SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES
El suscrito, Secretario del Consejo de la Superintendencia de
Telecomunicaciones, en ejercicio de las
competencias que le
atribuye el inciso b) del artículo 50 de la Ley General de la Administración
Pública, ley 6227, y el artículo 35 del Reglamento interno de organización y
funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano
desconcentrado, me permito comunicarle(s) que en sesión ordinaria 048-2020
celebrada el 2 de julio del 2020, mediante acuerdo 011-048-2020, de las 13:50
horas, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones aprobó por
unanimidad, la siguiente resolución:
RCS-175-2020
REVISIÓN DEL MERCADO DEL SERVICIO MAYORISTA DE TERMINACIÓN EN REDES
MÓVILES
INDIVIDUALES, ANÁLISIS DEL GRADO DE COMPETENCIA EN DICHO MERCADO,
DECLARATORIA DE OPERADORES IMPORTANTES
E IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES”
EXPEDIENTE GCO-DGM-MRE-00802-2019
__________________________________________________________________________________
RESULTANDO
1. Que el 24 de septiembre del 2009 el Consejo de la Superintendencia de
Telecomunicaciones mediante la resolución RCS-307-2009 de las 15:35 horas emitió la “DEFINICIÓN DE LOS MERCADOS RELEVANTES
Y DE LOS OPERADORES Y/O PROVEEDORES IMPORTANTES”.
2. Que el 13 de mayo del 2015 a las 12:50 horas el Consejo de la
Superintendencia de Telecomunicaciones emitió la resolución RCS-082-2015 la cual versa sobre la “Metodología para el Análisis del Grado de Competencia
en los Mercados de Telecomunicaciones”. (folio 61 al 85)
3. Que en fecha 18 de mayo del 2015, mediante oficio 3363-SUTEL-SCS-2015 la
Secretaría del Consejo de la SUTEL comunicó el acuerdo 010-024-2015 del 13 de
mayo del 2015, por medio del cual se ordenó “ii. Aprobar la
“Propuesta de Metodología para el Análisis del Grado de Competencia Efectiva en, los
Mercados de Telecomunicaciones””, así como “iv.
Publicar en el Diario Oficial La Gaceta la resolución sobre “Metodología para
el Análisis del Grado de Competencia en los Mercados de Telecomunicaciones”. (folio 86 al 89)
4. Que el 01 de junio del 2015, se publicó en el Alcance Digital 39 al
Diario Oficial La Gaceta 104 la resolución RCS-082-2015 la cual versa sobre la “Metodología para el análisis del grado de
competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones”. (folio 109 al 134)
5. Que el 13 de diciembre de 2016 se publicó en el Alcance No. 303 a La
Gaceta la resolución del Consejo de la SUTEL número RCS-264-2016 referente a la “Revisión del mercado del servicio mayorista de terminación en redes móviles individuales,
análisis del grado de competencia en dicho mercado, declaratoria de operadores importantes e imposición de obligaciones”.
6. Que en dicha resolución se declaró que el INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A
poseen poder sustancial en el mercado del servicio mayorista de terminación en
redes móviles individuales. Asimismo, se declaró que el mercado relevante del
servicio mayorista de terminación en redes móviles individuales no se encuentra
en competencia efectiva.
7. Que en el resuelve 23 de la resolución RCS-264-2016 se establece que la
próxima revisión de cada uno de estos mercados relevantes se realizarán con una
periodicidad máxima de tres años.
8. Que para efectos de llevar a cabo los estudios contenidos en el presente
informe la DGM llevó a cabo una serie de acciones tendientes a recolectar la
información necesaria para los distintos tipos de análisis. En particular, se
envió el 27 de mayo de 2019 mediante oficios 04406-SUTEL-DGM-2019, 04418-SUTELDGM-2019,
04419-SUTEL-DGM-2019, 04421-SUTEL-DGM-2019, 04449-SUTEL-DGM-2019,
04450-SUTEL-DGM-2019, 04452-SUTEL-DGM-2019, 04455-SUTEL-DGM-2019,
04458-SUTEL-DGM-2019, 04460-SUTEL-DGM-2019, 04465-SUTEL-DGM-2019,
04468-SUTEL-DGM-2019, 04469-SUTEL-DGM-2019, 04474-SUTEL-DGM-2019,
04476-SUTEL-DGM-2019, 04477-SUTEL-DGM-2019, 04480-SUTELDGM-2019,
04482-SUTEL-DGM-2019, 04484-SUTEL-DGM-2019, 04488-SUTEL-DGM-2019, una solicitud
de información y una encuesta a los operadores que ofrecen los servicios
mayoristas de originación y terminación, así como telefonía fija.
9. Que se recibieron 18 respuestas de las 20 solicitudes enviadas mediante
los siguientes números de ingresos NI-06355-2019, NI-07228-2019, NI-07125-2019,
NI-07370-2019, NI-06892-2019, NI-06885- 2019, NI-07635-2019, NI-07962-2019,
NI-08072-2019, NI-08130-2019, NI-08274-2019, NI-08280-2019, NI-07606-2019,
NI-06799-2019, NI-09136-2019, NI-07245-2019, NI-7568-2019, NI-7141-2019.
10. Que la información remitida por los operadores es de carácter confidencial,
ello de acuerdo con la solicitud realizada por los operadores y el análisis
realizado por esta Superintendencia sobre el particular, por lo que mediante la
resolución N° RCS-284-2019 “Declaratoria de
Confidencialidad de información comercial brindada por varios operadores expediente
GCO-DGM-MRE-00802-2019, se declaró confidencial la información de la encuesta
remitida por los operadores.
1. Que el 09 de enero del 2020 mediante acuerdo 018-002-2020 de la sesión
extraordinaria 002-2020 del 09 de enero del 2020 el Consejo de la SUTEL da por
recibido el oficio 10903-SUTEL-DGM-2019 del 4 de diciembre del 2019 y traslada
al equipo técnico de competencia dicho informe con el propósito que se presente
su posición sobre el tema indicado (folio 96 al 98).
2. Que en fecha 13 de enero del 2020 mediante oficio 01346-SUTEL-OTC-2020
el Órgano Técnico remitió al Consejo de la SUTEL la
“Opinión 04-2020 sobre "Propuesta de revisión del mercado mayorista del
servicio de terminación en las redes móviles individuales: análisis del grado
de competencia, determinación de los operadores y proveedores importantes en
dichos mercados e imposición de obligaciones a dichos operadores y proveedores” (folio 99 al 113)
3. Que el 27 de febrero del 2020 mediante acuerdo 030-015-2020 de la sesión
extraordinaria 015-2020 del 27 de febrero del 2020 el Consejo de la SUTEL dio
por recibidos los informes 10903-SUTEL-DGM-2019 así como oficio
01346-SUTEL-OTC-2020 con el informe de posición del equipo técnico de
competencia, asimismo instruyó a la DGM para que llevara a cabo la consulta
relativa a la definición de los mercados relevantes asociados a los servicios
móviles, análisis del grado de competencia, determinación de los operadores y
proveedores importantes en dichos mercados e imposición de obligaciones a
dichos operadores y proveedores; de conformidad con el artículo 12 del
Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de Telecomunicaciones (folios 114
al 117)
4. Que por La Gaceta N° 47 del 10 de marzo del 2020 se cursó invitación a
participar del proceso de consulta pública dispuesto en el artículo 12 del
Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de Telecomunicaciones en torno a
la definición preliminar de los mercados relevantes.
5. Que por Gaceta N° 60 del 25 de marzo de 2020, se publicó el acuerdo
N°019-023-2020 en donde se amplió por cinco días hábiles adicionales el plazo
de la consulta pública relativa a la definición de mercados y análisis del
grado de competencia, designación de operadores o proveedores importantes y la
imposición de obligaciones específicas de los mercados asociados a los
servicios mayoristas de terminación en una red fija individual, terminación en
una red móvil individual, originación y el mercado minorista de telefonía fija
(folio 357 al 348 del expediente GCO-DGM-MRE-00804-2019).
6. Que se recibieron en tiempo solamente observaciones por parte Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE):
• Mediante escrito 6000-489-2020 (NI-04070-2020) el señor Mauricio Rojas
Cartín, Gerente de Telecomunicaciones y Juan Carlos Pacheco Romero, Gerente de
Finanzas del Instituto Costarricense
de Electricidad, presentaron sus observaciones con relación a la
consulta pública (folios 327 al 335 expediente GCO-DGM-MRE-00801-2019).
7. Que el 28 de mayo del 2020 mediante oficio 04477-SUTEL-DGM-2020, la DGM
remitió al Consejo de la SUTEL el “Informe de atención de
observaciones presentadas en la consulta pública de la propuesta de revisión
del mercado del servicio mayorista de terminación en redes móviles
individuales: análisis del grado de competencia, determinación de operadores o
proveedores importantes en dichos mercados e imposición de
obligaciones a dichos operadores y proveedores”, el cual contempla el análisis
de las observaciones
remitidas en el marco del proceso de consulta pública.
8. Que con fecha 26 de junio del 2020 mediante oficio 05680-SUTEL-OTC-2020,
el Órgano Técnico de
Competencia de la
SUTEL, rindió su opinión en atención a la propuesta dada por oficio
04477-SUTELDGM-2020 de la Dirección General de Mercados.
9. Que se han llevado a cabo las acciones útiles y necesarias para el
dictado de la presente resolución.
CONSIDERANDO
A. COMPETENCIA DE LA SUTEL PARA DEFINIR LOS MERCADOS RELEVANTES,
ANALIZAR EL GRADO DE COMPETENCIA EN LOS MERCADOS DE TELECOMUNICACIONES Y
DEFINIR LOS OPERADORES Y/O PROVEEDORES IMPORTANTES
I. Que la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas
del Sector de Telecomunicaciones, Ley 8660, mediante los artículos 1 y 38
ordenó la creación del sector de telecomunicaciones y así conforme se creó la
Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) como órgano encargado de
regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las
telecomunicaciones.
II. Que en concordancia con lo establecido anteriormente, se refieren los
artículos 59 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos,
Ley 7593, 2 inciso d) de la Ley 8660 y 6 inciso 27) de la Ley General de Telecomunicaciones,
Ley 8642, estableciendo como una de las obligaciones fundamentales de la Sutel
aplicar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, para lo cual
actuará en concordancia con las políticas del sector, lo establecido en el Plan
Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT), las disposiciones establecidas
en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten
aplicables.
III. Que en particular el artículo 73 de la Ley 7593 establece como función
del Consejo de la Sutel:
“[…] i) Determinar la existencia de operadores o proveedores importantes
en cada uno de los mercados relevantes y tomar en cuenta los criterios
definidos en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de promoción de la competencia
y defensa efectiva del consumidor, N.° 7472, de 20 de diciembre de 1994, y sus
reformas. […]”
IV. Que a su vez el Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de
Telecomunicaciones (en adelante RAIRT) en su artículo 12 señala:
“[…] El Consejo de la Sutel determinará el mercado relevante sobre la
base de los criterios que se describen en el artículo 14 de la Ley 7472 y de
conformidad con lo establecido en los incisos b) e i) del artículo 73 de la Ley
Nº 7593, dicho Consejo determinará de oficio, una vez vigente este reglamento,
mediante resolución motivada, los mercados relevantes […]"
V. Que en virtud de lo anterior se concluye que es competencia del Consejo
de la SUTEL:
a. Definir y analizar los mercados relevantes del sector
telecomunicaciones.
b. Determinar la existencia de operadores o proveedores importantes.
c. Imponer a los operadores y proveedores importantes las obligaciones contenidas
en el artículo 75 inciso b) de la Ley 7593.
VI. Que de conformidad con el artículo 73 inciso i) de la Ley 7593 para
definir los mercados relevantes de telecomunicaciones la SUTEL debe seguir los
criterios establecidos en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de Promoción de
la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Ley 7472).
VII. Que el hecho de que un determinado mercado se determine como relevante o
no depende del grado de competencia que prevalezca en dicho mercado.
VIII. Que la competencia efectiva se define de conformidad con el artículo 6
inciso 7) de la Ley 8642 como aquella “circunstancia en la que
ningún operador de redes o proveedor de servicios de telecomunicaciones, o
grupo de cualquiera de estos, puede fijar los precios o las condiciones de
mercado unilateralmente, restringiendo el funcionamiento eficiente de este, en
perjuicio de los usuarios”.
IX. Que para tales efectos debe entenderse por operador o proveedor
importante de conformidad con el artículo 6 inciso 17) de la
Ley 8642 a aquellos “que tienen la capacidad de afectar materialmente, teniendo
en consideración
los precios y la oferta, los términos de participación en los mercados
relevantes, como resultado de controlar las instalaciones esenciales o hacer uso de su posición en el mercado”1.
1
Artículos 6 inciso 17) de la Ley 8642 y 5 inciso 25 del Reglamento de Acceso e
Interconexión de las Redes de Telecomunicaciones.
X. Que lo anterior implica que en el marco regulatorio costarricense de
telecomunicaciones el término competencia efectiva se asocia con una
circunstancia en la cual no hay en el mercado un operador o proveedor
importante o grupo de estos, lo que es lo mismo, que no existe un operador o
proveedor que posee poder sustancial de mercado2 o un grupo de estos
que pueda ejercer dominancia conjunta3 en el mercado para fijar
precios o condiciones de prestación del servicio de manera unilateral. A contrario
sensu un mercado no se encuentra en competencia efectiva tanto si existe un
operador con poder significativo de mercado, como si se presenta una situación
de dominancia conjunta.
2 En
el mismo sentido ver artículo 21 del Reglamento del Régimen de Competencia en
Telecomunicaciones.
3 La
Comisión Europea define en su “Comunicación sobre la aplicación de las
normas de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las
telecomunicaciones” la dominancia conjunta como “el caso de que más de
una empresa comparta una posición dominante”.
XI. Que de conformidad con el artículo 73 inciso i) de la Ley 7593 la SUTEL
debe seguir los criterios establecidos en los artículos 13, 14 y 15 de la Ley
7472 para establecer si un operador o proveedor se considera como importante.
XII. Que asimismo el artículo 12 del RAIRT define que para la determinación
de los operadores y proveedores importantes la SUTEL podrá tomar en cuenta los
siguientes elementos:
“
a. Una cuota del mercado del operador o proveedor superior al 25%,
determinada por la Sutel dependiendo del mercado del que se trate, ya sea por
número de clientes, volumen físico de ventas (tráfico), ingresos o cualquier
combinación de estas u otros factores que así considere la Sutel.
b. Control de instalaciones esenciales.
c. Superioridad o ventajas tecnológicas que no sean fácilmente adquiribles
por uno o más de los operadores o proveedores distintos del posible operador o
proveedor importante.
d. Economías de escala.
e. Integración vertical del operador o proveedor.
f. Red de distribución y venta muy desarrollada.
g. Ausencia de competencia potencial.
h. Obstáculos a la expansión de las operaciones de otros operadores o
proveedores.
i. Exclusividad o dominio en una zona geográfica específica. Los costos de
desarrollar canales alternativos o de acceso limitado”.
XIII. Que mediante la resolución RCS-082-2015 el Consejo de la SUTEL integró
los anteriores elementos en una metodología de análisis que permite determinar
el grado de competencia que prevalece en un determinado mercado.
XIV. Que el presente informe sigue los lineamientos ahí establecidos para la
revisión de los mercados relevantes y la designación de los operadores y
proveedores importantes.
XV. Que la actual revisión tiene como objetivo determinar si las condiciones
de los mercados relevantes definidos en la resolución RCS-264-2016 ha
experimentado alguna variación que incida en el grado de competencia, en la
declaratoria de operadores importantes y en la imposición de obligaciones.
B. MERCADO DE SERVICIO MAYORISTA: TERMINACIÓN EN LAS REDES MÓVILES
INDIVIDUALES
1. DIMENSIÓN DE PRODUCTO
El mercado relevante que se está analizando en el presente estudio
corresponden al servicio mayorista de terminación en redes móviles
individuales, el cual responde a la siguiente descripción:
“Mercado del servicio mayorista de terminación en redes móviles
individuales: Corresponde al servicio que proporciona un operador de una
determinada red de telefonía móvil, a otros operadores y proveedores de
servicios de voz (fijos o móviles), para que estos últimos puedan terminar las
comunicaciones independientemente del origen sea este nacional o internacional,
las cuales tienen como destino un abonado conectado a la red del operador de
red de telefonía móvil. Este servicio incluye tanto la terminación de llamadas
como de mensajes cortos. Existe un mercado de terminación en la red de cada uno
de los operadores móviles de red que operan en el país.”
En la Figura 1 se describe el funcionamiento del servicio en cuestión:
Figura 1
Diagrama del
funcionamiento servicio mayorista de terminación en la red móvil.
Fuente: Elaboración
propia.
Siguiendo lo expuesto en la resolución mencionada, se tiene que un
factor importante en el caso de la terminación de comunicaciones en las redes
móviles es el hecho de que, en una red móvil, por la tecnología con que opera, es
posible ofrecer el servicio de terminación para dos tipos de comunicaciones
diferentes: llamadas de voz y mensajes de texto. Siendo esa la forma en que se
comercializa el servicio en el mercado minorista.
En ese sentido, los servicios mayoristas deben replicar la estructura
minorista que se configura como un único mercado de servicios móviles. Por lo
cual, a nivel mayorista se debe ofrecer la terminación móvil tanto para llamadas
como para SMS (salvo en los casos en que el servicio mayorista se presta a
operadores de telefonía fija que no ofrecen el servicio minorista de SMS), ya
que el operador a nivel minorista le presta al usuario final todos los
servicios móviles y no únicamente las llamadas o los mensajes de texto (SMS y
MMS). Otro elemento para considerar es que actualmente ya no operan en el país
operadores móviles virtuales (OMV), y los que fueron parte delmercado minorista
de telecomunicacionesmóviles anteriormente, no tenían la figura de OMV
completos, por lo anterior no forman parte del análisis en este mercado
relevante.
Según lo definido en la resolución N° RCS- 264-2016, el servicio de
terminación en redes móviles individuales carece de sustitutos tanto desde la
perspectiva de la demanda como desde la oferta, ya que únicamente la red del
usuario de destino dispone de los medios de conmutación y transmisión que
permiten terminar la llamada en el número del suscriptor de sus servicios. Por
tanto, técnicamente, sólo el operador de la red en cuestión puede prestar los
servicios de terminación móvil de los suscriptores de esta.
Lo anterior se deriva del hecho de que para el usuario final que realiza
una llamada no hay servicios alternativos que le resulten sustitutos, con lo
cual a nivel mayorista el operador que origina el servicio, carece de la
posibilidad de sustituir este servicio, ya que la demanda mayorista está
inducida por la demanda a nivel minorista; ello implica que el operador del
usuario llamante no tiene otra opción más que terminar la llamada en la red a
la que pertenece por el usuario llamado.
2. DIMENSIÓN GEOGRÁFICA
Tal y como fue definida en la resolución N° RCS-264-2016, la dimensión
geográfica de este mercado sigue siendo de alcance nacional, por las mismas
razones dadas en dicha resolución. Entre ellas figura el hecho que los operadores
demandarán los servicios de terminación en otras redes en toda parte y lugar en
la cual los usuarios finales pueden recibir llamadas. En otras palabras, no
existen áreas geográficas más pequeñas en las que las condiciones de
competencia de este servicio sean distintas, siendo que el servicio se
encontrará disponible en las zonas con cobertura de la red del operador móvil
de red. Aunado a lo anterior, el hecho que el mercado minorista de telefonía
móvil fue definido como de alcance nacional, consecuentemente se concluye que
el mercado de terminación de llamadas en redes móviles individuales también
posee alcance nacional.
I) ESTRUCTURA DEL MERCADO.
I)
1) Participantes del mercado.
Considerando los actuales Operadores móvil de red (OMR) del mercado de
telefonía móvil y en virtud de que en el país actualmente no operan OMV de
ningún tipo, a continuación, se identifican cada uno de los mercados de terminación
móvil sujetos de análisis:
• Terminación en la red del INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD
(ICE)
• Terminación en la red de CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. (CLARO)
• Terminación en la red de TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. (TELEFONICA)
2) Participación de mercado.
Partiendo de la definición del mercado realizada de previo, se tiene que
la cuota de mercado de cada operador en su red y por ende en su respectivo
mercado es igual al 100%, con independencia de la variable que se elija para la
cuantificación de dicha cuota de mercado (suscriptores, tráfico o ingresos).
No obstante, resulta importante conocer el tamaño de cada uno de estos
mercados de terminación, así como la evolución que han presentado en el periodo
bajo estudio. En el siguiente cuadro se muestra la distribución actual de la
cantidad de minutos terminados en las distintas redes móviles del país.
Cuadro 1
Servicio mayorista de terminación en las redes móvil individuales:
Tráfico telefónico terminado en una red móvil, por operador con
numeración asignada.
Distribución porcentual.
Año 2018.
|
Operador |
Cuota |
|
ICE |
[40 – 100]% |
|
TELEFÓNICA |
[10 – 40]% |
|
CLARO |
[10 – 25]% |
|
TELEVISA |
[<1]% |
|
RACSA |
[<1]% |
|
Total |
100% |
Fuente: Elaboración propia a
partir de datos de los proveedores recolectada por el Área de Análisis
Económico de SUTEL.
El cuadro anterior evidencia que para el año 2018 la mayor cantidad de
tráfico telefónico terminado en una red móvil sigue terminando en la red del
ICE, lo que implica que en materia de interconexión el mercado de terminación
en la red del ICE continúa siendo el mercado más importante para el sistema de
redes de telefonía móvil nacional. Asimismo, el anterior cuadro muestra que del
total del tráfico telefónico saliente nacional hacia una red móvil más de un
40% se dirige hacia la red móvil del ICE.
Se puede indicar, además, que, si bien el mercado del ICE sigue aún con
la mayor cantidad de tráfico terminado, este ha tendido a disminuir a lo largo
del tiempo, contrarrestado por TELEFÓNICA que es el segundo operador que va en
aumento y CLARO como tercer operador con un crecimiento un poco más constante
en los últimos años.
Comparando el dato de tráfico terminado por red del Cuadro 1 con el dato
indicado en la resolución RCS-264-2016, se evidencia que el correspondiente al
ICE disminuyó en un 10%. Sin embargo, sigue siendo un porcentaje muy
significativo e implica que un eventual abuso del ICE en su mercado mayorista
de terminación podría afectar significativamente al resto de competidores del
mercado.
3) Concentración de mercado.
El índice de concentración se calcula como un derivado de los niveles de
participación de mercado, de tal forma que, como la participación de cada
operador en su red es del 100%, el nivel de concentración medido por el índice
HHI en cada uno de los tres mercados relevantes definidos es de 10.000 puntos.
Así las cosas, dadas las características de este mercado, este indicador
resulta poco relevante, en el sentido que siempre va a ser el mismo.
4) Comportamiento reciente de los participantes del mercado.
Para valorar el comportamiento reciente de los participantes de cada uno
de los mercados de terminación definidos de previo, a continuación, se hace un
análisis separado del comportamiento reciente de cada uno de ellos:
• INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD
Posterior a la apertura del sector de telecomunicaciones, la SUTEL,
conforme con sus competencias dicto tres órdenes de acceso e interconexión
contra el ICE para garantizar la interoperabilidad de los servicios de telecomunicaciones.
Actualmente se mantienen vigentes dos órdenes de acceso entre el ICE y los
operadores CallmyWay NY S.A. y R&H Internacional Telecom Services S.A, en
vista que en el año 2018 mediante la resolución RCS-409-2018 el Consejo de la
SUTEL autorizó la desconexión entre el ICE y American Data Networks, S.A. Los
tipos de desacuerdos que se han presentado son de diversa naturaleza, pero el
elemento más común a ellos ha sido el tema de la determinación de los cargos de
interconexión.
Es importante destacar que las obligaciones que le fueron impuestas al
ICE en 2009 a través de la presentación de la OIR y sus actualizaciones
(mediante la RCS-059-2014) han garantizado que actualmente el ICE esté interconectado
de manera directa con varios de los operadores de telefonía del país. Este
elemento es muy relevante porque, como ya se vio en el Cuadro 1, la mayor parte
del tráfico de telefónico nacional (más del 40%) que termina en una red móvil
se dirige hacia la red del ICE. Por lo cual, para los operadores del país es
muy importante estar interconectado directamente con el ICE.
Cabe señalar que, en noviembre del 2016 mediante resoluciones
RCS-260-2016, RCS-263-2016 y RCS-264-2016 se declaró al ICE como operador
importante en el mercado mayorista de originación, en el servicio mayorista de
terminación en la red fija y en el mercado mayorista de terminación en la red
móvil. Entre las obligaciones establecidas en su condición de operador
importante, se le ordenó al ICE suministrar una Oferta de Interconexión por
Referencia (OIR), la cual tiene por objeto agilizar los procesos de acceso e
interconexión por parte de otros operadores a la red del ICE.
• TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A.
En relación con el caso de TELEFÓNICA esta empresa representa el segundo
destino de telefonía móvil hacia el cual se dirige el tráfico del mercado.
Conforme se muestra en el Cuadro 2 el rango en que se ubica esta entre el 10% y
el 40% del total del tráfico telefónico saliente nacional de la red móvil se
dirige hacia la red de TELEFÓNICA.
En el caso de TELEFÓNICA destaca el hecho de que actualmente se
encuentra interconectado de forma directa con 5 operadores (dos de los cuales
son los otros operadores móviles, sean el ICE y CLARO) y de forma indirecta con
14 operadores (el transito lo realiza a través de los operadores ICE y
Millicom), tal como lo refleja el siguiente cuadro:
Cuadro 2
Servicio mayorista de terminación en las redes móvil individuales:
Interoperabilidad de los servicios con los operadores fijos y móvil
Año 2019.
Fuente: Elaboración
propia a partir de la información suministrada por el operador en respuesta al
oficio N°04419-SUTEL-DGM-2019.
Cabe señalar que, en noviembre del 2016 mediante resolución RCS-264-2016
se declaró a TELEFÓNICA con poder sustancial en el mercado del servicio
mayorista de terminación en la red móvil y se le ordenó suministrar una Oferta
de Interconexión por Referencia (OIR), esta obligación tiene por objeto
agilizar los procesos de acceso e interconexión por parte de otros operadores.
Un elemento importante para destacar es el hecho de que TELEFÓNICA no se
encuentre interconectado directamente con la mayoría de los operadores de
telefonía IP encarece los costos de estos operadores más pequeños, al obligarlos
a interconectarse indirectamente, teniendo que pagar un cargo adicional de
tránsito para poder terminar sus llamadas en la red de TELEFÓNICA. Según se
muestra en la información suministrada por el operador mediante el oficio
N°04419-SUTEL-DGM-2019.
• CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A.
En el caso de CLARO, esta empresa representa el tercer destino de
telefonía móvil hacia el cual se dirige el tráfico del mercado de terminación.
Tal y como se muestra en el Cuadro 1, la participación de mercado en que se
ubica se encuentra entre el rango del 10% al 25% del total del tráfico
telefónico saliente nacional móvil que se dirige hacia su red.
CLARO está actualmente interconectado de forma directa con 8 operadores
(dos de los cuales son los otros operadores móviles, sean el ICE y TELEFÓNICA)
y de forma indirecta con 10 operadores (el transito lo realiza a través de los
operadores ICE, Telecable y Callmy Way), tal como lo refleja el siguiente
cuadro:
Cuadro 3
Servicio mayorista de terminación en las redes móvil individuales:
Interoperabilidad de los servicios con los operadores fijos y móvil
Año 2019.
Fuente: Elaboración
propia a partir de la información suministrada por el operador en respuesta al
oficio N°04418-SUTEL-DGM-2019.
Cabe señalar que, en noviembre del 2016 mediante resolución RCS-264-2016
se declaró a CLARO con poder sustancial en el mercado del servicio mayorista de
terminación en la red móvil y se le ordenó suministrar una Oferta de
Interconexión por Referencia (OIR), esta obligación, al igual que en el caso
del ICE y TELEFÓNICA, tiene por objeto agilizar los procesos de acceso e
interconexión por parte de otros operadores.
Aunado a lo anterior, sigue manteniéndose la circunstancia de que CLARO
no se encuentre interconectado de forma directa con la mayoría de los
operadores de telefonía IP, ello encarece los costos de estos operadores más
pequeños, al obligarlos a interconectarse indirectamente, teniendo que pagar un
cargo adicional de tránsito para poder terminar sus llamadas en la red de
CLARO; sin embargo, CLARO se ha mostrado más anuente a negociar la
interconexión directa con los operadores más pequeños del mercado, prueba de
ello, se muestra en la comparación del cuadro anterior con los datos del 2015
indicados en la resolución N°RCS-264-2016, donde se interconectaron 2
operadores nuevos de forma directa con CLARO en el año 2019.
5) Acceso de los participantes del mercado a las fuentes de insumos.
Tal y como se
determinó en la resolución N° RCS-264-2016, únicamente el operador dueño de una
determinada red móvil es capaz de prestar el servicio de terminación para las
llamadas que reciben los usuarios de su red. De tal forma que ningún otro
operador puede competir con el operador dueño de la red en la prestación del servicio
de terminación.
Lo anterior implica que existe una barrera absoluta para el acceso a un
servicio mayorista indispensable para la prestación del servicio minorista, sea
el acceso a la terminación en la red de otro operador. El acceso a la terminación
en una determinada red es más relevante entre mayor tráfico se dirija hacia
dicha red, de tal forma que, de las tres redes móviles, la red que ofrece el
recurso de terminación más importante es la red del ICE. Sin embargo, las redes
de CLARO con un 23% de participación en el mercado y TELEFÓNICA con un 36% no
dejan de ser importantes para los restantes operadores, sobre todo para los
operadores más pequeños.
Con lo cual, permanece vigente el hecho que no existen fuentes
alternativas de suministro del servicio de terminación en la red de un
determinado operador, por lo que el acceso del resto de participantes a dicho
insumo depende exclusivamente de los términos en los cuales dicho servicio
mayorista sea ofrecido por el operador dueño de la red.
6) Poder compensatorio de la demanda.
En materia de poder compensatorio conviene analizar dos situaciones
diferentes, una referente a la relación que se presenta entre operadores
móviles de red y otra entre los operadores fijos hacia los OMR.
• Poder compensatorio de la demanda entre los OMR.
El siguiente gráfico muestra la forma en que ha evolucionado la
distribución del tráfico telefónico de los operadores móviles entre los años
2015, 2016, 2017 y 2018. La información contenida en el gráfico N°1 evidencia la
importancia que posee el servicio mayorista de terminación para los operadores
móviles del mercado, ya que actualmente más de un 40% de su tráfico telefónico
se dirige hacia la red móvil de otro operador y por tanto es tráfico que
requiere hacer uso del servicio de terminación. Al realizar la comparación con
el año 2015, se observa que para el 2018 este disminuyó en un 2% (dos puntos
porcentuales) el tráfico que se dirige hacia una red móvil de otro operador;
sin embargo, se mantiene todavía un alto porcentaje del tráfico off-net móvil.
Gráfico N°1
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales
Evolución de la distribución promedio del tráfico saliente por tipo para
los nuevos operadores móviles.
Distribución
porcentual. Año 2015 2016 2017 y 2018.
Nota: La
distribución promedio del tráfico se refiere al promedio ponderado de los
operadores CLARO, Telefónica, Fullmóvil y Cabletica Móvil.
Fuente: Elaboración
propia a partir de datos de los proveedores recolectada por el Área de Análisis
Económico de SUTEL.
En virtud de lo anterior, el ICE sigue siendo el operador con el mayor
porcentaje de tráfico on-net; sin embargo, se evidencia que este porcentaje de
tráfico on-net ha tendido a presentar un leve aumento de 1% para el periodo 2018
(comparado con el año 2015). Esta situación podría poner al ICE en una
situación de ventaja respecto al resto de OMR, ya que si por ejemplo el ICE
decidiera incrementar el cargo de interconexión estaría en la posibilidad de
competir (en cuanto a la posibilidad de poder ofrecer precios más bajos en el
mercado minorista) con mayor ventaja que los restantes OMR del mercado, quienes
al poseer un mayor porcentaje de tráfico off-net que el ICE enfrentan un costo
promedio mayor, de tal forma que un incremento en el precio del cargo mayorista
de terminación implica un encarecimiento del costo que es menor para el ICE que
para sus competidores.
Gráfico N°2
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales
Costo promedio de interconexión que enfrentan los operadores móviles del
mercado
Año 2015 al 2018.
Notas: El costo
promedio de interconexión se estimó partiendo del hecho de que para el tráfico
on-net el costo de interconexión es cero, para el tráfico off-net móvil el
costo de interconexión es 17,95 colones/minutos y para el tráfico off-net fijo
el costo de interconexión es de 3,7 colones/minuto. Las cifras están dadas en
colones por minuto.
Fuente: Elaboración
propia a partir de datos de los proveedores recolectada por el Área de Análisis
Económico de SUTEL.
En comparación con el año 2015 el costo promedio de los otros OMR (CLARO
Y TELEFÓNICA) disminuyó a diferencia del costo promedio del ICE que aumentó
para el año 2018. Para los otros OMR su costo promedio por minuto disminuyó en
0.21 colones y el costo promedio del ICE aumentó en 3.86 colones. Lo anterior,
refleja que para el año 2018 la diferencia del costo promedio entre los otros
OMR y el ICE ha disminuido; sin embargo, el ICE mantienen aún un costo promedio
menor.
A pesar de ello, en una circunstancia como la actual y con cargos de terminación
simétricos el ICE aún no enfrenta poder compensatorio por parte de los otros
OMR que le impida elevar el cargo de terminación para las llamadas procedentes
de las restantes redes móviles. Esto porque dada la distribución de tráfico
actual, en donde aún posee una proporción de tráfico On-Net significativa, el
ICE sigue manteniendo en una posición más ventajosa que sus restantes
competidores.
Si bien, el gráfico anterior evidencia que la situación de los
competidores del ICE ha tendido a equilibrarse en el periodo (2016 al 2018), no
se prevé en el corto plazo una situación donde se haya alcanzado un punto en la
cual el poder compensatorio de los competidores del ICE sea suficientemente
alto. Más aun actualmente continúa existiendo un desbalance de tráfico entre
redes móviles, como se muestra en el gráfico N°3, de tal forma que este
desbalance facilita que el OMR que tenga el desbalance a su favor (receptor
neto de tráfico) tenga mayor facilidad para afectar, a través del cargo de
terminación, a sus competidores (generadores netos de tráfico).
Gráfico N°3
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales
Desbalance de tráfico entre redes móviles. Porcentaje entre tráfico
saliente y entrante
a una determinada red.
Año 2016 al 2018.
Como se muestra, si bien aún se mantiene el desbalance del tráfico entre
operadores móviles de red, con el paso del tiempo este ha tendido a disminuir,
ello debido a que existe una marcada tendencia a que cada año el porcentaje
registrado sea menor, lo que evidencia que a través del tiempo la cantidad de
tráfico trasegada entre las diferentes redes tiende a equilibrarse. Es
importante mencionar que no se agregaron los OMV, ya que el porcentaje de
desbalance de tráfico no es representativo (en los 3 años corresponde a un
0,0%)
• Poder compensatorio de los operadores fijos ante los OMR.
Conviene a su vez valorar la existencia de poder compensatorio de los
operadores fijos hacia los OMR. En relación con dicha circunstancia existen dos
situaciones diferenciadas, por un lado, está la relación de los OMR con el
operador histórico de telefonía fija y por otro lado con los operadores de
telefonía fija IP.
En primer lugar, el ICE como dueño de la red de telefonía fija más
grande a nivel nacional, por el volumen de tráfico que intercambia con los OMR,
es un operador que aún posee poder compensatorio para negociar los cargos de
interconexión con los restantes operadores móviles del mercado. Lo anterior se
ve reflejado en el siguiente gráfico.
Gráfico N°4
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales
Tráfico entrante y saliente desde y hacia la red fija del ICE, en
relación con el tráfico total de entrada y salida de una determinada red móvil.
Distribución
porcentual. Año 2018.
Nota: Por confidencialidad
de los datos, el nombre del operador fue sustituido por una letra.
Fuente: Elaboración
propia a partir de datos de los proveedores recolectada por el Área de Análisis
Económico de SUTEL.
En comparación con el año 2015 donde el volumen de tráfico que
intercambiaban era mayor (tanto el saliente como el entrante), se muestra que
este ha disminuido en promedio alrededor de un 11% para los tres operadores al
año 2018; no obstante, se sigue con la tendencia de que un operador absorbe una
mayor proporción de tráfico que los otros, mientras que los otros dos
operadores tienden a igualarse entre sí.
Por su parte, en el caso de los otros operadores que prestan servicios
de telefonía fija a través del protocolo IP, presentan una circunstancia
diferente. Ello en el sentido de que todos los operadores representan solamente
un 1% del total de tráfico móvil saliente y alrededor de un 5% del total de
tráfico móvil entrante. Lo anterior implica que dichos operadores carecen
completamente de poder compensatorio para negociar los términos de acceso al
mercado mayorista de terminación en cualquiera de las redes móviles de alguno
de los OMR.
Gráfico N°5
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales
Tráfico entrante y saliente desde y hacia las redes fijas IP, en
relación con el tráfico total de entrada y salida de una determinada red móvil.
Distribución porcentual. Año 2018.
Nota: Por
confidencialidad de los datos, el nombre del operador fue sustituido por una
letra.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de los proveedores
recolectada por el Área de Análisis Económico de SUTEL.
En el gráfico anterior, el porcentaje del tráfico telefónico fijo
cursado bajo el protocolo IP en relación con el tráfico de una determinada red
móvil para los operadores X y Y ha aumentado para el año 2018, mientras que
para el operador Z ha tendido a la baja en promedio en un 0,2% en comparación
con los datos del 2015. Sin embargo, se mantiene que los operadores de telefonía
IP no tienen el poder suficiente para compensar cualquier intento de imposición
de condiciones que pudiesen tener alguno de los OMR.
Asimismo, actualmente un 75% del tráfico total de los operadores de
telefonía fija IP se dirige hacia un OMR, lo cual implica que el servicio
mayorista de terminación en una red móvil es un servicio indispensable para los
operadores fijos IP del mercado, servicio sobre el cual, como ya se vio, no
poseen poder compensatorio de la demanda.
Si a lo anterior se añade el hecho de que actualmente el cargo de
terminación móvil representa un 53% del tope tarifario de las llamadas con
origen fijo y destino móvil, se encuentra que los operadores de telefonía IP
aún se mantienen en una situación en la cual un eventual incremento en el precio
mayorista del servicio de terminación en una red móvil individual afectaría la
provisión de este servicio, produciendo un desequilibrio importante a favor de
los OMR a nivel minorista.
Esta situación es más relevante sobre todo en el caso del ICE, dado el
porcentaje del tráfico fijo IP que se dirige a la red móvil del ICE. Sin
embargo, las redes de CLARO y TELEFÓNICA también constituyen destinos relevantes
para los operadores más pequeños.
Gráfico N°6
Servicio mayorista de terminación en las redes
móviles individuales
Porcentaje que representa el cargo de
terminación del tope tarifario de una llamada según destino.
Año 2018
Nota: el costo por
minuto se obtuvo de la información que remiten los operadores a la herramienta
Mi Comparador.
Fuente: Elaboración
propia a partir de los datos de la OIR 2014, RCS-059-2014, y Mi Comparador para
obtener el promedio del costo por minuto
En igual sentido, el gráfico anterior también permite concluir que para
los nuevos OMR, dados sus patrones de tráfico, y al representar el cargo de
terminación móvil entre un 53% y un 42% del tope tarifario, estos operadores también
están en una situación en la cual un eventual incremento en el precio mayorista
del servicio de terminación en una red móvil individual afectaría la provisión
del servicio de telecomunicaciones móviles a nivel minorista.
Si comparamos la información del gráfico anterior con los datos del 2015
contenido en la resolución RCS-264-2016, se refleja una disminución en puntos
porcentuales de un 29% para el destino fijo-móvil, una disminución de un 7%
para el destino móvil-móvil (Postpago) y una disminución de un 3% para el
destino móvil-móvil (Prepago). Conviene destacar que el cargo de interconexión
que fue establecido en el año 2010 se modificó mediante la resolución N°
RCS-244-2016.
Ahora bien, si comparamos dicha circunstancia con lo que ha pasado en
una serie de países comparables con Costa Rica se evidencia que existe una
variabilidad normal en este tipo de precios. Así las cosas, el cargo Propuesto
para el caso de Costa Rica se encuentra levemente por debajo del promedio. Es
importante mencionar que, la SUTEL actualizó los cargos de interconexión
aprobado y publicando las respectivas Ofertas de Interconexión por Referencia
de los OMR, el pasado 23 de abril del 2019.
Gráfico N°7
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales
Cargo de terminación en la red móvil para distintos países.
Año 2017 y 2018.
Fuente: UIT
Nota: Los cargos
están expresados en centavos de dólar ajustados por PPA
El grafico anterior evidencia que Costa Rica pasó de estar entre los
países de la muestra con el menor cargo de terminación móvil en el año 2010
(según se indica en el Informe final de la Contratación 2015LA-000007-SUTEL terminación
móvil OIR ICE) a estar con un cargo de interconexión muy cerca del promedio en
el 2018. Es importante considerar que la muestra de países utilizada en la
resolución RCS-264-2016 es distinta a la muestra utilizada para este informe,
dada la disponibilidad de información con que se dispone.
7) Costos de cambio de operador.
El principio de tasación de llamadas CPP (Calling Party Pays o el que llama paga”) hace que el usuario llamado no tenga ningún
incentivo para trasladarse a una red con menor costo de terminación, ya que al
usuario llamado no le preocupa el costo que paga el usuario llamante, de tal
forma que el principio CPP anula los incentivos a cambiar de operador ante
aumentos en el precio de terminación.
II) BARRERAS DE ENTRADA AL MERCADO.
Al igual que en la resolución RCS-264-2016 se detallan cuáles son los
elementos que deben ser considerados como barreras de entrada en el análisis de
competencia del mercado de terminación móvil, a saber:
1) Costos financieros de desarrollar canales alternativos de producción
o distribución.
En virtud de que las barreras a la entrada a cualquiera de los mercados
de terminación individual en una red móvil, sea en la red del ICE, CLARO o
TELEFÓNCA, son absolutas en el tanto que únicamente el operador propietario de
la red móvil puede prestar el servicio de terminación para las llamadas que
reciben sus clientes, los costos financieros de desarrollar canales
alternativos de producción o distribución se vuelven irrelevantes en cuanto técnicamente
no es posible desarrollar alternativas para la provisión de este servicio.
2) Economías de escala y alcance.
En materia economías de escala y alcance, como ya se ha venido indicando
y de acuerdo con la mencionada resolución N° RCS-264-2016, el ICE es el
operador que posee la red en la cual se termina la mayor cantidad de tráfico
móvil, en ese sentido la escala de su red lo constituye como el operador con el
mercado de terminación móvil más relevante. Sin embargo, los mercados de
terminación en las redes de CLARO y TELEFÓNICA, también resultan relevantes,
principalmente para los operadores fijos más pequeños del mercado. En
importante tener CLARO que la posición en los mercados minoristas de estos tres
operadores, dada la escala de red que poseen, contribuye a que presenten una
posición importante en los mercados mayoristas asociados.
3) Monto, indivisibilidad y plazo de recuperación de la inversión
requerida.
Como ya fue indicado previamente las barreras de entrada a cualquiera de
estos mercados son absolutas. Esta condición, en la cual no existen sustitutos
para la provisión del servicio mayorista, deviene del hecho de que el operador
que origina la llamada no puede elegir la red en la cual esta terminará, sino
que es una decisión del usuario escoger la red en que esta llamada terminará,
siendo que el operador no tiene más opción que enrutar la llamada hacia el
número elegido por el usuario. Así el monto, indivisibilidad y plazo de
recuperación de la inversión se vuelven elementos irrelevantes en cuanto a que
técnicamente no es posible desarrollar alternativas para la provisión de este
servicio.
4) Necesidad de contar con concesiones, autorizaciones y permisos.
Las concesiones y autorizaciones con que cuentan los actuales operadores
móviles les permiten ofrecer todos los servicios que se puedan prestar sobre
una red móvil, en ese sentido el servicio mayorista de terminación está incluido
dentro del título habilitante otorgado, sea concesión en el caso de los OMR,
sea autorización en el caso de los OMV. Debido a lo anterior no se requieren
trámites adicionales para que un determinado OMR preste el servicio mayorista
de terminación. Por lo anterior, se concluye que este elemento no represente
una barrera de entrada para el ofrecimiento de este servicio.
5) Inversión en publicidad.
La publicidad consiste en la divulgación de noticias o anuncios de
carácter comercial para atraer a posibles compradores o usuarios en general. Es
por tanto un mecanismo de diferenciación de un producto o servicio que es útil
frente a grupos extensos de potenciales usuarios, tal como se da en los
mercados de índole minorista.
Sin embargo, al tratarse el servicio de terminación de un mercado
mayorista, conformado por un número reducido de demandantes y oferentes del
servicio, en donde todos son operadores o proveedores telefónicos autorizados y
regulados por SUTEL, no se considera relevante analizar la inversión en
publicidad, dado que en general esta es inexistente y el establecimiento de los
relaciones de interconexión se da por medio de negociaciones internas entre los
propios agentes o en su defecto por intervención de la SUTEL. Lo cual permite
concluir que la publicidad, al no ser necesaria en este mercado, no representa
una barrera de entrada al mismo.
6) Limitaciones a la competencia en los mercados internacionales.
Las limitaciones a la competencia en los mercados internacionales se
refieren al acceso de los proveedores locales a ciertos recursos
internacionales indispensables para la prestación adecuada del servicio local.
Con base en la naturaleza y dimensión geográfica del mercado de terminación
este elemento no es relevante ni aplicable al mismo, por lo cual no constituye
una barrera de entrada a este mercado.
7) Actos de autoridades estatales o municipales que discriminen entre
operadores o proveedores.
Cabe mencionar que los operadores que participan como proveedores del
servicio de terminación móvil, normalmente no requieren desplegar elementos
soportantes de red como postes y ductos debido a que ya estos están desplegados
para la prestación minorista del servicio. Debido a lo anterior se concluye que
los actos de autoridades estatales o municipales que discriminen entre
operadores no es un elemento que represente una barrera a la entrada del
mercado para nuevos operadores.
III) ANÁLISIS PROSPECTIVO DEL MERCADO.
En noviembre del 2016 mediante resolución RCS-264-2016 se declaró al
ICE, CLARO y TELEFÓNICA como operadores importantes en el mercado del servicio
mayorista de terminación en la red móvil (para el año 2010 solo el ICE tenía
esta obligación). En virtud de lo anterior, se le ordenó a cada operador
suministrar la Oferta de Interconexión por Referencia (OIR); esta obligación
tiene por objeto agilizar los procesos de acceso e interconexión por parte de
otros operadores, principalmente fijos IP.
Por ello, mediante las resoluciones RCS-061-2019 – RCS-062-2019
y RCS-063-2019 del 4 de abril del año 2019 fueron aprobadas las respectivas
OIRs para el ICE, CLARO y TELEFÓNICA, de modo que con la aceptación de la
oferta por parte de los operadores y proveedores de servicio de telefonía, se
establecerá una relación jurídica de interconexión, que es vinculante para el
OMR que la ofrece.
1) Cambios tecnológicos previsibles.
Si bien en el análisis del mercado minorista llevado a cabo en el año
2017 mediante resolución N° RCS-248-2017 se indicaba que una tendencia
relevante del mercado de telecomunicaciones móviles se refiere al aumento en el
consumo de datos y la importancia que dicha situación le da al servicio de
internet, lo cierto es que a la fecha aún el servicio de voz continúa siendo el
servicio que mayores ingresos les representan a los operadores de
telecomunicaciones móviles. No obstante, comparando dicha información con los
datos del año 2015, se evidencia que para el año 2018 los ingresos de voz han
disminuido en puntos porcentuales en un 9%, contrario a los ingresos de datos
que van en aumento, siendo que para el periodo 2018 crecieron en 12%, mientras
que los otros ingresos (SMS, MMS) se han mantenido con una tendencia a la baja
en los últimos años.
Gráfico N°8
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales:
Evolución de la distribución de los ingresos por servicios móviles.
Distribución
absoluta total y porcentual por servicio. Periodo 2015 - 2018.
Del gráfico anterior se deriva que los ingresos por el servicio de voz
en el mercado aún son relevantes, sin dejar de lado la importancia que han
presentado los ingresos por el servicio de datos. Consistentemente, se
encuentra que el servicio mayorista de terminación en las redes móviles
continúa siendo muy importante para la prestación del servicio minorista
asociado, siendo que no se vislumbra que en el corto plazo pueda cambiar dicha circunstancia,
de tal forma se concluye que el servicio mayorista de terminación móvil
continuará siendo relevante en el corto plazo para los operadores móviles y más
aún para los operadores fijos.
2) Tendencias del mercado.
a) Anuncios del ingreso o salida de operadores del
mercado.
Para el año 2018 mediante NI-11912-2018 Televisora de Costa Rica S.A.
bajo la marca comercial Tuyo Móvil se presentó una solicitud para el cierre
definitivo del servicio OMV. Asimismo, mediante el NI-06563-2019 se presentó
una solicitud de renuncia del título habilitante otorgado mediante la resolución
RCS-535-2009. Por ello, mediante resolución del Consejo de la Sutel
RCS-174-2019 se acoge el oficio 05538-SUTEL-DGM-2019 donde se rinde el informe
acerca de la solicitud de renuncia al título habilitante para la prestación del
servicio i) Acceso a Internet, ii) Transferencia de datos, iii) Canales punto a
punto y iv) Televisión por cable analógico y digital; así como las ampliaciones
de servicios de telecomunicaciones, entre las que se encuentra el servicio de
OMV.
Por otra parte, en fecha 2 de enero del 2019 mediante NI-00097-2019,
Radiográfica Costarricense, S.A. bajo la marca comercial Fullmóvil presentó una
solicitud para el cierre definitivo de los servicios de telecomunicaciones OMV
dirigidos a usuarios finales, en la cual manifesto el interés únicamente en
mantener los servicios móviles de SMS empresarial y conectividad Machine to
Machine (M2M). Por ello, mediante acuerdo del Consejo de la Sutel 012-008-2019
se acoge el informe técnico de recomendación 00696-SUTEL-DGM-2019 y se autoriza
a RACSA a dar de baja los servicios dirigidos de telecomunicaciones móviles
dirigidos a usuario final bajo la marca “Fullmóvil”. En
línea con lo anterior, mediante el acuerdo 020-020-2019, el Consejo de la Sutel establece
que RACSA no debe retornar el Routing Number (1922) designado mediante
resolución RCS-319-2014, Asimismo, se autoriza a RACSA a utilizar el rango
numérico solicitado de 5018-0000 a 5019-9999 para el traslado de los servicios
SMS empresariales y conectividad Machine to Machine (M2M) que se encuentran activos
con otra numeración del rango anteriormente otorgado.
Respecto a otros anuncios, la SUTEL no tiene conocimiento de que otros
operadores de telecomunicaciones móviles en el corto plazo tengan planes de
ingresar o salir en el mercado.
b) Anuncio de fusiones y adquisiciones.
El día 9 de abril del 2019, la empresa Millicom Spain S.L. (entidad que
forma parte del mismo grupo económico que Millicom Cable Costa Rica S.A.)
solicitó la autorización para la adquisición de TELEFÓNICA.
Tigo Costa Rica (Millicom Cable Costa Rica S.A) es un operador
autorizado para brindar servicios de telefonía fija, entre otros servicios.
Ofrece servicios de telefonía fija tanto residencial como empresarial. Por su
parte TELEFÓNICA brinda también servicios de telefonía móvil principalmente,
pero también brinda servicios de telefonía fija, sin embargo, su enfoque se
debe al segmento empresarial.
Los efectos de esta concentración son analizados actualmente por la
SUTEL de acuerdo con lo establecido en la Ley y Reglamentos y en la Guía de
autorización de concentraciones, por lo tanto, si dicha operación afecta a la
competencia en el mercado la misma puede rechazarse, o para aprobarse se
establecerían ciertas condiciones. Cabe señalar que, mediante resolución
RCS-221-2019 se autoriza la solicitud de concentración presentada por Tigo para
la adquisición de acciones de TELEFÓNICA.
Respecto a otros anuncios, la SUTEL no tiene conocimiento de otros
operadores de telecomunicaciones en el corto plazo tengan planes de efectuar
una concentración económica, donde se vea involucrado el servicio de terminación
en una determinada red móvil.
c) Asignación de concesiones adicionales de espectro.
En julio del 2017 mediante la licitación de espectro
2016LI-000002-SUTEL, la SUTEL subastó el total de bloques de espectro
disponible (70 MHz), como resultado del proceso las empresas TELEFÓNICA y CLARO
ofertaron - en una única ronda de 20 minutos- 2 bloques de 2x5 MHz en la banda
de 1.800 MHz cada una, en tanto que, en la banda de 1900/2100 MHz, el operador
TELEFÓNICA se dejó 2 bloques de 2x5 MHz y CLARO un bloque de 2X5 MHz.
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT)
vigente por el MICITT se establece en el programa 20 las siguientes metas para
sistemas IMT:
▪ Para el 2016, 360
MHz asignados
▪ Para el 2018, 515
MHz asignados
▪ Para el 2021: 890
MHz asignados
Mediante el acuerdo del consejo 033-040-2019 del 12 de julio del 2019,
el Consejo de la SUTEL aprobó una propuesta de Cronograma de Asignación de
Espectro (CAE) para sistemas IMT, en el cual la Sutel recomienda al MICITT las
bandas que deben ser asignadas en el corto plazo para IMT. No obstante, no se
ha recibido la respuesta por parte del MICITT sobre lo recomendado en dicho
informe.
Por último, existe un interés del MICITT en iniciar un proceso concursal
de espectro para servicios de sistemas en banda angosta. Hoy en día ningún
operador o proveedor de servicios de telecomunicaciones puede prestar este tipo
de servicios. De darse dichas concesiones, implicaría la autorización de nuevos
actores en el mercado para este servicio de telecomunicaciones. No obstante,
aún no se han recibido las instrucciones del MICITT para llevar a cabo este
proceso.
d) Tendencias históricas de los indicadores relevantes
En este apartado se busca determinar si de las tendencias de los
indicadores se puede evidenciar un cambio significativo en la estructura de
mercado que pueda impactar la competencia del mercado en el corto o mediano plazo.
En particular interesa determinar si se vislumbra un cambio importante
en el tráfico de las redes móviles de los operadores. Así las cosas, mediante
proyecciones del tráfico originado en las redes fijas alternativas se simula el
posible comportamiento que se podría presentar en este mercado, ello se muestra
en el siguiente gráfico:
Gráfico N°9
Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales:
Tráfico On- net originado en una red móvil alternativa. Proyección la
distribución sobre el tráfico total.
Años 2018-2021.
IV) SOBRE LA EXISTENCIA DE DOMINANCIA CONJUNTA.
En este mercado no puede existir dominancia conjunta, ello a razón de
que sólo existe un operador capaz de ofrecer este servicio en cada red definida
previamente como un mercado relevante individual.
V) CONCLUSIONES
Estructura del mercado.
1. Actualmente existen tres mercados de terminación móvil sujetos de
análisis: i) Terminación en la red del INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD,
ii) Terminación en la red de CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y iii)
Terminación en la red de TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A.
2. La cuota de mercado de cada operador en su red sea en su respectivo
mercado es igual al 100%, ya sea si estima mediante los suscriptores, tráfico o
los ingresos para dicha cuota de mercado. Sin embargo, la mayor cantidad de
tráfico telefónico terminado en una red móvil sigue siendo el correspondiente a
la red del ICE, lo que implica que, en materia de interconexión el mercado de
terminación en la red del ICE continúa siendo el mercado más importante para el
sistema de redes de telefonía pública nacional.
3. Como la participación de cada operador en su red es del 100%, el nivel
de concentración medido por el índica HHI en cada uno de los tres mercados
relevantes definidos es de 10.000 puntos, y no representa un indicador significativo
para este análisis, dada la definición de mercado realizada.
4. Para valorar el comportamiento reciente de los participantes de cada uno
de los mercados de terminación definidos anteriormente, a continuación, se hace
un análisis separado del comportamiento reciente de cada uno de ellos:
a. INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD: Posterior a la apertura del
sector de telecomunicaciones, la SUTEL, conforme con sus competencias dicto
tres órdenes de acceso e interconexión contra el ICE para garantizar la
interoperabilidad de los servicios de telecomunicaciones. Los tipos de
desacuerdos que se han presentado son de diversa naturaleza, pero el elemento
más común a ellos ha sido el tema de la determinación de los cargos de
interconexión. Es importante mencionar que en noviembre del 2016 mediante
resoluciones RCS-260-2016, RCS-263-2016 y RCS-264-2016 se declaró al ICE como
operador importante en el mercado mayorista de originación, en el servicio mayorista
de terminación en la red fija y en el mercado mayorista de terminación en la
red móvil, entre las obligaciones interpuestas, se le ordenó suministrar una
Oferta de Interconexión por Referencia (OIR), la cual tiene por objeto agilizar
los procesos de acceso e interconexión por parte de otros operadores.
b. TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A.: En relación con el caso de
TELEFÓNICA esta empresa representa el segundo destino de telefonía móvil hacia
el cual se dirige la mayor cantidad de tráfico del mercado. En el caso de
TELEFÓNICA destaca el hecho de que actualmente se encuentra interconectado de
forma directa con 5 operadores (dos de los cuales son los otros operadores
móviles, sean el ICE y CLARO) y de forma indirecta con 14 operadores (el
transito lo realiza a través de los operadores ICE y Millicom). Es importante
mencionar que, en noviembre del 2016 mediante resolución RCS-264-2016 se
declaró a TELEFÓNICA con poder sustancial en el mercado del servicio mayorista de
terminación en la red móvil y se le ordenó suministrar una Oferta de
Interconexión por Referencia (OIR), esta obligación tiene por objeto agilizar
los procesos de acceso e interconexión por parte de otros operadores.
c. CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A.: En relación con el caso de CLARO
esta empresa representa el tercer destino de telefonía móvil hacia el cual se
dirige la mayor cantidad de tráfico del mercado. En el caso de CLARO está
actualmente interconectado de forma directa con 8 operadores (dos de los cuales
son los otros operadores móviles, sean el ICE y TELEFÓNICA) y de forma
indirecta con 10 operadores (el transito lo realiza a través de los operadores
ICE, Telecable y Callmy Way). Es importante mencionar que, en noviembre del
2016 mediante resolución RCS-264-2016 se declaró a CLARO con poder sustancial
en el mercado del servicio mayorista de terminación en la red móvil y se le
ordenó suministrar una Oferta de Interconexión por Referencia (OIR), esta
obligación al igual que en el caso del ICE y TELEFÓNICA, tiene por objeto
agilizar los procesos de acceso e interconexión por parte de otros operadores.
CLARO se ha mostrado más anuente a negociar la interconexión directa con los
operadores más pequeños del mercado, prueba de ello, se muestra en la
comparación del cuadro anterior con los datos del 2015 indicados en la
resolución N°RCS-264-2016, donde se interconectaron 2 operadores nuevos de
forma directa con CLARO en el año 2019.
5. No existen fuentes alternativas de suministro del servicio de
terminación en la red de un determinado operador, por lo que el acceso del
resto de participantes a dicho insumo depende exclusivamente de los términos en
los cuales el servicio mayorista sea ofrecido por el operador dueño de la red.
6. Más de un 50% del tráfico telefónico de los nuevos OMR se dirige hacia
la red móvil de otro operador y por tanto es tráfico que hace uso del servicio
de terminación. Lo anterior contrasta con el caso del ICE, para quien el mayor
porcentaje de llamadas lo constituye el tráfico On-net; esta situación pone al
ICE en una situación de ventaja respecto al resto de OMR, lo que hace que el
ICE no enfrente poder compensatorio por parte de los otros OMR que le impida
elevar el cargo de terminación para las llamadas procedentes de las restantes
redes móviles.
7. En relación con el poder compensatorio de los operadores fijos ante los
OMR, existen dos situaciones sujetas a análisis, en primer lugar, el ICE como
dueño de la red de telefonía fija básica tradicional, por el volumen de tráfico
que intercambia con los OMR el cual representa un 33% de total del tráfico
saliente de las redes móviles, es un operador que posee poder compensatorio
para negociar los cargos de interconexión con los restantes operadores móviles
del mercado. Por otro lado, en el caso de los operadores de telefonía fija por
tecnología IP su volumen de tráfico representan menos de un 1% del tráfico
móvil saliente y alrededor de un 5% del total de tráfico fijo entrante a una
red móvil, ello hace que carezcan completamente de poder compensatorio para
negociar los términos de acceso al mercado mayorista de terminación en
cualquiera de las redes móviles de alguno de los OMR.
8. Actualmente el cargo de terminación móvil representa un 53% del tope
tarifario de las llamadas con origen fijo y destino móvil, se encuentra que los
operadores de telefonía IP están en una situación en la cual un eventual
incremento en el precio mayorista del servicio de terminación en una red móvil
individual afectaría significativamente la provisión de este servicio,
produciendo efectos contrarios a la competencia a nivel minorista. En igual
sentido, para los nuevos OMR el cargo de terminación móvil representa entre un
53% y un 42% del tope tarifario, por lo que estos operadores también están en
una situación en la cual un eventual incremento en el precio mayorista del
servicio de terminación en una red móvil individual afectaría la provisión del
servicio móviles a nivel minorista.
9. El principio de tasación de llamadas CPP hace que el usuario llamado no
tenga ningún incentivo para trasladarse a una red con menor costo de
terminación, ya que al usuario llamado no le preocupa el costo que paga el
usuario llamante, de tal forma que el principio CPP anula los incentivos a
cambiar de operador ante aumentos en el precio de terminación.
Barreras de entrada al mercado.
10. De acuerdo con lo establecido en la resolución N° RCS_264-2016, las
barreras a la entrada a cualquiera de los mercados de terminación individual en
una red móvil, sea en la red del ICE, CLARO o TELEFÓNICA, son absolutas en
tanto que únicamente el operador propietario de la red móvil puede prestar el
servicio de terminación para las llamadas que reciben sus clientes, los costos
financieros de desarrollar canales alternativos de producción o distribución se
vuelven irrelevantes en cuanto técnicamente no es posible desarrollar
alternativas para la provisión de este servicio.
11. En materia economías de escala y alcance, al existir una integración
vertical en los mercados minoristas de los tres OMR, y dada la escala de red
que poseen, ello contribuye a que poseen a su vez una posición importante en
los mercados mayoristas asociados.
12. Las barreras a la entrada a cualquiera de estos mercados son absolutas,
esta condición sigue estando vigente en la actualidad, ello debido a que no
existen sustitutos para la provisión del servicio mayorista lo que implica que
el monto, indivisibilidad y plazo de recuperación de la inversión se vuelven
elementos irrelevantes técnicamente, en el sentido que no es posible
desarrollar alternativas para la provisión de este servicio.
13. La publicidad no representa una barrera de entrada a los mercados de
terminación, pues son mercados mayoristas en donde esta no es necesaria de
forma directa para el crecimiento del servicio.
14. Las limitaciones a la competencia en los mercados internacionales no
representan una barrera de entrada a los mercados de terminación.
15. La discriminación por parte de las autoridades estatales o municipales o
representan una barrera de entrada a los mercados de terminación.
Análisis prospectivo del mercado.
16. Mediante resolución RCS-264-2016 se declaró al ICE, CLARO y TELEFÓNICA
como operadores importantes en el mercado del servicio mayorista de terminación
en la red móvil. Por ello, mediante las resoluciones RCS-061-2019 – RCS-062-2019
y RCS-063-2019 del 4 de abril del año 2019 fueron aprobadas las respectivas
OIRs para el ICE, CLARO y TELEFÓNICA, de modo que con la aceptación de la
oferta por parte de los operadores y proveedores se establecerá una relación
jurídica de interconexión.
17. Dada la importancia que mantiene el servicio de llamadas en el mercado
minorista, el servicio mayorista de terminación en las redes móviles continúa
siendo relevante para la prestación del servicio minorista asociado. No se
vislumbra que en el corto plazo algún cambio en dicha circunstancia.
18. Para el año 2018 mediante NI-11912-2018 Televisora de Costa Rica S.A.
bajo la marca comercial Tuyo Móvil presentó una solicitud para el cierre
definitivo del servicio OMV. Así también, en fecha 2 de enero del 2019 mediante
NI-00097-2019 Radiográfica Costarricense, S. A. bajo la marca comercial
Fullmóvil presentó la solicitud de aprobación para dar de baja los servicios de
telecomunicaciones OMV dirigidos a usuarios finales bajo la
marca “Fullmóvil”, manteniendo únicamente los servicios SMS Empresariales y Machine
to Machine (M2M).
19. El día 9 de abril del 2019, la empresa Millicom Spain S.L. (entidad que
forma parte del mismo grupo económico que Millicom Cable Costa Rica S.A.)
solicitó la autorización para la adquisición de TELEFÓNICA. Los efectos de esta
concentración son analizados actualmente por la SUTEL de acuerdo con lo
establecido en la Ley y Reglamentos y en la Guía de autorización de
concentraciones, por lo tanto, si dicha operación afecta a la competencia en el
mercado la misma puede rechazarse, o para aprobarse se establecerían ciertas
condiciones. Una vez realizados los análisis respectivos, mediante resolución
RCS-221-2019 se autoriza la solicitud de concentración presentada por Tigo para
la adquisición de acciones de TELEFÓNICA.
20. En julio del 2017 mediante la licitación de espectro
2016LI-000002-SUTEL, la SUTEL subastó el total de bloques de espectro
disponible (70 MHz) a TELEFÓNICA y CLARO. Adicionalmente, mediante el acuerdo del
consejo 033-040-2019 del 12 de julio del 2019, la SUTEL aprobó una propuesta de
Cronograma de Asignación de Espectro (CAE) para sistemas IMT, en el cual la
Sutel recomienda al MICITT las bandas que deben ser asignadas en el corto plazo
para IMT. No obstante, no se ha sido recibido respuesta por parte del MICITT.
Dominancia conjunta.
21. En este mercado no puede existir dominancia conjunta puesto que sólo
existe un operador capaz de ofrecer este servicio en cada red definida como un
mercado relevante individual.
C. DEFINICIÓN DE LOS OPERADORES Y PROVEEDORES IMPORTANTES E IMPOSICIÓN
DE OBLIGACIONES EN EL MERCADO DEL SERVICIO MAYORISTA DE TERMINACIÓN EN REDES MÓVILES
INDIVIDUALES
I. Que el análisis realizado en relación con el servicio mayorista de
terminación en las redes móviles individuales permite concluir que el INSTITUTO
COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE
COSTA RICA TC S.A., de conformidad con el artículo 12 del Reglamento de Acceso
e Interconexión de Redes de telecomunicaciones, son los operadores importantes
de cada uno de los tres mercados de terminación definidos previamente, por las siguientes
razones:
• El INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, CLARO CR
TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. poseen un 100% de la
cuota de su respectivo mercado de terminación.
• El INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, CLARO CR
TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. poseen el control de
las instalaciones necesarias para terminar una llamada en sus respectivas
redes.
• Si bien no se evidencian ventajas tecnológicas relevantes en la red de
un determinado operador, este elemento no resulta de particular importancia
para el mercado relevante analizado.
• El INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, CLARO CR TELECOMUNICACIONES
S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. poseen altas economías de escala ya que
cuentan las tres redes más grandes del país en cobertura. La escala de las
redes de estos operadores cobra particular relevancia en relación con las redes
de los operadores de telefonía fija IP.
• El INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, CLARO CR
TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. son operadores
integrados verticalmente y poseen una posición significativa en los mercados
minoristas, lo que les facilita negociar las condiciones de interconexión en
los mercados mayoristas con los diferentes operadores y proveedores del
servicio.
• Los tres mercados de terminación en las redes móviles presentan una
ausencia de competencia potencial, ya que no es posible desarrollar canales
alternativos de producción para la provisión de este servicio.
• Los tres mercados de terminación en las redes móviles presentan altos
obstáculo a la expansión de las operaciones de otros proveedores, en particular
de los operadores más pequeños del mercado, sean los operadores de telefonía
IP.
• Si bien no se encuentra que un determinado operador posea a nivel
mayorista exclusividad en algunas zonas geográficas del país, dicha situación
no resulta de particular relevancia para el mercado relevante analizado.
• No existe la posibilidad de desarrollar canales alternativos para el
ofrecimiento de este servicio.
II. Que cada uno de los mercados asociados al
“Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales” poseen un
operador
con poder significativo de mercado, sean el INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD, CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC
S.A., lo que implica, conforme a la normativa vigente, que ninguno de estos mercados
se encuentra en competencia efectiva.
III. Que por lo tanto es pertinente y necesario imponerle al INSTITUTO
COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, a CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y a
TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. las siguientes obligaciones como instrumentos
que buscan eliminar los problemas de competencia encontrados en los mercados
relevantes del servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales:
a. Hacer pública la información que SUTEL solicite, la cual deberá ser
suficiente, clara, completa y precisa.
Se debe imponer la presente obligación en virtud de que ésta tiene como
objetivo agilizar la detección de cualquier conducta contraria a las
obligaciones y prohibiciones establecidas en la normativa costarricense, así
como verificar el cumplimiento de las obligaciones impuestas específicamente
por la Sutel en el presente mercado y de esta manera incentivar la competencia
en los mercados minoristas, siendo el principal beneficiado el usuario final,
fin que encuentra su fundamento en los principios de transparencia y no
discriminación establecidos en la normativa. La Sutel determinará qué
información se deberá hacer pública de conformidad con las condiciones de
mercado y de información que ella considere, lo hará en el momento en que lo
considere oportuno.
b. Mantener contabilidades de costos separadas para cada servicio, de
acuerdo con los reglamentos.
La obligación de mantener contabilidades de costos separadas para cada
servicio se concibe como un mecanismo de control por parte de la Sutel para
prevenir el desarrollo de subsidios cruzados y otras prácticas contrarias a la
competencia, tales como el favorecimiento a determinados operadores o proveedores
específicos, entre otros. Esta obligación se establece en apoyo a la necesidad
de información que requiere el regulador para poder dar un seguimiento adecuado
al comportamiento del operador importante del mercado.
La presente obligación responde a la necesidad de información suficiente
sobre los ingresos y costos totales de los distintos servicios de telecomunicaciones,
ya que a partir de ellos la Sutel podrá supervisar y verificar el cumplimiento
de la legislación aplicable, ya que permite conocer de forma desagregada los costos
de los servicios de los operadores de telecomunicaciones que se encuentren sujetos
a regulación, así como verificar el cumplimiento de otras de las obligaciones
impuestas, tal y como es el caso de la orientación a costos en la determinación
de los cargos de terminación y otros cargos mayoristas asociados.
El cumplimiento de esta obligación se deberá ejecutar en los términos de
lo establecido en la resolución del Consejo de la SUTEL RCS-319-2017 de las
15:00 horas del 06 de diciembre de 2017 “ACTUALIZACIÓN DE LOS FORMATOS PARA
LA PRESENTACIÓN DE COSTOS DEL MANUAL SOBRE LA METODOLOGÍA PARA LA APLICACIÓN
DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD DE COSTOS SEPARADA (CONTABILIDAD REGULATORIA)
APROBADO EN LA RESOLUCIÓN RCS-187-2014”.
El operador debe presentar un sistema de contabilidad regulatorio
completo y a través de este cumplir con los principios, criterios y parámetros
establecidos en el Manual de Contabilidad Regulatoria, para así garantizar
resultados transparentes, medibles y cuantificables de su sistema de
contabilidad regulatoria, lo cual es necesario para que el sistema cumpla con
el objetivo en cuanto a la distribución y asignación de costos, gastos e
ingresos por servicios alcanzando así los principios de causalidad,
transparencia, y no discriminación. Lo anterior porque pueden existir costos
compartidos entre un servicio regulado y otro servicio no regulado, siendo que
la única forma para determinar que la distribución de estos responde a las
actividades que los generan, y que su distribución cumple con los principios
contables definidos, se obtiene solamente con datos de los costos de los
servicios que los comparten.
Los operadores sujetos de dar cumplimiento a esta obligación deberán
iniciar con la implementación inicial de la contabilidad regulatoria definida
en el artículo 24 de la resolución RCS-319-2017 y presentar todos los documentos
de la primera fase del año 2018 a partir de la publicación final de la
resolución que defina la revisión del mercado relevante analizado en este
documento, según lo solicitado por la Dirección General de Mercados.
c. Abstenerse de realizar las prácticas monopolísticas señaladas en el
régimen sectorial de competencia correspondiente o en la Ley de promoción de la
competencia y defensa efectiva del consumidor.
Esta obligación es de aplicación general, y no exclusiva de los
operadores importantes, e inmediata a todos los operadores de redes y
proveedores de servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, se impone en este
acto a los a los operadores importantes, en consideración de lo establecido en
el artículo 75 inciso 2 subinciso iii) de la Ley 7593, buscando reafirmar la
obligación que tienen todos los operadores y proveedores del mercado de
telecomunicaciones de abstenerse de realizar cualquiera de las prácticas monopolísticas
señaladas en la normativa correspondiente al régimen sectorial de competencia o
en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley
7472.
d. Dar libre acceso a sus redes y a los servicios que por ellas preste, en
forma oportuna y en condiciones razonables y no discriminatorias, a los
prestadores y usuarios de servicios de telecomunicaciones, a los generadores y
receptores de información y a los proveedores y usuarios de servicios de
información.
Como fue determinado previamente la interconexión directa con los OMR
del mercado reviste especial importancia para los restantes operadores de
telefonía del mercado, de tal forma que la negativa de interconectarse
directamente lleva aparejado un deterioro de los términos en que los restantes
operadores acceden a los insumos mayoristas necesarios para la prestación de
los servicios minoristas de telefonía, principalmente por el encarecimiento que
ello acarrea en el costo de interconexión, ello debido a que se debe agregar un
costo adicional por tránsito, producto de la interconexión indirecta que
necesitan realizar para llegar a los operadores móviles. Así esta obligación de
dar libre acceso a sus redes a los restantes prestadores de servicios de
telecomunicaciones en condiciones razonables y no discriminatorias no sólo evitaría
eventuales abusos de los operadores importantes, sino que también favorecería
la competencia a nivel minorista.
e. Proporcionar, a otros operadores y proveedores, servicios e información
de la misma calidad y en las mismas condiciones que la que les proporciona a
sus filiales o asociados y a sus propios servicios.
Se impone esta obligación en cumplimiento del principio de transparencia
y no discriminación presente en la normativa. Ya que los operadores y
proveedores que requerían este tipo de servicios son usualmente sus
competidores a nivel minorista, así se busca que un determinado operador
importante no preste determinados servicios en condiciones distintas a las que
se los presta a empresas de su mismo grupo económico. Siendo entonces que, el
operador importante debe de atender las solicitudes razonables de acceso a
recursos específicos de sus redes y a su utilización de la misma manera en que
lo haría para sí mismo o cualquier asociado.
f. Facilitar el acceso oportuno a sus instalaciones esenciales y poner, a
disposición de los operadores y proveedores, información técnica relevante, en
relación con estas instalaciones, así como cumplir las obligaciones propias del
régimen de acceso e interconexión.
Se impone esta obligación debido a que es imprescindible para el
desarrollo de las telecomunicaciones un acceso oportuno a las instalaciones que
los otros operadores requieran. Por lo que el operador importante debe velar
por que las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus
redes y a su utilización sean atendidas en un período de tiempo razonable
evitando demoras injustificadas que repercutan en el desarrollo de las
actividades del operador solicitante y por ende en los servicios brindados al
usuario.
Asimismo, el operador importante deberá proporcionar la información
necesaria a los otros operadores sobre las especificaciones técnicas,
características de las redes, condiciones de suministro, utilización y precios
a fin de asegurar la interoperabilidad de las redes y el desarrollo de la
competencia en los mercados minoristas asociados. El cumplimiento de la
presente obligación se debe dar atendiendo las disposiciones establecidas en el
Reglamento de Régimen de Acceso e Interconexión de la Redes de Telecomunicaciones
(RAIRT).
g. Abstenerse de divulgar o utilizar indebidamente la información de
competidores, adquirida al proveer interconexión, arrendamiento o acceso a sus
instalaciones esenciales.
Se impone esta obligación en virtud de que el operador importante, como
parte de las negociaciones de acceso e interconexión, tendrá acceso a
información privilegiada sobre las redes de los otros operadores y proveedores.
De tal forma que resulta un contrasentido establecer obligaciones de acceso e interconexión
para incentivar la competencia, pero permitir que el operador importante
pudiese utilizar para su propio beneficio la información obtenida de los otros
operadores y proveedores, quienes, son sus competidores en los mercados
minoristas asociados. Esta obligación asimismo responde al principio de confidencialidad
presente en la normativa nacional y en protección a la libertad de empresa,
protegido en la Constitución Política.
h. Exigirles que ofrezcan acceso a los elementos de red, de manera
desagregada y en términos, condiciones y tarifas, orientados a costos que sean
razonables, no discriminatorios y transparentes, para el suministro de
servicios de telecomunicaciones disponibles al público, de conformidad con lo
que reglamentariamente se indique. El cálculo de los precios y las tarifas
estarán basados en los costos atribuibles a la prestación del servicio y de la
infraestructura, los cuales deberán incluir una utilidad en términos reales, no
menor que la media de la industria nacional o internacional; en este último
caso, con mercados comparables en la industria de las telecomunicaciones.
Como fue indicado previamente actualmente el cargo de interconexión
representa un porcentaje muy significativo, superior en todos los casos al 53%
del tope tarifario minorista, del costo total de la prestación del servicio, en
esos términos un eventual abuso en el mercado mayorista de terminación
afectaría significativamente la provisión del servicio a nivel minorista.
Siendo a su vez que, como fue determinado también de previo, existe falta de
poder compensatorio entre el ICE y los restantes OMR del mercado y entre los
operadores de telefonía fija IP y todos los OMR, lo que implica que estos
mercados reúnen las condiciones para que se pudieran presentar abusos en la
determinación del cargo de terminación y demás cargos asociados a la prestación
mayorista del servicio.
Por lo anterior se considera que es imprescindible imponer la obligación
de que los operadores importantes declarados en estos mercados ofrezcan acceso
a los elementos de red, de manera desagregada y en términos, condiciones y
tarifas, orientados a costos que sean razonables, no discriminatorios y transparentes.
Estos cargos o tarifas deberán ser calculados a partir de la metodología
definida en la resolución RCS-137-2010 de las 10:50 horas del 05 de marzo de
2010 o las que para este tema defina posteriormente la SUTEL. Para verificar lo
anterior los operadores importantes deberán remitir ante la SUTEL los modelos
de costos que dieron sustento a los cargos presentados ante la SUTEL.
Si los cálculos presentados por los operadores importantes no llegan a
ajustarse a la metodología previamente definida, la Sutel podrá utilizar sus
propios modelos de costos para determinar unos cargos de terminación y demás
cargos asociados que favorezcan la competencia a nivel minorista.
i. Suministrar una Oferta de Interconexión por Referencia (OIR),
suficientemente desglosada, que contenga los puntos de acceso e interconexión y
las demás condiciones técnicas, económicas y jurídicas, que sirvan como marco
de referencia para el establecimiento de acuerdos de interconexión o
resoluciones de la Sutel. La OIR deberá ser aprobada por la Sutel, la
cual podrá efectuar modificaciones, enmiendas o aclaraciones para el
cumplimiento de los principios y objetivos de esta Ley.
La Oferta de Interconexión por Referencia es un instrumento que busca
facilitar las negociaciones de interconexión entre los operadores del mercado y
los operadores importantes de cada mercado de terminación móvil. Esta
obligación permite acelerar las negociaciones entre operadores y proveedores,
lo que lleva a generar transparencia y evitar algún tipo de discriminación en
cuanto a las condiciones que se ofrecen para el servicio de terminación tanto
para llamadas como para SMS.
Esta obligación debe cumplirse en los términos establecidos en los
artículos 58 y 59 del Reglamento de Acceso e Interconexión de la Redes de
Telecomunicaciones. A su vez dicha Oferta estará sujeta a las observaciones y
modificaciones que sean señaladas por la Sutel durante el proceso de revisión,
así como la que se determine vía resolución. La OIR debe estar lo
suficientemente desglosada y ser clara en los aspectos, técnicos, económicos,
jurídicos y de procedimiento. Es deber de cada operador importante mantener
actualizada la OIR. Una vez que la OIR haya sido aprobada por la SUTEL esta se
deberá publicar en el diario oficial La Gaceta y el operador deberá ponerla a
disposición en su página web.
Se otorga un plazo de diez meses a partir de la publicación en La Gaceta
de la resolución que defina los nuevos mercados relevantes de telecomunicaciones
para que los operadores importantes sujetos a la obligación de presentar una
OIR puedan dar cumplimiento a la misma.
Asimismo, se entiende que las OIR aprobadas mediante las resoluciones
RCS-061-2019 para el ICE, RCS-062-2019 para CLARO y RCS-063-2019 para
TELEFÓNICA, continuarán vigentes hasta tanto no se dé la aprobación de las
nuevas OIR, las cuales deberán ser presentadas en el plazo supra citado.
IV. Imponer al INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, a CLARO CR
TELECOMUNICACIONES S.A. y a TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. la siguiente
obligación en relación con el servicio mayorista de terminación en un red móvil
y exclusivamente en favor de nuevos OMR en el caso de que, producto de algún
proceso de licitación de espectro, llegara a ingresar otro u otros operadores
móviles de red al mercado, ello como un instrumento que busca eliminar los
problemas de competencia encontrados en el mercado relevante asociado. Esta
obligación se mantendrá vigente en favor del nuevo OMR por un período de cinco años
como máximo a partir del ingreso efectivo, sea de la puesta a disposición de
servicios a los usuarios finales de telecomunicaciones, del nuevo OMR en el
mercado minorista de telecomunicaciones móviles:
a. Contar con un cargo de terminación en su red móvil (roaming nacional)
que favorezca el desarrollo del nuevo operador móvil de red.
D. OBSERVACIONES RECIBIDAS EN LA CONSULTA PÚBLICA PARA LA REDEFINICIÓN
DEL MERCADO RELEVANTE MAYORISTA DE TERMINACIÓN EN REDES MÓVILES INDIVIDUALES, DECLARATORIA
DE OPERADORES IMPORTANTES E IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES
I. Que en el proceso de consulta pública que se llevó a cabo entre el 10 de
marzo de 2020 y el 31 de marzo del 2020, se recibieron en tiempo solamente
observaciones por parte Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).
II. Que el día 28 de mayo del 2020 mediante el informe 04477-SUTEL-DGM-2020,
el cual es acogido en su totalidad por este Consejo, la DGM analizó las
observaciones recibidas en el proceso de consulta pública.
III. Que en el proceso de consulta pública se recibieron solamente
observaciones por parte Instituto Costarricense de Electricidad (ICE):
1. Que, para las revisiones futuras, la SUTEL realice la consulta mercado a
mercado, de manera individual, otorgando plazos sucesivos para presentar
observaciones.
Respecto al alegato que el ICE no tuvo acceso al expediente, cabe
señalar que el informe sujeto de la consulta pública estuvo disponible en la
dirección electrónica (https://sutel.go.cr/audiencias/publicas),
desde el día 10 de marzo que fue publicada la invitación en La Gaceta. No
obstante, mediante correo y con número de ingreso NI-03451-2020, el día 18 de
marzo, el ICE solicitó a la unidad de Gestión Documental acceso al expediente,
siendo que dicha solicitud coincidió con el inicio de la alerta sanitaria que
vive el país, por lo que en ese momento dicha unidad, por problemas técnicos
del tamaño o peso del expediente digital, no le fue posible remitirlo de manera
inmediata. No obstante, para el día 25 de marzo se remitió el enlace al
Instituto. Cabe señalar que la consulta finalizó el día 31 de marzo por lo que
no lleva en razón en decir que no tuvo acceso al expediente en tiempo. Incluso
según se detalló previamente, el plazo para recibir observaciones fue ampliado
en 5 días hábiles.
Respecto al alegato referente al procedimiento administrativo seguido
por SUTEL relativo a poner en consulta todos los mercados a la vez y con un
plazo máximo de 10 días, cabe señalar que para futuras revisiones esta
sugerencia será considerada.
2. Que los análisis de los mercados se realicen de forma separada según el
tráfico de origen, ya sea nacional o internacional, y que se modifique la
definición del mercado para que incluya solamente las llamadas terminadas en
las redes móviles, originadas a nivel nacional.
En primera instancia lo solicitado para el mercado de terminación fija
no compete a este informe, en donde se desarrolla todo lo concerniente al
mercado de terminación móvil, por lo que no resulta procedente hacer la
solicitud de cambio de la definición del mercado fijo en este proceso que
obedece al análisis del mercado de terminación móvil. Ello se debió contemplar
en las observaciones que interpusieron en el proceso de consulta pública del
mercado de terminación en redes fijas individuales. Dado lo anterior, este
argumento no es procedente.
El alegato del ICE de realizar los análisis de los mercados de forma
separada según el tráfico de origen no tiene una justificación técnica robusta.
Cabe señalar que el ICE no brindó fundamento que demuestre que lo solicitando
es técnicamente correcto. SUTEL considera que el servicio de terminación es uno
solo, ya que la prestación del servicio mayorista de terminación en redes
móviles es independiente del origen del tráfico (nacional o internacional),
ello implica que el origen no afecta el proceso de definición del mercado de
producto, ya que el servicio de terminación es uno solo, de forma tal que el
origen del tráfico no tiene incidencia en dicho servicio (ya que la dimensión
del producto lo que contempla es la terminación de llamadas en redes móviles y
en ese sentido el origen es irrelevante).
En ese mismo sentido lo indica la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia en la resolución ANME/DTSA/003/18/M1-2014, “cualquier
diferenciación del mercado de terminación sobre la base del origen del tráfico
parece a priori injustificada, puesto que desde un punto de vista técnico y
económico se trata siempre del mismo servicio. Asimismo, se considera que la dimensión
geográfica del mercado es aquélla que coincide con la cobertura de red de cada
uno de los operadores de telecomunicaciones donde terminará el tráfico; el
alcance de este mercado es por tanto nacional, ya que no se han detectado
ámbitos inferiores en los que las condiciones de competencia aplicables al
servicio descrito sean suficientemente distintas respecto al resto del
territorio nacional”.
Por lo tanto, se incluye dentro de la definición de estos mercados la
prestación de servicios de terminación de llamadas en redes móviles
individuales, cualquiera que sea el origen de la llamada (fijo, móvil, tanto nacional
como internacional), cualquiera que sea la tipología de acceso (cable, fibra,
acceso inalámbrico, etc.) y tecnología de voz utilizada (voz conmutada o VoIP),
así como la forma de interconexión.
Analizando la practica internacional en relación con los análisis de los
mercados según el tráfico de origen, ya sea nacional o internacional, la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de España (en adelante CNMC)
define como mercado relevante4:
4
ANME/DTSA/002/17/M2-2014
“(…) II.1. DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO MAYORISTA: Para que los clientes de
diferentes operadores puedan comunicarse entre sí, las redes de estos
operadores necesitan estar interconectadas, para lo que deben prestarse unos a
otros el denominado servicio de terminación. La terminación es fija o móvil en
función del operador que preste el servicio.
II.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE DE PRODUCTO:
• El sistema de facturación de los servicios móviles sigue basado en
el principio calling party pays (…)
• A nivel minorista, debido al sistema CPP y a que la decisión final
de consumo se basa, sobre todo, en el terminal y las llamadas salientes, el
comportamiento del usuario llamado no permite concluir que existen formas sustitutivas
de comunicación que impidan a los OMR y/o OMV completos elevar el precio de
terminación y que debieran ser consideradas en la definición del mercado de
referencia(...)
• A nivel mayorista, la demanda (procedente de otros operadores fijos
y móviles) viene inducida por la demanda a nivel minorista, de manera que el
operador del usuario llamante no tiene más opción que terminar la llamada en la
red elegida por el usuario llamado y no otra (…)
• La percepción del servicio de terminación por parte del operador en
cuya red se origina la llamada no varía en función de la tecnología utilizada o
en función de si el servicio se presta a través de conmutación de circuitos o técnicas
IP, dado que dicho operador desconoce en qué tipo de red se encuentra el
destinatario de la llamada(...)
II.2.2. Impacto del origen de la llamada en la definición del mercado de
producto: (…) se concluía que el mercado de referencia estaba constituido
por la prestación de servicios de terminación de llamadas vocales hacia números
móviles abiertos a la interconexión, independientemente de dónde hubiera sido
originada la llamada (…)” (lo destacado es intencional).
Así, se evidencia que en España el análisis de los mercados de
terminación tanto fija como en redes móviles, se incluye el tráfico de
terminación internacional, al definir el mercado como cualquier tráfico con independencia
del origen de este (nacional o internacional). En ese sentido, se evidencia que
no hay un mercado relevante asociado exclusivamente a la terminación de tráfico
internacional, sino que este tráfico se incluye tanto en los mercados de
terminación en redes fijas como en redes móviles, ello evidencia que técnicamente
es el mismo servicio.
Por otro lado, y como complemento con lo expuesto anteriormente, es
necesario tener presente lo indicado en la última aprobación de la OIR del ICE
mediante resolución RCS-061-2019, resaltando lo siguiente:
“Es importante aclarar que para los servicios de terminación y
originación internacional en la red móvil del ICE, se debe señalar que el
escenario y análisis es similar al descrito en el apartado iii. Servicio
terminación y originación internacional en la red fija del ICE, guardando las
diferencias en relación con las redes fijas y móviles y lo que esto representa
en términos de costos. Por lo anterior, el siguiente análisis expone:
iii. Servicio terminación y originación internacional en la red fija del
ICE:
Los dos servicios mayoristas de terminación, nacional e internacional,
relacionados con la red fija. El primer servicio está definido por el ICE como
el “Servicio que proporciona el ICE a través de la red de telefonía fija, a otros
PS de servicios de voz (fijos o móviles) para que estos últimos puedan terminar
las llamadas que originan sus abonados, las cuales tienen como destino un
abonado conectado a la red de telefonía fija del ICE”. En la figura 1, se
muestra el esquema de interconexión planteado por el ICE en la OIR 2018 para
este servicio.
Por otro lado, el segundo servicio está relacionado con el acceso a la
red fija del ICE para la terminación de tráfico de larga distancia
internacional de un operador o proveedor de servicios. El diagrama de
interconexión propuesto en la OIR 2018 del ICE, para el servicio en cuestión,
se muestra en la figura 2.
Fuente: pág. 28 OIR
ICE 2018.
Al respecto, se puede observar que la diferencia entre los dos esquemas
de interconexión planteados está únicamente relacionada con el origen del
tráfico, sea este nacional o de larga distancia internacional.
Ahora bien, desde el punto de vista técnico, para terminar una llamada
en la red fija del ICE a través de la interconexión con otros operadores y
proveedores de servicios de telecomunicaciones, es requerido conocer el número
destino del cliente, no obstante, tal y como se observa de los diagramas
planteados, no intervienen, ni es requerido, elementos de red distintos por
parte del ICE, si el número origen de la llamada es nacional o internacional,
puesto que el tráfico ya ha sido transportado y nacionalizado a través de las
conexiones internacionales y los elementos de red asociados a los otros
operadores o proveedores de servicios, por lo que no se justifica un cargo
diferente para ambos servicios.
Adicionalmente, cabe recalcar que la Dirección General de Mercados,
mediante los oficios 04328-SUTEL-DGM-2018 y 05683-SUTEL-DGM-2018, solicitó al
ICE la justificación técnica y económica que ampara el cálculo de dichos
cargos, no obstante, de los oficios de respuesta remitidos por el ICE en
relación con la OIR 2018, no se desprende una justificación suficiente que
permita sustentar tal diferencia en términos de los costos asociados de ambos
servicios en virtud del origen del tráfico”.
3. Sobre la estructura de mercado
En relación con el alegato del ICE sobre el análisis presentado en los
gráficos 4 y 5 en cuanto a que en ambos gráficos se observan datos para el año
2018 sin identificar operadores, cabe señalar que la SUTEL por razones de
confidencialidad mediante la resolución RCS-284-2019 el Consejo de SUTEL
declara confidencial por un plazo de 3 años información que se considera
sensible, siendo esta de carácter comercial y económico, por lo que SUTEL debe
resguardar dicha confidencialidad. Es por esta razón es que el nombre del
operador fue sustituido por una letra, para guardar la confidencialidad de los
datos.
4. Que la SUTEL elimine la obligación de “Contar con un cargo de
terminación en su red móvil (roaming
nacional) que favorezca el desarrollo del nuevo operador móvil de red.”:
En cuanto a la obligación interpuesta al Instituto Costarricense de
Electricidad de contar con un cargo de terminación en su red móvil (roaming
nacional) la SUTEL acoge la observación presentada por el ICE de manera que se elimina la obligación de “Contar con un cargo de
terminación en su red móvil (roaming nacional) que
favorezca el desarrollo del nuevo operador móvil de red”
D. OPINIÓN Y RECOMENDACIÓN EN MATERIA DE PROMOCIÓN Y ABOGACÍA DE LA
COMPETENCIA SECTORIAL DE TELECOMUNICACIONES
La finalidad de los procesos de revisión de mercados relevantes es
determinar en cuáles mercados, producto de la ausencia de competencia efectiva,
se justifica la imposición de regulación ex ante. Siendo según lo define la Comisión Europea “el objetivo de cualquier intervención reguladora ex
ante es en definitiva beneficiar a los usuarios finales, haciendo que los mercados
al por menor sean realmente competitivos sobre una base sostenible”5.
5
Comisión Europea. (2014). RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN de 9 de octubre de
2014 relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del
sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación
ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas. (2014/710/UE).
La revisión de dichos mercados se realiza de manera periódica con el
objetivo6 de “ir comprobando paulatinamente
que hay mercados minoristas competitivos incluso en ausencia de regulación a
nivel mayorista, especialmente teniendo en cuenta las mejoras esperadas en la
innovación y la competencia” y porque “la definición de los
mercados pertinentes puede cambiar con el tiempo, ya que pueden evolucionar las
características de los productos y servicios y alterarse las posibilidades de
sustitución tanto del lado de la demanda como del de la oferta”.
6
Comisión Europea. (2014). RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN de 9 de octubre de
2014 relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del
sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación
ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas. (2014/710/UE).
La mejor práctica internacional en la materia indica que sólo deben
imponerse obligaciones ex ante en los mercados que no sean realmente competitivos,
siendo estos mercados en los que existen una o más empresas con un peso
significativo.
De esta manera y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52
incisos k) y l) de la Ley General de Telecomunicaciones, Ley 8642; en los
artículos 2 y 21 de la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia
de Costa Rica, Ley 9736, la Superintendencia de Telecomunicaciones como
Autoridad Sectorial de Competencia en ejercicio de sus funciones de promoción y
abogacía de la competencia procede a brindar opinión y recomendaciones al la
revisión de mercados relevantes realizada desde la perspectiva regulatoria ex–ante
como ha quedado expuesto.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 9736 establece que la SUTEL
realizará actividades de promoción y abogacía de la competencia con el objetivo
de fomentar e impulsar mejoras en el proceso de competencia y libre concurrencia
en el mercado; eliminar y evitar las distorsiones o barreras de entrada, así
como aumentar el conocimiento y la conciencia pública sobre los beneficios de
la competencia. Así legalmente la normativa establece las diversas herramientas
no coercitivas que posee la SUTEL, tales como emisión de opiniones y recomendaciones7,
emisión de guías8, realización de estudios de mercado9,
actividades de asesoramiento, capacitación y difusión10, acuerdos de
cooperación11, programas de cumplimiento voluntario12,
además de la difusión y publicación de su labor13.
7
Artículo 21
8
Artículo 22
9
Artículo 23
10
Artículo 24
11
Artículo 25
12
Artículo 26
13
Artículo 27
En particular, según el artículo el 21 de la Ley de Fortalecimiento de
las Autoridades de Competencia de Costa Rica, Ley 9736, la SUTEL tiene la
potestad de emitir opiniones y recomendaciones en materia de competencia y libre
concurrencia, de oficio o a solicitud del Poder Ejecutivo, de la Asamblea
Legislativa, demás entidades públicas o de cualquier administrado, sobre la
promulgación, modificación o derogación de leyes, reglamentos, acuerdos,
circulares y demás actos y resoluciones administrativas, vigentes o en proceso
de adopción.
Así las cosas, en ejercicio de esas funciones de promoción y abogacía en
competencia en relación con la revisión de mercados relevantes para efectos de
la regulación ex-ante, la opinión y recomendaciones se rinden exclusivamente
sobre los potenciales efectos de la citada
propuesta regulatoria en materia de competencia y libre concurrencia en el
mercado en cuestión, y en particular en relación con la generación de
distorsiones o barreras de entrada a la competencia entre los agentes del
mercado.
Para el caso concreto de la revisión de este mercado relevante en
cuestión, es conveniente para la motivación de este acto, transcribir en lo que
interesa el informe del Órgano Técnico de Competencia de la SUTEL:
“(…)
3.ANÁLISIS DE LA PROPUESTA REGULATORIA DE CARA A LA NORMATIVA DE
COMPETENCIA EN LA OPERACIÓN DE REDES Y SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES.
El informe 10903-SUTEL-DGM-2019 contiene una propuesta de revisión del
mercado mayorista de terminación en redes móviles individuales, el cual en
resumen plantea lo siguiente:
I. Que el análisis realizado en relación con el servicio mayorista de
terminación en las redes móviles individuales permite concluir que el INSTITUTO
COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE
COSTA RICA TC S.A., de conformidad con el artículo 12 del Reglamento de Acceso
e Interconexión de Redes de telecomunicaciones, son los operadores importantes
de cada uno de los tres mercados de terminación definidos.
II. Que cada uno de los mercados asociados al
“Servicio mayorista de terminación en las redes móviles individuales” poseen un
operador con poder significativo de mercado, sean el INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD, CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A.,
lo que implica, conforme a la normativa vigente, que ninguno de estos mercados
se encuentra en competencia efectiva.
III. Que por lo tanto es pertinente y necesario imponerle al INSTITUTO
COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, a CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y a
TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. las siguientes obligaciones como instrumentos
que buscan eliminar los problemas de competencia encontrados en los mercados
relevantes del servicio mayorista de terminación en las redes móviles
individuales:
a. Hacer pública la información que SUTEL
solicite, la cual deberá ser suficiente, clara, completa y precisa.
b. Mantener contabilidades de costos separadas
para cada servicio, de acuerdo con los reglamentos.
c. Abstenerse de realizar las prácticas
monopolísticas señaladas en el régimen sectorial de competencia correspondiente
o en la Ley de promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor.
d. Dar libre acceso a sus redes y a los
servicios que por ellas preste, en forma oportuna y en condiciones razonables y
no discriminatorias, a los prestadores y usuarios de servicios de telecomunicaciones,
a los generadores y receptores de información y a los proveedores y usuarios de
servicios de información.
e. Proporcionar, a otros operadores y
proveedores, servicios e información de la misma calidad y en las mismas
condiciones que la que les proporciona a sus filiales o asociados y a sus
propios servicios.
f. Facilitar el acceso oportuno a sus
instalaciones esenciales y poner, a disposición de los operadores y
proveedores, información técnica relevante, en relación con estas
instalaciones, así como cumplir las obligaciones propias del régimen de acceso
e interconexión.
g. Abstenerse de divulgar o utilizar
indebidamente la información de competidores, adquirida al proveer
interconexión, arrendamiento o acceso a sus instalaciones esenciales.
h. Exigirles que ofrezcan acceso a los elementos
de red, de manera desagregada y en términos, condiciones y tarifas, orientados
a costos que sean razonables, no discriminatorios y transparentes, para el
suministro de servicios de telecomunicaciones disponibles al público, de conformidad
con lo que reglamentariamente se indique. El cálculo de los precios y las
tarifas estarán basados en los costos atribuibles a la prestación del servicio
y de la infraestructura, los cuales deberán incluir una utilidad en términos
reales, no menor que la media de la industria nacional o internacional; en este
último caso, con mercados comparables en la industria de las telecomunicaciones.
i. Suministrar una Oferta de Interconexión por
Referencia (OIR), suficientemente desglosada, que contenga los puntos de acceso
e interconexión y las demás condiciones técnicas, económicas y jurídicas, que
sirvan como marco de referencia para el establecimiento de acuerdos de interconexión
o resoluciones de la SUTEL. La OIR deberá ser aprobada por la SUTEL, la cual podrá
efectuar modificaciones, enmiendas o aclaraciones para el cumplimiento de los
principios y objetivos de esta Ley.
IV. Imponer al INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, a CLARO CR TELECOMUNICACIONES
S.A. y a TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. la siguiente obligación en relación
con el servicio mayorista de terminación en un red móvil y exclusivamente en
favor de nuevos OMR en el caso de que, producto de algún proceso de licitación
de espectro, llegara a ingresar otro u otros operadores móviles de red al
mercado, ello como un instrumento que busca eliminar los problemas de
competencia encontrados en el mercado relevante asociado. Esta obligación se mantendrá
vigente en favor del nuevo OMR por un período de cinco años como máximo a
partir del ingreso efectivo, sea de la puesta a disposición de servicios a los
usuarios finales de telecomunicaciones, del nuevo OMR en el mercado minorista
de telecomunicaciones móviles:
a. Contar con un cargo de terminación en su red móvil (roaming nacional)
que favorezca el desarrollo del nuevo operador móvil de red.
El Órgano Técnico de Competencia, por oficio 01346-SUTEL-OTC-2020 brindó
respuesta en su momento a lo propuesto en el oficio 10903-SUTEL-DGM-2019,
señalando en lo que interesa:
“
8. ¿Otorga preferencias o ventajas de cualquier tipo a algún agente?
La regulación analizada establece un cargo terminación móvil (roaming
nacional) que favorezca el desarrollo de un eventual nuevo operador móvil de
red, sin embargo, en el corto plazo14 no se tiene identificado el
ingreso de ningún nuevo operador móvil de red al mercado, por lo que en
términos prácticos dicha obligación no establece una ventaja sobre un agente
actual o potencial del mercado.
14
El informe 10903-SUTEL-DGM-2019 indica al respecto: “En julio del 2017 mediante la licitación de
espectro 2016LI-000002-SUTEL, la SUTEL subastó el total de bloques de espectro
disponible (70 MHz) a TELEFÓNICA y CLARO. Adicionalmente, mediante el acuerdo
del consejo 033-040-2019 del 12 de julio del 2019, la SUTEL aprobó una
propuesta de Cronograma de Asignación de Espectro (CAE) para sistemas IMT, en
el cual la Sutel recomienda al MICITT las bandas que deben ser asignadas en el
corto plazo para IMT. No obstante, no se ha sido recibido respuesta por parte
del MICITT”.
(…)
4.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A partir de lo desarrollado de previo este Órgano Técnico concluye y
recomienda al Consejo de la SUTEL valorar lo siguiente:
A. Que según el artículo 21 de la Ley 9736, la SUTEL que tiene la potestad
de emitir opiniones y recomendaciones en materia de competencia y libre
concurrencia sobre la promulgación, modificación o derogación de leyes, reglamentos,
acuerdos, circulares y demás actos y resoluciones administrativas, vigentes o
en proceso de adopción.
B. Que la propuesta regulatoria plantea lo siguiente: i) mantener al
INSTITUTO COSTARRICENSE DE
ELECTRICIDAD, a CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. y a TELEFÓNICA DE COSTA
RICA TC S.A. como operadores importantes en cada una de sus respectivas redes;
y ii) mantenerles al INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, a CLARO CR
TELECOMUNICACIONES S.A. y a TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. las obligaciones
de regulación ex ante que le fueron impuestas previamente mediante resolución
RCS-264-2016.
C. Que el OTC basándose en la “Guía para la evaluación de la regulación
desde la óptica de competencia” de la COFECE, realizó el análisis de propuesta
regulatoria contenida en el informe 10903-SUTEL-DGM-2019.
D. Que de acuerdo con los principios evaluados se encuentra que:
a. La propuesta no limita el número participantes del mercado.
b. La propuesta no limita en el corto plazo la capacidad o aptitud de uno o
más proveedores para competir en igualdad de condiciones con los otros agentes
del mercado.
c. La propuesta no limita las opciones e información disponibles para los
consumidores.
d. La propuesta no reduce los incentivos de las empresas para competir”.
Cumplidos los procedimientos de consulta respectivos, la DGM presentó
por oficio 04477-SUTEL-DGM-2020, la Dirección General de Mercados remitió al
Consejo de la SUTEL su “INFORME DE ATENCIÓN DE OBSERVACIONES PRESENTADAS EN
LA CONSULTA PÚBLICA DE LA PROPUESTA DE REVISIÓN DEL MERCADO DEL SERVICIO MAYORISTA
TERMINACIÓN EN REDES MÓVILES INDIVIDUALES: ANÁLISIS DEL GRADO DE COMPETENCIA, DETERMINACIÓN
DE LOS OPERADORES Y PROVEEDORES IMPORTANTES EN DICHOS MERCADOS E IMPOSICIÓN DE
OBLIGACIONES A DICHOS OPERADORES Y PROVEEDORES”, en el que concluyó:
“
1. Dar por recibidas y atendidas las observaciones presentada por el ICE
mediante oficio N° 6000-489-2020.
2. Acoger parcialmente la observación del punto I) referente al
procedimiento seguido para la consulta pública, en el extremo de realizar de
forma separada la consulta de los mercados relevantes que son sujetos de
regulación y revisión periódica. Dicha observación será valorada para los
siguientes procesos de revisión conforme a los plazos establecidos.
3. Rechazar la petitoria referente a los puntos II) y III) sobre los
análisis de mercados en forma separada según el tráfico de origen y
modificación en la definición de mercado, ya que técnicamente es el mismo
servicio (más que sustitutos son un mismo servicio).
4. Acoger la petitoria del punto IV) de eliminar al Instituto Costarricense
de Electricidad la obligación de contar con un cargo de terminación en su red
móvil (roaming nacional) que favorezca el desarrollo del nuevo operador móvil
de red” (La negrita no es del original).
En el caso de las recomendaciones del informe oficio
04477-SUTEL-DGM-2020 se concluye que la recomendación 4, relativa a eliminar la
obligación de contar con un cargo de roaming nacional, debe eliminarse no sólo
para el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), sino para todos los
demás operadores móviles de red, esto en virtud de que el análisis del mercado
mayorista de terminación se refiere a la terminación en redes móviles
individuales y no exclusivamente a la terminación mayorista en la red del ICE.
Como se había destacado en la opinión rendida mediante informe
01346-SUTEL-OTC-2020 dicha obligación carece de un sentido práctico, ya que “en
el corto plazo no se tiene identificado el ingreso de ningún nuevo operador
móvil de red al mercado”.
En ese sentido eliminar dicha obligación al ICE, pero mantenerla al
resto de operadores móviles de red, significaría establecer una ventaja de un
operador móvil sobre los demás, al imponerse sobre los otros operadores cargas regulatorias
adicionales, sin que las mismas estén justificadas.
Así, si el objetivo de lo propuesto por la DGM en su oficio
04477-SUTEL-DGM-2020 es eliminar el cargo de roaming nacional para todos los
operadores móviles de red, se considera que dicha propuesta es conteste con las
recomendaciones indicadas previamente por este Órgano Técnico de Competencia en
el informe 01346-SUTEL-OTC-2020. Sin embargo, si la recomendación es eliminar
dicha obligación regulatoria sólo para el ICE, se considera que la propuesta
regulatoria al otorgar ventajas sobre uno de los agentes del mercado, sin que
existe una razón justificada para esto, tiene el potencial de limitar en el
corto plazo la capacidad o aptitud de uno o más proveedores para competir en
igualdad de condiciones con los otros agentes del mercado.
En ese sentido, este Órgano Técnico de Competencia mantiene las
conclusiones y recomendaciones vertidas previamente en el oficio
01346-SUTEL-OTC-2020 sobre la propuesta regulatoria de la DGM en relación con
el mercado mayorista del servicio de terminación en las redes móviles
individuales, en particular, indicando que la obligación de contar con un cargo
de roaming nacional debe para todos los operadores móviles de red.
De esta forma se deja rendido por parte del Órgano Técnico de
Competencia formal criterio sobre el informe 04477-SUTEL-DGM-2020, en relación
exclusivamente con los potenciales efectos de la citada propuesta regulatoria
en materia de competencia y libre concurrencia en el mercado, en particular en
relación con la generación de distorsiones o barreras de entrada a la
competencia entre los agentes del mercado.
Este criterio no aborda otro tipo de consideraciones regulatorias, las
cuales escapan del alcance de lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley
9736.”
POR TANTO
Con fundamento en la Ley General de Telecomunicaciones, Ley N° 8642, la
Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley N° 7593, el
Reglamento de Acceso e Interconexión de Redes de Telecomunicaciones y demás normativa
de general y pertinente de aplicación,
EL CONSEJO DE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES
RESUELVE:
1. DAR por recibido el informe técnico rendido por la Dirección General de
Mercados mediante oficio N° 10903-SUTEL-DGM-2019
2. DAR por recibidas y atendidas las observaciones presentadas por el ICE
mediante oficio N° 6000-489-2020.
3. ACOGER parcialmente la observación del punto I) del apartado Solicitud
referente al procedimiento seguido para la consulta pública, en el extremo de
realizar de forma separada la consulta de los mercados relevantes que son
sujetos de regulación y revisión periódica. Dicha observación será valorada
para los siguientes procesos de revisión conforme a los plazos establecidos.
4. RECHAZAR la petitoria referente a los puntos II) y III) del apartado
Solicitud sobre los análisis de mercados en forma separada según el tráfico de
origen y modificación en la definición de mercado, ya que técnicamente es el
mismo servicio.
5. ACOGER la petitoria del punto IV) del apartado Solicitud sobre eliminar
al Instituto Costarricense de Electricidad la obligación de contar con un cargo
de terminación en su red móvil (roaming nacional) que favorezca el
desarrollo del nuevo operador móvil de red.
6. ACOGER parcialmente la propuesta presentada por la Dirección General de
Mercados en el informe 10903-SUTEL-DGM-2019 en relación con el mercado
mayorista de terminación en redes móviles individuales incluyendo los cambios
realizados mediante el informe N°04477-SUTEL-DGM-2020 producto de las observaciones
presentadas en la consulta pública.
7. DEFINIR el mercado del servicio mayorista de terminación en redes
móviles individuales como el servicio que proporciona un operador de una
determinada red de telefonía móvil, a otros operadores y proveedores de
servicios de voz (fijos o móviles), para que estos últimos puedan terminar las
comunicaciones independientemente del origen sea este nacional o internacional,
las cuales tienen como destino un abonado conectado a la red del operador de
red de telefonía móvil. Este servicio incluye tanto la terminación de llamadas
como de mensajes cortos. Existe un mercado de terminación en la red de cada uno
de los operadores móviles de red que operan en el país.
8. ACOGER el informe técnico rendido por el Órgano Técnico de Competencia
mediante oficio N° 05680-SUTEL-OTC-2020.
9. DECLARAR que el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD posee poder
sustancial en el mercado del servicio mayorista de terminación en su red móvil.
10. DECLARAR que CLARO CR TELECOMUNICACIONES S.A. posee poder sustancial en
el mercado del servicio mayorista de terminación en su red móvil.
11. DECLARAR que TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. posee poder sustancial en
el mercado del servicio mayorista de terminación en su red móvil.
12. DECLARAR que ninguno de los mercados relevantes del servicio mayorista
de terminación en las redes móviles individuales se encuentra en competencia
efectiva.
13. MANTENER el mercado relevante del servicio mayorista de terminación en
la red móvil del INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, de CLARO CR
TELECOMUNICACIONES S.A y TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. en la lista de
mercados relevantes sujetos de regulación ex-ante, en los términos de lo
definido en los artículos 73 inciso i) y 75 inciso b) de la Ley N° 7593.
14. IMPONER al INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, a CLARO CR TELECOMUNICACIONES
S.A. y a TELEFÓNICA DE COSTA RICA TC S.A. las siguientes obligaciones como
instrumentos que buscan eliminar los problemas de competencia encontrados en
los mercados relevantes del servicio mayorista de terminación en las redes
móviles individuales:
a. Hacer pública la información que SUTEL solicite, la cual deberá ser
suficiente, clara, completa y precisa.
Se debe imponer la presente obligación en virtud de que ésta tiene como
objetivo agilizar la detección de cualquier conducta contraria a las
obligaciones y prohibiciones establecidas en la normativa costarricense, así
como verificar el cumplimiento de las obligaciones impuestas específicamente
por la Sutel en el presente mercado y de esta manera incentivar la competencia
en los mercados minoristas, siendo el principal beneficiado el usuario final,
fin que encuentra su fundamento en los principios de transparencia y no
discriminación establecidos en la normativa. La Sutel determinará qué
información se deberá hacer pública de conformidad con las condiciones de
mercado y de información que ella considere, lo hará en el momento en que lo
considere oportuno.
b. Mantener contabilidades de costos separadas para cada servicio, de
acuerdo con los reglamentos.
La obligación de mantener contabilidades de costos separadas para cada
servicio se concibe como un mecanismo de control por parte de la Sutel para
prevenir el desarrollo de subsidios cruzados y otras prácticas contrarias a la
competencia, tales como el favorecimiento a determinados operadores o proveedores
específicos, entre otros. Esta obligación se establece en apoyo a la necesidad
de información que requiere el regulador para poder dar un seguimiento adecuado
al comportamiento del operador importante del mercado.
La presente obligación responde a la necesidad de información suficiente
sobre los ingresos y costos totales de los distintos servicios de
telecomunicaciones, ya que a partir de ellos la Sutel podrá supervisar y
verificar el cumplimiento de la legislación aplicable, ya que permite conocer
de forma desagregada los costos de los servicios de los operadores de
telecomunicaciones que se encuentren sujetos a regulación, así como verificar
el cumplimiento de otras de las obligaciones impuestas, tal y como es el caso
de la orientación a costos en la determinación de los cargos de terminación y
otros cargos mayoristas asociados.
El cumplimiento de esta obligación se deberá ejecutar en los términos de
lo establecido en la resolución del Consejo de la SUTEL RCS-319-2017 de las
15:00 horas del 06 de diciembre de 2017 “ACTUALIZACIÓN DE LOS FORMATOS PARA
LA PRESENTACIÓN DE COSTOS DEL MANUAL SOBRE LA METODOLOGÍA PARA LA APLICACIÓN
DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD DE COSTOS SEPARADA (CONTABILIDAD REGULATORIA)
APROBADO EN LA RESOLUCIÓN RCS-187-2014”.
El operador debe presentar un sistema de contabilidad regulatorio
completo y a través de este cumplir con los principios, criterios y parámetros
establecidos en el Manual de Contabilidad Regulatoria, para así garantizar
resultados transparentes, medibles y cuantificables de su sistema de
contabilidad regulatoria, lo cual es necesario para que el sistema cumpla con
el objetivo en cuanto a la distribución y asignación de costos, gastos e
ingresos por servicios alcanzando así los principios de causalidad, transparencia,
y no discriminación. Lo anterior porque pueden existir costos compartidos entre
un servicio regulado y otro servicio no regulado, siendo que la única forma
para determinar que la distribución de estos responde a las actividades que los
generan, y que su distribución cumple con los principios contables definidos,
se obtiene solamente con datos de los costos de los servicios que los comparten.
Los operadores sujetos de dar cumplimiento a esta obligación deberán
iniciar con la implementación inicial de la contabilidad regulatoria definida
en el artículo 24 de la resolución RCS-319-2017 y presentar todos los
documentos de la primera fase del año 2018 a partir de la publicación final de
la resolución que defina la revisión del mercado relevante analizado en este
documento, según lo solicitado por la Dirección General de Mercados.
c. Abstenerse de realizar las prácticas monopolísticas señaladas en el
régimen sectorial de competencia correspondiente o en la Ley de promoción de la
competencia y defensa efectiva del consumidor.
Esta obligación es de aplicación general, y no exclusiva de los
operadores importantes, e inmediata a todos los operadores de redes y
proveedores de servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, se impone en este
acto a los a los operadores importantes, en consideración de lo establecido en
el artículo 75 inciso 2 subinciso iii) de la Ley 7593, buscando reafirmar la
obligación que tienen todos los operadores y proveedores del mercado de
telecomunicaciones de abstenerse de realizar cualquiera de las prácticas
monopolísticas señaladas en la normativa correspondiente al régimen sectorial
de competencia o en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva
del Consumidor, Ley 7472.
d. Dar libre acceso a sus redes y a los servicios que por ellas preste, en
forma oportuna y en condiciones razonables y no discriminatorias, a los
prestadores y usuarios de servicios de telecomunicaciones, a los generadores y
receptores de información y a los proveedores y usuarios de servicios de
información.
Como fue determinado previamente la interconexión directa con los OMR
del mercado reviste especial importancia para los restantes operadores de
telefonía del mercado, de tal forma que la negativa de interconectarse
directamente lleva aparejado un deterioro de los términos en que los restantes operadores
acceden a los insumos mayoristas necesarios para la prestación de los servicios
minoristas de telefonía, principalmente por el encarecimiento que ello acarrea
en el costo de interconexión, ello debido a que se debe agregar un costo
adicional por tránsito, producto de la interconexión indirecta que necesitan
realizar para llegar a los operadores móviles. Así esta obligación de dar libre
acceso a sus redes a los restantes prestadores de servicios de
telecomunicaciones en condiciones razonables y no discriminatorias no sólo
evitaría eventuales abusos de los operadores importantes, sino que también favorecería
la competencia a nivel minorista.
e. Proporcionar, a otros operadores y proveedores, servicios e información
de la misma calidad y en las mismas condiciones que la que les proporciona a
sus filiales o asociados y a sus propios servicios.
Se impone esta obligación en cumplimiento del principio de transparencia
y no discriminación presente en la normativa. Ya que los operadores y
proveedores que requerían este tipo de servicios son usualmente sus
competidores a nivel minorista, así se busca que un determinado operador
importante no preste determinados servicios en condiciones distintas a las que
se los presta a empresas de su mismo grupo económico. Siendo entonces que, el
operador importante debe de atender las solicitudes razonables de acceso a
recursos específicos de sus redes y a su utilización de la misma manera en que
lo haría para sí mismo o cualquier asociado.
f. Facilitar el acceso oportuno a sus instalaciones esenciales y poner, a
disposición de los operadores y proveedores, información técnica relevante, en
relación con estas instalaciones, así como cumplir las obligaciones propias del
régimen de acceso e interconexión.
Se impone esta obligación debido a que es imprescindible para el
desarrollo de las telecomunicaciones un acceso oportuno a las instalaciones que
los otros operadores requieran. Por lo que el operador importante debe velar
por que las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus
redes y a su utilización sean atendidas en un período de tiempo razonable
evitando demoras injustificadas que repercutan en el desarrollo de las
actividades del operador solicitante y por ende en los servicios brindados al
usuario.
Asimismo, el operador importante deberá proporcionar la información
necesaria a los otros operadores sobre las especificaciones técnicas,
características de las redes, condiciones de suministro, utilización y precios
a fin de asegurar la interoperabilidad de las redes y el desarrollo de la
competencia en los mercados minoristas asociados. El cumplimiento de la
presente obligación se debe dar atendiendo las disposiciones establecidas en el
Reglamento de Régimen de Acceso e Interconexión de la Redes de Telecomunicaciones
(RAIRT).
g. Abstenerse de divulgar o utilizar indebidamente la información de
competidores, adquirida al proveer interconexión, arrendamiento o acceso a sus
instalaciones esenciales.
Se impone esta obligación en virtud de que el operador importante, como
parte de las negociaciones de acceso e interconexión, tendrá acceso a
información privilegiada sobre las redes de los otros operadores y proveedores.
De tal forma que resulta un contrasentido establecer obligaciones de acceso e
interconexión para incentivar la competencia, pero permitir que el operador
importante pudiese utilizar para su propio beneficio la información obtenida de
los otros operadores y proveedores, quienes, son sus competidores en los
mercados minoristas asociados. Esta obligación asimismo responde al principio
de confidencialidad presente en la normativa nacional y en protección a la
libertad de empresa, protegido en la Constitución Política.
h. Exigirles que ofrezcan acceso a los elementos de red, de manera
desagregada y en términos, condiciones y tarifas, orientados a costos que sean
razonables, no discriminatorios y transparentes, para el suministro de
servicios de telecomunicaciones disponibles al público, de conformidad con lo
que reglamentariamente se indique. El cálculo de los precios y las tarifas
estarán basados en los costos atribuibles a la prestación del servicio y de la
infraestructura, los cuales deberán incluir una utilidad en términos reales, no
menor que la media de la industria nacional o internacional; en este último
caso, con mercados comparables en la industria de las telecomunicaciones.
Como fue indicado previamente actualmente el cargo de interconexión
representa un porcentaje muy significativo, superior en todos los casos al 53%
del tope tarifario minorista, del costo total de la prestación del servicio, en
esos términos un eventual abuso en el mercado mayorista de terminación afectaría
significativamente la provisión del servicio a nivel minorista. Siendo a su vez
que, como fue determinado también de previo, existe falta de poder
compensatorio entre el ICE y los restantes OMR del mercado y entre los
operadores de telefonía fija IP y todos los OMR, lo que implica que estos mercados
reúnen las condiciones para que se pudieran presentar abusos en la
determinación del cargo de terminación y demás cargos asociados a la prestación
mayorista del servicio.
Por lo anterior se considera que es imprescindible imponer la obligación
de que los operadores importantes declarados en estos mercados ofrezcan acceso
a los elementos de red, de manera desagregada y en términos, condiciones y
tarifas, orientados a costos que sean razonables, no discriminatorios y
transparentes. Estos cargos o tarifas deberán ser calculados a partir de la metodología
definida en la resolución RCS-137-2010 de las 10:50 horas del 05 de marzo de
2010 o las que para este tema defina posteriormente la SUTEL. Para verificar lo
anterior los operadores importantes deberán remitir ante la SUTEL los modelos
de costos que dieron sustento a los cargos presentados ante la SUTEL.
Si los cálculos presentados por los operadores importantes no llegan a
ajustarse a la metodología previamente definida, la Sutel podrá utilizar sus
propios modelos de costos para determinar unos cargos de terminación y demás
cargos asociados que favorezcan la competencia a nivel minorista.
i. Suministrar una Oferta de Interconexión por Referencia (OIR),
suficientemente desglosada, que contenga los puntos de acceso e interconexión y
las demás condiciones técnicas, económicas y jurídicas, que sirvan como marco
de referencia para el establecimiento de acuerdos de interconexión o resoluciones
de la Sutel. La OIR deberá ser aprobada por la Sutel, la cual podrá efectuar modificaciones,
enmiendas o aclaraciones para el cumplimiento de los principios y objetivos de
esta Ley.
La Oferta de Interconexión por Referencia es un instrumento que busca
facilitar las negociaciones de interconexión entre los operadores del mercado y
los operadores importantes de cada mercado de terminación móvil. Esta
obligación permite acelerar las negociaciones entre operadores y proveedores, lo
que lleva a generar transparencia y evitar algún tipo de discriminación en
cuanto a las condiciones que se ofrecen para el servicio de terminación tanto
para llamadas como para SMS.
Esta obligación debe cumplirse en los términos establecidos en los
artículos 58 y 59 del Reglamento de Acceso e Interconexión de la Redes de
Telecomunicaciones. A su vez dicha Oferta estará sujeta a las observaciones y
modificaciones que sean señaladas por la Sutel durante el proceso de revisión, así
como la que se determine vía resolución. La OIR debe estar lo suficientemente
desglosada y ser clara en los aspectos, técnicos, económicos, jurídicos y de
procedimiento. Es deber de cada operador importante mantener actualizada la
OIR. Una vez que la OIR haya sido aprobada por la SUTEL esta se deberá publicar
en el diario oficial La Gaceta y el operador deberá ponerla a disposición en su
página web.
Se otorga un plazo de diez meses a partir de la publicación en La Gaceta
de la resolución que defina los nuevos mercados relevantes de
telecomunicaciones para que los operadores importantes sujetos a la obligación
de presentar una OIR puedan dar cumplimiento a la misma.
Asimismo, se entiende que las OIR aprobadas mediante las resoluciones
RCS-061-2019 para el ICE, RCS-062-2019 para CLARO y RCS-063-2019 para
TELEFÓNICA, continuarán vigentes hasta tanto no se dé la aprobación de las
nuevas OIR, las cuales deberán ser presentadas en el plazo supra citado.
15. ESTABLECER que las próximas revisiones de este mercado relevante se
realizarán con una periodicidad máxima de tres años.
En cumplimiento de lo que ordena el artículo 345 de la Ley General de la
Administración Pública, se indica que contra esta resolución cabe el recurso
ordinario de revocatoria o reposición ante el Consejo de la Superintendencia de
Telecomunicaciones, a quien corresponde resolverlo y deberá interponerse en el
plazo de tres días hábiles, contados a partir del día siguiente a la
publicación de la presente resolución.
NOTIFÍQUESE
PUBLÍQUESE EN LA GACETA.
La anterior transcripción se realiza a efectos de comunicar el acuerdo
citado adoptado por el Consejo de la Superintendencia
de Telecomunicaciones.