SUPERINTENDENCIA DE
TELECOMUNICACIONES
9089-SUTEL-SCS-2016
El suscrito, Secretario del Consejo
de la Superintendencia de Telecomunicaciones, en ejercicio de las competencias que
le atribuye el inciso b) del artículo 50 de la Ley General de la Administración
Pública, ley 6227, y el artículo 35 del Reglamento interno de organización y
funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano
desconcentrado, me permito comunicarle(s) que en sesión ordinaria 068-2016,
celebrada el 23 de noviembre del 2016, mediante acuerdo 015-068-2016, de las
14:50 horas, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones aprobó por
unanimidad, la siguiente resolución:
RCS-261-2016
“REVISIÓN DEL MERCADO MINORISTA DEL
SERVICIO DE TELEFONÍA FIJA,
ANÁLISIS DEL GRADO DE COMPETENCIA EN
DICHO MERCADO, DECLARATORIA
DE OPERADORES IMPORTANTES E
IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES”
EXPEDIENTE GCO-DGM-MRE-01553-2016
RESULTANDO
1.Que por resolución RCS-307-2009 de las 15 horas y 35
minutos del 24 de septiembre del 2009, el Consejo de la Superintendencia de
Telecomunicaciones (SUTEL) emitió la “DEFINICIÓN DE LOSMERCADOS RELEVANTES Y
DE LOS OPERADORES Y/O PROVEEDORES IMPORTANTES”.
2.Que en el Alcance Digital N° 39 al Diario Oficial La
Gaceta N° 104 del 1° de junio del 2015, se publicó la resolución del Consejo de
la SUTEL RCS-082-2015 de las 12 horas y 50 minutos del 13 de mayo del2015,
denominada: “Metodología para el análisis del grado de competencia efectiva
en los mercados de telecomunicaciones”.
3.Que el 18 de mayo de 2015 mediante acuerdo
010-024-2015 de la sesión ordinaria del Consejo de la SUTEL 024-2015 del 13 de
mayo de 2015 se instruyó a la Dirección General de Mercados (DGM) para que
ejecutara las acciones necesarias para continuar con el proceso de análisis del
grado de competencia en los mercados de telecomunicaciones (folios 002 al 004).
4.Que el 22 de julio de 2016 mediante acuerdo
009-039-2016 de la sesión ordinaria 039-2016 del 20 de julio del 2016, el
Consejo de la SUTEL emitió una serie de lineamientos a la DGM para cursar el
procedimiento de revisión, definición y análisis de los mercados relevantes (folios
005 al 008)
5.Que el 12 de agosto de 2016 mediante acuerdo
021-043-2016 de la sesión ordinaria 043-2016 del 10de agosto de 2016 el Consejo
de la SUTEL instruyó a la DGM para que la propuesta de revisión, definición y
análisis de mercados relevantes se agrupe de la siguiente manera: a) Servicios
Fijos, b)Servicios Móviles, c) Servicios de Banda Ancha Residencial y d)
Servicios Internacionales (folios 009al 010).
6.Que en fecha 31 de agosto de 2016 mediante oficio
6421-SUTEL-DGM-2016 la Dirección General de Mercados (DGM) de la SUTEL remitió
la “Propuesta de definición de los Mercados Relevantes asociados a los
servicios fijos, análisis del grado de competencia, determinación de los
operadores y proveedores importantes en dichos mercados e imposición de obligaciones
a dichos operadores y proveedores” (folios 290 al 452).
7.Que a su vez este oficio tiene una serie de informes
anexos, a saber: Informe final de la contratación2015LA-00003-SUTEL, Informe
final de la contratación 2015LA-000006-SUTEL, Informe final de la contratación
2015LA-000007-SUTEL, Informe de Estadísticas del Sector Telecomunicaciones de
Costa Rica 2015 y Metodología aplicada para efectos de proyección de variables
de demanda (folios 549 al1168)
8.Que el 04 de octubre de 2016 mediante acuerdo
005-055-2016 de la sesión extraordinaria 055-2016del 30 de setiembre de 2016 el
Consejo de la SUTEL dio por recibidos los informes 6419-SUTEL-DGM-2016,
6420-SUTEL-DGM-2016, 6421-SUTEL-DGM-2016 y 6422-SUTEL-DGM-2016, asimismo
instruyó a la DGM para que llevara a cabo la consulta relativa a la definición
de mercados y análisis del grado de competencia, designación de operadores o
proveedores importantes y la imposición de obligaciones específicas de los
mercados asociados a los servicios móviles; a los servicios de banda ancha
residencial; a los servicios fijos, y a los servicios internacionales; de
conformidad con el artículo 12 del Reglamento de Acceso e Interconexión de
Redes de Telecomunicaciones (folios 1169 al 1173).
9.Que por Gaceta N° 193 del 07 de octubre de 2016 se
cursó invitación a participar del proceso de consulta pública dispuesto en el
artículo 12 del Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de
Telecomunicaciones en torno a la definición preliminar de los mercados
relevantes (folio 1174).
10.Que adicionalmente por medio de oficios particulares
se cursó invitación a las siguientes instituciones y organizaciones a
participar del proceso de consulta pública relativa a la definición de mercados
y análisis del grado de competencia, designación de operadores o proveedores
importantes y la imposición de obligaciones específicas de los mercados
asociados a los servicios móviles; a los servicios de banda ancha residencial;
a los servicios fijos, y a los servicios internacionales:
a)Mediante oficio 07831-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Latina de Costa Rica a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1313 a 1314).
b)Mediante oficio 07832-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Hispanoamericana a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1315 a 1316).
c)Mediante oficio 07833-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Latinoamericana de Ciencia
y Tecnología a participar en el presente proceso de consulta pública (folios
1317 a 1318).
d)Mediante oficio 07834-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Autónoma de
Centroamérica a participar en el presente proceso de consulta pública (folios
1319 a 1320).
e)Mediante oficio 07835-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Internacional de las
Américas a participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1321 a
1322).
f)Mediante oficio 07836-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad de Costa Rica a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1323 a 1324).
g)Mediante oficio 07837-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Nacional a participar en
el presente proceso de consulta pública (folios 1325 a 1326).
h)Mediante oficio 07838-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Estatal a Distancia a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1327 a 1328).
i)Mediante oficio 07839-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó al Instituto Tecnológico de Costa Rica a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1329 a 1330).
j)Mediante oficio 07840-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Universidad Técnica Nacional a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1331 a 1332).
k)Mediante oficio 07841-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó al Instituto Nacional de Aprendizaje a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1333 a 1334).
l)Mediante oficio 07842-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a Consumidores de Costa Rica(CONCORI) a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1335 a 1336).
m)Mediante oficio 07843-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Asociación de Consumidores Libres a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1337 a 1338).
n)Mediante oficio 07844-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó a la Federación Nacional de Asociaciones
de Consumidores de Costa Rica a participar en el presente proceso de consulta
pública (folios1339 a 1340).
o)Mediante oficio 07845-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó al Ministerio de Educación Pública a
participar en el presente proceso de consulta pública (folios 1341 a 1342).
p)Mediante oficio 07846-SUTEL-CS-2016
del 20 de octubre del 2016, se invitó al Ministerio de Ciencia, Tecnología y
Telecomunicaciones a participar en el presente proceso de consulta pública
(folios 1343 a 1344).
11.Que por Gaceta N° 203 del 24 de octubre de 2016 se
amplió por cinco días hábiles el plazo de laconsulta pública relativa a la
definición de mercados y análisis del grado de competencia, designaciónde
operadores o proveedores importantes y la imposición de obligaciones
específicas de los mercadosasociados a los servicios móviles; a los servicios
de banda ancha residencial; a los servicios fijos, y alos servicios
internacionales (folio 1357).
12.Que por Gaceta N° 209 del 01 de noviembre de 2016 se
amplió por segunda vez por cinco días hábiles adicionales el plazo de la
consulta pública relativa a la definición de mercados y análisis del grado de
competencia, designación de operadores o proveedores importantes y la
imposición de obligaciones específicas de los mercados asociados a los
servicios móviles; a los servicios de banda ancha residencial; a los servicios
fijos, y a los servicios internacionales (folio 1414).
13.Que se recibieron las siguientes
observaciones:
1)Que el 07 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-10980-2016) el señor Randall Álvarez (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1177).
2)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-10999-2016) el señor Lizandro Antonio Pineda
Chaves (no indica número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1178).
3)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11002-2016) la señora Nelsy Saborío (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presento sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1179).
4)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11003-2016) el señor José Cabezas Ramírez,
portador de la cédula de identidad 1-0558-0925, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1180).
5)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11004-2016) la señora María Laura Rojas (no
indica segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio 1181).
6)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11005-2016) la señora Lisa Campabadal Jiménez,
portadora de la cédula de identidad 1-1438-0770, presento sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1182).
7)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11008-2016) el señor Frederik Grant Esquivel,
portador de la cédula de identidad N° 9-0049-0527 presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folios 1183 a 1184).
8)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11009) el señor Luis Diego Madrigal Bermúdez(no
indicó número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada (folios 1185 a 1186).
9)Que el 10 de octubre del 2016 mediante
correo electrónico (NI-11010-2016) el señor Orlando Paniagua Rodríguez,
portador de la cédula de identidad 4-0162-0216, presento sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1187).
10)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11011-2016) el señor Guillermo Sánchez Aguilar,
portador de la cédula de identidad 4-0200-0848, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1188).
11)Que el 10 de octubre del 2016 mediante
correo electrónico (NI-11015-2016) la señora Guadalupe Martínez Esquivel (no
indicó número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada (folio 1189).
12)Que el 10 y 11 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11017-2016 y NI-11090-2016) la señora Susan
Corrales Salas, portadora de la cédula de identidad 4-0203-0396 presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folios 1190 y
1202).
13)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11031-2016) el señor Ramón Martínez González,
portador de la cédula de residencia 155809495218, presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1191).
14)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11036-2016) el señor Freddy Barrios Acevedo,
portador de la cédula de identidad 5-0236-0988, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1192).
15)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11041-2016) el señor Jorge Arturo Loría Zúñiga,
portador de la cédula de identidad 6-0223-0495, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1193).
16)Que el 10 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11043-2016) el señor Arturo Sánchez Ulloa,
portador de la cédula de identidad 7-0107-0213, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada. Lo anterior fue reiterado mediante
correo electrónico (NI-11079-2016) del 11 de octubre del 2016 (folios 1194 a
1195 y 1197 a 1199).
17)Que el 11 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11064-2016) el señor Mauricio Calderón Rivera,
portador de la cédula de identidad 1-1104-0466, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1196).
18)Que el 11 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11081-2016) la señora Veronique Hascal Durand,
portadora de la cédula de identidad 8-0066-0938, presento sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1200).
19)Que el 11 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11082-2016) el señor Mario Zúñiga Álvarez (no
indica número de cédula de identidad), presentó sus observaciones con relación
a la consulta pública realizada(folio 1201).
20)Que el 11 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11092-2016) el señor Alfredo Vega (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presenta sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1203).
21)Que el 12 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11142-2016) la señora Ana Novoa (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1204).
22)Que el 12 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11143-2016) el señor Alber Díaz Madrigal (no
indicó número de cédula de identidad) presento sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada(folio 1205).
23)Que el 12 de octubre del 2016 mediante
correo electrónico (NI-11144-2016) el señor David Reyes Gatjens, portador de la
cédula de identidad 1-0825-0397, presentó sus observaciones con relación a la
consulta pública realizada (folio 1206).
24)Que el 12 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11146-2016) el señor Edgar Arguedas Medina,
portador de la cédula de identidad 5-0160-0100, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1207).
25)Que el 12 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11149-2016) el señor Leiner Alberto Vargas
Alfaro, portador de la cédula de identidad 2-0444-0266, presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada. Lo anterior fue
reiterado por el señor Vargas Alfaro mediante correos electrónicos
(NI-11337-2016, NI-11405-2016) del 19 y 20 de octubre del 2016. Asimismo, el 03
de noviembre del 2016 mediante correos electrónicos (NI-12113-2016 y
NI-12114-2016) el señor Vargas Alfaro amplio sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada (folios 1208 a 1210, 1230 a 1233, 1238 a 1241,
1623 a 1627).
26)Que el 13 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11171-2016) la señora Gioconda Cabalceta
Dambrosio, portadora de la cédula de identidad 1-0496-0240, presento sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio 1213).
27)Que el 13 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11172-2016) la señora Crista Pacheco Cabalceta,
portadora de la cédula de identidad 1-1597-0294, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1214).
28)Que el 13 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11175-2016) la señora Alexandra Alvarez
Tercero, portadora de la cédula de identidad 1-1416-0497, presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio 1215).
29)Que el 13 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11176-2016) el señor Jim Fischer (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1216).
30)Que el 14 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11205-2016) el señor Julio Arguello Ruíz (no
indica número de cédula de identidad), presentó sus observaciones con relación
a la consulta pública realizada(folio 1217).
31)Que el 14 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11206-2016) el señor Juan Antonio Rodríguez
Montero (no indicó número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1218).
32)Que el 14 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11208-2016) el señor Luis Diego Mesén Delgado,
portador de la cédula de identidad 1-0584-0696, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1219).
33)Que el 14 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11217-2016) el señor Oren Marciano (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presento sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1220).
34)Que el 18 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11284-2016) la señora Melissa Arguedas (no
indica segundo apellido, ni número de cédula de identidad), presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio 1221).
35)Que el 18 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11286-2016) la señora Teresa Murillo De Diego,
portadora de la cédula de identidad 3-0250-0456, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1222).
36)Que el 18 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11292-2016) el señor José Molina Ulate (no
indicó número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada(folios 1223 a 1224).
37)Que el 19 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11320-2016) el señor Ari Reyes (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1225).
38)Que el 19 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11329-2016) el señor Luis Guillermo Mesén
Vindas (no indicó número de cédula de identidad), presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folios 1226 a 1227). Asimismo, el
16 de noviembre del 2016 mediante correo electrónico (NI-12365-2016) el señor
Vindas Mesén amplió de manera extemporánea sus observaciones con relación a la
consulta pública realizada (folios 1226 a 1227 y 1875).
39)Que el 19 de octubre del 2016 mediante
correo electrónico (NI-11331-2016) la señora Rosa Coto Tristán, portadora de la
cédula de identidad 1-0820-0088, presentó sus observaciones con relación a la
consulta pública realizada (folios 1228 a 1229).
40)Que el 20 de octubre del 2016
mediante nota sin número (NI-11432-2016) el señor Christopher David Vargas
Araya, portador de la cédula de identidad 1-1276-0066, presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folios 1242 a
1296).
41)Que el 21 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11522-2016) el señor Roberto Jácamo Soto,
portador de la cédula de identidad 6-0368-917, presentó sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folios 1348 a 1350).
42)Que el 24 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11571-2016) la señora Ana Grettel Molina
González (no indica número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1359).
43)Que el 25 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11606-2016) el señor Allan Baal (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folios 1360 a 1361).
44)Que el 26 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11686-2016) la señora Krissia Peraza (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1376).
45)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11714-2016) el señor Fabián Picado (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1389).
46)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11715-2016) la señora Josseline Gabelman (no
indica segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio 1390).
47)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11716-2016) el señor José Matarrita Sánchez(no
indicó número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada (folio 1391).
48)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11718-2016) el señor Cristian Jackson (no
indica segundo apellido, ni número de cédula de identidad) manifestó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio 1392).
49)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11767-2016) la señora Lidianeth Mora Cabezas(no
indica número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con relación a
la consulta pública realizada (folios 1393 a 1396).
50)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11775-2016) el señor Ariel Sánchez Calderón(no
indicó número de cédula de identidad), presentó sus observaciones con relación
a la consulta pública realizada (folio 1397).
51)Que el 27 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11786-2016) el señor Luis Aguilar (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó observaciones con
relación a la consulta pública realizada (folio 1404).
52)Que el 28 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11830-2016) el señor Carlos Watson (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presentó sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1405).
53)Que el 28 de octubre del 2016
mediante correo electrónico (NI-11834-2016) el señor Pablo Gamboa (no indica
segundo apellido, ni número de cédula de identidad) presento sus observaciones
con relación a la consulta pública realizada (folio 1406).
54)Que el 31 de octubre del 2016 mediante correo
electrónico (NI-11883-2016) el señor Alberto Rodríguez Corrales (no indica
número de cédula de identidad) presentó sus observaciones con relación a la
consulta pública realizada (folio 1409).
55)Que el 01 de noviembre del 2016 mediante escrito
RI-222-2016 (NI-11996-2016) el señor Víctor Manuel García Talavera, portador de
la cédula de residencia 1158-1717-6621, en su condición de apoderado general de
ClaroCR Telecomunicaciones S.A., presentó sus observaciones con relación a la
consulta pública (folios 1430 a1621).
56)Que el 03 de noviembre del 2016 mediante correo
electrónico (NI-12082-2016) el señor Mario Enrique Pacheco Loaiza, no indica
número de cédula de identidad, en representación de Telefónica de Costa Rica
TC, S.A., presentó sus observaciones con relación a la consulta pública (folio
1622).
57)Que el 04 de noviembre del 2016 mediante correo
electrónico (NI-12161-2016) la señora Ciska Raventos (no indica segundo
apellido, ni número de cédula de identidad), portadora de la cédula de
residencia 900360482,presento sus observaciones con relación a la consulta
pública realizada (folio 1628).
58)Que el 07 de noviembre del 2016
mediante correo electrónico (NI-12232-2016) la señora Ana Monge Fallas,
portadora de la cédula de identidad 1-0523-0393, presentó algunas observaciones
con relación a la consulta pública realizada. Asimismo, el 09 de noviembre del
2016 mediante correo electrónico (NI-12346-2016) amplió sus observaciones con
relación a la consulta pública realizada, lo cual fue reiterado mediante
correos electrónicos con número de ingreso NI-12368-2016 y NI-12369-2016
(folios 1629, 1756 a 1758 y 1786 a 1809).
59)Que el 07 de noviembre del 2016 mediante correo
electrónico (NI-12260-2016) los señores Erick Ulate Quesada y Gilberto Campos
Cruz (no indican número de cédula de identidad), en su condición de Presidente
y Vicepresidente respectivamente de la Asociación Consumidores de Costa Rica,
presentaron sus observaciones con relación a la consulta pública realizada
(folios 1645 a 1647).
60)Que el 08 de noviembre del 2016 mediante correo
electrónico (NI-12275-2016) el señor Rafael Rivera Zúñiga, portador de la cédula
de identidad 5-0210-0167, presento sus observaciones con relación a la consulta
pública realizada (folio 1648).
61)Que el 08 de noviembre del 2016 mediante correo
electrónico (NI-12277-2016) el señor Ralph Carlson (no indica segundo apellido,
ni número de documento de identificación) presentó sus observaciones con
relación ala consulta pública realizada (folio 1649).
62)Que el 08 de noviembre del 2016 el señor Pablo Bello
Arellano, en su condición de Director Ejecutivo de la Asociación Interamericana
de Empresas de Telecomunicaciones (ASIET) mediante correo electrónico
(NI-12292-2016) presentó sus observaciones con relación a la consulta pública
realizada (folios 1650 a 1660).
63)Que el 08 de noviembre del 2016
mediante oficio DH-DAEC-699-2016 (NI-12335-2016) Monserrat Solano Carboni, en
su condición de Defensora de los Habitantes de la República presentó sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folios 1667 a
1683).
64)Que el 08 de noviembre del 2016
mediante oficio 6000-2078-2016 (NI-12342-2016) el señor Jaime Palermo Quesada
en su condición de Apoderado Generalísimo sin límite de suma del Instituto
Costarricense de Electricidad, presentó sus observaciones con relación a la
consulta pública realizada (folios 1684 a 1750).
65)Que el 09 de noviembre del 2016
mediante correo electrónico (NI-12345-2016) la señora Ana Lucía Ramírez
Calderón en su condición de Directora Ejecutiva de la Asociación Cámara de
Infocomunicación y Tecnología(INFOCOM) presentó sus observaciones con relación
a la consulta pública realizada (folios 1751 a 1755).
66)Que el 09 de noviembre del 2016
mediante correo electrónico (NI-12347-2016) el señor Edwin Estrada Hernández,
en su condición de Viceministro del Ministerio de Ciencia, Tecnología y
Telecomunicaciones presentó sus observaciones con relación a la consulta
pública realizada (folios 1759 a 1781).
67)Que el 10 de noviembre del 2016
mediante oficio EVAS-JFFA-163-2016 (NI-12419-2016) algunos representantes elegidos
en la Asamblea Legislativa para el período cuatrienal de la legislatura
2014-2018 por el Partido Frente Amplio presentaron de manera extemporánea sus
observaciones con relación a la consulta pública realizada (folios 1820 a
1827).
68)Que el 15 de noviembre del 2016
mediante correo electrónico (NI-12579-2016) el señor Terrillynn West (no indica
segundo apellido, ni número de documento de identificación), presentó de manera
extemporánea sus observaciones con relación a la consulta pública realizada (folio
1874).
14.Que el 21 de noviembre de 2016 mediante oficio
8791-SUTEL-DGM-2016, la DGM remitió al Consejo de la SUTEL su “Informe técnico
sobre observaciones presentadas en la consulta pública relativa a los informes
para la definición de mercados relevantes, análisis del grado de competencia en
dichos mercados, designación de operadores o proveedores importantes y la
imposición de obligaciones específicas a dichos operadores, en relación con los
servicios de telecomunicaciones móviles, debanda ancha residencial, fijos e
internacionales”, el cual contempla el análisis de las distintas observaciones
remitidas en el marco del proceso de consulta pública.
15.Que se han llevado a cabo las
acciones útiles y necesarias para el dictado de la presente resolución.
CONSIDERANDO
A.COMPETENCIA DE LA SUTEL PARA
DEFINIR LOS MERCADOS RELEVANTES, ANALIZAR ELGRADO DE COMPETENCIA EN LOS
MERCADOS DE TELECOMUNICACIONES Y DEFINIR LOSOPERADORES O PROVEEDORES
IMPORTANTES.
I.Que por Ley N° 8660 del 8 de agosto del 2008, Ley de
Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de
Telecomunicaciones; se creó el sector de telecomunicaciones costarricense, y la
SUTEL como órgano encargado de “regular, aplicar, vigilar y controlar el
ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones”. (Artículos 1, 2 inciso c) y
38 de la Ley N° 8660, 59y 60 de la Ley N° 7593 del 9 de agosto de 1996, Ley de
la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).
II.Que al tenor de los numerales 73 inciso i) y 75 inciso
b) de la Ley N° 7593 en concordancia con el 52inciso b) de la Ley N° 8642 y el
12 del Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de Telecomunicaciones,
Reglamento del 6 de octubre de 2008; corresponde a la SUTEL determinar la
existencia de operadores y proveedores importantes en cada uno de los mercados
relevantes y analizar el grado de competencia efectiva que estos presenten.
III.Que el numeral 73 inciso i) de la
referida Ley N° 7593 establece que para declarar un mercado como relevante,
determinar su nivel de competencia y la existencia de operadores y proveedores
con poder sustancial de mercado deberá atenderse a los criterios definidos en
los artículos 13, 14 y 15 de la Ley N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, Ley
de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.
IV.Que a su vez el artículo 2 del Reglamento a la Ley de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor N° 7472, Decreto
Ejecutivo N° 37899 del 8 de julio del 2013, define mercado relevante como “Conjunto
de productos o servicios que el consumidor considera como intercambiables o
sustituibles en un momento dado, en razón de sus características, precio, o su
uso esperado. Lo anterior, en un área geográfica donde se ofrecen o demandan
productos o servicios en condiciones de competencia suficientemente homogéneas
y apreciablemente distintas de las condiciones de competencia de otras áreas
vecinas”.
V.Que en esa misma línea, el numeral 12 del Reglamento
de Acceso e Interconexión de Redes de Telecomunicaciones, establece que el
Consejo de la SUTEL “determinará el mercado relevante sobre la base de los
criterios que se describen en el artículo 14 de la Ley 7472 y de conformidad
con lo establecido en los incisos b) e i) del artículo 73 de la Ley No. 7593”; y
preceptúa que por resolución fundada así los declarará y definirá los
operadores o proveedores importantes que existan en cada uno de esos mercados.
A ese efecto, dispone que la SUTEL deberá emplear los siguientes elementos:
“Una cuota del mercado del operador o
proveedor superior al 25%, determinada por la Sutel dependiendo del mercado del
que se trate, ya sea por número de clientes, volumen físico de ventas
(tráfico), ingresos o cualquier combinación de estas u otros factores que así
considere la Sutel.
Control de instalaciones esenciales.
Superioridad o ventajas tecnológicas
que no sean fácilmente adquiribles por uno o más de los operadores o
proveedores distintos del posible operador o proveedor importante.
Economías de escala.
Integración vertical del operador o
proveedor.
Red de distribución y venta muy
desarrollada.
Ausencia de competencia potencial.
Obstáculos a la expansión de las
operaciones de otros operadores o proveedores.
Exclusividad o dominio en una zona
geográfica específica.
Los costos de desarrollar canales alternativos
o de acceso limitado. (…)”
VI.Que por su parte, el artículo 75 de la Ley N° 7593
preceptúa:
“b) Obligaciones de los operadores o
proveedores importantes:
i. Hacer pública la información que esta
solicite, la cual deberá ser suficiente, clara, completa y precisa.
ii.Mantener contabilidades de costos
separadas para cada servicio, de acuerdo con los reglamentos.
iii.Abstenerse de realizar las
prácticas monopolísticas señaladas en el régimen sectorial de competencia
correspondiente o en la Ley de promoción de la competencia y defensa efectiva
del consumidor.
iv.Someterse al régimen tarifario
correspondiente.
v.Dar libre acceso a sus redes y a
los servicios que o por ellas presten, en forma oportuna y en condiciones
razonables y no discriminatorias, a los prestadores y usuarios de servicios de
telecomunicaciones, a los generadores y receptores de información y a los
proveedores y usuarios de servicios de información.
vi.Proporcionar, a otros operadores y
proveedores, servicios e información de la misma calidad y en las mismas
condiciones que la que les proporciona a sus filiales o asociados y a sus
propios servicios.
vii.Facilitar el acceso oportuno a
sus instalaciones esenciales y poner, a disposición de los operadores y
proveedores, información técnica relevante, en relación con estas
instalaciones, así como cumplir las obligaciones propias del régimen de acceso
e interconexión.
viii.Abstenerse de divulgar o
utilizar indebidamente la información de competidores, adquirida al proveer
interconexión, arrendamiento o acceso a sus instalaciones esenciales.
ix.Exigirles que ofrezcan acceso a
los elementos de red, de manera desagregada y en términos, condiciones y
tarifas, orientados a costos que sean razonables, no discriminatorios y
transparentes, para el suministro de servicios de telecomunicaciones
disponibles al público, de conformidad con lo que reglamentariamente se
indique. El cálculo de los precios y las tarifas estarán basados en los costos
atribuibles a la prestación del servicio y de la infraestructura, los cuales
deberán incluir una utilidad en términos reales, no menor quela media de la
industria nacional o internacional; en este último caso, con mercados
comparables en la industria de las telecomunicaciones.
x.Suministrar una Oferta de
Interconexión por Referencia (OIR), suficientemente desglosada, que contenga
los puntos de acceso
e interconexión y las demás condiciones técnicas, económicas y jurídicas, que
sirvan como marco de referencia para el establecimiento de acuerdos de
interconexión o resoluciones de la Sutel. La OIR deberá ser aprobada por la
Sutel, la cual podrá efectuar modificaciones, enmiendas o aclaraciones para el
cumplimiento de los principios y objetivos de esta Ley.
xi.Las demás funciones que establece
esta Ley.”
VII.Que en virtud de lo anterior se
concluye que es competencia del Consejo de la SUTEL:
a.Definir y analizar los mercados
relevantes del sector telecomunicaciones.
b.Determinar la existencia de
operadores o proveedores importantes.
c.Imponer a los operadores y
proveedores importantes las obligaciones contenidas en elartículo 75 inciso b)
de la Ley 7593.
VIII.Que asimismo se determina que en la
valoración de un mercado relevante se deben determinar los niveles de competencia
y la presencia de operadores y proveedores de servicios de telecomunicaciones
con poder sustancial de mercado que deban ser declarados como importantes.
IX.Que el artículo 6 de la Ley N° 8642 define competencia
efectiva como la “circunstancia en la que ningún operador de redes o proveedor
de servicios de telecomunicaciones, o grupo de cualquiera de estos, puede fijar
los precios o las condiciones de mercado unilateralmente, restringiendo el
funcionamiento eficiente de este, en perjuicio de los usuarios” (inciso 7); y a
los operadores o proveedores importantes como aquellos que ostentan “capacidad
de afectar materialmente, teniendo en consideración los precios y la oferta,
los términos de participación en los mercados relevantes, como resultado de controlar
las instalaciones esenciales o hacer uso de su posición en el mercado”(inciso
17). Así la competencia efectiva en el mercado de telecomunicaciones se asocia
con una circunstancia en la que no existe un operador o proveedor importante
con poder sustancial de mercado o un grupo de estos que ejerzan dominancia
conjunta.
X.Que mediante la resolución RCS-082-2015 de las 12:50
horas del 13 de mayo de 2015, publicada enel Alcance Digital N° 39 al Diario
Oficial La Gaceta N° 104 del 1° de junio del 2015, el Consejo de la SUTEL
integró los anteriores elementos en una metodología de análisis que permite
determinar el grado de competencia que prevalece en un determinado mercado.
XI.Que, en consecuencia, la revisión de mercados
relevantes no sólo es una obligación del Regulador, sino que también constituye
una práctica común, necesaria y continua tendente a adaptar la regulación a las
circunstancias que presentan los distintos mercados de telecomunicaciones en
respuesta a los cambios tecnológicos y las preferencias de los consumidores. De
ahí, SUTEL ostenta la competencia legal para que en el caso de que los mercados
no se encuentren en competencia efectiva, imponer las obligaciones a los
operadores y proveedores importantes en los términos y forma previstas en el artículo
75 de la Ley N° 7593.
B.REDEFINICIÓN DEL MERCADO MINORISTA
DEL SERVICIO DE TELEFONÍA FIJA A PARTIR DE LOESTABLECIDO EN LA RESOLUCIÓN
RCS-307-2009.
I.Que, con ocasión de la apertura de las
telecomunicaciones en Costa Rica, y en cumplimiento de la normativa aplicable,
la SUTEL dictó la resolución N° RCS-307-2009 de las 15 horas y 35 minutos del24
de setiembre del 2009 “Definición de los mercados relevantes y de los
operadores y/o proveedores importantes”, en la que determinó los siguientes
mercados relevantes:
·
Acceso
a la red pública de telecomunicaciones desde una ubicación fija para clientes
residenciales.
·
Servicios
de comunicaciones de voz con origen en una ubicación fija y destino nacional
·
Servicios
de transferencia de datos de acceso conmutado.
·
Acceso
a la red pública de telecomunicaciones desde una ubicación móvil.
·
Servicios
de comunicaciones de voz con origen en una ubicación móvil y destino nacional.
·
Servicios
de comunicaciones de mensajería corta.
·
Servicios
de transferencia de datos a través de redes móviles.
·
Servicio
de comunicaciones de voz con origen en ubicación fija y destino internacional.
·
Servicio
de comunicaciones de voz con origen en ubicación móvil y destino internacional.
·
Servicios
de transferencia de datos de acceso conmutado.
·
Servicios
de transferencia de datos de acceso permanente (dedicado).
·
Servicios
de itinerancia nacional e internacional.
·
Desagregación
de elementos de acceso a la red pública de telecomunicaciones.
·
Servicios
de acceso e interconexión (originación de comunicaciones).
·
Servicios
de acceso e interconexión (terminación de comunicaciones.
·
Servicios
de acceso e interconexión (tránsito de comunicaciones).
II.Que sin embargo resulta necesario determinar si las
anteriores definiciones de mercados relevantes continúan siendo válidas.
III.Que el informe 6421-SUTEL-DGM-2016
contiene la propuesta de la SUTEL para la redefinición del servicio minorista
de telefonía fija.
IV.Que de dicha propuesta el Consejo de la SUTEL destaca
lo siguiente en relación con el mercado del servicio minorista de telefonía
fija:
1.Dimensión de producto.
En la resolución RCS-307-2009 del
Consejo de la SUTEL se encuentran definidos tres mercados asociados con el
servicio de telefonía fija. Estos mercados corresponden a:
·
Mercado 1:
“Acceso a la red pública de telecomunicaciones desde una ubicación fija para
clientes residenciales”.
·
Mercado 2:
“Servicios de comunicaciones de voz con origen en una ubicación fija y destino
nacional”.
·
Mercado 9:
“Servicios de transferencia de datos de acceso conmutado”.
Pese a que dichos servicios
actualmente se ubican en mercados separados, conviene en el presente análisis
determinar si es pertinente que los mismos se mantengan por separado, o por el
contrario, es necesario integrar dichos mercados.
Al respecto, es importante mencionar
que en otros países los servicios de acceso a la red pública de
telecomunicaciones desde una ubicación fija y de llamadas nacionales desde una
ubicación fija han sido incluidos como mercados relevantes separados. Esto
debido a dos razones principales, la primera de ellas refiere al hecho de que
en otros países los servicios de selección y preselección de operador1
ejercen una presión competitiva significativa y adicional en el mercado de
llamadas con origen fijo y destino nacional. La segunda razón se refiere al
hecho de que en otros países los servicios de desagregación de bucle de abonado
han permitido una mayor competencia en los servicios de telefonía fija.
1 Los servicios de selección y
preselección de operador corresponden a aquellos que permiten establecer
llamadas de voz, a través de un operador o proveedor de telecomunicaciones
distinto al operador que es propietario de la red de acceso. En el caso de la
selección, el operador que tramita la comunicación es escogido llamada a
llamada, mediante un código. Para la preselección, el usuario debe digitar una
única vez el código de preselección, de forma tal que en adelante, todo su
tráfico es tramitado por el operador de su escogencia. En ambos casos, la red
de acceso le sigue perteneciendo al mismo operador, quien sigue brindando el
servicio de acceso a la red pública de telecomunicaciones. No obstante, el
servicio de llamadas es ofrecido por otro operador alternativo, escogido por el
usuario mediante los mencionados códigos de selección o preselección de
operador.
Sin embargo, en el caso de Costa Rica
no existe una razón para que los servicios de acceso y llamadas telefónicas se
ubiquen en dos mercados relevantes separados ya que no se dan las características
expresadas de previo. En primer lugar, si bien los servicios de selección y
preselección de operador están contenidos y permitidos en el Plan Nacional de
Numeración, lo cierto del caso es que dichos servicios se han desarrollado poco
en el mercado costarricense, de tal manera que cuando un usuario adquiere una
línea telefónica fija lo hace para adquirir tanto el servicio de acceso como el
servicio de envío de llamadas nacionales, es decir dichos servicios se
adquieren como un paquete complementario y no son vistos por el usuario final
como servicios que pueden ser prestados por operadores independientes, uno de
los cuales le prestaría el servicio de acceso y otro el servicio de llamadas
nacionales.
En igual sentido los proveedores de
servicios de telefonía fija usualmente proveen paquetes que incluyen tanto el
acceso como el uso (envío de llamadas), lo que facilita aún más el hecho de que
los consumidores adquieran ambos servicios de un mismo proveedor. Por tal
razón, las condiciones de competencia en los servicios de acceso y llamadas con
origen fijo y destino nacional no son sustancialmente diferentes, siendo que
ambos servicios son prestados por exactamente la misma cantidad de operadores.
Así, los mecanismos de selección y
preselección de operador no han tenido en el caso costarricense ningún impacto
en relación con el desarrollo de mayor competencia en el mercado de servicios
de comunicaciones con origen en una ubicación fija y destino nacional. Por lo
tanto, no existen fuerzas competitivas que afecten de manera diferente ambos
servicios o que puedan venir a compensar el poder del que goce un determinado
operador en uno u otro servicio. Es decir, no existe sustitución desde el punto
de vista de la oferta diferenciada para ambos tipos de servicios, razón por la
cual no existen razones suficientes que justifiquen mantener ambos servicios
como mercados relevantes separados.
En segundo lugar, en Costa Rica no se
ha dado la desagregación de bucle de abonado. Si bien la normativa exige la
desagregación del bucle y los términos y condiciones para concretarlo a la
fecha están incluidos en la Oferta de Interconexión por Referencia (OIR) del
ICE, no existe al día de hoy ningún acuerdo mayorista de este tipo que se
encuentre vigente. Adicionalmente se debe recordar que en la red fija de
conmutación de circuitos para la prestación de servicios de voz, bajo la
tecnología básica tradicional, se encuentra en monopolio tecnológico, esto de
conformidad con el artículo 28 de la Ley 8642 y el artículo 7 de la Ley 8660.
Ahora bien, en cuanto al tercer
mercado contenido en la resolución RCS-307-2009 asociado a la red de telefonía
fija, sea el Mercado 9 “Servicios de transferencia de datos de acceso
conmutado”, el cual se refiere al servicio de Dial-Up, el mismo está contenido
tanto en el Mercado 2 de Servicios de Comunicaciones con origen en una
ubicación fija y destino nacional como en el Mercado 9 de “Servicio de
transferencia de datos de acceso conmutado” de la resolución RCS-307-2009. Sin
embargo, lo usual en relación con este servicio es que el mismo se ubique
dentro del mercado de llamadas con origen fijo.
Lo anterior, porque si bien el
servicio de Dial-Up lo que otorga es un medio de acceso a internet, este se
realiza a través de una llamada, por lo que pertenece al mercado relevante en
el cual se ubique el envío de llamadas, siendo que no existen elementos que
justifiquen incluirlo como un mercado independiente, ya que para un usuario no
es posible adquirir este servicio de manera independiente al de las llamadas.
Un elemento final a ser considerado
en relación con la definición del mercado de telefonía fija es que la
definición del Mercado 1 contenida en la resolución RCS-307-2009 aplica
únicamente para el servicio residencial, sin embargo, la evidencia, en términos
de la oferta comercial de los proveedores, muestra que no ha ocurrido una
diferencia significativa en los precios cobrados en términos de acceso y de
llamadas con origen fijo entre los segmentos residenciales y empresariales.
Igualmente, los proveedores del servicio de telefonía fija han venido
ofreciendo sus servicios para ambos tipos de segmentos, siendo que tampoco
suelen identificar de manera separada un tipo de cliente u otro, por lo cual,
se considera que no existen razones para determinar por separado un segmento
residencial y un segmento empresarial para el servicio de telefonía fija.
En relación con lo anterior conviene
tener presente, como bien lo ha definido la Comisión Europea2, que
en los casos en que no exista una demanda independiente y suficiente para cada
uno de los servicios individuales contenidos en un paquete, estos deben ser
considerados como parte del mismo mercado minorista. Lo anterior viene a
reforzar el hecho de que no existe razón que justifique mantener los Mercados 1,
2 y 9 de la resolución RCS-307-2009 como mercados independientes.
2
Comisión Europea. (2007). Explanatory Note Accompanying the document
Commission Recommendation on relevant product and service markets within the
electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in
accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the
Council on a common regulatory framework for electronic communications networks
and service. Commission Staff Working Document, Bruselas, Bélgica.
En razón de lo desarrollado de previo
se concluye que en la medida en que los usuarios contratan el acceso a la red
de telefonía y de llamadas nacionales desde un origen fijo de manera conjunta,
el mercado relevante a ser analizado lo constituye el Mercado Minorista de
Telefonía Fija, el cual incluye los antiguos Mercados 1, 2 y 9 (este último,
únicamente considera el servicio de Dial-Up) definidos en la resolución
RCS-307-2009 y que se define como el servicio de acceso, recepción y envío de
llamadas nacionales en un origen fijo.
Por lo tanto, el mercado relevante
que se estaría analizando en el presente estudio corresponde al servicio
minorista de telefonía fija, el cual quedaría descrito de la siguiente manera:
“Mercado del servicio minorista de
telefonía fija: incluye el servicio de acceso a la red pública de
telecomunicaciones y el servicio de comunicaciones de voz con origen en una
ubicación fija o con un rango de movilidad limitado y con destino nacional”.
Habiendo definido lo anterior,
conviene ampliar la descripción de los servicios contenidos en este mercado
relevante. El servicio de acceso corresponde a la prestación de recursos y
facilidades adicionales que permiten a los usuarios finales acceder a una red
pública de telecomunicaciones, en este caso, con el fin de establecer
comunicaciones de voz. Existen diversas redes que prestan este tipo de
servicios, dentro de las cuales podemos mencionar: la red de telefonía pública
conmutada, las redes HFC (Hybrid Fiber-Coaxial), las redes de fibra óptica (FTTx),
las redes inalámbricas y las redes satelitales.
Las redes de telefonía pública
conmutada (RTPC) permiten el acceso a los servicios de voz desde una ubicación
fija mediante una red predominantemente alámbrica, haciendo uso del par de
cobre. Las centrales que controlan y gestionan las llamadas lo hacen mediante
la tecnología de conmutación de circuitos. Estas redes han evolucionado para
permitir también la prestación de servicios de datos, en general mediante la
tecnología xDSL, permitiendo brindar entre otros servicios, el de voz sobre IP
(VoIP). En la Figura 1 se muestra un diagrama de la red RTPC.
Por otra parte las redes de cable HFC nacieron principalmente para
brindar servicios de televisión por suscripción. En general son redes cuyo
acceso se da por medio de cable coaxial. Estas redes también han evolucionado
para permitir la prestación de servicios de datos mediante el protocolo DOCSIS
y la inclusión de fibra óptica en la transmisión (Backbone). Con esta evolución
las redes HFC han permitido la prestación de servicios de voz sobre el
protocolo IP (VoIP) desde ubicaciones fijas. En la Figura 2 se muestra un
diagrama que representa la estructura general de dichas redes.
Otro tipo de redes que permiten el uso del protocolo IP para la
prestación de servicios de voz fija, son las redes FTTx que se incluyen dentro
de las redes conocidas como redes de nueva generación. Estas redes buscan
llevar la fibra óptica al usuario lo más cerca posible. Esto debido a que la
fibra es un medio con altísima capacidad para la transmisión de datos y que no
es susceptible a interferencias externas. La máxima aplicación de esta idea son
las redes FTTH, mediante las cuales el acceso a los servicios de
telecomunicaciones por parte del usuario final se da enteramente a través de
este medio físico. En la Figura 3 se muestra un diagrama con algunos de los
posibles esquemas de red que se pueden prestar utilizando fibra óptica.
Por último, existen diferentes tecnologías y redes inalámbricas a través
de las cuales es posible brindar el acceso a las comunicaciones de voz mediante
una ubicación fija. Entre estas, se encuentran WiMAX, WiFi, satelital, 2G, 3G,
4G entre otras. El acceso a través de estas redes y tecnologías es posible
mediante el uso del espectro radioeléctrico, ya sea utilizando bandas
licenciadas o de uso libre. En la Figura 4, Figura 5 y Figura 6, se muestran
las estructuras típicas de las redes WiMAX, WiFi y satelital para brindar
servicios fijos.
Fuente: Elaboración propia.
En el caso de las redes móviles (tecnologías 2G, 3G y 4G) con el fin de
garantizar que los servicios de comunicaciones de voz tengan un carácter fijo o
movilidad limitada, los operadores o proveedores del servicio, configuran y
limitan el acceso de los módulos de identificación de abonado o SIM (Subscriber
Identity Module), a la radio base más cercana de la ubicación fija del usuario
final. En la Figura 7 se muestra un diagrama general de las diferentes redes
móviles que sirven para prestar servicios de voz fija.
Todas estas redes de acceso le
ofrecen al usuario desde el punto de vista tecnológico la posibilidad de
acceder a los servicios de comunicaciones de voz desde una ubicación fija.
Ahora bien, respecto a estos
servicios de comunicaciones de voz desde una ubicación fija, es preciso indicar
que estos se prestan principalmente a través de dos tecnologías de conmutación
distintas, las cuales se describen de la siguiente manera:
·
Conmutación
de circuitos: Es una tecnología que establece un canal dedicado entre el origen
y el destino. Este canal se mantiene dedicado hasta que termina la llamada.
Esta tecnología es utilizada por la red básica tradicional que se encuentra en
monopolio tecnológico por parte del ICE y en la telefonía móvil 2G y 3G (que
también permiten brindar servicios de telefonía fija).
·
Conmutación
de paquetes: Esta tecnología no establece un canal dedicado de comunicación,
sino que únicamente se da la transmisión de paquetes cuando existe información
para enviar. El protocolo predominante en este caso es el protocolo IP. Los
servicios de voz sobre IP (VoIP), se pueden implementar tanto en las redes de
acceso anteriormente mencionadas (como es el caso de los servicios de VoIP que
se prestan a través de las redes HFC), como en servicios de voz sobre IP (VoIP)
a través de Internet.
Los servicios de VoIP sobre Internet,
se pueden brindar ya sea a través de terminales dedicados (conocidos como
hardphones), o bien, por medio de aplicaciones de software (softphone) que
pueden ser instaladas en una gran diversidad de dispositivos con diferentes
plataformas o sistemas operativos.
En la Figura 8 se muestra un
diagrama del funcionamiento de los diferentes tipos de servicios de voz sobre
IP que se pueden brindar.
Por otro lado, se puede inferir que independientemente de la tecnología
utilizada, el usuario que adquiere un servicio de telefonía fija con un
operador o proveedor de servicios que cuenta con numeración asignada por la
SUTEL, puede acceder a un servicio de llamadas desde una ubicación fija con
destino nacional y establecer comunicaciones con otros usuarios de servicios
fijos, móviles o bien, servicios especiales y números cortos de cuatro dígitos.
Estos destinos nacionales son aquellos que se encuentran estipulados en el Plan
Nacional de Numeración (PNN), Decreto Ejecutivo 35187-MINAET.
En general se pueden agrupar los
destinos nacionales de la siguiente forma:
·
Llamadas
de un número telefónico fijo hacia otro número fijo o móvil. Se debe tomar en
consideración quelas tarifas difieren según sea el destino fijo o móvil al que
se desea acceder.
·
Llamadas
de un número telefónico fijo hacia números cortos de cuatro dígitos. En general
estos servicios son de relaciones entre el operador y el usuario, como pueden
ser los centros de telegestión y atención de averías. También se incluyen en
este tipo de numeración los números de emergencia (112 y 911).
·
Llamadas
de un número telefónico fijo hacia los números para servicios especiales
(800-90X-900). Los números 800’s corresponden a servicios de cobro revertido,
es decir el usuario que origina la llamada no paga por la misma. Los números
905, corresponden a servicios de llamadas masivas y no tienen una tarificación
adicional. Los números 900 se utilizan para servicios de información, por lo
que además de la llamada, el usuario debe cancelar un monto adicional por el
contenido.
Los operadores y proveedores de
servicios de telefonía fija que cuentan con numeración asignada, tienen la
obligación de interconectarse, de conformidad con el artículo 9 del Reglamento
de Acceso e Interconexión de Redes de Telecomunicaciones, para asegurar la
interoperabilidad de toda la numeración que establece el PNN. Por medio de esta
interconexión, los usuarios de cualquier operador o proveedor de servicios
pueden acceder a los mismos servicios que se prestan a través de los números
del PNN. Esto hace que el mercado no se encuentre segmentado en función de
estos servicios adicionales y que el usuario pueda elegir su proveedor de
telefonía fija libremente sabiendo que podrá acceder a todo el PNN.
Una vez definidos con claridad los
servicios incluidos en este mercado relevante, el siguiente paso es determinar
efectivamente qué tecnologías y operadores forman parte de dicho mercado
relevante. Para lo cual de conformidad con el artículo 14 de la Ley 7472
resulta necesario hacer un análisis de sustitución tanto desde el punto de
vista de la demanda como desde el punto de vista de la oferta.
En relación con la sustitución desde
el punto de vista de la demanda, y como fue ampliamente desarrollado de previo,
el usuario final cuenta con las siguientes opciones tecnológicas: conmutación
de circuitos y conmutación de paquetes utilizando VoIP.
En relación con los precios cobrados
actualmente, el Cuadro 1
evidencia que los proveedores, independientemente de la tecnología usada,
cobran a los usuarios finales un rango de precios similar. Mientras que en lo
referente a las condiciones de calidad, todos deben ajustarse a las condiciones
definidas en el Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios, lo que
implica que los mismos en principio ofrecen una calidad similar. En relación
con este tema, también se pueden destacar los resultados obtenidos en la
Encuesta de Percepción y Calidad del Servicio realizada en el año 2014 en donde
se refleja que el Índice de Satisfacción del Cliente de Telefonía Fija es muy
similar, siendo de un 69,2% para los usuarios de MILLICOM CABLE COSTA RICA
S.A., de un 77,4% para los usuarios de CALLMYWAY NY, S.A., de 76,2% para los
usuarios de TELEVISORA DE COSTA RICA S.A., de 74,2% para los usuarios de
TELECABLE ECONÓMICO TVE S.A. y de 78,3% para los usuarios del ICE.
Lo anterior permite concluir que
estas tecnologías permiten al usuario indistintamente, obtener el servicio de
telefonía fija, con características, niveles de calidad y precios similares,
por lo cual se considera que ambas tecnologías pertenecen al mismo mercado
relevante.
Otro elemento por considerar desde la
perspectiva de la sustituibilidad de la demanda es el hecho de si existe una
posible sustitución hacia los servicios de telefonía móvil.
En relación con ese tema conviene
destacar que la encuesta de sustituibilidad3 realizada por la SUTEL
refleja que un 61,8% de los encuestados considerara que la telefonía fija no le
brinda el mismo servicio que la telefonía móvil. Más aún un 58,9% de los
usuarios de la encuesta indicó que a pesar de que se genere un incremento
permanente del 10% el precio del servicio de telefonía fija mantendría dicho
servicio, por cuanto esto lo que pone en manifiesto es que hay un porcentaje
muy significativo de los usuarios que consideran que dichos servicios no son
sustitutos.
3 Licitación abreviada No
2015LA-000006-SUTEL “Contratación de servicios estadísticos para la
elaboración de una encuesta a hogares que permita analizar el acceso, uso y
percepción de los usuarios finales para servicios de telecomunicaciones”.
Otro elemento relevante por tomar en
cuenta es que la encuesta también arroja que hay un 67,3% de los hogares
individuales que cuentan tanto con una línea telefónica fija como con una línea
telefónica móvil, lo que evidencia más bien que entre ambos servicios aún
prevalece una relación de complementariedad más que de sustituibilidad. Este
elemento es consistente con lo indicado por los proveedores del servicio de
telefonía fija en la encuesta que se les realizó mediante oficio
7364-SUTEL-DGM-2015, donde un 60% de quienes respondieron indicaron que el
servicio de telefonía móvil no era un sustituto del servicio de telefonía fija.
En virtud de lo anterior, se concluye
que actualmente el servicio telefónico móvil no forma parte del mercado
relevante de telefonía fija. No obstante, lo anterior, una próxima valoración
de este permitirá analizar la evolución que pueda tener la presión de la
telefonía móvil sobre la telefonía fija, para efectos de determinar si dicha
circunstancia varió o no.
Finalmente, un elemento a considerar
es la posible sustitución que puede representar el caso de los servicios OTT
(Over the Top). En relación con estos servicios, si bien en los últimos años se
ha producido un desarrollo significativo de los mismos, se considera que no
pueden constituirse como sustitutos homogéneos del servicio de telefonía fija
por distintas razones. La primera de ellas es que dichos servicios no le
garantizan al usuario un número de teléfono propio que le permita recibir
llamadas. Otra razón es que aún no poseen las condiciones de calidad de
servicio necesarias para constituirse como sustitutos del servicio de telefonía
fija. En ese mismo sentido, en la encuesta realizada a los operadores ningún
proveedor de servicios de telecomunicaciones consideró las aplicaciones y
servicios OTT como sustitutos de su servicio de telefonía fija. En razón de lo
anterior, se considera que este servicio no forma parte del mercado relevante
de telefonía fija.
Por su parte, en lo referente a la
sustitución desde el punto de vista de la oferta, conviene considerar si
existen proveedores de otras tecnologías que estarían dispuestos a ofrecer este
servicio. Para valorar lo anterior conviene destacar que en la encuesta
realizada a los proveedores, algunos indicaron que este servicio se ha
convertido sobre todo en un complemento que se vende empaquetado con otros
servicios de mayor valor, lo cual se comprueba con el hecho de que los mayores
operadores de servicios de acceso a internet y televisión por suscripción, han
tendido a complementar su oferta de Doble Play añadiendo el servicio de
telefonía fija, lo cual podría llevar a suponer que otros proveedores también
se vean en la necesidad de ingresar a futuro a este mercado, para complementar
también su oferta de servicios. Pese a lo anterior, no se puede dejar de lado
que los operadores requieren realizar una inversión adicional para prestar este
nuevo servicio, lo cual evidentemente puede retrasar su entrada y así prevenir
que una eventual amenaza de ingreso contribuya a disciplinar a los actuales
agentes que operan en dicho mercado.
Similar situación ocurre en el caso
de los operadores de telefonía IP autorizados por SUTEL que actualmente no se
encuentran operando, los cuales son un total de 72. Ya que, si bien estos
operadores cuentan con un título habilitante que les permitiría ingresar en
cualquier momento al mercado, deben efectuar las inversiones necesarias para
poder ofrecer su servicio, además de realizar las gestiones para contar con
numeración y negociar la interconexión, por lo cual esta circunstancia hace que
no resulte pertinente tomar a dichos operadores como parte del mercado
relevante a ser analizado.
Además, se debe tener en cuenta que
los operadores de telefonía IP realmente no han venido a dinamizar de manera
significativa el mercado de telefonía, ofreciendo en muchos casos precios
prácticamente iguales a los ofrecidos por el operador histórico. Así las cosas,
un eventual ingreso de otro operador de telefonía IP tampoco vendría a variar
de manera significativa la dinámica competitiva de este mercado, esto aunque se
trate de operadores consolidados en otros segmentos. Razón por la cual no se
considera necesario incluir dentro de este mercado relevante proveedores que
actualmente no se encuentran operando.
2.Dimensión geográfica
Actualmente los operadores que
participan en el mercado de acceso a la red pública de telecomunicaciones lo hacen
mediante el despliegue de su propia red. Existen varios operadores que poseen
redes de acceso desplegadas, no obstante, la red de telefonía básica
tradicional es la de mayor cobertura, abarcando gran parte del territorio
nacional. Asimismo, existen en algunas zonas mayor oferta de redes de acceso,
en especial las redes de cable. Sin embargo, para los servicios de llamadas
siempre se cuenta con el acceso a la red tradicional y dependiendo de la zona a
una red alternativa, lo que reduce las diferencias en este mercado a nivel
nacional.
Un elemento importante es que, si
bien hay títulos habilitantes que pueden haber sido otorgados para la
prestación de servicios de telefonía fija en un ámbito geográfico inferior al
nacional, resulta claro que la presencia de estos operadores a la fecha no ha
venido a suponer una alteración suficiente en las condiciones de competencia
con respecto al resto del territorio nacional. Es así, que la red de telefonía
básica tradicional mantiene más del 95% de los suscriptores totales del
servicio de telefonía fija.
Es claro que el actual operador con
poder significativo de mercado (PSM), influye en los precios que los operadores
de telecomunicaciones de ámbito regional pueden imponer a sus clientes. Es así
que los operadores regionales de telefonía fija compiten, cualquiera que sea la
región donde prestan servicios, con este operador, con uniformidad no sólo de
precios sino de condiciones del servicio, de manera que su oferta se configura
con un ámbito nacional.
Por lo tanto, se considera que la
dimensión geográfica para este mercado es nacional.
C.ANÁLISIS DEL GRADO DE COMPETENCIA
DEL MERCADO MINORISTA DEL SERVICIO DETELEFONÍA FIJA.
I.Que, a partir de la redefinición del mercado relevante
de este servicio indicada en el apartado anterior, se procedió a determinar el
grado de competencia que se presenta en este mercado según los parámetros e
indicadores establecidos en la resolución de este Consejo N° RCS-082-2015 de
las 12horas y 50 minutos del 13 de mayo del 2015.
II.Que el análisis del grado de competencia del servicio
minorista de telefonía fija fue llevado a cabo por la DGM y se encuentra
contenido en el informe 6421-SUTEL-DGM-2016.
III.Que de dicha propuesta el Consejo de
la SUTEL destaca lo siguiente en relación con el mercado del servicio minorista
de telefonía fija:
I)ESTRUCTURA DEL MERCADO.
1)Participantes del mercado.
La aprobación de la Ley 8642 en el
año 2008, marcó la posibilidad legal de que diversos operadores iniciaran la
prestación del servicio de acceso, recepción y envío de llamadas nacionales en
un origen fijo, por medio de la tecnología IP. A nivel internacional, Costa
Rica es uno de los países de América Latina que efectuó la apertura del mercado
de telefonía fija en reciente data, siendo parte de un grupo relativamente
reducido de países que liberalizaron el mercado en los últimos diez años,
países del este y sureste de Europa4.
4 Estudio internacional comparativo sobre distintas variables relacionadas
con el comportamiento y grado de competencia en distintos mercados
internacionales de telecomunicaciones - Proyecto Nº 2015LA-000007-SUTEL. Año
2015.
En ese tanto, si bien legalmente
desde hace siete años los operadores podían iniciar operaciones en el mercado
costarricense, la diversificación de la oferta aconteció años después. Incluso,
valga acotar que fue hasta el año 2011 que se advirtió una mayor cantidad de
participantes en el servicio de telefonía fija.
Precisamente, para los efectos de
este análisis se tomarán en consideración como participantes del mercado de
telefonía fija únicamente aquellos operadores que posean numeración asignada
por parte de la SUTEL para ofrecer el servicio, con independencia de la
tecnología utilizada, conmutación de circuitos o VoIP, siempre que las
terminales asociadas no permitan la movilidad. Lo anterior por cuanto disponer
de numeración implica un nivel de preparación más alto por parte del operador
para en la práctica poder ofrecer el servicio.
El Cuadro 2 resume los operadores del mercado de telefonía fija
costarricense que poseen numeración asignada para brindar el servicio, tal como
se evidencia en los datos, la cantidad de empresas que poseen numeración
asignada se incrementó en un periodo de 5 años a más de una docena, presentando
una tendencia creciente.
Si bien actualmente hay una cantidad considerable de operadores que
cuentan con numeración asignada se debe hacer la salvedad de que los
participantes del mercado son muy diversos, tanto en trayectoria como en la
gama de servicios que brindan. En el mercado concurren empresas que recién
empiezan su actividad, con operadores que poseen pocos clientes; existen
empresas que poseen años o incluso décadas de actividad; también existen
compañías que atienden nichos específicos de mercado, con otras que tienen una
gama de servicios dirigidos a varios grupos de usuarios.
Precisamente para mayor referencia de cada participante, a continuación,
se detalla la trayectoria de cada uno en el mercado costarricense de telefonía
fija.
El INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD (ICE), cédula jurídica 4-000-042139, es una empresa estatal
que brinda servicios de electricidad y telecomunicaciones en Costa Rica. Es parte
del Grupo ICE, junto a Radiográfica Costarricense S.A.(RACSA), la Compañía
Nacional de Fuerza y Luz(CNFL) y Cablevisión de Costa Rica CVCR S.A.
(CABLEVISIÓN).
La empresa inició su actividad en el
mercado costarricense en 1949, especializada en el servicio eléctrico,
Decreto–Ley 449, posteriormente en la década de los sesenta diversificó sus
actividades, ofreciendo también servicios de telecomunicaciones en el
territorio nacional. Actualmente brinda diversos servicios; tales como
electricidad, acceso a internet, telefonía celular y telefonía fija, en la
modalidad convencional e IP.
En cuanto al servicio de telefonía
fija, a inicios de la década de los sesenta el ICE inició la instalación
progresiva en el país de centrales telefónicas automáticas, además inició la
implementación de enlaces de microondas para las centrales y los teléfonos
públicos5.
5 Página de Web de la empresa
https://www.grupoice.com, consultada el 20 de octubre de 2015 a las 1:25 horas.
Sección Acerca del ICE.
Para los años setenta el ICE brindaba
el servicio de telefonía fija entre diferentes lugares a lo largo del país y
además ofrecía el servicio de llamadas internacionales, por medio de la Red
Centroamericana de Microondas y, posteriormente con el Sistema de Marcación
Internacional Directa de Abonado (MIDA)6.
6 Idem.
En 1985 el ICE sustituyó el sistema
analógico de la central ubicada en San Pedro por uno digital, incorporando
servicios como correo de voz, llamada en espera, desviación de llamadas y
teléfono despertador. Para el año 1994 se amplió la numeración telefónica de 6
a 7 dígitos; trece años después, pasó a 8 dígitos, asegurando de esta forma una
capacidad para la red de telefonía fija de 10 millones de números e igual
cantidad para la red celular. Finalmente, a partir del año 2009, el ICE amplió
su cartera de servicios, mediante la incorporación de las plataformas para IPTV
y para VoIP7.
7 Idem.
CALLMYWAY NY S.A. (CallMyWay), cédula jurídica
3-101-334658, es una de las compañías con la mayor cantidad de años de operar en
el mercado costarricense de telefonía fija, por medio de tecnología IP,
iniciando su operación en el año 2010, momento en que le fue asignada
numeración mediante las resoluciones RCS-549-2010, y posteriormente ampliada
por la resolución RCS-145-2013.
En la actualidad, la empresa utiliza
conexiones de banda ancha de Internet para ofrecer diversas aplicaciones de voz
por IP8.
8 Página de Web de la empresa
https://www.callmyway.com, consultada el 16 de octubre de 2015 a las 15:20
horas. Sección Acerca de Call my Way.
MILLICOM CABLE COSTA RICA S.A. (TIGO), cédula jurídica 3-101-577518,
es una filial de Millicom International Cellular S.A., esta empresa inició sus
operaciones en el mercado costarricense en el año 1982, cuando su nombre era
Cable Color. En 1997 Cable Color fue adquirido por Amzak, compañía de capital
canadiense-estadounidense y lanza su nueva marca Amnet. Luego, en 2008,
Millicom International Cellular S.A. adquiere Amnet9. En el año 2012
esta empresa cambia su marca comercial a TIGO, con la que comercializa en la
actualidad diversos servicios de telecomunicaciones al sector empresarial,
personas y servicios mayoristas.
9 Página de Web de la empresa
http://www.tigostar.cr/conocenos, consultada el 02 de marzo de 2015 a las 9:45
horas. Sección Conócenos.
En cuanto al servicio de telefonía
fija, en el año 2011 mediante la resolución SUTEL RCS-202-2011, y
posteriormente con la resolución RCS-373-2012, a la compañía le fue asignada
numeración para ofrecer el servicio en el mercado costarricense, el cual brinda
por medio de la tecnología IP, tanto al sector empresarial como residencial.
INTERPHONE S.A. (Interphone), cédula jurídica
3-101-498395, es una empresa que en el año 2011, por medio de la resolución
SUTEL RCS-275-2011, fue habilitada para ofrecer el servicio de telefonía fija.
En este momento la compañía ofrece el
servicio por medio de la tecnología IP a empresas, instituciones y público en
general10.
10 Página de Web de la empresa
http://www.interphoneline.com, consultada el 16 de octubre de 2015 a las 15:30
horas. Sección Quienes somos.
AMERICAN DATA NETWORKS S.A. (American Data), cédula jurídica
3-101-402954, es una empresa dedicada a proveer el servicio de internet,
telefonía fija y data center, exclusivamente al sector empresarial costarricense.
La compañía inició la prestación del
servicio de telefonía fija en el año 2011, cuando por medio de la resolución
RCS-170-2011 le fue asignada numeración. Actualmente, ofrece el servicio por
medio de la modalidad IP, a través de centrales virtuales y físicas, numeración
nacional e internacional y números 800 disponibles11
11 Página Web de la empresa
http://www.data.cr y página de Facebook, consultadas el 19 de octubre de 2015 a
las 09:35 horas. Sección Información y Sección Productos.
TELECABLE ECONÓMICO TVE S.A. (Telecable), cédula jurídica número
3-101-336262, es una sociedad costarricense dedicada desde el año 2005 a la
prestación de servicios de telecomunicaciones en Costa Rica: televisión por
suscripción, acceso a internet, telefonía IP, transferencia de datos y
acarreador de tráfico internacional IP.
La compañía surgió enfocada en el
servicio de televisión por cable del segmento residencial, pero expandió su
portafolio. Primero, en el año 2009 incorporó el servicio de Internet vía cable
modem y ya para el año 2012 por medio de la resolución SUTEL RCS-007-2012 se le
asignó numeración, lo que le permitió ofrecer además telefonía IP, dando inicio
a la comercialización del "triple-play". Esta empresa brinda sus
servicios tanto en el segmento residencial como al segmento empresarial.
TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. (Movistar), cédula jurídica
3-101-610198, filial de la multinacional Telefónica, opera en el mercado
costarricense desde mediados de noviembre de 2011 bajo la marca comercial
Movistar.
A nivel nacional, la compañía ofrece
diversos servicios de telecomunicaciones y desde el año 2012 está habilitada,
por medio de la resolución de la SUTEL RCS-089-2012, para ofrecer telefonía
fija en el mercado costarricense.
TELEVISORA DE COSTA RICA S.A. (Cabletica), cédula jurídica
3-101-006829, inició en el mercado costarricense en el año 1958 dedicada a las
emisiones por televisión abierta por la frecuencia 7 a lo largo del territorio
nacional.
En el año 2012 a la compañía le fue
asignada numeración mediante la resolución SUTEL RCS-009-2012, para ofrecer el
servicio de telefonía fija, bajo la modalidad de VoIP, ofreciéndola actualmente
tanto a nivel corporativo como residencial.
R & H INTERNATIONAL TELECOM
SERVICES S.A. (R
& H), cédula jurídica 3-101-508815, es una empresa que inició operaciones
en el territorio nacional en el año 2009, con la comercialización mayorista de
servicios, equipos y soluciones basadas en tecnología IP, posee la marca VOCEX12.
12 Página de Web de la empresa
https://www.rhitcr.com, consultada el 19 de octubre de 2015 a las 09:30 horas.
Sección Nosotros y Sección Servicios.
Por medio de la resolución de la
SUTEL RCS-024-2011, en el año 2011 le fue dada numeración para suministrar el
servicio de telefonía IP y telefonía celular como operador prepago y operador
virtual de redes.
OTHOS TELECOMUNICACIONES S.A. (OTHOS), cédula jurídica
3-101-576391, es una compañía que empezó operaciones en el mercado
costarricense en el año 200913.
13 Página de Web de la empresa
http://www.othos.cr, consulta el 19 de octubre de 2015, a las 14:30 horas.
Sección Compañía.
En el año 2013 la SUTEL, por medio de
la RCS-311-2013, le asignó numeración para ofrecer telefonía fija, ofreciendo
la empresa en este momento el servicio por medio de la tecnología IP,
exclusivamente al sector empresarial.
E-DIAY S.A. (E-Diay), cédula jurídica
3-101-569753, tiene sus orígenes en Datatell empresa con una trayectoria de más
de una década en el mercado costarricense de tecnologías de la información
ycomunicación14.
14 Página de Web de la empresa
https://www.e-diay.cr, consultada el 16 de octubre de 2015 a las 15:30 horas.
Sección Nosotros.
En particular para el servicio de
telefonía fija, en el año 2011 le fue asignada numeración a la compañía
mediante la resolución RCS-166-2011 para ofrecer el servicio al público. Sin
embargo, la compañía suspendió todos sus servicios a partir del 30 de junio del
2015, dejando de ser un participante en este mercado. Posteriormente en enero
de 2016 notificó usa serie de cambios en su estructura reiniciando sus
operaciones.
P.R.D. INTERNACIONAL S.A. (P.R.D.), cédula jurídica
3-101-363055, a esta empresa le fue asignada numeración para brindar el servicio
de telefonía fija en el año 2013, mediante resolución SUTEL RCS-096-2013.
Si bien hasta el momento no existen
datos que indiquen que esta empresa es un participante activo en el mercado, en
el año 2013 realizó una alianza con otro proveedor de telecomunicaciones para
la implementación del servicio de telefonía IP.
RADIOGRAFICA COSTARRICENSE S.A. (RACSA), cédula jurídica
3-101-009059, es una compañía que forma parte del Grupo ICE desde el año 1975,
cuando el ICE compró la totalidad de sus acciones.
Durante la década de los ochenta,
RACSA introdujo al mercado nacional servicios de telecomunicaciones, para la
transferencia de información escrita y servicios de comunicación a nivel
nacional y centroamericano; en la siguiente década inició la comercialización
en Costa Rica del servicio de internet. Actualmente, brinda diversos servicios,
tal como acceso a internet o envío de telegramas15.
15 Página de Web de la empresa
http://www.racsa.co.cr, consultada el 20 de octubre de 2015. Sección ACERCA.
Por medio de la resolución SUTEL
RCS-183-2014 se le asignó numeración para ofrecer telefonía fija y posee la
marca SMART TRUNK, sin embargo, no existen datos de que brinde el servicio al
público.
GCI SERVICE PROVIDER S.A. (GCI), cédula jurídica 3-101-577902,
es una empresa costarricense que ofrece servicios de telecomunicaciones al
sector empresarial16.
16 Página de Web de la empresa
http://www.gci.co.cr, consultada el 03 de noviembre de 2015. Sección
Soluciones.
A finales del año 2015, mediante la
resolución de SUTEL RCS-193-2015, le fue asignada numeración para ofrecer
telefonía fija, no obstante, aún no se cuentan con datos de que ofrece el
servicio en el mercado.
CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. (CLARO), cédula jurídica
3-101-460479, es subsidiaria de la empresa mexicana América Móvil, proveedor de
servicios de telecomunicaciones en América Latina con operaciones en 18 países
del continente americano y del Caribe17.
17 Página de Web de la empresa
www.claro.com, consulta el 28 de octubre 2015, a las 14:20 horas. Sección
Países. Quienes somos.
En Costa Rica, la compañía inició
operaciones en el año 2011 y en la actualidad ofrece el servicio de telefonía
celular, televisión satelital y servicios empresariales. Pese que desde el año
2012 en la resolución SUTEL RCS-134-2012 se le asignó numeración para brindar
telefonía fija, actualmente no existen registros de que posee clientes.
De esta manera, para el año 2015, de las 14 empresas con numeración
asignada, únicamente existen 9 participantes activos en el mercado de voz fija
y 5 empresas que si bien son potenciales competidores, no brindan aún el
servicio, ver detalle en el Cuadro 3.
La cantidad de participantes del
mercado costarricense de telefonía fija es considerable, si se compara con
otros mercados18 con muchos más años de haber sido abiertos a la
competencia, ver Gráfico 1.
18 La metodología para la identificación de la muestra de países a
incluir en la comparación internacional empleada en este estudio está basada en
los siguientes tres criterios:
(i)Producto interno bruto (PIB) per capita,
indicativo de desarrollo socio-económico
(ii)Nivel de urbanización del país,
indicativo de desarrollo socio-económico y de estructura de costos
(iii)Densidad poblacional, indicativo de
estructura de costos
Estos criterios se presentan como proxies de
factores de oferta y demanda para el despliegue de redes y prestación de
servicios de telecomunicaciones fijos y móviles. Tras el análisis realizado, y
teniendo en cuenta las diferentes etapas de liberalización establecidas en el
cartel, la investigación de escritorio realizada resultó en la selección de un
total de 24 países, incluyendo Costa Rica, divididos ente los diferentes
servicios y etapas de liberalización. La muestra incluye 9 países
Latinoamericanos, 8 Europeos, 5 Asiáticos, 1 del Medio Oriente y 1 de
Oceanía.
Gráfico 1
Servicio de telefonía fija:
Cantidad de participantes del mercado para países comparables a Costa Rica. Año 2015.
Para determinar lo referente a la
madurez y saturación del mercado de voz fija, conviene indicar que cuando
ocurre la apertura del mercado el servicio de telefonía fija contaba con un
nivel de penetración elevado en comparación con otros países latinoamericanos,
tales como, Ecuador, Guatemala, Chile, México, Perú, y superado únicamente por
países europeos, como Portugal, Bulgaria o Croacia, naciones caracterizadas por
promover fuertes políticas dirigidas a la universalización del servicio de voz
fija19.
19 Estudio internacional comparativo sobre distintas variables relacionadas
con el comportamiento y grado de competencia en distintos mercados
internacionales de telecomunicaciones - Proyecto Nº 2015LA-000007-SUTEL. Año
2015.
No obstante, lo anterior, este indicador muestra una tendencia
decreciente, que se ha mantenido a lo largo del tiempo, lo que evidencia
probablemente que el servicio de telefonía fija es una tecnología madura, mayor
detalle en el Gráfico 2.
El Gráfico anterior evidencia que en
general el servicio de telefonía fija, no sólo en Costa Rica sino también en
otros mercados comparables, ha venido decreciendo los últimos años, producto de
la evolución tecnológica y de la aparición de otros servicios. Sin embargo, es
importante destacar que Costa Rica muestra un nivel de penetración para este
servicio comparable con el promedio de la muestra de países considerados.
2)Participación de mercado.
Cuando se dio la apertura del mercado
costarricense de telefonía fija el ICE, en su condición de operador incumbente,
poseía un 100% de la participación de mercado. La incorporación de nuevos
operadores en el mercado de telefonía fija no marcó una transformación
significativa en términos de recomposición de las cuotas de participación, a
diferencia de como aconteció en otros servicios de telecomunicaciones.
Así, años después de la apertura la distribución en cuotas de
participación en el mercado de telefonía fija, cuantificadas en términos de
cantidad de clientes, no ha cambiado, siendo que el ICE continúa con un
porcentaje superior al 90% de la cuota de mercado, detalle en el Gráfico 4.
La cuota de mercado de los
participantes del servicio de telefonía fija es el factor inicial de análisis
para determinar la existencia o no de poder de mercado, pero no es el único
factor relevante al tratarse de una valoración compleja. Una alta participación
es un probable indicador de dominancia. En ese sentido, la Unión Europea
considera que si la compañía posee una participación menor del 40% es poco
probable que sea dominante20.
20
Comisión Europea. (2013). “Competition: Antitrust procedures in abuse of
dominance.”
En relación con el análisis de las cuotas de mercado, la Comisión
Europea21 considera que (…) las empresas con cuotas inferiores al 25
% no es probable que ocupen una posición dominante (individual) en el mercado correspondiente.
En la práctica decisoria de la Comisión, la inquietud por una posible posición
dominante individual sólo suele plantearse en el caso de empresas con cuotas de
mercado superiores al 40 %, aunque la Comisión puede en algunos casos
preocuparse por una posible posición dominante con cuotas de mercado
inferiores, ya que puede darse la posición dominante sin posesión de una cuota
de mercado considerable.
21 Comisión Europea. (2002). Directrices
de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo
en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los
servicios de comunicaciones electrónicas. Diario Oficial, 2002/C 165/03/02
Según jurisprudencia reiterada, las
cuotas de mercado extraordinariamente elevadas -superiores al 50%- atestiguan
por sí mismas, salvo circunstancias excepcionales, la existencia de una
posición dominante. Puede presumirse que una empresa con una elevada cuota de
mercado tiene PSM, y por tanto ocupa una posición dominante, si dicha cuota se
ha mantenido estable a lo largo del tiempo”.22
22 El acrónimo PSM significa poder
significativo en el mercado.
Tomando en consideración la
definición utilizada por la Comisión Europea, únicamente el ICE posee tasas de participación
que podrían generarle la posibilidad de tener poder de mercado en el mercado de
telefonía fija.
Cuando se compara la cuota de
participación del ICE con países que al igual que Costa Rica poseen menos de 10
años de apertura del mercado de telefonía fija, tal como Bulgaria, Croacia,
Macedonia, Marruecos y Turquía, el incumbente costarricense supera por mucho el
promedio de cuota de mercado que ostentan los operadores históricos de dichos
países, la cual era en promedio de 72% para finales del 201423.
23 Estudio internacional comparativo
sobre distintas variables relacionadas con el comportamiento y grado de
competencia en distintos mercados internacionales de telecomunicaciones -
Proyecto Nº 2015LA-000007-SUTEL. Año 2015.
No obstante, el hecho de que la
composición de cuotas, en función de la cantidad de clientes, no ha tenido
mayor cambio, el mercado sí se ha transformado:
·
En
primer lugar, en términos absolutos, es evidente que desde el año 2010 se
mantiene una tendencia decreciente en la cantidad de suscriptores, justamente
en cinco años la contracción fue del 19% de usuarios; lo que representa una
disminución de alrededor de 200 mil clientes.
·
En
segundo lugar, si bien el ICE continúa concentrando la mayoría de clientes,
destaca el hecho de que las empresas que se incorporaron al mercado después del
año 2010, han mantenido una tendencia decrecimiento en su cantidad de usuarios,
alcanzando para el año 2015 un porcentaje de participación conjunto del 6,4%.
·
En
tercer lugar, en virtud de que todos los nuevos operadores utilizan el
protocolo de Internet (VoIP),existe un incremento significativo en términos
porcentuales en los usuarios VoIP, así se incrementó la cantidad de usuarios de
menos de 50 clientes en el año 2010 a un número superior a 55.000 clientes enel
2015. En contraste, la tecnología tradicional perdió un 24% de usuarios en
cinco años disminuyendo de 1.060.361 usuarios a 804.468. Esto refleja que todos
los usuarios que ha perdido la red fija tradicional(conmutación de circuitos)
no parecen haber sustituido el servicio por un servicio telefónico fijo IP,
sino que más bien los datos parecen reflejar que la mayor parte de usuarios que
ha perdido la red fija tradicional simplemente eliminaron el servicio.
El tráfico en telefonía fija mantiene
también una tendencia decreciente. Así que mientras en el año 2010 los niveles
superaban los 590 millones de minutos mensuales promedio, para el 2015 ese
tráfico se había reducido en más del 53%, reducción que representa más de 313
millones de minutos mensuales menos en llamadas desde teléfonos fijos, detalle
en el Gráfico 5.
La reducción en la cantidad de minutos cursados por medio de telefonía
fija, detalle en el Gráfico 5, podría tener relación con la masificación de los
servicios de telecomunicaciones que ha permitido que más personas accedan al
servicio telefónico móvil, situación que plantea nuevos retos a las proveedoras
de telefonía fija.
Así en un periodo de 5 años el
consumo se redujo de forma significativa, mientras a diciembre del año 2010 en
promedio un usuario hablaba por su teléfono fijo 9 horas (557 minutos) al mes,
en el 2015 esa cifra se redujo en 45%, es decir, el consumo se redujo a 5 horas
al mes (307 minutos), ver Gráfico 6.
En cuanto al consumo promedio de los consumidores según el tipo de
tecnología, la tradicional ha mostrado una tendencia decreciente, en contraste
se encuentran los usuarios VoIP que desde el año 2012 el consumo promedio se ha
incrementado, mostrando un aumento sostenido, ver Gráfico 7.
De esta manera un punto importante a destacar es que, si bien el tráfico
en telefonía fija como un todo presenta una notoria disminución, la apertura
estimuló el crecimiento del tráfico en la tecnología VoIP, detalle en el Cuadro
4.
Hasta el momento de la apertura, la trasmisión de voz se realizaba
exclusivamente mediante la conmutación de circuitos; sin embargo, gracias al
protocolo de Internet los operadores entrantes al mercado de telefonía fija
tuvieron la oportunidad de ofrecer una tecnología de conmutación de paquetes. La
tecnología VoIP permite ofrecer usos diferentes a la telefonía convencional, en
particular es posible efectuar tráfico simultáneo de voz, datos y vídeo,
utilización del mismo número con independencia de la ubicación geográfica,
entre otros. De esta manera la tecnología VoIP significó una ruptura en el
modelo convencional de telefonía fija.
Así la cantidad de minutos que se
transporta por medio de la tecnología VoIP se ha incrementado en cuatro años
significativamente, concentrándose la disminución en el tráfico básicamente en
la tecnología tradicional, generándose una especie de sustitución entre
tecnologías, claramente reflejado en el promedio de minutos de utilización por
abonado según el tipo de tecnología.
Desde el punto de vista de
competencia, la introducción de la tecnología de VoIP en el mercado
costarricense de telefonía fija, no sólo generó la posibilidad de que
operadores con infraestructura propia ya instalada pudieran ofrecer el
servicio, sino que, por otro, introdujo una fuerza de competencia en el mercado
con nuevas opciones para el usuario.
Así que, si bien existe una
transformación a nivel de tecnologías entre los operadores, tanto en cantidad
de clientes como en el tipo de tráfico, no existen mejoras significativas en
los niveles de competencia. De tal forma que el ICE mantiene una cuota superior
al 90% del mercado, mientras que los restantes competidores se encuentran
todavía muy lejanos con participaciones conjuntas que apenas superan el 5%.
Precisamente, tal y como se ha
mencionado en la jurisprudencia internacional regularmente las cuotas de
mercado superiores al 50% prueban por sí mismas la existencia de posición de
dominio, salvo ciertas circunstancias. Por lo cual, más adelante, se analizarán
criterios adicionales para comprobar si existen esas circunstancias
excepcionales.
3)Concentración de mercado.
En cuanto al grado de concentración en el mercado de telefonía fija,
conviene no confundir el incremento en el número de operadores con la evolución
en términos de las participaciones de las empresas. Lo anterior porque si bien
a partir del año 2010 se tuvo un incremento en la cantidad de participantes,
detalle en el Cuadro 5, esta mejora no se ha visto reflejada en los niveles de
concentración.
Justamente, la percepción que poseen algunos operadores sobre el grado
de concentración, evidencia cierto grado de confusión del concepto, dado que el
50% de los encuestados24, estiman que el mercado no es concentrado,
ya que existen diversas opciones para que el consumidor seleccione. Por el
contrario, los restantes encuestados consideran que sí es un mercado
concentrado, puesto que el ICE agrupa la mayoría de clientes de telefonía fija.
24 Tomando en consideración las respuestas de los operadores a la “Encuesta
a los proveedores de telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de
rivalidad y competencia del mercado. Año 2015.”
Más allá de la apreciación que pueda
tener cualquier participante del mercado, desde el punto de vista técnico, para
evaluar el nivel de concentración de las diferentes estructuras de mercado, se
utiliza el Índice Herfindahl-Hirschman (HHI).
Mientras más bajo sea el HHI la
distribución de las participaciones es más equitativa, en caso contrario,
mientras más alto sea, pocas empresas concentran mayores porcentajes de la
industria, evidenciándose un alto grado de concentración.
En cuanto al HHI a nivel nacional, se
evidencia que el mercado de telefonía fija es altamente concentrado, cercano a
los 10.000 puntos, siendo que desde la apertura los niveles de competencia
tuvieron una modificación mínima, detalles en el Gráfico 8.
El HHI como indicador estructural muestra que el ingreso de nuevos
competidores al mercado de telefonía fija costarricense ha tenido un ligero
impacto en la composición de las cuotas, así que aún persiste una brecha
elevada en los niveles de concentración, esto fundamentalmente como resultado
de que el ICE mantiene niveles que superan el 90% de cuota de mercado.
Al comparar el nivel de concentración de Costa Rica con países en una
etapa inicial del mercado, es decir, con menos de 10 años de apertura, nuestro
país presenta un nivel de concentración alto. Así que los niveles de
competencia del mercado de telefonía fija podrían evidenciar la existencia de
posibles fallas de mercado, tal como barreras de entrada y altos costos de
cambio de los usuarios, que pudieran estar afectando la Competencia25.
25 Estudio internacional comparativo
sobre distintas variables relacionadas con el comportamiento y grado de competencia
en distintos mercados internacionales de telecomunicaciones - Proyecto Nº
2015LA-000007- SUTEL. Año 2015.
Así, se puede afirmar, que
transcurridos siete años desde la apertura del sector telecomunicaciones en el
país, todavía el mercado de telefonía fija es altamente concentrado y dominado
por un único operador.
4)Comportamiento reciente de los
participantes del mercado.
a)Rivalidad del mercado a nivel de
precios
En general, la rivalidad entre los competidores
refleja una pugna por conseguir una mejor posición en el mercado, ya sea
mediante la competencia de precios, las ofertas, la introducción de nuevos
productos, o la inversión en publicidad. Es de esperarse que en un entorno
altamente competitivo los operadores estén obligados a llevar a cabo las
acciones necesarias para conservar a sus clientes actuales y captar nuevos
clientes.
Sin embargo, lo indicado por los
operadores del servicio de telefonía fija26 permite concluir que el
mercado del servicio de telefonía fija no posee un entorno altamente
competitivo. En ese sentido un 78% de los operadores indicaron que el servicio
de telefonía fija se caracteriza por tener una rivalidad media o baja.
26 Tomando en consideración las
respuestas de los operadores a la “Encuesta a los proveedores de
telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de rivalidad y competencia
del mercado. Año 2015.”
Los operadores que consideran que el
grado de rivalidad es medio indican que la competencia se da mayormente a nivel
de precios, en menor medida en las condiciones de calidad y en la innovación en
los servicios.
Así las cosas, uno de los elementos
más importantes a valorar en relación con el servicio minorista de telefonía
fija es la evolución de los precios del servicio. Previo a la apertura del
mercado de telecomunicaciones, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos
(Aresep) fue la entidad responsable de la fijación de las tarifas, las
condiciones de prestación de servicio, así como de los indicadores de calidad
de los servicios de telecomunicaciones. Al momento de la apertura en
telecomunicaciones, el servicio de telefonía fija se regía por lo establecido
en las resoluciones:
a)RRG-5671-2006 del 28 de junio de
2006, publicada en La Gaceta N° 137 del 17 de julio del 2006.
b)RRG-5957-2006 del 31 de agosto de
2006, publicada en el Alcance N°52 a La Gaceta N° 183 del 25 de setiembre del
2006.
c)RRG-7575-2007 del 22 de noviembre
de 2007, publicada en La Gaceta N° 237 del 10 de diciembre de2007.
Con la promulgación de la Ley 8642, la SUTEL adquirió la responsabilidad
de establecer las condiciones de los servicios de telecomunicaciones
disponibles al público. Así por medio de la resolución RCS-615-2009 el órgano
regulador resolvió aplicar las tarifas vigentes antes de la apertura como
“tarifas máximas”. Así para finales del año 2009, en el mercado de telefonía
fija existía una diferenciación entre las tarifas, en función del día y horario
que se efectuaran las llamadas, así como el tipo de clientes, detalles en el
Cuadro 6.
La resolución RCS-615-2009 de la
SUTEL equiparó las tarifas de los servicios de telefonía fija IP y la
tecnología convencional. Conviene destacar que una vez que este tope tarifario
fue definido por SUTEL el 100% de las empresas activas en el mercado de
telefonía fija se plegaron al tope superior, de tal forma que durante los
primeros cuatro años de apertura no hubo diferencia a nivel de precios entre
las ofertas de los operadores del mercado.
Para el año 2013, la SUTEL efectuó un ajuste en las tarifas de este
servicio, resolución RCS-268-2013, según se detalla en el Cuadro 7.
Entre los cambios más representativos de dicha fijación tarifaria, se
debe señalar la unificación de las tarifas a nivel del segmento de clientes y tipos
de tarifa. Asimismo, se les dio mayor libertad a los operadores, a nivel de
toma de decisiones y estrategia comercial. Por ejemplo, no se estableció un
paquete mínimo de minutos por la tarifa básica mensual, ni se establecieron
bandas horarias y se eliminó la segmentación en tarifas entre residencial y
comercial.
La modificación del costo del servicio telefónico fijo-móvil implicó una
disminución en el tope del 27% en relación a la tarifa plena y un 4,8% de la
tarifa reducida. Del mismo modo, para el
servicio telefónico fijo-fijo se unificaron sus precios, pero al contrario del
móvil, se dio un incremento significativo en el tope, del 85% en relación a la
tarifa plena y del 280% en la reducida, detalle en el Gráfico 10.
Se debe señalar que las tarifas de la RCS-268-2013 constituyen topes
máximos, por lo cual los operadores tienen la libertad para determinar el
precio que se ajuste a su estructura de costos y expectativas de utilidades
hasta ubicarse, como máximo, en el tope.
Actualmente prácticamente el 100% de los operadores consultados se
encuentran en el límite superior de la tarifa por minuto extra consumido,
aunque en el precio básico mensual sí se encuentran algunas diferencias entre
operadores, detalle en el Cuadro 8.
Los datos contenidos en el Cuadro 8
evidencian poca diferenciación entre los precios ofrecidos por los proveedores
del servicio de telefonía fija, siendo que prácticamente todos los proveedores
del servicio se encuentran “plegados” al techo tarifario definido por SUTEL.
Este resultado es consistente con lo
indicado por los proveedores del servicio, los cuales manifestaron que la
rivalidad de este servicio es entre media y baja. Así es de esperarse que en
mercados con una rivalidad media o baja no se genere una dinámica competitiva
fuerte, hecho que es reflejado a su vez en el lanzamiento frecuente de
promociones y ofertas, las cuales no son una práctica generalizada en el
mercado de telefonía fija costarricense, sino que únicamente son realizadas por
la mitad de los operadores, siendo lo habitual efectuar una por mes, ofreciendo
normalmente descuentos, configuraciones sin costo o brindar el soporte de
equipos, como elemento atrayente para clientes, actuales o potenciales27.
27 Tomando en consideración las respuestas de los operadores a la “Encuesta
a los proveedores de telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de
rivalidad y competencia del mercado. Año 2015.”
De los proveedores que sí realizan
promociones para este servicio (total de 5 operadores), un 80% considera que
estas son el medio para efectuar una segmentación de mercado y diferenciar el
servicio. Asimismo, pero en menor medida, los operadores consideran que las
promociones son la respuesta ante la política comercial de competidores,
además, son consideradas como un medio para conservar clientes, o incluso una
herramienta para convertirse en líderes del mercado de telefonía fija28.
Finalmente es importante indicar que para 2015 el ingreso promedio por
minuto pagado por usuario es superior en el caso de la tecnología básica
tradicional, que el obtenido por los proveedores del servicio bajo la
tecnología IP. Este elemento es importante y entre otros elementos es el
reflejo de la política de la gran mayoría de los operadores de telefonía IP de
no cobrar las llamadas on-net.
28
Idem.
Gráfico 11
b)Rivalidad del mercado en factores no relacionados
con el precio.
En el apartado anterior se logra determinar que en el mercado minorista
de telefonía fija prácticamente no existe rivalidad a nivel de precio, siendo
que la mayoría de los proveedores ofrecen el mismo precio para el servicio, el
cual se ubica al nivel del tope tarifario impuesto, al ser este un mercado
regulado.
Por lo anterior, conviene determinar si en este mercado se presenta
rivalidad a nivel de otros factores diferentes al precio. Para eso se valoran
una serie de elementos, entre los que destacan: publicidad, nivel de lealtad
del cliente, ente otros.
La publicidad es un aspecto que deja ver el nivel en el entorno
competitivo de un mercado, y si bien la gran mayoría de operadores encuestados
para el servicio de telefonía fija, el 90%, consideran que es importante
efectuarla, no todos la efectúan y únicamente el 60% destina un porcentaje de
su presupuesto a dicho fin, porcentaje que no sobrepasa el 5%.
Entre los operadores que sí efectúan publicidad, si bien los medios
convencionales, tal como la radio, la televisión y los medios escritos,
continúan siendo herramientas importantes, estos han quedado de lado para darle
cabida a los medios electrónicos, que son utilizados por el 100% de las
empresas que invierten en publicidad, siendo la red social Facebook el
principal medio (usada por el 86%).
En cuanto a la lealtad de los clientes hacia la compañía que les
brinda el servicio de telefonía fija, un 63% de los operadores29
considera que es alta, resultado de la calidad del servicio, además por ser un
servicio que responde a las necesidades.
29 Este porcentaje es tomando en consideración únicamente a los
operadores que sí respondieron la consulta.
Los operadores que estiman que el grado de lealtad hacia su empresa es
medio, consideran que esto es el resultado de que el cliente es muy sensible al
tema del precio, por lo que ofertas que involucren un mejor precio del servicio
podría hacerlos cambiar de operador.
Por otro lado, el uso apropiado de la imagen de la marca puede
traer diversos beneficios, o por el contrario perjuicios a una empresa.
Así una marca que no se relaciona con ningún atributo positivo o beneficio
en la mente del cliente posiblemente tendrá una trayectoria fugaz en el
mercado. Mientras que la diferenciación de un producto o servicio permite en
primer lugar que el consumidor reconozca la marca y tome su decisión de compra
y en segundo lugar, la marca permite crear vínculos, y formar una relación
entre el cliente y la marca.
Una marca consolidada en el mercado permite al cliente identificarla con
un beneficio concreto o una cualidad en particular, sin embargo, la creación de
una estrategia de marca requiere tiempo. En razón de lo anterior es normal que
en el mercado costarricense se desplieguen campañas publicitarias por parte de
los operadores, para lograr el posicionamiento de sus servicios de
telecomunicaciones y de su marca en general. Lo habitual es la publicidad por
parte de algunos operados tales como el ICE con KOLBI, Millicom con TIGO,
Telefónica con Movistar y Televisora Costa Rica con Cabletica.
Un elemento final a considerar es el empaquetamiento de
servicios, tendencia que en los últimos años se ha incrementado en el mercado
costarricense. Si bien existen numerosas razones que pueden llevar a un
operador de telecomunicaciones a empaquetar determinados servicios,
posiblemente la eficiencia es un motivo. Empaquetar servicios puede llevar a
una reducción de los costos comunes, tal como uso de red, gastos
administrativos, de cobranza, de publicidad, entre otros, que resultan en
economías de escala, menores costos y con ello, en principio, deberían
trasladarse al consumidor, mediante ofertas comerciales con mejores
condiciones.
Así la convergencia tecnológica abrió la posibilidad de que en el
mercado costarricense se desarrollaran ofertas empaquetadas, en modalidad de
dos o tres servicios. Esto incluye posibles combinaciones de telefonía fija,
televisión por suscripción e internet. Para el caso del servicio de telefonía
fija, la encuesta de sustituibilidad realizada por la SUTEL permitió determinar
que un 59,7% de los usuarios adquieren el servicio de telefonía fija
empaquetado con otro servicio (49,6% lo adquiere junto con internet y 9,6% lo
adquiere junto con internet y televisión por suscripción).
Si bien no todas las empresas de telefonía fija ofrecen el
empaquetamiento, algunas han modificado sus planes, tal como el ICE que ofrece
un plan triple play desde ¢30.800, con una velocidad desde 2 Mbps que incluye
internet, televisión por suscripción y telefonía30. Por su parte,
aunque actualmente no existen registros de que la empresa CLARO posea clientes
en el servicio de telefonía fija, la compañía ofrece el empaquetamiento en dos
modalidades, un plan doble play para los servicios de telefonía fija y
televisión, con precio desde ¢18.990. Además, ofrece el plan triple play, que
incluye telefonía fija, televisión e internet desde ¢27.64031.
30 Información obtenida de la página web de la empresa
http://www.kolbi.cr/wps/portal/kolbi_PlanTriple#.Vsx-afnhAdU, consultada el 23
de febrero de 2016 a las 10:50 horas.
31 Información obtenida de la página web de la empresa
http://www.claro.cr/portal/cr/pc/personas/todo-claro/2-play/#info-02,
consultada el 23 de febrero de 2016 a las 11:00 horas.
Lo anterior evidencia que el empaquetamiento se ha vuelto una práctica
cada vez más común dentro de la estrategia comercial de los operadores del
mercado costarricense. Así las cosas, la ampliación de la oferta de servicios
empaquetados posiblemente dependerá de las posibilidades tecnológicas, en
cuanto a la red, de cada operador.
5)Acceso de los participantes del mercado a las fuentes de insumos.
La provisión del servicio de telefonía fija requiere de la combinación
de múltiples insumos básicos, tal como interconexión, asignación de numeración,
entre otros.
En primer lugar, íntimamente ligado con la asignación de numeración, se
refiere a la designación de las rutas de interconexión de las distintas
empresas prestadoras del servicio de telefonía fija, conforme con los
principios establecidos en la Ley 8642.
En una industria de redes, como lo es la telefonía fija, es necesario
que los proveedores se encuentren interconectados, entendida la interconexión
como la forma por la cual diferentes redes están conectadas para permitir el
tráfico pasar entre ellas, lo que permite que los usuarios finales perciben el
servicio como si se tratara de una sola red (fija-fija o fija-móvil).
En general, la interconexión responde a la necesidad de que
infraestructuras o redes logren interactuar con las distintas tecnologías y
diseños desplegados por cada operador del mercado. Sin interconexión los
usuarios sólo podrían comunicarse con los suscriptores de su proveedor de
servicios, con lo cual sólo se producirían externalidades individuales al
interior de cada red. En este contexto, la interconexión es un insumo esencial
que no es factible económicamente duplicar o sustituir, y que es imprescindible
para la prestación de servicios en el mercado final de telefonía fija.
En el caso de los mercados integrados verticalmente, como el de
telefonía fija, el acceso al mercado ascendente o mayorista es requisito
indispensable32 para la operación del proveedor en el mercado
descendente o minorista.
32 Los proveedores de servicios de telefonía fija, tienen la obligación
de interconectarse para asegurar la interoperabilidad de toda la numeración que
establece el PNN, esto según el artículo 9 y 13 de Reglamento de Acceso e
Interconexión:
“Artículo 9º-Obligatoriedad. Todos los
operadores o proveedores tendrán el derecho y cuando así lo soliciten otras
empresas igualmente autorizadas, la obligación de negociar el acceso y la
interconexión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 8642 y este
reglamento. Todos los operadores deberán garantizar el funcionamiento de las
redes, la interoperabilidad de los servicios y que las comunicaciones iniciadas
en los equipos terminales de sus usuarios puedan transportarse y ser recibidas
por los equipos terminales de los usuarios de otros operadores o proveedores de
servicios de telecomunicaciones disponibles al público. Estas obligaciones son
inherentes a la condición de operador o proveedor, quienes han de garantizar su
cumplimiento, independientemente del título habilitante que les corresponda.”
“Artículo 13.-Obligatoriedad de brindar
acceso e interconexión. Todos los operadores o proveedores, tendrán el derecho
y cuando se solicite por otros operadores o proveedores legalmente autorizados
o cuando la SUTEL lo ordene, la obligación, de brindar acceso e interconexión
con sus redes públicas de telecomunicaciones, con el fin de prestar servicios
de telecomunicaciones disponibles al público y con vistas a garantizar la
prestación de servicios y su interoperabilidad.”
La interconexión es de libre negociación entre las partes, y únicamente
en caso de que en un periodo de 3 meses no llegue a buenos términos la SUTEL
interviene.
Precisamente, los aspectos relacionados con la interconexión constituyen
el punto medular para desarrollar un mercado competitivo de telecomunicaciones33,
surgiendo la necesidad de imponer reglas de interconexión y la determinación de
los cargos correspondientes. En ese sentido posiblemente, los cargos de
interconexión representan para los nuevos operadores uno de sus costos más
importantes.
33 Petrecolla, Diego y Romero Carlos. “El mercado de las
telecomunicaciones desde una perspectiva de la defensa de la competencia.”
En relación con el tema de interconexión, resalta el hecho de que los
operadores que respondieron la consulta de SUTEL34, un 56% considera
que han tenido alguna dificultad de acceso o interconexión, debido a que no es
posible interconectarse con operadores específicos, o que un operador se niega
a negociar el acceso a su numeración por rutas distintas a la interconexión, o
incluso que un operador no le ha brindado acceso adecuado al código de
preselección de operador. Esto es una consideración a analizar cuando se lleve a
cabo la revisión de los mercados mayoristas asociados al servicio de telefonía
fija, porque podría afectar el nivel de competencia del servicio minorista de
telefonía fija.
34 Tomando en consideración las respuestas de los operadores a la “Encuesta
a los proveedores de telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de
rivalidad y competencia del mercado. Año 2015.”
Finalmente, en el país actualmente no existe la posibilidad de llevar a
cabo la desagregación de bucle de abonado para la prestación del servicio de
telefonía pública por la red conmutada de circuitos. Por consiguiente, el
operador que desee ofrecer este servicio debe tener un medio que le permita la
trasmisión de las llamadas sea por medio de una red propia o por medio de
Internet. De tal forma que para lograr ofrecer este servicio en muchos casos
los operadores deben llegar a acuerdos de uso compartido para el uso de
infraestructura de soporte, tales como postes o ductos.
Esta circunstancia a su vez le da al ICE una ventaja tecnológica adicional,
ya que al existir un monopolio sobre la telefonía básica tradicional los
operadores que deseen prestar este servicio deben hacerlo mediante tecnologías
distintas, que son incapaces de replicar ciertas características y
funcionalidades de la telefonía básica tradicional, entre las que se encuentran
principalmente el abastecimiento independiente de energía, lo que hace que esta
red sea más robusta que otras redes para objetivos específicos tales como
alarmas y sistemas de monitoreo.
Un segundo elemento a considerar, es que, dado que la cantidad de
operadores de telefonía fija tuvo un incremento significativo desde el año
2008, la asignación de numeración es un aspecto que reviste de gran
importancia. Básicamente la numeración es un recurso limitado que debe ser
asignado eficiente y no discriminatoriamente por parte de la SUTEL a los
operadores.
Así en caso de que un nuevo operador desee ingresar a brindar el
servicio de telefonía fija, primero debe comprobar interoperabilidad, esto por
un asunto de protección al usuario, y luego solicitar la asignación de nueva
numeración, procedimiento definido en el Plan Nacional de Numeración Nº
35187-MINAET y en las resoluciones RCS-590-2009, RCS-412-2010, RCS-239-2013,
RCS-131-2010. Por lo tanto, el operador debe cumplir una serie de requisitos
para el trámite de su solicitud, requisitos básicos, generales y específicos,
sobresaliendo del procedimiento la necesidad de las pruebas para la
configuración y programación de los números, tanto por parte del operador como de
la SUTEL35.
35 El Plan Nacional de Numeración determina que la SUTEL posee 20 días
hábiles luego de dar la admisibilidad para la asignación de la numeración,
plazo en el que es necesario coordinar diversas pruebas técnicas, dado que básicamente,
para tener asignada numeración los operadores deben comprobar a la SUTEL la
posibilidad de interconexión entre redes, siendo que hasta ese momento los
nuevos operadores pueden obtener la numeración.
La asignación de los números o códigos de acceso a los servicios de
telecomunicaciones y a los equipos terminales de usuarios, permiten la adecuada
selección e identificación de los mismos, de manera simple y no
discriminatoria, facilitando la interconexión de las redes de las distintas
empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones, conforme la Ley 8642.
Incluso deben llevarse controles de utilización del recurso asignado y el
operador puede solicitar ampliación.
6)Poder compensatorio de la demanda.
La posibilidad de que un operador en el servicio de telefonía fija pueda
actuar con independencia de sus clientes obedece a la posición de éstos en las
negociaciones, es decir, del poder que posean en el momento de suscribir o
renegociar los términos de su contrato.
En términos generales, el poder compensatorio de la demanda depende de
la posibilidad del cliente de cambiar de proveedor, disminuir
significativamente su consumo o incluso eliminar el servicio ante un incremento
en el costo, por lo cual, el poder del consumidor está ligado a su capacidad de
reaccionar, de manera creíble, a las condiciones impuestas por el operador con
el que negocie.
En ese sentido, de los operadores que respondieron a la consulta36,
únicamente el 10% considera que poseen algún cliente con un alto volumen de
compra, que le genera poder para negociar los precios y condiciones en las
cuales su representada les ofrece el servicio.
36 Tomando en consideración las respuestas de los operadores a la “Encuesta
a los proveedores de telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de
rivalidad y competencia del mercado. Año 2015.”
Así, al parecer, el poder compensatorio de los consumidores es
prácticamente nulo, en el servicio de telefonía fija.
7)Costos de cambio de operador.
En cuanto a los términos del contrato, si el consumidor posee un costo
mínimo por la recesión de su contrato puede contemplar la posibilidad de
cambiar con facilidad de proveedor. En caso contrario, los términos
establecidos en el contrato podrían significar una herramienta empleada por los
operadores para reducir la rivalidad competitiva del mercado, al elevar los
costos de transacción o cambio.
Precisamente, en el servicio de telefonía fija un 60% de los operadores
encuestados37 indicaron que no poseen un plazo de vigencia mínimo en
sus contratos, así que las condiciones para rescindir lo acordado por las
partes se limita a cuestiones básicas, tal como, cancelar saldos pendientes,
enviar una carta o devolver el equipo. Por el contrario, un 40% de los
operadores posee una vigencia mínima de contrato, ya sea de uno o dos años, y
en caso de rescindir el contrato antes de cumplido el tiempo mínimo, algunos
aplican el cargo de una penalidad, y otros piden que el usuario notifique la
desconexión del servicio.
37 Tomando en consideración las respuestas de los operadores a la “Encuesta
a los proveedores de telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de
rivalidad y competencia del mercado. Año 2015.”
Así que al menos en términos de contratos, si bien los plazos y posibles
multas por recisión anticipada podrían desincentivar el cambio de operador, la
mayoría de contratos en el mercado costarricense no implican plazos mínimos.
Mientras que aquellos que incorporan cláusulas de permanencia mínima lo hacen
en virtud del ofrecimiento de algún tipo de beneficio al usuario final,
descuentos, equipo subsidiado, etc., lo que implica que los usuarios conocían
de la existencia de dichas condiciones al momento de la firma del contrato.
En todo caso, la existencia de contratos de adhesión y de cláusulas de
permanencia mínima, no implican tampoco una alta barrera de salida para el
usuario.
Sin embargo, la inexistencia de la portabilidad numérica fija implica
una barrera de salida al usuario, lo que incrementa el costo de cambio de
operador, ya que el usuario para cambiar de un proveedor a otro se ve obligado
a tener que cambiar su número telefónico. Particularmente para el caso de las
empresas y para las empresas que tienen muchos años de tener el mismo número
telefónico este elemento se vuelve un costo altísimo que les dificulta,
llegando en algunos casos prácticamente a imposibilitar, el cambio de su
servicio telefónico fijo a otro proveedor.
Esto es consistente con lo indicado por los proveedores del servicio
telefónico fijo en la encuesta realizada, la cual muestra que un 40% de los
encuestados consideran que el principal elemento que se debe llevar a cabo para
dinamizar el mercado de telefonía fija se refiere a la implementación de la
portabilidad numérica fija.
En ese sentido se encuentra que en el mercado del servicio minorista de
telefonía fija actualmente existen elementos que significan un alto costo para
que el consumidor cambie de operador. Siendo este costo la pérdida del número
telefónico del usuario.
8)Rentabilidad.
En lo que respecta a los ingresos por el servicio de telefonía fija, el
reajuste de tarifas incidió en la tendencia de esta variable. Durante el
periodo comprendido entre 2011 y 2013 los ingresos de este servicio mostraron
un comportamiento descendente, sin embargo, para el año 2014, su comportamiento
cambió, obteniendo un crecimiento cercano al 50%, con respecto al año 2011,
detalles en el siguiente gráfico.
Básicamente, la tendencia decreciente
se invirtió como resultado del ajuste tarifario de telefonía fija, tanto de la
tarifa básica como del precio por minuto de llamada, contenida en la resolución
RCS-268-2013 de la SUTEL. Precisamente, cuando el ICE efectúa el respectivo
ajuste, en el mes de diciembre del año 2013, al ser el operador con mayor
tráfico y cantidad de usuarios a nivel nacional, los datos de este indicador
muestran un incremento notable. Lo anterior permite entender por qué el
comportamiento de los ingresos dista del de usuarios y tráfico para el año
2014. En el año 2015 se retoma la tendencia a la baja de dicho indicador.
Igualmente es importante indicar que si bien en el año 2015 el ingreso
promedio por usuario (ARPU por sus siglas en inglés) disminuyó en relación con
el 2014, dicha variable muestra un crecimiento de 17% entre los años 2012 y
2015.
II)BARRERAS DE ENTRADA AL MERCADO.
El impacto de la existencia de un
operador dominante sobre la competencia efectiva en el mercado de telefonía
fija está directamente relacionado con la contestabilidad que posean los
operadores que integran el mercado.
Precisamente, una empresa con poder
de mercado puede adquirir un dominio de carácter permanente, resultado de la
presencia de barreras de entrada que imposibilitan la contestabilidad de los
actuales o potenciales operadores. Por el contrario, un mercado con bajas o
nulas barreras de entrada, posibilitan que un posible abuso del poder sea
fácilmente contestable y, por lo tanto, el poder sea de carácter
circunstancial.
1)Costos financieros de desarrollar
canales alternativos de producción o distribución.
a)Costo de capital de la industria de
telecomunicaciones.
El costo del capital corresponde a la rentabilidad mínima con la que las
empresas operadoras estarían dispuestas a realizar inversiones para continuar
brindando servicios de telecomunicaciones. Así el costo del capital asegura un
retorno para recuperar el capital empleado en la producción de los servicios
brindados. Para el año 2014 la SUTEL mediante la resolución RCS-263-2014, con
datos a diciembre 2013, determinó que la tasa requerida de retorno de capital
era del 13,95% en el caso pre impuestos y 12,65% post impuestos.
Posteriormente, para la estimación de
los precios y tarifas de algunos servicios de telecomunicaciones, en el estudio
“Fijación de la tarifa para el esquema de cobro por transferencia de datos para
el servicio de internet móvil”, Expediente SUTEL-GCO-TMI-01069-2014, el costo
se estimó a partir de información remitida por los operadores38, con
datos a diciembre o septiembre del año 2014, dependiendo del cierre fiscal de
las empresas y al igual que en el margen de utilidad no se hacen diferencias
entre servicios, sino que se toma la industria como un todo.
38 Solicitada mediante oficio número
N° 5601-SUTEL-DGM-2015 y declarada confidencial por este Consejo mediante
resolución N° RCS-169 RCS-2015.
Así que tomando en consideración
diversas variables y estimaciones, el cálculo de la tasa requerida de retorno o
costo del capital para la industria de telecomunicaciones pre impuestos, según
el estudio indicado, alcanza un 12,35% y para el caso post impuestos, un
11,33%.
No obstante, este costo se encuentra
alineado con la industria de telecomunicaciones de otros países
latinoamericanos. Al respecto se pueden considerar los casos de México (9,74%)39
y Chile (10,37%)40, por lo que se considera que este costo es
razonable y por lo tanto no es un elemento que pueda afectar la competencia en
el mercado.
39Instituto Federal de
Telecomunicaciones de México en la siguiente dirección:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/politica-regulatoria/wacc-2015.pdf
40 Fuente: Estimación del Costo
de Capital en la Telefonía Móvil Chilena, 2013. Proyecto
desarrollado por Le Fort Economía y Finanzas para la empresa Atelmo.
b)Acceso de los operadores a las
fuentes de financiamiento, bien sean locales o extranjeras.
En términos generales, una vez que un
agente económico valora efectuar alguna inversión, en primera instancia,
aparecen restricciones de orden financiero que puedan cambiar notablemente el
rumbo de un proyecto.
Así una práctica muy generalizada
para satisfacer las necesidades de capital para inversiones es la utilización
del capital social y de requerirse recursos adicionales se acude al crédito.
Los operadores del mercado de
telefonía fija no son la excepción a las restricciones de orden financiero. En
ese sentido, un 56% de los operadores que respondieron a la consulta41,
indicaron que no poseen acceso a fuentes de financiamiento, sin embargo, al
consultarle a los operadores encuestados en cuanto a las proyecciones de
invertir, un 60% sí planea invertir en el corto plazo, ya sea en
infraestructura o en su red, siendo la principal opción el financiamiento a
nivel nacional, por medio de un préstamo bancario, aunque también una cantidad
menor acuden al mercado externo. Lo que permite evidenciar que el acceso de los
operadores a las fuentes de financiamiento no representa una barrera
infranqueable a la entrada de nuevos operadores en este mercado.
41 Tomando en consideración las
respuestas de los operadores a la “Encuesta a los proveedores de
telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de rivalidad y competencia
del mercado. Año 2015.”
2)Economías de escala y alcance.
Habitualmente el despliegue de redes
de telecomunicaciones de cualquier naturaleza lleva aparejado un costo de
inversión en infraestructura y equipos. Una vez desplegada una red la expansión
del volumen trasegado por ella se convierte en un incentivo para gozar de
costos decrecientes, que den lugar a la aparición de economías de escala.
En el caso del servicio de telefonía
fija, el ICE desarrolló su red de acceso del servicio de telefonía fija
mediante una red basada en pares de cobre desde 1963, de tal forma que el largo
tiempo de operación le ha permitido amortizar su inversión.
Al darse la apertura, el ICE poseía
el 100% de los accesos minoristas para brindar el servicio de telefonía fija a
los consumidores finales, permitiéndole esa situación gozar de economías de
alcance a diferencia de sus competidores que tuvieron que desplegar una red
alternativa a la tradicional e iniciar la comercialización de su servicio.
De tal forma, al momento de la
apertura, el ICE contó con ventajas a nivel de costos y masa crítica de
clientes, al compararlo con los otros operadores del mercado de telefonía fija.
Si bien al momento de la apertura la
situación era notoria, actualmente parece no presentar un cambio importante,
máxime que la red del ICE sigue siendo sustancialmente superior a la de
cualquiera de sus competidores, lo que le ha permitido conservar un porcentaje
superior al 90% de los clientes de este servicio. Así las cosas, la economía de
escala y alcance de la red del operador establecido parece ser grande en el
mercado de telefonía fija, lo que se constituye en una barrera de entrada
significativa para nuevos proveedores de este servicio.
3)Monto, indivisibilidad y plazo de
recuperación de la inversión requerida.
Las industrias de redes, tal como es
el caso de la industria de telecomunicaciones, comparten diversas
particularidades en sus fases de producción de los servicios.
En primer lugar, la industria de
telecomunicaciones es intensiva en capital, en relación a otros procesos
productivos. Precisamente, los servicios de telecomunicaciones requieren de
altos niveles de inversión, no solo iniciales sino también para poder garantizar
la continuidad y calidad de los servicios, así como para proveer una expansión
constante y un adecuado mantenimiento de la red.
Así, el monto de inversión en el
mercado de telefonía podría convertirse en una barrera para los actuales o
potenciales operadores, sobretodo valorando que la recuperación se estima que
es en el largo plazo, y que esa situación ya fue superada por el incumbente al
contar con trayectoria en el mercado costarricense.
Por otra parte, se encuentra el
concepto de indivisibilidad que se entiende como la cualidad “que no admite
división, ya por ser esta impracticable, ya porque impida o varíe
sustancialmente su aptitud para el destino que tenía, ya porque desmerezca
mucho con la división”42.
42 El diccionario de la Real Academia
define la indivisibilidad como “Cualidad de indivisible”.
Precisamente, la indivisibilidad, es
una característica física o técnica de un factor de producción que impide que
se emplee en menor cantidad que una cierta cantidad mínima, así en el caso de telecomunicaciones
la mayor parte de la infraestructura es indivisible, pues no tiene sentido, por
ejemplo, hablar de medio poste, sino de una red de postería.
Así un operador de telecomunicaciones
debe enfrentar la indivisibilidad de la inversión al determinar su ingreso al
mercado, pues obliga a considerar ciertas proporciones de los factores
productivos como dadas, al existir la posibilidad de caer en ineficiencias
económicas notables que surgen de la capacidad de producción que se deja
ociosa. Así, la indivisibilidad está vinculada con la escala de operaciones de
una empresa y, por lo tanto, con las economías de escala.
Por otro lado, ciertas inversiones en
la industria de telecomunicaciones, son consideradas como costos hundidos:
·
Recopilación
de información del mercado, instalación de equipos, contratación de personal y
establecimiento de sistemas de distribución.
·
Activos
específicos.
·
Publicidad
y marketing: creación de marcas, servicios postventa, entre otros.
·
Investigación
y desarrollo; innovación y tecnología.
·
Instalaciones,
infraestructura y/o insumos esenciales de propiedad de alguna de las empresas
establecidas en el mercado.
El concepto de costo hundido está
vinculado con el valor de las inversiones físicas que poseen un largo periodo
de uso, cuyo valor en usos alternativos, ya sea para producir otros servicios o
en otras diferentes zonas geográficas, es prácticamente nulo. Así, se trata de
inversiones que no se pueden recuperar y que, por tanto, tendrían que ser
objeto de consideración por el operador en el momento de su incursión en el
mercado.
Por lo tanto, los costos hundidos
influyen directamente en la posibilidad de entrada y, podrían ser una
significativa barrera de entrada en el mercado donde se producen.
4)Necesidad de contar con concesiones,
autorizaciones y permisos.
a)Cantidad de requisitos para contar
con un título habilitante.
El artículo 23 de la Ley 8642
establece que todo operador o proveedor de servicios de telecomunicaciones
deberá solicitar a la SUTEL la autorización para ofrecer sus servicios en el
mercado costarricense.
De tal manera que la resolución
RCS-078-2015 de la SUTEL establece los requisitos para presentar la solicitud
de autorización e información para la ampliación de servicios y zonas de
cobertura geográfica, para todos los servicios de telecomunicaciones.
Así, en cuanto a los requisitos
generales la solicitud debe contener:
“1) Presentarse en idioma español o
con su debida traducción oficial, y conforme al Sistema Internacional de
Unidades de Medidas (Ley 5292 del 9 de agosto de 1973 y su reglamento).
2)Contener el nombre y apellidos,
número de identificación, fax o correo electrónico para recibir notificaciones,
del solicitante y en su caso de quien la representa.
3)Indicar con detalle y claridad su
pretensión. Para ello deberá indicar/incluir, como mínimo, lo siguiente:
a.Definir claramente el servicio de
telecomunicaciones para el que se solicita autorización y el tipo de red a
implementar, con base en la nomenclatura establecida en el anexo I.
b.La descripción detallada de los
servicios de telecomunicaciones para los cuales se solicita la autorización.
Incluyendo medios tecnológicos, estándares utilizados, infraestructura
asociada, parámetros de calidad y disponibilidad.
c.La descripción detallada de las condiciones
comerciales bajo las cuales se ofrecerán a los clientes los servicios de
telecomunicaciones para los cuales se solicita la autorización. Incluyendo
precios y paquetes disponibles. Deberá indicar con claridad si este servicio
será proporcionado a usuarios finales o a otros operadores con título
habilitante.
d.Las zonas o áreas geográficas
(provincias, cantones, distritos) en las que se pretende llevar a cabo la
prestación de los servicios de telecomunicaciones, así como los radios de
cobertura, puntos de acceso y distribución de la red cuando corresponda.
e.El plazo estimado para la
instalación de equipos e iniciación del servicio.
4)Acreditar la capacidad técnica
relacionada con los servicios que se pretende autorizar. Para ello deberá:
a.Incluir, al menos, un diagrama de
red correspondiente a cada uno de los servicios solicitados, donde se incluyan
equipos, enlaces, medios, puntos de interconexión, elementos de
infraestructura, y anchos de banda (en unidades adecuadas para cuantificar un
flujo de datos) entre los distintos elementos. Deberán mostrarse de forma clara
los emplazamientos planeados para la prestación delos servicios.
b.Indicar con detalle y claridad las
características técnicas de todos los equipos, los enlaces y demás elementos,
representados en los diagramas facilitados, segmentado la información a nivel
de las capas de núcleo, distribución y acceso. Adicionalmente, se recomienda
adjuntar hojas de datos delos fabricantes.
c.Proyección de la cantidad máxima de
clientes a los que pretende servir en cada punto de acceso de su red.
d.Adjuntar el programa de cobertura
geográfica.
e.En cumplimiento con las condiciones
establecidas en el Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios y en el
Reglamento de Protección al Usuario Final, todos los proveedores de servicios
de telecomunicaciones deben contar con un centro de telegestión. Por tanto, se
le solicita incluir información respecto a:
i.Medios y horarios de atención al
cliente.
ii.Modelo de atención de averías.
iii.Programas de mantenimiento de la
red. (…)”
“(…) 5) Acreditar la capacidad
financiera relacionada con los servicios que se pretende autorizar. Para ello
deberá aportar los estados financieros certificados del solicitante o en su
defecto un estudio de factibilidad financiera del proyecto de
telecomunicaciones específico, que incluya cada una de los servicios de
telecomunicaciones que se pretende se autoricen.
6)Indicar expresamente si se requiere
declarar la confidencialidad de la información aportada. Para ello debe:
a.Identificar con claridad la
información que se desea se declare confidencial,
b.Describir las razones que motivan
su solicitud y por las cuales se considera que la revelación dela información
podría resultar en un perjuicio competitivo sustancial para el solicitante,
c.Indicación del plazo durante el
cual se requiere perdure la declaratoria de confidencialidad de la información.
En caso de no solicitarse la declaratoria de confidencialidad de información,
se entenderá que toda la información presentada es pública.
7)Estar firmada por el solicitante,
el representante legal y/o apoderado con facultades suficientes para
representarla. Dicha firma debe ser debidamente autenticada por un Notario
Público.
8)Aportarse copia de la cédula de
identidad o pasaporte del solicitante. En caso de ser persona jurídica, copia
de la cédula de identidad o pasaporte del representante legal y/o apoderado
solicitante.
9)En el caso que el solicitante sea
una persona jurídica, deberá presentar:
(i)una personería jurídica en donde
se indique todos los representantes legales de la sociedad,
(ii)aportar una certificación
registral o notarial de su personería, en la que acredite su vigencia y las
facultades de su(s) representante(s). Dicha certificación no podrá tener más de
tres meses de expedida.
(iii)Certificación con vista en el
del libro de accionistas, Registro de Cuotistas o declaración jurada, que
permita conocer todos los accionistas actuales de la sociedad. Esta información
deberá ser actualizada cada vez que se produzcan cambios de representantes
legales y/o de accionistas.
10)De haber estado brindando
servicios de telecomunicaciones antes del 30 de junio del 2008, fecha dela
entrada en vigencia de la Ley 8642, el solicitante deberá adjuntar copia
certificada de los respectivos contratos de servicios de telecomunicaciones con
los operadores o proveedores autorizados. Los contratos deben estar en idioma
español o debidamente traducidos por un intérprete oficial.
11)Aportar declaración jurada en
donde el interesado señale que conoce las condiciones establecidas para la
operación y explotación de redes y la prestación de los servicios de
telecomunicaciones. La declaración jurada debe ser otorgada ante Notario
Público y además debe indicar que el solicitante conoce y se compromete expresamente
a cumplir con el ordenamiento jurídico, regulaciones, directrices, normativa y
demás legislación aplicable en materia de telecomunicaciones.
12)Estar al día en el cumplimiento de
las obligaciones obrero – patronales con la Caja Costarricense del Seguro
Social (Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943).
13)Presentar su solicitud y
documentos anexos en original. (…)”
Además, específicamente, para el
servicio de telefonía fija, la solicitud debe contener:
“(…) i. En cuanto a la central telefónica,
deberá señalar, capacidad de usuarios, capacidad de llamadas simultáneas, y
licenciamiento disponible.
ii.Especificaciones técnicas de los
equipos terminales para uso del cliente final.
iii.Diagramas de interconexión y
señalización en relación al Sistema Nacional de Telefonía (SNT).
iv.Para la modalidad de Telefonía IP,
se deberán describir detalladamente las medidas que se tomarán a nivel técnico
con el fin de cumplir con los parámetros de eficiencia y calidad del servicio,
según lo establecido en el Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios
en materia de Telefonía IP.(…)”
Finalmente, un extracto de la
solicitud es publicada en el diario oficial La Gaceta y en un periódico de
circulación nacional y de no presentarse ninguna objeción en un plazo de diez
días hábiles, contado desde la última publicación, la SUTEL deberá resolver
acerca de la solicitud en un plazo máximo de dos meses, para ello deberá tener
en consideración los principios de transparencia y no discriminación.
De acuerdo con lo anterior, si bien
un operador que desee brindar el servicio minorista de acceso a telefonía fija
debe cumplir con trámites específicos, estos no representan una barrera
significativa de entrada.
5)Inversión en publicidad.
La diferenciación del producto es una
necesidad para los operadores que brinden el servicio de telefonía fija y que
deseen posicionarse entre las opciones de elección de los consumidores. Al
adquirir un servicio de telecomunicaciones, como telefonía fija, el usuario
requiere información, dado que posee expectativas del producto, así que más
allá del ámbito de una imagen, la publicidad le permite al usuario conocer las
características técnicas, nivel de calidad respecto de otros, términos y
condiciones de uso, entre otros.
En ese sentido, las empresas que
deseen ingresar al mercado de telefonía fija, deben afrontar marcas ya
consolidadas en el mercado costarricense, tal como KOLBI por parte del ICE,
empresa que por su trayectoria en el mercado de telecomunicaciones
costarricense es identificada en la toma de decisiones del consumidor,
precisamente porque posee un significado en la mente de los clientes actuales y
potenciales. Asimismo, existen empresas como Millicom con TIGO, Telefónica con
Movistar o CLARO que al pertenecer a grupos transnacionales posiblemente poseen
cierta capacidad de posicionamiento de su marca en el mercado.
Así que las empresas actuales o
potenciales que deseen establecer una marca deben dedicar recursos financieros
para efectuar inversión en publicidad y de esta manera que su marca sea
diferenciada en la mente del cliente. En este sentido el posicionamiento de
marca se constituye en una barrera de entrada para el ingreso de nuevos
operadores.
Al respeto, tal y como anteriormente
se mencionó, la gran mayoría de operadores encuestados para el servicio de
telefonía fija, el 90%, consideran que es importante efectuarla, aunque no
todos la efectúan y únicamente el 60% destina un porcentaje de su presupuesto a
dicho fin, porcentaje que no sobrepasa el 5%.
6)Actos de autoridades estatales o
municipales que discriminen entre operadores o proveedores.
La mayoría de operadores en el
mercado de telefonía fija consideran que no han sido afectados por algún trato
discriminatorio43. De tal forma se puede concluir que los actos de
autoridades o municipales que discriminen entre operadores no constituyen una
barrera de entrada importante para los proveedores del servicio de telefonía
fija.
43 Tomando en consideración las
respuesta de los operadores a la “Encuesta a los proveedores de
telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de rivalidad y competencia
del mercado. Año 2015.”
III)BENEFICIOS OBTENIDOS POR LOS
USUARIOS.
1)Acceso de los usuarios a la
información necesaria para tomar sus decisiones.
El Reglamento del Régimen de
Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones busca
garantizar que el usuario final tenga acceso a la información necesaria para
que pueda tomar una adecuada decisión de compra.
En concordancia con lo solicitado por
dicho Reglamento la mayor parte de los operadores que brindan el servicio de
telefonía fija publican las ofertas del servicio en sus páginas Web. En la
publicación de los precios de los servicios ofrecidos normalmente se indican
los precios de los servicios individuales y los precios de los servicios
empaquetados (para aquellos proveedores que tienen la posibilidad tecnológica
de ofrecer servicios empaquetados).
Igualmente, los operadores están en
la obligación de notificar a la SUTEL y publicar en medios masivos y en sus
páginas web los cambios de precios realizados de forma previa al cambio, lo
cual funciona como un medio para que los usuarios puedan tomar una decisión
sobre continuar o no con el servicio suscrito con determinado operador.
Adicionalmente, los proveedores también publican en sus sitios Web y notifican
a la SUTEL los reglamentos sobre las promociones y descuentos ofrecidos.
En virtud de lo anterior se concluye
que los usuarios tienen a su disposición la información necesaria para comparar
las ofertas del mercado y poder ejercer su decisión de compra generando así un
beneficio para los usuarios.
2)Accesibilidad de los precios.
a)Tendencias de precios.
Como fue determinado en una sección anterior,
los precios de los servicios de telefonía fija prácticamente se han mantenido
al nivel del tope tarifario, lo que evidencia poca competencia en este mercado.
b)Comparación de precios locales con
precios ofrecidos en otros países.
Como se mencionó anteriormente, la
SUTEL contrató mediante licitación abreviada 2015-LA-000007-SUTEL a la empresa
Telecommunications Management Group para que le proporcionara un comparativo
internacional de una serie de variables relevantes del sector telecomunicaciones.
En el gráfico siguiente se presenta la evolución del precio mensual de
la canasta de 60 llamadas por mes. Costa Rica presenta el precio más bajo en
esta canasta, teniendo un precio que para el año 2015 era prácticamente un 50%
inferior al promedio de los países de la muestra.
Igualmente, para tener una perspectiva más amplia sobre los precios
cobrados, en el siguiente cuadro se incluye una comparación de distintas
canastas del servicio de telefonía fija.
La información contenida en el Cuadro
9 permite evidenciar que los precios de los servicios de telefonía en Costa
Rica están por debajo de los promedios de la muestra de países para todas las
canastas consideradas. Esta circunstancia a su vez se evidencia en la
asequibilidad de este servicio.
Al respecto la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha
indicado que para garantizar que los servicios de telecomunicaciones sean
asequibles para los ciudadanos de un país se debería garantizar que los mismos
no representen más de un 5% del ingreso disponible44. El siguiente
Gráfico muestra esta relación.
44 Este indicador fue establecido inicialmente para los servicios de
banda ancha, sin embargo, la UIT ha establecido que también se puede hacer como
referencia para valorar la asequibilidad de otros servicios de
telecomunicaciones. UIT (2014.) Measuring the Information Society Report 2014.
Geneva, Switzerland.
La información contenida en el
anterior Gráfico 15 permite concluir que en el país los servicios de telefonía
fija se ubican dentro del rango de asequibilidad establecido por la UIT.
3)Oferta disponible de servicios.
La apertura experimentada por Costa
Rica en el año 2008 ha tenido diversos efectos en el mercado de
telecomunicaciones costarricense. Para el caso del servicio de telefonía fija,
en primer lugar, se debe mencionar que las opciones de acceso que poseen los
costarricenses se diversificaron, ya que antes de la apertura existía un único
operador, actualmente existen casi una decena de firmas para escoger.
La apertura también significó la
ruptura en el modelo convencional de la telefonía fija a nivel tecnológico,
pues con la incorporación de la tecnología VoIP se permitió a los consumidores
tener acceso a una serie de servicios complementarios. Así el usuario se ha
beneficiado en cuanto a la diversidad en la oferta de empresas como con los
nuevos paquetes del servicio de telefonía fija.
En ese sentido, si bien continúan
dándose anuncios del ingreso de nuevos operadores al mercado, (en el 2015 RACSA45
anunció su ingreso a este mercado, y recientemente la empresa ITELUM46)
este servicio no se muestra tan activo en términos de nuevos ingresos como los
mercados de otros servicios.
45 Consultado el 11-03-2016 en el siguiente sitio Web:
https://www.larepublica.net/app/cms/www/index.php?pk_articulo=533326822
46 Consultado el 11-03-2016 en el siguiente sitio Web:
https://www.larepublica.net/noticia/app_tica_ofrecera_llamadas_locales_e_internacionales/
4)Satisfacción de los clientes con
los servicios.
La cantidad de quejas presentadas por los usuarios en relación con el
servicio de telefonía fija es relativamente baja, de igual forma dichas quejas
representan menos del 5% del total de quejas presentadas ante SUTEL para todos
los servicios de telecomunicaciones. El 40% de las quejas presentadas por el
usuario en relación con este servicio se refiere a temas de facturación, lo
cual destaca en relación con otros servicios en los cuales la mayor cantidad de
quejas se refieren a temas de calidad, lo anterior podría presumir que los
usuarios en general no se encuentran disconformes con el servicio recibido.
IV)ANÁLISIS PROSPECTIVO DEL MERCADO.
1)Cambios tecnológicos previsibles.
La percepción entre los operadores
del servicio, refleja la expectativa de cambios en el mercado de telefonía
fija. Así un 80% de los operadores47 consideran que existirán
cambios, resultado ya sea por la entrada de nuevos actores, por nuevas ofertas
asociadas a la tecnología IP o por un cambio en las tarifas.
47 Tomando en consideración las
respuestas de los operadores a la “Encuesta a los proveedores de
telecomunicaciones y otros actores sobre el nivel de rivalidad y competencia
del mercado. Año 2015.”
Específicamente en relación con los
cambios tecnológicos previsibles, únicamente un 40% de los operadores
encuestados consideran que se dará un cambio a nivel tecnológico, resultado
básicamente de la innovación y la convergencia.
La lectura del mercado muestra
precisamente, que la convergencia de diferentes servicios como telefonía fija,
móvil, internet o televisión por suscripción ofrecidos mediante un único
soporte físico, ya sea cable coaxial, fibra óptica será un elemento
transformador del mercado en el largo plazo. Sin embargo, lo anterior no es
suficiente para indicar que se vislumbren cambios tecnológicos significativos
en este servicio.
2)Tendencias del mercado.
a)Anuncios del ingreso o salida de
operadores del mercado.
Actualmente ante la SUTEL hay nuevas
firmas tramitando su incorporación como proveedores del servicio de telefonía
fija, específicamente en la tecnología IP, esto unido al anuncio del ingreso al
mercado de nuevos operadores como RACSA e ITELLUM. De tal forma que los
anuncios de ingreso de nuevos operadores reflejan que el mercado en un futuro
cercano tendrá mayor cantidad de operadores y más ofertas disponibles, lo que
podría llevar a que le mercado sea más competitivo.
b)Anuncio de fusiones y
adquisiciones.
La SUTEL no tiene conocimiento de que
operadores de telecomunicaciones en el corto plazo tengan planes de efectuar
una concentración económica, donde se vea involucrado el servicio de telefonía
fija.
c)Evolución probable de ofertas
comerciales.
Tal como se desarrolló en el apartado
de “Cambios tecnológicos previsibles”, los cambios tecnológicos y la innovación
generan que, para el servicio de telefonía, las ofertas comerciales evolucionen
al empaquetamiento de tres o cuatro servicios juntos en el futuro. Así,
posiblemente el empaquetamiento proporcionará un mayor dinamismo al servicio
fijo.
d)Tendencias esperadas del
comportamiento de los consumidores.
En las décadas previas a la apertura
del mercado de telecomunicaciones costarricense y a la llegada de la
posibilidad de telefonía móvil, la telefonía fija avanzó en los hogares
costarricenses. Sin embargo, en los últimos años la tendencia en las
suscripciones y en el tráfico de telefonía fija ha ido a la baja.
Los datos de cantidad de clientes,
así como de tráfico evidencian que existe una tendencia decreciente en el uso
de líneas fijas, lo cual se podría reflejar en un menor incentivo para que los
proveedores compitan de manera dinámica en este mercado, sobre todo si el mismo
se convierte en un servicio residual que sólo tiene relevancia como parte de un
paquete.
Una circunstancia que podría llegar a
mejorar la dinámica competitiva de este mercado –en beneficio del usuario
final- sería la existencia de la portabilidad numérica fija, la cual podría
llevar a un mayor dinamismo de los operadores y al desarrollo de mejores
estrategias comerciales para la atracción de clientes.
e)Tendencias históricas de los
indicadores relevantes
En este apartado se busca determinar
si de las tendencias de los indicadores se puede evidenciar un cambio
significativo en la estructura de mercado que pueda impactar la competencia del
mercado en el corto plazo.
En los siguientes
Gráficos se muestra la proyección de la participación de mercado del operador
más grande, sea el ICE, y del nivel de concentración de mercado, medido por el
HHI.
Los anteriores Gráficos evidencian que,
pese a que se espera que el nivel de concentración de mercado disminuya en los
próximos tres años, esta disminución unida a una eventual pérdida de
participación de mercado del ICE aún no son suficientes para considerar que en
el mercado de telefonía fija se presente un cambio significativo que impacte el
nivel de competencia del mercado.
f)Acciones regulatorias.
Si bien la tendencia de los
indicadores de telefonía fija muestran que este no es un servicio en auge,
existe un mercado cautivo de clientes de telefonía tradicional, que no tiene
derecho de cambiar de operador sin perder su número telefónico, por lo cual,
precisamente con el objetivo de promover la competencia en el mercado de
telefonía fija, la SUTEL por medio de la RCS-253-2014 emitió las “Disposiciones
regulatorias para la implementación de la portabilidad numérica fija en Costa
Rica” EXPEDIENTE OT-21-2012.
Dicha Resolución estableció que todos
los operadores de redes de telecomunicaciones y los proveedores de servicios de
telefonía fija y troncalizada que tuvieran recurso numérico asignado, deberían
satisfacer el derecho de los usuarios a portabilidad numérica, por lo que sus
equipos deben estar facultados para la implementación del esquema “All Call
Query” con base de datos centralizada, conforme con la resolución RCS-274-2011.
Sin embargo, el ICE en setiembre del
año 2015 interpuso una demanda contenciosa en contra de dicha resolución, así
como una acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia cuestionando la entrada en vigencia de la portabilidad
numérica fija por estimar que existe un monopolio legal del servicio de
telefonía fija que repercute de manera directa en el servicio de telefonía IP.
Se está a la espera de lo que se resuelva en vía judicial.
V)SOBRE LA EXISTENCIA DE DOMINANCIA
CONJUNTA.
Si bien el mercado del servicio
minorista de telefonía fija es un mercado altamente concentrado, este mercado
no reúne otras características que hagan presumir la existencia de dominancia conjunta,
entre ellas:
·
Falta
de competencia potencial: este mercado muestra un continuo ingreso de nuevos
operadores que ofrecen el servicio mediante la tecnología IP. Así el mercado
muestra un continuo ingreso de nuevos agentes que representan competencia
potencial
·
Cuotas
de mercados similares y estables: el mercado no muestra una tendencia estable
en la cantidad de clientes; las cuotas de mercado de los participantes no son
ni similares, ni estables con la existencia de un claro líder del mercado con
una participación superior al 90% del mercado.
·
Otros
elementos de mercado tendientes a conducta colusiva: la gran cantidad de
participantes de este mercado y la diferencia en tamaño de los mismos se
dificulta la existencia de conductas colusorias.
IV.Que en relación con el servicio minorista de telefonía
fija el Consejo de la SUTEL destaca las siguientes conclusiones contenidas en
el informe 6421-SUTEL-DGM-2016:
Sobre la estructura del mercado.
1.Del año 2010 al año 2015 la
cantidad de participantes aumentó en un 600%, hasta alcanzar un total de 14
operadores en el año 2015, 9 activos y 5 inactivos. La cantidad de operadores
del mercado costarricense es similar a la de otros países en una etapa más
avanzada de desarrollo del sector telecomunicaciones.
2.Desde el año 2010 la distribución
en cuotas de participación en el mercado de telefonía fija, cuantificadas en
términos de cantidad de clientes, no ha cambiado siendo que el ICE continúa
manteniendo un porcentaje de participación superior al 90%. Tampoco se observa
que en este mercado exista algún otro competidor vigoroso que contrarreste la
alta participación de mercado del ICE.
3.En cuanto al HHI a nivel nacional,
se evidencia que el mercado de telefonía fija es altamente concentrado, cercano
a los 10.000 puntos, siendo que desde la apertura los niveles de competencia
tuvieron una modificación mínima, ya que este indicador actualmente se ubica en
los 9.005. Cifra que a su vez es alta en comparación con otros mercados
comparables, los cuales a 10 años de apertura mostraban un HHI de alrededor de
los 5.107 puntos, cifra que es significativamente más baja que la observada en
Costa Rica.
4.Existe poca diferenciación entre
los precios ofrecidos por los proveedores del servicio de telefonía fija,
siendo que prácticamente todos los proveedores del servicio se encuentran
“pegados” al techo tarifario definido por SUTEL, presentándose sólo pequeñas
diferencias en los precios ofrecidos por los proveedores, particularmente en
relación con el precio del servicio de acceso.
5.El ICE y CLARO son los únicos
operadores del mercado que no ofrecen ningún tipo de descuento a sus usuarios
del servicio de telefonía fija en relación con los topes tarifarios
establecidos por SUTEL.
6.En términos de la dinámica
competitiva del mercado, factores distintos al precio son poco relevantes en
las acciones desplegadas por los operadores.
7.Para los operadores y proveedores
las dificultades en el acceso a las fuentes de insumos básicamente se presentan
en los siguientes servicios: acceso a postes, compra y transporte de capacidad
de ancho de banda internacional e inexistencia del servicio de desagregación de
bucle.
8.En los mercados mayoristas aún se
presentan dificultades que afectan la prestación de los servicios a nivel
minorista, debido a problemas de interconexión directa con otros operadores.
Sin embargo, estos problemas no han impedido que nuevos operadores hayan
ingresado al mercado, logrando prestar sus servicios a nivel minorista. En
virtud de lo anterior, SUTEL debe prestar atención a las condiciones de
competencia en los mercados mayoristas a efectos de determinar las acciones
necesarias que deben ser tomadas en dichos mercados para promover una mayor
competencia en este mercado minorista.
9.El poder compensatorio de los
consumidores es prácticamente nulo en el servicio minorista de telefonía fija.
10.En relación con los costos de
cambio de operador se encuentra que la existencia de contratos de adhesión y de
cláusulas de permanencia mínima, no implican una alta barrera de salida para el
usuario. Sin embargo, la inexistencia de la portabilidad numérica sí implica
una barrera de salida al usuario ya que le genera un costo porque para cambiar
de un proveedor a otro, el usuario se ve obligado a tener que cambiar su número
telefónico particular. Este costo es significativo para el usuario y podría
haber llevado a que la dinámica competitiva de este mercado sea tan baja.
Sobre las barreras de entrada al
mercado.
11.El costo de capital del sector de
telecomunicaciones se encuentra alineado con el dela otros países del
continente que se encuentran en condiciones similares, por lo que se puede
concluir que este costo es razonable y por lo tanto no debería afectar la
competencia en el mercado. Sin embargo, no se puede dejar de lado que en el
país los costos de ofrecer el servicio minorista de telefonía fija son mayores
que en otros mercados, en cuanto en el país no existe desagregación de bucle
para ofrecer telefonía básica tradicional, lo que obliga a los proveedores a
tener que desplegar sus propias redes, incurriendo en costos mayores, para
poder ofrecer este servicio.
12.El acceso de los operadores a las
fuentes de financiamiento no representa una barrera a la entrada de nuevos
operadores. Lo cual se ve reflejado en el hecho de que un 60% de los operadores
de telefonía fija encuestados proyectan invertir en este servicio en el corto
plazo.
13.Las economías de escala y alcance
de la red del operador establecido, sea el ICE, parecen ser grandes en el
mercado de telefonía fija, lo que se constituye en una barrera de entrada
significativa para nuevos proveedores de este servicio. Si bien al momento de
la apertura esta situación era más notoria lo cierto del caso es que dicha
situación parece no haber sufrido un cambio importante, ya que la red del ICE sigue
siendo sustancialmente superior a la de cualquiera de sus competidores.
14.Los altos costos hundidos, la
escasa o ausente rentabilidad de los usos alternativos de infraestructura y los
altos plazos de recuperación de la inversión representan barreras a la entrada
al mercado para nuevos operadores. En el mercado costarricense de telefonía
fija los costos de despliegue de red pueden ser impedimentos significativos
para la entrada de otros operadores, sobre todo si se considera que la
posibilidad de captación de clientes en el mercado es baja dada la evolución
que ha tenido este mercado en el pasado.
15.Un operador que desee brindar el
servicio minorista de telefonía fija no enfrenta barreras significativas de entrada
al mercado en materia de requerimientos de autorizaciones. Si bien existe un
trámite que debe realizarse ante la SUTEL, este no se constituye como un
limitante significativo para el ingreso de nuevos operadores al mercado.
16.No existen para los operadores
nacionales dificultades o barreras para acceder a los recursos internacionales,
por lo que esto no representa una barrera a la entrada.
17.No existe una evidente
discriminación por parte de las autoridades estatales o municipales en este
servicio.
Sobre los beneficios obtenidos por
los usuarios.
18.Los usuarios tienen a su
disposición la información necesaria para comparar las ofertas del mercado y
poder ejercer su decisión de compra de la manera más informada posible.
19.Los precios de los servicios de
telefonía fija prácticamente se han mantenido al nivel del tope tarifario, lo
que evidencia poca competencia en este mercado. Siendo que tanto el operador
histórico como los nuevos operadores poseen una oferta de servicios muy similar
que no ofrece prácticamente ninguna diferenciación de precios para el usuario
final. Sin perjuicio de lo anterior, sí hay que indicar que los precios de los
servicios de telefonía fija en Costa Rica están por debajo de los promedios de
una serie de países comparables, de tal forma que la asequibilidad de este
servicio para una serie de canastas de consumo bajo, medio y alto se ubica
dentro del parámetro definido para tal fin por la UIT.
20.Si bien continúan dándose anuncios
del ingreso de nuevos operadores al mercado, este servicio no se muestra tan
activo en términos de nuevos ingresos como los mercados de otros servicios.
21.La cantidad de quejas presentadas
por los usuarios en relación con el servicio de telefonía fija es relativamente
baja, de igual forma dichas quejas representan menos del 5% del total de quejas
presentadas ante SUTEL para todos los servicios de telecomunicaciones. El 40%
de las quejas presentadas por el usuario en relación con este servicio se
refiere a temas de facturación, lo cual destaca en relación con otros servicios
en los cuales la mayor cantidad de quejas se refieren a temas de calidad, lo
anterior podría presumir que los usuarios en general no parecen estar
satisfechos con el servicio que reciben.
Sobre el análisis prospectivo del
mercado.
22.No se vislumbran cambios
tecnológicos significativos en este servicio, el cual más bien se trata de una
tecnología madura.
23.No hay solicitud de
concentraciones o fusiones en este que puedan afectar a futuro las condiciones
del mercado.
24.En los últimos años la tendencia
en las suscripciones y en el tráfico de telefonía fija ha ido a la baja, lo
cual se podría reflejar en un menor incentivo para que los proveedores compitan
de manera dinámica en este mercado, sobre todo si el mismo se convierte en un
servicio residual que sólo tiene relevancia como parte de un paquete.
25.Una circunstancia que podría
mejorar la dinámica competitiva de este mercado sería la existencia de la
portabilidad numérica, la cual podría llevar a un mayor dinamismo de los operadores,
con el desarrollo de mejores estrategias comerciales para la atracción de
clientes.
26.El ICE en setiembre del año 2015
interpuso una demanda contenciosa en contra de la resolución del Consejo de la
SUTEL que ordenaba iniciar el proceso de portabilidad fija y además acudió a la
Sala Constitucional a interponer una acción de inconstitucionalidad
cuestionando la entrada en vigencia dela portabilidad numérica fija por estimar
que existe un monopolio legal del servicio de telefonía fija que repercute de
manera directa en el servicio de telefonía IP.
Sobre la dominancia conjunta
27.El mercado del servicio minorista
de telefonía fija no reúne las características que hagan presumir la existencia
de dominancia conjunta, entre ellas: el mercado no muestra una tendencia
estable en la cantidad de clientes; las cuotas de mercado de los participantes
no son estables ni similares, existe un claro líder del mercado con una
participación superior al 90%; el mercado muestra un continuo ingreso de nuevos
agentes que representan competencia potencial; dada la gran cantidad de
participantes de este mercado y la diferencia en tamaño de los mismos, se
dificulta la existencia de conductas colusorias.
D.DEFINICIÓN DE LOS OPERADORES Y
PROVEEDORES IMPORTANTES E IMPOSICIÓN DEOBLIGACIONES EN EL MERCADO MINORISTA DE
TELEFONÍA FIJA
I.Que el análisis realizado en relación con el servicio
minorista de telefonía fija permite concluir que el INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento de Acceso e
Interconexión de Redes de telecomunicaciones, es el operador importante del
mercado de telefonía fija por las siguientes razones:
·
El
ICE posee una cuota de mercado de 93.6% para el año 2015, cuantificada a nivel
de usuarios.
·
El
ICE posee el control de instalaciones esenciales por ser el dueño de la red de
conmutación de circuitos, sobre la cual posee el monopolio legal en relación
con el servicio de telefonía básica tradicional.
·
El
ICE posee ventajas tecnológicas que no son fácilmente adquiribles por los otros
proveedores, ya que al existir un monopolio sobre la telefonía básica
tradicional los operadores que deseen prestar este servicio deben hacerlo
mediante tecnologías distintas, que son incapaces de replicar ciertas características
y funcionalidades de la telefonía básica tradicional, entre las que se
encuentran principalmente el abastecimiento independiente de energía, lo que
hace que esta red sea más robusta que otras redes para objetivos específicos
tales como alarmas y sistemas de monitoreo.
·
El
ICE posee altas economías de escala ya que cuenta con una red desplegada en
todo el país, cuyos costos se encuentran actualmente hundidos.
·
El
ICE es un operador integrado verticalmente, lo que le facilita negociar las
condiciones de interconexión en los mercados mayoristas.
·
El
mercado minorista de telefonía fija presenta una ausencia de competencia
potencial, ya que la dinámica competitiva en este servicio no sólo es baja,
sino que tampoco tiende a mejorar en el corto plazo.
·
En
el mercado minorista de telefonía fija existen altos obstáculos a la expansión
de las operaciones de otros proveedores, en particular la inexistencia de la
portabilidad numérica fija se ha constituido en un impedimento importante para
el desarrollo de otros operadores del mercado.
·
El
ICE posee exclusividad en algunas zonas geográficas del país, sobre todo en los
cantones más alejados de la gran área metropolitana.
·
En
el mercado minorista de telefonía fija los costos de desarrollar canales
alternativos son altos, en virtud de la inexistencia del servicio mayorista de
desagregación de bucle de abonado para la prestación del servicio de telefonía
fija básica tradicional, lo que obliga a otros operadores a desplegar sus
propias redes para ofrecer este servicio.
II.Que el servicio minorista de telefonía fija es un
mercado que posee un operador con poder significativo de mercado, sea el
INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, lo que implica, conforme a la
normativa vigente, que este mercado no se encuentra en competencia efectiva.
III.Que por lo tanto es pertinente y
necesario imponerle al INSTITUTO COSTARRICENSE DEELECTRICIDAD las siguientes
obligaciones como instrumentos que buscan eliminar los problemas de competencia
encontrados en el mercado de telefonía fija:
a.Hacer pública la información que
SUTEL solicite, la cual deberá ser suficiente, clara, completa y precisa.
Se impone esta obligación con base en
los principios de transparencia y no discriminación establecidos en la
normativa y como una obligación que tiene como objetivo una ágil detección de
cualquier conducta contraria a las obligaciones y prohibiciones establecidas
por la normativa costarricense. Con el cumplimiento de esta obligación es
posible por parte del regulador asegurar la detección rápida de cualquier
comportamiento contrario a las obligaciones establecidas en este mercado.
Por lo cual, se impone la obligación
de remitir a la SUTEL el detalle de los precios de toda la oferta comercial
asociada con el servicio de telefonía fija. Esta información se debe comunicar
a SUTEL a más tardar con 24 horas hábiles de anticipación a su publicación y
entrada en vigencia. La información que debe remitirse es la siguiente:
a.Cualquier modificación que realice
en sus planes de precios, paquetes de servicios, tarifas especiales y
condiciones de prestación de los servicios de telefonía fija ofrecidos.
b.Cualquier incorporación al
portafolio de nuevos servicios asociados con la telefonía fija.
c.Cualquier otro tipo de promociones
y/o ofertas, combinadas con otros servicios o no, que incluyan al servicio de
telefonía fija.
bajo el formato establecido:
·
Fecha
·
Operador
·
Nombre
del Plan
·
Residencial
o corporativo
·
Vigencia
del Contrato
·
Cargo
de Suscripción y/o instalación
·
Costo
Mensual del Plan con impuesto ventas
·
Cantidad
de minutos nacionales on-net fijos incluidos
·
Cantidad
de minutos nacionales off-net fijos incluidos
·
Cantidad
de minutos nacionales off-net móviles incluidos
·
Precio
de los minutos excedentes a redes fijas on net
·
Precio
de los minutos excedentes a off net
·
Precio
de los minutos excedentes a redes móviles
·
Otros
detalles
Adicionalmente se
establece que el ICE deberá hacer una primera entrega de información que
incluya los datos respectivos de todos los planes y promociones vigentes a la
fecha 15 días hábiles después de la publicación de la resolución final que
defina los mercados relevantes de telecomunicaciones.
b. Mantener
contabilidades de costos separadas para cada servicio, de acuerdo con los
reglamentos.
La obligación de
mantener contabilidades de costos separadas para cada servicio se concibe como
un mecanismo de control por parte de la Sutel para prevenir el desarrollo de
subsidios cruzados y otras prácticas contrarias a la competencia, tales como el
favorecimiento a determinados operadores o proveedores específicos, entre
otros. Esta obligación se establece en apoyo a la necesidad de información que
requiere el regulador para poder dar un seguimiento adecuado al comportamiento
del operador importante del mercado.
La presente
obligación responde a la necesidad de información suficiente sobre los ingresos
y costos totales de los distintos servicios de telecomunicaciones, ya que a
partir de ellos la Sutel podrá supervisar y verificar el cumplimiento de la
legislación aplicable, ya que permite conocer de forma desagregada los costos
de los servicios de los operadores de telecomunicaciones que se encuentren
sujetos a regulación, así como verificar el cumplimiento de otras de las
obligaciones impuestas, tal y como es el caso de la orientación a costos.
El cumplimiento de esta obligación se
deberá ejecutar en los términos de lo establecido en la resolución del Consejo
de la SUTEL RCS-187-2014 de las 10:00 horas del 06 de agosto de 2014.
Los operadores sujetos de dar
cumplimiento a esta obligación deberán iniciar con los cronogramas de
implementación de la contabilidad regulatoria definidos en la citada
RCS-187-2014 a partir de la publicación de la resolución final que defina los
mercados relevantes.
c.Abstenerse de realizar las
prácticas monopolísticas señaladas en el régimen sectorial de competencia
correspondiente o en la Ley de promoción de la competencia y defensa efectiva
del consumidor.
Esta obligación de carácter general,
y no exclusiva de los operadores importantes, al momento de ser impuesta a los
operadores importantes busca reafirmar la obligación que tienen todos los
operadores del mercado de abstenerse de realizar cualquiera de las prácticas
monopolísticas señaladas en la normativa correspondiente al régimen sectorial
de competencia de telecomunicaciones o en la Ley de Promoción de la Competencia
y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley 7472.
d.Someterse al régimen tarifario
correspondiente.
Es necesario la imposición de esta
obligación, dado que no existe competencia efectiva en el mercado de referencia.
Aunado a ello, desde el ingreso de los nuevos participantes a la fecha, no ha
existido una mejora significativa en la competencia de precios, por cuanto los
precios se han mantenido sin mayor variación ni diferencias, es más la mayoría
de los participantes se han apegado al tope tarifario.
Asimismo, actualmente se mantiene la
imposibilidad para que los usuarios puedan cambiar de proveedor de servicio de
telefonía fija manteniendo su número telefónico, lo que aumenta la posibilidad
de incrementos de precios anticompetitivos, de tal forma un eventual aumento de
precios podría gozar de un bajo riesgo de pérdida de clientes.
Es por ello que la Sutel continuará
regulando las tarifas de este servicio, toda vez que se considera que, dadas
las condiciones competitivas actuales del servicio minorista de telefonía fija,
la regulación tarifaria es un instrumento no sólo necesario sino también
efectivo para fomentar la eficiencia, la competencia y el beneficio de los
usuarios finales de este mercado.
E.OBSERVACIONES RECIBIDAS EN LA
CONSULTA PÚBLICA PARA LA REDEFINICIÓN DELMERCADO RELEVANTE DE TELEFONÍA FIJA,
DECLARATORIA DE OPERADORESIMPORTANTES E IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES
I.Que en el proceso de consulta pública que se llevó a
cabo entre el 07 de octubre de 2016 y el 08 de noviembre de 2016, se recibieron
una serie de observaciones sobre la propuesta consultada.
II.Que el día 21 de noviembre de 2016 mediante el informe
8791-SUTEL-DGM-2016, el cual es acogido en su totalidad por este Consejo, la
DGM analizó las observaciones recibidas en el proceso de consulta pública.
III.Que en el proceso de consulta pública
se recibieron las siguientes observaciones que corresponden a consultas
generales:
o
Observación
presentada por Ari Reyes.
El escrito presentado por el señor Ari
Reyes se refiere a una mera consulta, la cual fue respondida mediante el oficio
07868-SUTEL-DGM-2016 visible a folios 1351 a 1352.
o
Observación
presentada por Ana Grettel Molina González
El escrito presentado
por la señora Ana Grettel Molina González se refiere a una mera consulta, la
cual fue respondida mediante el oficio 07980-SUTEL-DGM-2016 visible a folios
1407 a 1408.
o
Observación
presentada por Krissia Peraza.
El escrito presentado por la señora
Krissia Peraza se refiere a una mera consulta, la cual fue respondida mediante
el oficio 08038-SUTEL-DGM-2016 visible a folios 1398 a 1399.
o
Observación
presentada por Lidianeth Mora Cabezas.
El escrito presentado por la señora
Lidianeth Mora Cabezas se refiere a una mera consulta, la cual fue respondida mediante
el oficio 08040-SUTEL-DGM-2016 visible a folios 1400 a 1401.
o
Observación
presentada por Luis Aguilar.
El escrito presentado por el señor
Luis Aguilar se refiere a una mera consulta, la cual fue respondida mediante el
oficio 08046-SUTEL-DGM-2016 visible a folios 1402 a 1403.
o
Observación
presentada por Ana Monge Fallas.
El escrito presentado por la señora
Ana Monge Fallas se refiere a una mera consulta (NI-12232-2016), la cual fue
respondida mediante el oficio 08342-SUTEL-DGM-2016, visible a folios 1784 a
1785.
IV.Que en el proceso de consulta pública se recibieron
las siguientes observaciones generales sobre el proceso:
o
Observaciones
presentadas por los señores Randall Álvarez, Nelsy Saborío, Lisa Campabadal
Jiménez, Susan Corrales Salas, Mario Zúñiga Álvarez, Alber Díaz Madrigal, David
Reyes Gatjens, Juan Antonio Rodríguez Montero, José Molina Ulate, Christopher
David Vargas Araya, Roberto Jácamo Soto, Allan Baal, José Matarrita Sánchez,
Carlos Watson, Pablo Gamboa, Alberto Rodríguez Corrales
El argumento contenido en el escrito
de los señores Randall Álvarez, Nelsy Saborío, Lisa Campabadal Jiménez, Susan
Corrales Salas, Mario Zúñiga Álvarez, Alber Díaz Madrigal, David Reyes Gatjens,
Juan Antonio Rodríguez Montero, José Molina Ulate, Christopher David Vargas
Araya, Roberto Jácamo Soto, Allan Baal, José Matarrita Sánchez, Carlos Watson,
Pablo Gamboa, Alberto Rodríguez Corrales, se refiere al papel y la obligación
legal de la SUTEL como regulador del sector telecomunicaciones de fijar las
tarifas de los servicios.
En relación con dichas observaciones
es necesario indicar que la SUTEL es el órgano encargado de regular, aplicar,
vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, para lo
cual actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, las disposiciones
establecidas en la Ley General de Telecomunicaciones y las demás disposiciones
legales y reglamentarias que resulten aplicables.
Con la apertura del mercado de las
telecomunicaciones en nuestro país, el Legislador quiso dejar establecido que
la SUTEL mantuviera el control sobre los precios y tarifas de los servicios de
telecomunicaciones hasta tanto el mercado no estuviera listo para
autorregularse. Lo anterior se desprende de lo establecido en el artículo 73
inciso s) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el
cual indica que es función del Consejo de la SUTEL “fijar las tarifas de
telecomunicaciones, de conformidad con lo que dicta la ley” y de lo
establecido en el artículo 50 de la Ley General de Telecomunicaciones.
En este sentido, el citado artículo
50 de la Ley N° 8642, define que “cuando la SUTEL determine, mediante
resolución motivada, que existen las condiciones suficientes para asegurar una
competencia efectiva, los precios serán determinados por los proveedores de los
servicios de telecomunicaciones”.
Así si bien la competencia de SUTEL
para fijar precios es de naturaleza ordinaria, de regla siempre que el mercado
de telecomunicaciones no se encuentre en competencia, no se puede dejar de lado
que el Legislador quiso dejar establecido que la SUTEL mantuviera el control
sobre los precios y tarifas de los servicios de telecomunicaciones hasta tanto
el mercado como un todo no estuviera listo para autorregularse, pero que una
vez que se determinara que el mercado estaba en competencia, era necesario
proceder a desregularlo
De tal forma se establece la
desregulación tarifaria como un deber de la SUTEL en el tanto y cuando habiéndose
analizado técnicamente un determinado mercado de telecomunicaciones se
determine que este se encuentre en competencia.
En suma, la desregulación tarifaria
es establecida por ley, siendo imposible la inobservancia de la misma en
aplicación del Principio de Legalidad que rige el accionar de esta
Superintendencia. Así es obligación de la SUTEL asegurar condiciones
regulatorias que favorezcan la competencia, en ese sentido el regulador debe
emitir la regulación pertinente para cada etapa del mercado. Debido a lo
anterior, no son de recibo las oposiciones presentadas.
o
Observación
presentada por José Cabezas Ramírez
El escrito presentado por el señor
José Cabezas Ramírez se refiere a una oposición a la propuesta en consulta, sin
embargo, no se indican las razones y motivos por los cuales se opone a la
misma, ya que se limita a indicar “Yo jose cabezas Ramírez ced 1558925 ME
OPONGO ante tal solicitud”. Por lo anterior, la SUTEL considera que a falta
de argumentos que fundamenten la oposición presentada no es posible realizar un
análisis técnico de la misma y como consecuencia debe ser descartada.
o
Observación
presentada por Leiner Vargas Alfaro
El escrito presentado por el señor
Leiner Vargas Alfaro aborda diversos elementos, algunos de los cuales son analizados
en otras secciones, sin embargo, en lo que interesa a este punto la SUTEL
valora lo siguiente:
o
Sobre
el hecho de que la documentación sometida a consulta no demuestra la existencia
de competencia efectiva.
Es necesario indicar que el estudio
sometido a consulta pública por la SUTEL se encuentra debidamente apegado a la
práctica internacional en materia de revisión de mercados relevantes,
apegándose a la metodología publicada para tales efectos. En ese sentido, cada
uno de los resultados obtenidos por SUTEL cuenta con el adecuado sustento
técnico y económico.
Así si bien se realizan algunas
afirmaciones sobre las conclusiones obtenidas por la SUTEL, estas afirmaciones
no vienen acompañadas de la prueba pertinente que las logre acreditar y/o tener
por ciertas, en razón de lo cual lo pertinente es rechazar las mismas por no
estar sustentadas en elementos probatorios suficientes.
o
Sobre
el hecho de que la SUTEL debe contratar a un consultor para que realice el
estudio que sustente la definición de mercados relevantes.
El señor Vargas Alfaro señala en
cuanto a este punto que:
Tercero. (…) les sugiero corregir y
contratar una firma independiente o un consorcio de economistas de las
Universidades Públicas, para que revisen los argumentos y puedan dar un
veredicto firme en el caso. Las competencias técnicas de los actuales miembros
de la Junta Directiva no les permiten atender a cabalidad las distintas
dimensiones económicas y las implicaciones a largo plazo del cambio propuesto,
por lo que me parece que corresponde una asesoría país al respecto. Dicha
asesoría puede contar también con el apoyo del CPCE”.
Al respecto, considera la SUTEL que
más allá del hecho que el señor Vargas Alfaro no concuerde con los resultados
obtenidos en el mercado de telefonía móvil, ello de modo alguno se traduce en
una obligación para esta Superintendencia de contratar a consultores externos
para realizar el estudio que sustente la definición de mercados relevantes, ni
el análisis de los mismos.
Los artículos 73 inciso i) de la Ley
7593, en relación con el 12 del Reglamento de acceso e interconexión de redes
de telecomunicaciones disponen como una función del Consejo de la SUTEL el
determinar los mercados relevantes en los servicios de telecomunicaciones, así
como los operadores y proveedores importantes en cada uno de ellos; asimismo de
conformidad con el Reglamento interno de organización y funciones de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano desconcentrado, la
Dirección General de Mercados es responsable de proponer al Consejo de la SUTEL
la definición de los mercados relevante, función que de ninguna manera con base
en lo expuesto por el señor Vargas Alfaro puede ser delegada en un tercero,
razón por lo que se debe rechazar su oposición en cuanto a este punto.
o
Sobre
el sustento de estudios tarifarios previos.
Al respecto, el señor Vargas Alfaro
indicó:
“Quinto. Como queda claro en el
contenido de la ley general de telecomunicaciones y en los fundamentos que dan
cabida al nacimiento de la SUTEL, el interés de la entidad regulatoria en el
marco de mercados abiertos es la protección de los intereses del consumidor. De
mi audiencia con la Unidad de Mercados dónde quedo en evidencia las falencias
de los estudios previos que sustentaron las propuestas tarifarias anteriores no
he recibido de SUTEL ningún comentario alguno”.
La SUTEL considera que tal oposición
no guarda relación con el proceso en consulta pública, sea a la definición de
los mercados relevantes y determinación de operadores y proveedores importantes;
siendo que el señor Vargas Alfaro aduce supuestas falencias de propuestas
tarifarias previas que ha tramitado esta Superintendencia, sin especificar
siquiera en qué consisten esas falencias o al menos cómo ello afecta al proceso
bajo análisis. Así las cosas, no es de recibo la observación presentada en
cuanto a este punto.
o
Sobre
el hecho de que SUTEL debe bajar los precios de los servicios.
Al respecto, indicó el señor Vargas
Alfaro que:
“Quinto. (…)
en paralelo y para no seguir
lesionando los intereses del consumidor se debe con urgencia,
Atender el clamor de los consumidores
de recibir precios justos por los servicios de prepago y pospago, debiendo
rebajarse a la mayor brevedad las tarifas al menos en un cincuenta por ciento,
incluyendo las tarifas de interconexión y terminación de los servicios. Esto
aún dejaría las tarifas cerca de un doscientos por ciento por encima de los
costos, pero será una señal clara para los operadores que deben invertir e
innovar para avanzar cuanto antes a 4 G y reducir sus costos”.
La SUTEL con relación a esta
observación considera que no está justificada ni sustentada, razón por la cual
no puede ser tenida en cuenta siendo que no explica el señor Vargas Alfaro los
elementos fácticos y/o jurídicos en los que se basó para arribar a la
conclusión de que las tarifas de los servicios de telefonía móvil,
interconexión y terminación deben ser disminuidas al menos en un cincuenta por
ciento, lo cual a su criterio aun así “dejaría las tarifas cerca de un
doscientos por ciento por encima de los costos”.
Asimismo, tal observación no guarda
relación con el proceso en consulta pública, sea con la definición de los
mercados relevantes y determinación de operadores y proveedores importantes.
Por lo anterior, lo procedente es
rechazar la observación presentada por el señor Leiner Vargas Alfaro en cuanto
a este extremo.
o
Observación
presentada por Allan Baal
El escrito presentado por el señor
Allan Baal aborda diversos elementos, algunos de los cuales son desarrollados
en otras secciones, sin embargo, en lo que interesa a este punto la SUTEL
valora lo siguiente:
o
Sobre
la cobertura de las redes, el desperdicio de recursos y la calidad del
servicio.
Señala el señor Allan Baal al
respecto que:
Lo segundo: La cobertura.
Es
cierto algunas operadoras tiene cobertura en casi todo el país.
(…)
Pero la cobertura no siempre es
buena. En los centros de población la cobertura es full. Pero en los lugares
alejados tenemos una rayita cuando mucho 2 de señal.
Y esto no mejora.
Uno pensaría que estas empresas se
esfuerzan por ir mejorando su señal en todo el país conforme el tiempo pasa,
pero no.
Tercero: El desperdicio de los
recursos.
Sabemos que la red 3g (hspa) puede
transmitir datos hasta una velocidad de 20mb/s o más.
Pero cuál era la situación que se
daba. La velocidad máxima que ofrecían las operadoras era de 3mb/s. no más de
eso.
Actualmente con 4g(LTE) red que puede
transmitir datos hasta a una velocidad de 100mb o por lo menos 50mb/s la usan
para ofrecer paquetes de 6mb/s y uno se queda, así como “es en serio o me están
vacilando?” (…)
Así que cualquiera que sepa un
poquito donde está parado se da cuenta que la red 4g la usan más como
estrategia de mercadeo que para dar un buen servicio.
(…)
Además, esa velocidad disque “4g” que
dan (la de 6 a 10 o 20 mb cuando mucho) solo la mantienen en las primeras 2 o
3gb que consumes y una vez superas esa cantidad te bajan la red a velocidad 3g
a 1mb/s. (…)”
Con relación a la observación
presentada por el señor Allan Baal, considera la SUTEL que la misma no está
justificada ni sustentada, siendo que no se expone los elementos en los que se
basó para afirmar que la cobertura y calidad de los servicios de
telecomunicaciones que se brindan en nuestro país son malos, ello según afirma,
debido a un supuesto desperdicio de los recursos por parte de los operadores
y/o proveedores de tales servicios.
Asimismo, tal observación no guarda
relación con el proceso en consulta pública, sea con la definición de los
mercados relevantes y determinación de operadores y proveedores importantes.
Así las cosas, no es de recibo la observación presentada por el señor Allan
Baal en cuanto a este punto.
V.Que en el proceso de consulta pública se recibieron
las siguientes observaciones sobre el procedimiento seguido:
o
Observaciones
presentadas por los señores Susan Corrales Salas y Leiner Alberto Vargas Alfaro
Los escritos presentados por los
señores Susan Corrales Salas y Leiner Alberto Vargas Alfaro se refieren a que,
en su criterio, en este proceso la SUTEL debió haber celebrado una audiencia
pública, pero en su lugar realizó de manera ilegal una consulta pública. Al
respecto, la SUTEL valora que el procedimiento seguido es el adecuado en virtud
de que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Ley 7593)
establece en el artículo 25 un listado taxativo de los asuntos que deben ser
sometidos a audiencia pública, dentro de los cuales no figura la definición de
mercados relevantes y determinación de los operadores y proveedores importantes.
En su lugar, el artículo 12 del Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes
de Telecomunicaciones establece expresamente que la SUTEL cuando se encuentre
realizando tal definición deberá realizar una consulta pública; por lo que no
son de recibo las oposiciones presentadas.
Al respecto, el señor Vargas Alfaro
mediante correos electrónicos (NI-12113-2016 y NI-12114-2016) reiteró sus
argumentos en relación con esta observación, solicitando ante la presunta ilegalidad
que alega, la intervención de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
como ente superior de esta Superintendencia. Con base en lo anterior, mediante
oficio 08367-SUTEL-DGM-2016 del 08 de noviembre del 2016 (visible de folios
1661 a 1666) se procedió a trasladar en alzada las acotaciones dadas por el
señor Vargas Alfaro ante la citada Autoridad, gestión que actualmente se
encuentra en trámite.
VI.Que en el proceso de consulta pública se recibieron
las siguientes observaciones que no tienen relación con la propuesta sometida a
consulta pública:
o
Observación
presentada por Lizandro Antonio Pineda Chaves.
El escrito presentado
por el señor Lizandro Antonio Pineda Chaves a criterio de la SUTEL no guarda
relación con el proceso en consulta pública, siendo que se refiere a las
medidas legales que podría tomar ante un eventual incumplimiento de las
condiciones contractuales que mantiene con la empresa que le brinda el servicio
de telecomunicaciones y no sobre la definición de los mercados relevantes ni
sobre la determinación de operadores y proveedores importantes. Por lo que no
es de recibo la observación presentada.
o
Observación
presentada por Guadalupe Martínez Esquivel.
El escrito presentado por la señora
Guadalupe Martínez Esquivel a criterio de la SUTEL no guarda relación con el
proceso en consulta por cuanto se refiere a la regulación del servicio de
telefonía móvil prepago, principalmente en cuanto a las tarifas del mismo y no
sobre la definición de los mercados relevantes ni operadores y proveedores
importantes. Por lo anterior, tal observación no debe ser atendida.
o
Observaciones
presentadas por María Laura Rojas, Frederick Grant Esquivel, Luis Diego
Madrigal Bermúdez, Orlando Paniagua Rodríguez, Guillermo Sánchez Aguilar, Susan
Corrales Salas, Ramón Martínez González, Freddy Barrios Acevedo, Jorge Arturo
Loría Zúñiga, Arturo Sánchez Ulloa, Mauricio Calderón Rivera, Veronique Hascal
Durand, Alfredo Vega, Ana Novoa, Edgar Arguedas Medina, Leiner Vargas Alfaro,
Gioconda Cabalceta Dambrosio, Crista Pacheco Cabalceta, Alexandra Alvarez
Tercero, Jim Fischer, Julio Arguello Ruíz, Luis Diego Mesén Delgado, Oren
Marciano, Melissa Arguedas, Teresa Murillo De Diego, Luis Guillermo Mesén
Vindas, Rosa Coto Tristán, Christopher David Vargas Araya, Roberto Jácamo Soto,
Fabián Picado, Cristian Jackson, Josseline Gabelman, Ariel Sánchez Calderón,
Carlos Watson, Ciska Raventos, Rafael Rivera Zúñiga, Ana Monge Fallas,
Terrillynn West
Los escritos presentados por los
señores María Laura Rojas, Frederick Grant Esquivel, Luis Diego Madrigal
Bermúdez, Orlando Paniagua Rodríguez, Guillermo Sánchez Aguilar, Susan Corrales
Salas, Ramón Martínez González, Freddy Barrios Acevedo, Jorge Arturo Loría
Zúñiga, Arturo Sánchez Ulloa, Mauricio Calderón Rivera, Veronique Hascal
Durand, Alfredo Vega, Ana Novoa, Edgar Arguedas Medina, Leiner Vargas Alfaro,
Gioconda Cabalceta Dambrosio, Crista Pacheco Cabalceta, Alexandra Alvarez
Tercero, Jim Fischer, Julio Arguello Ruíz, Luis Diego Mesén Delgado, Oren
Marciano, Melissa Arguedas, Teresa Murillo De Diego, Luis Guillermo Mesén
Vindas, Rosa Coto Tristán, Christopher David Vargas Araya, Roberto Jácamo Soto,
Fabián Picado, Josseline Gabelman, Cristian Jackson, Ariel Sánchez Calderón,
Carlos Watson, Ciska Raventos, Rafael Rivera Zúñiga, Ana Monge Fallas,
Terrillynn West (la cual se presentó de manera extemporánea, pero se atiende
por efectos de transparencia en el proceso) se refieren a una oposición a una
supuesta propuesta tarifaria de la SUTEL de cobro por descarga, principalmente
para el servicio de telefonía móvil en la modalidad post pago. Al respecto, la
SUTEL valora que tales oposiciones no guardan relación con el proceso en
consulta pública, sea a la definición de los mercados relevantes y
determinación de operadores y proveedores importantes (de conformidad con lo
establecido en el artículo 12 del Reglamento del Régimen de Acceso e
Interconexión de Redes de Telecomunicaciones). Así, las observaciones
presentadas no se ajustan al fondo de lo consultado, en virtud de que no se trata
de un proceso de fijación tarifaria por parte de la SUTEL.
Aunado a lo anterior, el artículo 50
de la Ley 8642 establece la desregulación tarifaria como un deber de la SUTEL
en el tanto y cuando, habiéndose analizado técnicamente los mercados de
telecomunicaciones, se determine que estos se encuentren en competencia, por lo
que la desregulación tarifaria es establecida por ley, siendo imposible la
inobservancia de la misma. Debido a lo anterior, no son de recibo las
oposiciones presentadas.
Finalmente, cabe señalar que la
señora Ana Monge Fallas junto con su observación en cuanto a este punto,
adjunto un listado de nombres de presuntas personas que apoyaban su posición
oponiéndose a una propuesta tarifaria de la SUTEL de cobro por descarga. Al
respecto, tal y como se señaló tal observación no guarda relación con el
proceso en consulta pública y en todo caso, el listado de presuntos
coadyuvantes de la observación presentada por la señora Monge Fallas no cumple
con lo establecido en el numeral 285 de la Ley General de la Administración
Pública, por cuanto no consta el número de identificación de esas personas ni
su firma. Por lo anterior, lo procedente es rechazar tal documentación aportada
por la señora Monge Fallas.
o
Observación
presentada por Ralph Carlson.
El señor Ralph
Carlson presentó sus observaciones con relación al objeto de la consulta
pública realizada en idioma distinto al español.
Al respecto, la Constitución Política
establece que el idioma español es la lengua oficial de la Nación, lo que implica
el deber de su uso en las actuaciones oficiales de los poderes públicos48.
48 Ver en tal sentido, las
resoluciones de la Sala Constitucional 17744-06 de las 14:34 horas del 11 de
diciembre de 2006 y 2014-013120 de las 16:45 horas del 08 de agosto del 2014.
En el mismo sentido, la Ley General
de la Administración Pública dispone en su artículo 294 que todo documento
presentado si estuviere redactado en un idioma extranjero, deberá acompañarse
de su traducción, la cual podrá ser hecha por el propio interesado.
Con base en lo anterior, lo
procedente es no atender la observación presentada por el señor Carlson al no
haberse interpuesto en idioma español.
VII.Que en el proceso de consulta pública
se recibieron las siguientes observaciones particulares sobreel mercado del
servicio minorista de telefonía fija:
·
Observación
presentada por el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD
o
Sobre
los argumentos en relación con el procedimiento
En relación con los argumentos
relacionados con la selección de la muestra del benchmarking internacional, se
considera que al contrario de lo indicado por el ICE en el escrito
NI-1243-2016, la identificación de la muestra de países del benchmarking
internacional sí incluyó criterios técnicos, como se confirma en el Anexo 2 de
los informes puestos en consulta (visible a folios 664 a 909).
La definición de la selección de
países contempló la selección de diversas variables proxies, de factores
de oferta y demanda, para el despliegue de redes y prestación de servicios de telecomunicaciones:
producto interno bruto (PIB) per cápita, nivel de urbanización del país y la
densidad poblacional (folio 668). Precisamente, la metodología para la
selección de los países fue meticulosa y se encuentra ampliamente desarrollada
en los folios del 671 al 677 del expediente MRE-01553-2016.
Básicamente, el benchmarking
internacional, incorporado en los informes de mercados relevantes, permite
comparar distintas variables relacionadas al sector telecomunicaciones de 24
países49, en diferentes etapas de liberalización, con Costa Rica. Al
respecto se le debe recordar al ICE, que el análisis del grado de competencia
efectiva en los mercados de telecomunicaciones está enfocado en cuatro ejes:
estructura de mercado, barreras de entrada, conducta y beneficios de los
consumidores y el análisis prospectivo del mercado, así si bien el benchmarking
permite conocer dónde se encuentra nuestro país en comparación con otros, en
ningún momento es determinante en el resultado del análisis del grado de competencia
efectiva en los mercados de telecomunicaciones. De tal manera, se rechazan los
argumentos expuestos por el ICE en cuanto este tema.
49 9 países Latinoamericanos, 8
europeos, 5 asiáticos, 1 del Medio Oriente y 1 de Oceanía.
Ahora bien, en relación con los
argumentos relacionados con el tema de la rentabilidad y el costo promedio
ponderado del capital (WACC por sus siglas en inglés), es pertinente establecer
que en la RCS-082-2015 se establecen los parámetros e indicadores que se
considerarán para el análisis del grado de competencia efectiva de los
mercados, siendo que específicamente en el punto 1.8, del Por Tanto se
establece que la Rentabilidad se medirá de la siguiente manera:
·
Indicador:
Nivel relativo de rentabilidad, por ejemplo, ingresos antes de intereses,
impuestos sobre capital empleado(donde esté disponible por servicio).
·
Descripción:
Se refiere al nivel de lucro por encima o debajo de un nivel razonable
·
Indicios
de Competencia: Rentabilidad excesiva puede ser una señal de poder de mercado.
En los informes sujetos a Consulta
Pública, se procedió a utilizar como indicador de rentabilidad los ingresos del
mercado, con la información disponible a la fecha del estudio y cumpliendo con
lo establecido en dicha resolución. Siendo así el nivel de ingresos, un
indicador válido para concluir sobre este parámetro, por lo que se rechaza la
petición del ICE de sustituirlo por otro indicador.
Respecto a la consideración del WACC
en el análisis de la rentabilidad, en el apartado de los costos financieros de
desarrollar canales alternativos de producción, se realiza un análisis del
costo de capital de la industria de las telecomunicaciones con la información
disponible y cumpliendo con los parámetros de la RCS-082-2015. La finalidad de
valorar el WACC responde al análisis de las barreras de entrada del mercado y
delos costos financieros de desarrollar canales alternativos de producción y
distribución. Por lo tanto, la petición del ICE de reconsiderar la valoración
del WACC debe ser rechazada.
Sin perjuicio de lo anterior, es
pertinente indicar que en distintas ocasiones la SUTEL ha buscado realizar un
análisis más profundo de estas condiciones, pero esto no ha sido posible debido
a que algunos operadores no han proporcionado los Estados Financieros
correspondientes al sector de telecomunicaciones, incluido el mismo ICE.
o
Sobre
los argumentos en relación con el mercado minorista de telefonía fija
En relación con el argumento
relacionado con el efecto de sustituibilidad entre telefonía fija y móvil es
pertinente indicar que dicha circunstancia sí fue considerada en el análisis,
concluyéndose que en este momento aún no es posible considera que exista una
relación de sustitución entre ambos servicios, dejando abierta la posibilidad a
futuro de que dicha circunstancia pueda ser valorar en la próxima revisión de
este mercado.
Es importante destacar que los
Gráficos 4, 5 y 6 presentados en el escrito del ICE no acreditan la
sustituibilidad entre los servicios de telefonía fija y móvil, sino únicamente
muestran el desarrollo de los servicios de telefonía en el mercado
costarricense. La cantidad de hogares con teléfono celular y fijo evidencian la
penetración del servicio; así como las suscripciones y el tráfico muestran la
transformación del servicio.
Para determinar aspectos tal como la
sustituibilidad o complementariedad actual en el mercado costarricense de
telefonía fija y móvil, tal y como corresponde, la DGM efectuó el análisis
tanto desde el punto de vista de la demanda y de oferta, respaldada en la
encuesta de sustituibilidad, Licitación abreviada No 2015LA-000006-SUTEL “Contratación
de servicios estadísticos para la elaboración de una encuesta a hogares que
permita analizar el acceso, uso y percepción de los usuarios finales para
servicios de telecomunicaciones”, así como la encuesta a los operadores,
mediante oficio 7364-SUTEL-DGM-2015.
Así la evidencia disponible señala
que los efectos de complementariedad dominan sobre los de sustitución entre
telefonía fija y móvil, fundamentándose tanto por el grado de complementariedad
desde el lado de la demanda como por el lado de la oferta50.
50 Específicamente un 61,8% de los
usuarios encuestados considerara que la telefonía fija no le brinda el mismo
servicio que la telefonía móvil, además un 58,9% de los usuarios de la encuesta
indicó que a pesar de que se genere un incremento permanente del 10% el precio
del servicio de telefonía fija mantendría dicho servicio. Del mismo, modo, otro
elemento que sostiene la complementariedad entre el servicio fijo y móvil de
telefonía es que existen un 67,3% de los hogares individuales que cuentan tanto
con una línea telefónica fija como con una línea telefónica móvil,
evidenciándose la complementariedad que aún prevalece entre ambos. Al mismo
tiempo, la respuesta de los proveedores a la encuesta viene a respaldar que en
la actualidad la telefonía móvil no es sustituto del servicio de telefonía
fija.
Por otra parte, en relación con las
observaciones efectuadas en cuanto al tema de sustituibilidad de los servicios
fijos y móviles, en las páginas 321, 322, 345, 375 y 438, es necesario indicar
que el ICE interpreta partes del informe de manera antojadiza para fundamentar
su argumento, por lo tanto, esto corresponde a un error de interpretación, de
tal forma que las manifestaciones devienen en improcedentes y completamente
infundadas.
En virtud de lo anterior, se
considera que existen elementos sólidos y contundentes para sostener que
actualmente el servicio telefónico fijo es complementario al móvil y rechazar
los argumentos relacionados con este tema esbozados por el ICE.
En relación con el argumento de la
infraestructura asociada a la red fija, es pertinente indicar que el análisis
de la SUTEL claramente aborda el tema de la infraestructura en la industria de
telecomunicaciones, incluso se pone de manifiesto que es una industria
intensiva en capital, no sólo en el momento del despliegue de la red sino
también para la continuidad y expansión constante del servicio. Sin embargo,
debe tenerse claro que
dicha circunstancia no
tiene una relación directa con los problemas enfrentados por el ICE en el
manejo comercial de su red fija y la situación financiera de esta. De tal forma
que estos argumentos no pueden ser valorados como un argumento técnico, que
deba ser incorporado dentro del análisis, así no es de recibo lo argumentado
por el ICE.
Ahora bien, sobre el argumento del
régimen especial de regulación de la red fija en materia tarifaria, es
importante indicar que lo manifestado por el ICE en su escrito de observaciones
es una interpretación particular de los alcances de la apertura en el servicio
de telefonía fija, interpretación que dista de la posición de la SUTEL. Al
respecto, se le recuerda al ICE que dicho tema será oportunamente resuelto en
la vía judicial. Sin perjuicio de lo anterior, es importante establecer que el
tipo de regulación tarifaria que debe aplicar a este servicio no es un elemento
que esté siendo analizado dentro de la propuesta sometida a consulta, por lo
cual los argumentos del ICE en este sentido no tienen relación con el objeto de
la consulta.
Finalmente, en relación con los
argumentos relacionados con el servicio de telefonía pública, es pertinente
precisar que el ICE no aporta razones técnicas que sustenten su posición de que
la telefonía pública debe considerarse en el mismo mercado que la telefonía
fija.
Se debe recordar que la telefonía
pública permite el acceso, recepción y envío de llamadas nacionales en un
origen fijo público, se presta exclusivamente mediante la conexión de aparatos
telefónicos de uso público ubicados en lugares específicos, por medio de un
determinado mecanismo de cobro o tasación.
Precisamente el servicio de telefonía
pública tiene por objetivo satisfacer una necesidad colectiva de comunicación.
En ese sentido, por un precio determinado, todos los habitantes tienen derecho
a disfrutar el servicio, en consecuencia, ninguno es propietario ni del aparato
telefónico ni de la numeración, así que no puede hacer uso exclusivo del
servicio, además para utilizar el servicio el usuario debe desplazarse.
De tal manera se evidencia que las
características del servicio de telefonía pública distan de las del servicio de
telefonía fija, así más allá del hecho de que ambos servicios se presten sobre la
red fija, las características y funcionalidades de los mismos hacen que no se
puedan considerar como sustitutos por parte del usuario, razón por la cual no
pueden ser analizados dentro del mismo mercado relevante, así los argumentos
del ICE devienen en improcedentes.
·
Observación
presentada por el Viceministerio de Telecomunicaciones
o
Sobre
los argumentos de aspectos generales e instrumentos empleados por la SUTEL
En primer lugar, en relación con el
argumento de que el instrumento de la encuesta realizada por SUTEL y sus
resultados no constan en los anexos de la propuesta, es necesario aclarar que
toda la documentación de respaldo en relación con este tema consta en el Anexo
1 el cual corresponde al “Informe Final de Contratación 2015LA-000006-SUTEL” de
la propuesta puesta en consulta (folios 559 al 661). Ahora bien, en cuanto a
sustento tanto de los resultados como de las conclusiones derivadas de la
“Encuesta sobre el acceso, uso y percepción de los usuarios finales para
servicios de telecomunicaciones”, en dicho Anexo se detallan aspectos
metodológicos, actividades sustantivas, principales resultados a nivel de
servicio y conclusiones generales de esta operación estadística.
En segundo lugar, sobre el argumento
donde se señala que se desconoce el criterio de selección de los cantones
definidos en la muestra. La encuesta de acceso, uso y percepción de los
usuarios finales para servicios de telecomunicaciones es un estudio elaborado
para la Superintendencia de Telecomunicaciones, con el objetivo de ofrecer información
relevante y actualizada sobre diversos temas vinculados al sector de
telecomunicaciones a nivel nacional. Por esta razón el diseño muestral de la
encuesta tiene como principal objetivo estadístico el garantizar resultados a
nivel nacional, motivo por el cual todos sus resultados y conclusiones tienen
como premisa la validez a nivel nacional, no cantonal.
En el Anexo 1, mencionado
anteriormente, se señalan los aspectos metodológicos del estudio, en este se
detalla la distribución de la muestra a nivel geográfico, específicamente
agrupaciones de cantones, definidas para efectos del estudio como estratos,
dado que, de acuerdo al criterio de conformación, estas poseen una medida de
variabilidad alta entre ellas y una baja medida de variabilidad dentro de
ellas.
No obstante, al no ser estas
agrupaciones una característica relevante para la inferencia de resultados y
delimitarse a ser una variable utilizada como parte de la metodología para
garantizar una eficiente distribución de la muestra a nivel nacional el Anexo 1
se limita señalarlas y exponer la correspondiente cantidad de muestra para a
cada una de estas.
Sin embargo, es importante rescatar
que este agrupamiento cantonal obedece a una metodología estadística robusta,
creada y utilizada por el Viceministerio de Telecomunicaciones para la
realización de estudios similares con la finalidad de formular política
pública. Ejemplo de esto se encuentra el Ranking de Infraestructura en
Telecomunicaciones (MICITT, 2012) el cual puede ser descargado desde el sitio
web del Viceministerio www.telecom.go.cr
En este sentido, el método para la
conformación de estas agrupaciones cantonales no se encuentra incluido en el
Anexo supra mencionado, debido a que no forma parte del alcance del estudio. No
obstante, es relevante señalar que este agrupamiento cantonal, se sustenta en
varios criterios. El primero son los valores para cada uno de los gobiernos
locales, según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS) creado y
actualizado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en
el año 2013; el segundo es la cercanía geográfica.
Por lo anterior y fin de garantizar
una efectiva dispersión de la muestra a nivel nacional, es el motivo por el
cual esta Superintendencia se permite utilizar dicho agrupamiento cantonal como
característica geográfica en la distribución de la muestra utilizada y así
facultar la inferencia los resultados para el total país.
En tercer lugar, sobre el argumento
de que la muestra está diseñada para ciertos cantones pre-definidos, lo que
impide validar el supuesto de aleatoriedad y de inferencia a nivel nacional, es
necesario indicar que la estadística ofrece una amplia gama de métodos y
técnicas para el diseño de muestras complejas para la realización de encuestas
por muestreo. Es por esa razón que previo a la definición del diseño muestral
para la “Encuesta de acceso, uso y precepción de los usuarios finales para
servicios de telecomunicaciones”, la SUTEL estableció dos postulados, el
primero es la posibilidad de realizar generalidades de la población
costarricense a partir de la muestra y el segundo, es garantizar la rigurosidad
metodológica que permita ofrecer resultados confiables estadísticamente.
Así las cosas, el diseño muestral de
esta encuesta es un modelo mixto en el cual se combinan diferentes métodos y
técnicas estadísticas, a fin de cumplir las siguientes características:
·
Representatividad
a nivel nacional
·
Aleatoriedad
en la selección de las unidades de estudio
·
Seguridad
de obtener una muestra de un tamaño determinado.
·
Reducir
a un mínimo el tiempo para el trabajo de campo.
·
Obtener
una muestra que satisfaga los controles de la estructura o composición,
respecto a: sexo, edad, entre otros.
En relación a estas características,
el diseño utilizado para la encuesta fue probabilístico, estratificado y
bi-etápico según cuotas, dado que en la primera etapa de muestreo se
seleccionan segmentos censales como unidades primarias de muestreo (UPM) y
posteriormente para la segunda etapa del diseño se seleccionan viviendas como unidades
secundarias de muestro (USM). Además, el método de selección para las UPM es de
acuerdo a la probabilidad proporcional al tamaño (PPT) en cada una de estas y
la selección de viviendas se realiza mediante el uso de método “hoja de ruta”
para garantizar la selección aleatoria de las viviendas.
Por otra parte, el diseño contempla
una estatificación de la muestra, mediante la conformación de 36 agrupaciones
cantonales en todo el territorio nacional a fin de garantizar una dispersión
eficiente de la muestra a nivel geográfico.
En cuanto a la distribución
geográfica de la muestra, así como de las variables de control (sexo, grupos de
edad y zona), la misma fue proporcional de acuerdo a la distribución de la
población según el Censo de Población realizado en el 2011. Además, para
garantizar una distribución acorde a la actual estructura demográfica
costarricense y que los resultados que se deriven la encuesta repliquen
confiablemente las características demográficas y su distribución geográfica,
en casos particulares de ser requerido se aplicó una sobre muestra para así
eliminar la subestimación de resultados.
A continuación, se
expone la distribución de las 3500 entrevistas propuestas para la encuesta, de
las cuales se realizaron efectivamente 3507 entrevistas presenciales a todo el
país.
Finalmente, y en
virtud de los aportes anteriormente mencionados, así como el trabajo
metodológico aplicado para la realización de la “Encuesta sobre acceso, uso y precepción
de los usuarios finales para servicios de telecomunicaciones”, e diseño
muestral aplicado a pesar de ser un muestreo por cuotas, no inválida el
supuesto de aleatoriedad dado que todo el proceso estadístico ejecutado no
permite prever los resultados más que en razón de la intervención del azar.
Principalmente, porque a pesar de los resultados obtenidos bajo ninguna
circunstancia puede determinarse en alguno de estos antes que este se produzca.
En cuarto lugar,
sobre el argumento de que la distribución de la muestra asigna cantones a
provincias a las que no pertenecen, es necesario indicar que el diseño muestral
de la encuesta no contempla ningún tipo de análisis o desagregación a nivel de
unidades político administrativas provinciales dentro sus objetivos. Por lo
cual establecer algún tipo de priorización para la distribución de muestra y
ofrecer resultados a este nivel de desagregación, está fuera del alcance de
esta encuesta, dado que la encuesta elaborada para la SUTEL es una encuesta
nacional y no una encuesta provincial.
Por lo anterior, no es vinculante
garantizar que las agrupaciones cantonales difieran con la división política
administrativa de nuestro país a nivel de provincia. Principalmente porque las
agrupaciones cantonales obedecen a la asociación de variables
socio-demográficas, geográficas, entre otras y la división a nivel de
provincial omite la consideración de otras variables que no sean las político
administrativas, dejando de lado un dinámica explicita en el desarrollo
regional de múltiples ámbitos costarricense.
Finalmente, sobre el argumento de que
las conclusiones derivadas deben estar en función de la población de interés,
hogares que cuentan con el servicio de Internet fija, es pertinente aclarar que
el análisis aportado en la propuesta realizada por la SUTEL tiene de manera
explícita la consideración de la población de interés, la cual está claramente
definida como las personas residentes habituales de hogares que poseen acceso a
internet fijo en la vivienda. Sin embargo, es importante tomar en consideración
que la elección de esta característica como variable para determinar del tamaño
de muestra ofrece una virtud que contribuye a soportar el análisis sobre otros
servicios de telecomunicaciones, lo que en nada desvirtúa la encuesta llevada a
cabo, principalmente, porque a diferencia de otros estudios, el tamaño de
muestra está determinado para garantizar la posibilidad de realizar
generalidades de la muestra a partir de la característica menos recurrente en
la población y así obtener la mayor cantidad de información sobre esta,
propiciando de manera explícita la recolección de información de otras
características presentes en la población de interés mucho más recurrentes.
·
Observación
presentada por los Diputados Fracción Frente Amplio
o
Sobre
el argumento de que se debe declarar al ICE operador importante en todos los
mercados y con ello mantener todos los mercados regulados.
En relación con este tema no llevan razón
los señores Diputados al afirmar que el ICE puede ser considerado como un
operador o proveedor importante, tomando como base de esa afirmación únicamente
la cuota de participación del ICE en los diferentes mercados analizados.
Al respecto, para la determinación de
la existencia de operadores o proveedores con poder significativo de mercado se
tomaron en cuenta, además de la cuota de participación en el mercado, otros
factores como la existencia de barreras a la entrada; la existencia y poder de
competidores; las posibilidades de acceso a las fuentes de insumos y el
comportamiento resiente, así de conformidad con lo dispuesto las leyes y los
reglamentos vigentes.
Además, de acuerdo con la “Metodología
para el Análisis del Grado de Competencia Efectiva en los Mercados de
Telecomunicaciones” aprobada por la SUTEL mediante resolución
RCS-082-2015 del 13 de mayo de 2015, se tomaron en consideración en el análisis
realizado una serie de parámetros e indicadores para determinar si un
determinado mercado se encontraba en competencia efectiva o no.
Fue a partir de lo anterior que la
DGM llevó a cabo el análisis del grado de competencia efectiva en los mercados
asociados a los servicios móviles, servicios de banda ancha residencia,
servicios fijos y servicios internacionales, acatando siempre lo dispuesto en
los instrumentos jurídicos citados y en aplicación de la metodología aprobada
por el Consejo de la SUTEL.
Si bien en el análisis se debe
considerar la cuota de participación para determinar la existencia de
operadores importantes en los diferentes mercados, también es cierto que el
análisis exige contemplar un conjunto de elementos e indicadores adicionales.
Así las cosas, con base en el
análisis realizado no es posible afirmar que el ICE sea operador dominante en
todos los mercados con base únicamente en su porcentaje o cuota de
participación. Si bien el ICE se mantiene como operador importante en algunos
mercados, declararlo bajo esa condición en un mercado en el cual la evidencia
muestra que ya no ostenta dicha condición, producto de la competencia que se ha
desarrollado con otros agentes, constituye imponerle a dicho Instituto una
carga regulatoria innecesaria e injustificada.
En virtud de lo anterior, es el deber
legal de la SUTEL declarar como operadores importantes sólo aquellos operadores
que efectivamente ostenten dicha condición.
o
Sobre
el argumento de que no es posible resolver el presente procedimiento en cuanto
hay denuncias por prácticas monopolísticas pendientes de ser resueltas.
Sobre este argumento no llevan razón
los señores Diputados al considerar que, de continuarse con la declaratoria de
competencia efectiva, se estaría violentando el principio de seguridad
jurídica.
En primer lugar, de conformidad con
la Ley, los reglamentos aplicables la existencia o no de denuncias por posibles
prácticas monopolísticas pendientes de ser resultas resulta en una situación
irrelevante para el presente caso. Ya que el análisis de una práctica
monopolística, ya sea relativa o absoluta, es específico e incorpora las
situaciones particulares de una determinada investigación, mientras que el
análisis para la determinación de existencia de condiciones de competencia
efectiva es un análisis integral.
Así las cosas, ambos elementos son
diferentes y muestran una relación directa de causalidad que implica que uno se
supedite al otro. De tal forma, la potestad de la SUTEL como autoridad
sectorial de competencia, es ajena e independiente a la determinación de la
existencia de condiciones de competencia efectiva. Por lo cual, no llevan razón
los señores Diputados al considerar que, de continuarse con la declaratoria de
competencia efectiva, se estaría violentando el principio de seguridad
jurídica.
Sin perjuicio de lo anterior,
conviene aclarar que, al día de hoy, todas las denuncias por prácticas
monopolísticas interpuestas en relación con los servicios móviles, servicios
fijos, servicios de banda ancha y servicios internacionales ya han sido
resueltas por la SUTEL.
VIII.Que en razón de los elementos
destacados de previo este Consejo de la SUTEL considera que en el proceso de
consulta pública no se aportaron elementos de hecho y derecho que lleven a
considerar que la propuesta contenida en el informe 6421-SUTEL-DGM-2016 en
relación con el mercado del servicio de minorista de telefonía fija deba ser
modificada en ninguno de sus extremos, por lo cual corresponde acoger la misma.
POR TANTO
Con fundamento en la Ley General de
Telecomunicaciones, Ley N° 8642, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, Ley N° 7593, el Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de
Telecomunicaciones y demás normativa de general y pertinente de aplicación,
EL CONSEJO DE LA
SUPERINTENDENCIA DE
TELECOMUNICACIONES
RESUELVE:
1.- DAR por atendidas las consultas de los
señores Ari Reyes, Ana Grettel Molina González, Krissia Peraza, Lidianeth Mora
Cabezas, Luis Aguilar y Ana Monge Fallas.
2.- RECHAZAR las observaciones presentadas por los
señores Randall Álvarez, Nelsy Saborío, Lisa Campabadal Jiménez, Susan Corrales
Salas, Mario Zúñiga Álvarez, Alber Díaz Madrigal, David Reyes Gatjens, Juan
Antonio Rodríguez Montero, José Molina Ulate, Christopher David Vargas Araya,
Roberto Jácamo Soto, Allan Baal, José Matarrita Sánchez, Carlos Watson, Pablo
Gamboa, Alberto Rodríguez Corrales ya que la desregulación tarifaria es una
potestad de la SUTEL.
3.- RECHAZAR la observación del señor José Cabezas
Ramírez por carecer de fundamentación.
4.- RECHAZAR las observaciones de los señores
Leiner Vargas Alfaro y Allan Baal por no llevar razón en sus argumentaciones.
5.- RECHAZAR las observaciones de los señores
Susan Corrales Salas y Leiner Alberto Vargas Alfaro ya que en el presente
proceso se siguió el procedimiento definido reglamentariamente.
6.- RECHAZAR las observaciones de los señores
Lizandro Antonio Pineda Chaves y Guadalupe Martínez Esquivel por no guardar
relación con la propuesta sometida a consulta pública.
7.- RECHAZAR las observaciones presentadas por los
señores María Laura Rojas, Frederick Grant
Esquivel, Luis Diego Madrigal
Bermúdez, Orlando Paniagua Rodríguez, Guillermo Sánchez Aguilar, Susan Corrales
Salas, Ramón Martínez González, Freddy Barrios Acevedo, Jorge Arturo Loría
Zúñiga, Arturo Sánchez Ulloa, Mauricio Calderón Rivera, Veronique Hascal Durand,
Alfredo Vega, Ana Novoa, Edgar Arguedas Medina, Leiner Vargas Alfaro, Gioconda
Cabalceta Dambrosio, Crista Pacheco Cabalceta, Alexandra Álvarez Tercero, Jim
Fischer, Julio Arguello Ruíz, Luis Diego Mesén Delgado, Oren Marciano, Melissa
Arguedas, Teresa Murillo De Diego, Luis Guillermo Mesén Vindas, Rosa Coto
Tristán, Christopher David Vargas Araya, Roberto Jácamo Soto, Fabián Picado,
Cristian Jackson, Josseline Gabelman, Ariel Sánchez Calderón, Carlos Watson,
Ciska Raventos, Rafael Rivera Zúñiga, Ana Monge Fallas, por referirse a una
supuesta propuesta tarifaria de la SUTEL de cobro por descarga, la cual no
guarda relación con la propuesta sometida a consulta pública.
8.- NO ATENDER la observación del señor Ralph
Carlson por haberse presentado en idioma distinto al español.
9.- DECLARAR extemporánea y por tanto inadmisible
la observación del señor Terrillynn West.
10.- RECHAZAR la observación presentada por el
INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD en relación el mercado del servicio
minorista de telefonía fija por no llevar razón en sus argumentaciones.
11.- RECHAZAR la observación presentada por el
Viceministerio de Telecomunicaciones que se refiere a aspectos conexos al
análisis del servicio minorista de telefonía fija por no llevar razón en sus argumentaciones.
12.- DECLARAR extemporánea y por tanto inadmisible
la observación de los Diputados de la Fracción del Frente Amplio para el
período cuatrienal de la legislatura 2014-2018.
13.- ACOGER la propuesta presentada por la
Dirección General de Mercados en el informe 6421-SUTEL-DGM-2016 en relación con
el mercado minorista de telefonía fija.
14.- DEFINIR el mercado del servicio minorista de
telefonía fija como el mercado que incluye el servicio de acceso a la red
pública de telecomunicaciones y el servicio de comunicaciones de voz con origen
en una ubicación fija o con un rango de movilidad limitado y con destino
nacional.
15.- DECLARAR como operador importante en el
mercado del servicio minorista de telefonía fija al INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD.
16.- DECLARAR que el mercado relevante del servicio
minorista de telefonía fija no se encuentra en competencia efectiva.
17.- MANTENER el servicio minorista de telefonía
fija en la lista de mercados relevantes sujetos de regulación ex-ante, en los
términos de lo definido en los artículos 73 inciso i) y 75 inciso b) de la Ley
N° 7593.
18.- IMPONER al INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD las siguientes obligaciones como instrumentos que buscan eliminar
los problemas de competencia encontrados en el mercado minorista de telefonía
fija:
a.Hacer pública la información que
SUTEL solicite, la cual deberá ser suficiente, clara, completa y precisa.
Se impone esta obligación con base en
los principios de transparencia y no discriminación establecidos en la
normativa y como una obligación que tiene como objetivo una ágil detección de
cualquier conducta contraria a las obligaciones y prohibiciones establecidas
por la normativa costarricense. Con el cumplimiento de esta obligación es
posible por parte del regulador asegurarla detección rápida de cualquier
comportamiento contrario a las obligaciones establecidas en este mercado.
Por lo cual, se impone la obligación
de remitir a la SUTEL el detalle de los precios de toda la oferta comercial
asociada con el servicio de telefonía fija. Esta información se debe comunicar
a SUTEL a más tardar con 24 horas hábiles de anticipación a su publicación y
entrada en vigencia. La información que debe remitirse es la siguiente:
a.Cualquier modificación que realice
en sus planes de precios, paquetes de servicios, tarifas especiales y
condiciones de prestación de los servicios de telefonía fija ofrecidos.
b.Cualquier incorporación al
portafolio de nuevos servicios asociados con la telefonía fija.
c.Cualquier otro tipo de promociones
y/o ofertas, combinadas con otros servicios o no, que incluyan al servicio de
telefonía fija.
Para dar cumplimento a esta
obligación el ICE deberá suministrar a la Sutel la siguiente información bajo
el formato establecido:
·
Fecha
·
Operador
·
Nombre
del Plan
·
Residencial
o corporativo
·
Vigencia
del Contrato
·
Cargo
de Suscripción y/o instalación
·
Costo
Mensual del Plan con impuesto ventas
·
Cantidad
de minutos nacionales on-net fijos incluidos
·
Cantidad
de minutos nacionales off-net fijos incluidos
·
Cantidad
de minutos nacionales off-net móviles incluidos
·
Precio
de los minutos excedentes a redes fijas on net
·
Precio
de los minutos excedentes a off net
·
Precio
de los minutos excedentes a redes móviles
·
Otros
detalles
Adicionalmente se establece que el
ICE deberá hacer una primera entrega de información que incluya los datos
respectivos de todos los planes y promociones vigentes a la fecha 15 días
hábiles después de la publicación de la resolución final que defina los
mercados relevantes de telecomunicaciones.
b.Mantener contabilidades de costos
separadas para cada servicio, de acuerdo con los reglamentos.
La obligación de mantener
contabilidades de costos separadas para cada servicio se concibe como un
mecanismo de control por parte de la Sutel para prevenir el desarrollo de
subsidios cruzados y otras prácticas contrarias a la competencia, tales como el
favorecimiento a determinados operadores o proveedores específicos, entre
otros. Esta obligación se establece en apoyo a la necesidad de información que
requiere el regulador para poder dar un seguimiento adecuado al comportamiento
del operador importante del mercado.
La presente obligación responde a la
necesidad de información suficiente sobre los ingresos y costos totales de los
distintos servicios de telecomunicaciones, ya que a partir de ellos la Sutel
podrá supervisar y verificar el cumplimiento de la legislación aplicable, ya
que permite conocer de forma desagregada los costos de los servicios de los
operadores de telecomunicaciones que se encuentren sujetos a regulación, así
como verificar el cumplimiento de otras de las obligaciones impuestas, tal y
como es el caso de la orientación a costos.
El cumplimiento de esta obligación se
deberá ejecutar en los términos de lo establecido en la resolución del Consejo
de la SUTEL RCS-187-2014 de las 10:00 horas del 06 de agosto de 2014.
Los operadores sujetos de dar
cumplimiento a esta obligación deberán iniciar con los cronogramas de implementación
de la contabilidad regulatoria definidos en la citada RCS-187-2014 a partir de
la publicación de la resolución final que defina los mercados relevantes.
c.Abstenerse de realizar las
prácticas monopolísticas señaladas en el régimen sectorial de competencia
correspondiente o en la Ley de promoción de la competencia y defensa efectiva
del consumidor.
Esta obligación de carácter general,
y no exclusiva de los operadores importantes, al momento de ser impuesta a los
operadores importantes busca reafirmar la obligación que tienen todos los
operadores del mercado de abstenerse de realizar cualquiera de las prácticas
monopolísticas señaladas en la normativa correspondiente al régimen sectorial
de competencia de telecomunicaciones o en la Ley de Promoción de la Competencia
y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley 7472.
d.Someterse al régimen tarifario
correspondiente.
Es necesario la imposición de esta
obligación, dado que no existe competencia efectiva en el mercado de
referencia. Aunado a ello, desde el ingreso de los nuevos participantes a la
fecha, no ha existido una mejora significativa en la competencia de precios,
por cuanto los precios se han mantenido sin mayor variación ni diferencias, es
más la mayoría de los participantes se han apegado al tope tarifario.
Asimismo, actualmente se mantiene la
imposibilidad para que los usuarios puedan cambiar de proveedor de servicio de
telefonía fija manteniendo su número telefónico, lo que aumenta la posibilidad
de incrementos de precios anticompetitivos, de tal forma un eventual aumento de
precios podría gozar de un bajo riesgo de pérdida de clientes.
Es por ello que la SUTEL continuará
regulando las tarifas de este servicio, toda vez que se considera que, dadas
las condiciones competitivas actuales del servicio minorista de telefonía fija,
la regulación tarifaria es un instrumento no sólo necesario sino también
efectivo para fomentar la eficiencia, la competencia y el beneficio de los
usuarios finales de este mercado.
19.- DEROGAR parcialmente la RCS-307-2009 de las
15:35 horas del 24 de setiembre de 2009, exclusivamente en lo ahí dispuesto en
relación con los siguientes mercados: Mercado 1: “Acceso a la red pública de
telecomunicaciones desde una ubicación fija para clientes residenciales”;
Mercado 2: “Servicios de comunicaciones de voz con origen en una ubicación fija
y destino nacional”; y Mercado 9: “Servicios de transferencia de datos de
acceso conmutado”.
20.- ESTABLECER que las próximas revisiones de este
mercado relevante se realizarán con una periodicidad máxima de tres años.
En cumplimiento de
lo que ordena el artículo 345 de la Ley General de la Administración Pública,
se indica que contra esta resolución cabe el recurso ordinario de revocatoria o
reposición ante el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, a
quien corresponde resolverlo y deberá interponerse en el plazo de tres días
hábiles, contados a partir del día siguiente a la publicación de la presente
resolución.
NOTIFÍQUESE
PUBLÍQUESE EN LA
GACETA.
La anterior
transcripción se realiza a efectos de comunicar el acuerdo citado adoptado por
el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones.