecho de defensa de la persona funcionaria al no permitírsele asistir al espacio correspondiente para dar respuesta a lo que se le impugna y exponer su versión de los hechos?”.

Como consecuencia de la suspensión de la investigación, no se produce un quebrantamiento al principio del debido proceso, pues una vez que el funcionario cese en el cargo público al que fue llamado, podrá ser convocado por la agrupación partidaria, caso en el cual se deberán observar las garantías derivadas de ese principio.

“4. (…) ¿Implicaría esta restricción un carácter de inmunidad de estos funcionarios en cuanto a la posibilidad de establecer procesos partidarios?”.

Dado que el partido tiene la posibilidad de suspender la investigación, no corren plazos de prescripción dada la condición de funcionario público que acompaña al posible convocado, sin que ello signifique, desde ningún punto de vista, que el funcionario goza de inmunidad para esos efectos, menos aun tratándose de indagaciones sobre recursos provenientes de la contribución estatal. Por tanto:

I.—Respecto de la aplicación del Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos, se evacua la opinión consultiva en el siguiente sentido: Único.- Todos los órganos colegiados partidarios deben tener un libro de actas legalizado, excepción hecha de las asambleas distritales exclusivamente electivas, cuando los partidos deciden mantenerlas en su estructura. El Departamento de Registro de Partidos continuará legalizando los libros de actas de la asamblea superior y del comité ejecutivo superior de cada agrupación política; y el secretario del respectivo comité ejecutivo superior visará los libros de actas de otros órganos colegiados partidarios diferentes del comité ejecutivo superior y de la asamblea superior de cada agrupación política. Esto exige reformar el Reglamento para la legalización, manejo y reposición de los libros de actas de los partidos políticos y, para tales efectos el Registro Electoral presentará al Tribunal un proyecto de reforma, lo que deberá hacer en el plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente resolución. II.- Respecto de la posibilidad de que funcionarios públicos sujetos a la prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, puedan ser citados por la agrupación para rendir cuentas sobre actuaciones como militantes relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal, y cuestiones conexas, se evacua la consulta en los siguientes términos: a.- en virtud de que opera una suspensión temporal de pleno derecho de su condición de militante, se infringiría la restricción establecida en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, o por otra ley, si un funcionario público de los allí enlistados es convocado por una instancia partidaria para rendir cuentas sobre actuaciones como militante, relacionadas con recursos provenientes del financiamiento estatal, claro está, previo a su nombramiento en el servicio público; b.- en tal caso, el partido tiene la posibilidad de suspender la investigación, por lo que no corren plazos de prescripción dada la condición de funcionario público que acompaña al posible convocado, por lo que ello no significa, desde ningún punto de vista, que se violentaría el principio de rendición de cuentas, menos aun tratándose de indagaciones sobre recursos provenientes de la contribución estatal pues, una vez que se extinga la condición objetiva que justifica la separación temporal de las actividades político partidistas, la agrupación podría continuar con la investigación y llamar a cuentas a la persona; c.- como consecuencia de la suspensión de la investigación, no se produce un quebrantamiento al principio del debido proceso, pues una vez que el funcionario cese en el cargo público al que fue llamado, podrá ser convocado por la agrupación partidaria, caso en el cual se deberán observar las garantías derivadas de ese principio; d.- por las razones indicadas, lo anterior no significa, desde ningún punto de vista, que el funcionario goza de inmunidad para los efectos señalados, menos aun tratándose de indagaciones sobre recursos provenientes de la contribución estatal. Notifíquese a la señora Martin Cañas, al señor Zeledón Montero, a la Secretaría del Tribunal, al Departamento de Registro de Partidos Políticos y a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos.