El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema
Financiero en el artículo 10 del acta de la sesión 842-2010, celebrada el 26 de
marzo del 2010,
considerando que:
1. La reforma llevada a cabo a través de la Ley 7983, en lo que al régimen
de pensiones se refiere, pretendió complementar las prestaciones otorgadas por
los regímenes básicos, particularmente el de IVM, dado el deterioro que, se
previó, sufrirían estos regímenes debido a los cambios demográficos
experimentados por el país (decreciente tasa de natalidad y mortalidad
infantil, y aumento de la expectativa de vida de la población). Este objetivo
quedó claramente plasmado en las discusiones del entonces proyecto de reforma
de ley que se llevaron a cabo en la Asamblea Legislativa:
“… el tema de la solidaridad entre generaciones es algo fundamental, en el
sentido de que si no hacemos la reforma ahora, la próxima generación es la que
se quedará sin la protección y entonces, el tema de las pensiones, no son
números más o menos, no es el simple tema del equilibrio actuarial, sino que es
la sanidad financiera de los regímenes para que puedan darle protección a las
generaciones futuras. La idea es financiar un segundo pilar con reasignación de
cargas sociales, de forma tal que no exista incremento en las cargas sociales
que ya son altas en este país y que a su vez no tenga efectos negativos sobre
las instituciones que están involucradas en este financiamiento… (Jiménez Rodríguez,
Ronulfo. Comisión Especial Ley de Protección al Trabajador, Expediente 1369,
Acta de la
Sesión Ordinaria N° 2 del lunes 9 de agosto de 1999)”. Es
decir, la reforma se planteó (su ratio legis), entre otros, pero
fundamentalmente, para tratar de resguardar, sin aumentar excesivamente las
cargas sociales o disminuir los beneficios, la suficiencia de las prestaciones
de los futuros pensionados.
2. El artículo 9 de la Ley de Protección al
Trabajador, dispuso que el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias
sería un régimen de capitalización individual que tendría como objetivo
complementar los beneficios establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y
Muerte de la Caja
Costarricense de Seguro Social y los regímenes sustitutos,
para todos los trabajadores dependientes o asalariados.
El legislador de la Ley 7983 optó por diseñar este régimen como de
contribución definida, capitalización individual y gestión privada.
En los sistemas de contribución definida, los
beneficios dependen del nivel de ahorro que cada afiliado ha logrado acumular
en su cuenta individual, sin que exista mecanismo alguno de solidaridad
intergeneracional ni, tampoco, de redistribución entre grupos de diferentes
ingresos.
3. La pensión que los trabajadores reciben del Sistema
Nacional de Pensiones es una sola, conformada por distintas prestaciones
económicas otorgadas por, básicamente, tres pilares: 1) Los Regímenes Básicos
de Pensiones o de primer pilar (Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la CCSS; Poder Judicial, la Junta de Pensiones y
Jubilaciones del Magisterio y el Benemérito Cuerpo de Bomberos), 2) El Régimen
Obligatorio de Pensiones Complementarias o segundo pilar; y, 3) El Régimen
Voluntario de Pensiones Complementarias o tercer pilar.
4. El artículo 20 de la Ley de Protección al
Trabajador, señala que los beneficios del Régimen Obligatorio de Pensiones se
obtendrán una vez el trabajador pensionado acredite, ante la operadora de
pensiones de que se trate, haber cumplido con los requisitos establecidos en el
régimen básico al que se encontraba adscrito. El Sistema Nacional de Pensiones,
desde este punto de vista, es administrado por diferentes agentes públicos y
privados, e incluso, bajo diferentes esquemas de contribución y administración
de los recursos, con el fin de proveer una o varias prestaciones económicas,
que se complementan entre sí, con el propósito de tratar de cubrir las
necesidades de los trabajadores que, en razón del estado de vejez o invalidez
en que se encuentran, carezcan, o hayan visto disminuida, su capacidad de
trabajo.
Por lo anteriormente señalado, y producto de una
interpretación sistemática y teleológica de la Ley de Protección al Trabajador, no resulta
legalmente factible en que las prestaciones de los regímenes básicos y el
complementario obligatorio se obtengan y, consecuentemente, se disfruten, en
forma independiente. Desde este punto de vista, “cumplir con los requisitos”
del Régimen Básico, según estipula el artículo 20 de la Ley 7983, debe entenderse, no
como la consolidación del derecho a la pensión o jubilación, con la
postergación de su disfrute, sino como el cumplimiento del trámite para la
obtención de la pensión o jubilación por parte del trabajador.
5. El artículo 56, inciso b) de la Ley de Protección al
Trabajador establece, como única posibilidad para el retiro de los recursos,
salvo lo indicado para el régimen voluntario en el artículo 73 de la misma ley,
“…el pago de los beneficios a los afiliados de acuerdo con esta ley”. Es decir,
el legislador optó por la desacumulación de los recursos del Régimen
Obligatorio de Pensiones, únicamente a través de productos de beneficio
autorizados.
6. El fin de la reforma se vendría a lograr,
fundamentalmente, respecto de aquellos trabajadores que lograran, a través del
curso de su vida laboral, acumular recursos suficientes en sus cuentas
individuales para generar rentas complementarias, mediante la adquisición de
los productos de acumulación autorizados por la ley o por el CONASSIF, a las
que obtendrían de los regímenes básicos, una vez pensionados.
Ahora bien; dado que la reforma entró a regir para
todos los trabajadores, independientemente de su fecha de entrada al mercado
laboral, la Ley
7983 estableció en el Transitorio XIII, que los trabajadores que se pensionaran
por un Régimen Básico en los siguientes diez años de vigencia de ley, pudieran
realizar el retiro total de los recursos acumulados, es decir, sin que tuvieran
que adquirir una renta vitalicia, un retiro programado o una renta permanente
de forma obligatoria, ya que ello no lograría cumplir con el fin de la ley,
sea, complementar las pensiones de los regímenes básicos, dado lo exiguo de las
rentas que, a través de estos productos, se lograrían generar y de los costos
que implicaría para las entidades su administración.
7. Según estimaciones realizadas por la Superintendencia
de Pensiones para el período marzo-diciembre de 2010, se pensionarán por el
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense
de Seguro Social (RIVM) un promedio de poco más de 400 personas por mes, para
un total de 4158 afiliados. Al proyectar el saldo que dichos afiliados tendrán
en el ROP, al momento de cumplir los requisitos de pensión del Régimen Básico,
se determinó que una tercera parte contará con un saldo menor a un millón de
colones, el 58% tendrá entre 1 y 5 millones de colones y alrededor del 8%
contaría con un saldo superior a los 5 millones de colones.
8. El monto acumulado no permite a la mayoría de
los afiliados, en este momento, brindar, a través de un retiro programado, una renta
permanente o una renta vitalicia, una prestación económica periódica que
complemente, razonablemente, la pensión básica de los afiliados que quedaron
cubiertos, en forma tardía, por la reforma llevada a cabo a través de la Ley de Protección al Trabajador.
Según lo anteriormente dicho, la renta vitalicia le
significaría a los afiliados un incremento en sus pensiones de entre un 3% y
4%, (dependiendo del sexo de la persona y de la tasa real de descuento que se
utilice en el cálculo de las rentas vitalicias [3%]), debido al poco tiempo de
acumulación de recursos en las cuentas previsionales.
9. A diferencia de los regímenes con cargo a los
presupuestos públicos y los de capitalización colectiva, los aportes y los
rendimientos acumulados en las cuentas de los regímenes de capitalización
individual son propiedad de los afiliados, propiedad que se encuentra
legalmente afecta al cumplimiento de un fin: el pago de una pensión o
jubilación a través de los productos de desacumulación previstos por la ley, o
por medio de otras modalidades que, según el último párrafo del artículo 22 de la Ley 7983, autorice el Consejo
Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Esta delegación, realizada por
el legislador en el CONASSIF, se encuentra sujeta a límites explícitos
preestablecidos en el artículo 22 antes citado, sea, el respeto a la seguridad
económica de los afiliados y a los principios de la Ley de Protección al
Trabajador. Estos límites explícitos se encuentran sometidos, a la vez, a
límites de razonabilidad, de modo tal que la consecución de la seguridad
económica y el cumplimiento de los principios de la Ley 7983, se logren de manera
razonable.
10. En relación con la razonabilidad, la Sala Constitucional
ha manifestado que: “En la sentencia número 08858-98, de las dieciséis horas
con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y
ocho, fue objeto de reciente desarrollo, resolución en la que se indicaron las
pautas para su análisis, tanto de los actos administrativos como de las normas
de carácter general: Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando
cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La
necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base
fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la
colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de
diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes
intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria,
tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente
válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de
restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad
detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros
mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo
algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute
del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un
juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el
tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la
limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se
pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos,
podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que
el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados.”
(Resolución 2005-00569 de las 17:20 horas del 25 de enero de 2005).
11. Obligar a los afiliados a desacumular montos
muy pequeños a través de una renta permanente, un retiro programado o una renta
vitalicia resulta una medida innecesaria, en tanto no logra dar cumplimiento al
principio de seguridad económica de los afiliados debido a lo exiguo de las
prestaciones que se obtendrían y, consecuentemente, el principio de
complementariedad establecido en la ley; inidónea, en cuanto existe la posibilidad
de que los pensionados obtengan los beneficios en un solo tracto, destinando
los recursos a la atención de necesidades que en forma diferida no podrían ser
atendidas, considerando los montos de las rentas que se obtendrían a lo largo
de un plazo cercano a los veinte años de vida, en promedio, contados a partir
de la jubilación; y, finalmente, desproporcionada ya que la limitación del
derecho al disfrute de los recursos acumulados a través de una renta
permanente, un retiro programado o una renta vitalicia, es marcadamente
superior al beneficio que se obtendría permitiéndole a los pensionados el uso
de los recursos en un solo tracto para la atención de las necesidades presentes
de cada uno de los pensionados.
12. Resulta razonable que el pensionado que no ha
logrado acumular el monto indicado, pueda optar por una modalidad de beneficio
consistente en el retiro total del saldo (lump sum), beneficio que, desde esta
perspectiva, vendría a complementar las prestaciones del régimen básico en
condiciones más convenientes y justas. Desde este punto de vista debe
establecerse un límite debajo del cual los afiliados decidan disponer de los
recursos en un solo tracto y, sobre él, la obligatoriedad de adquirir una renta
permanente, un retiro programado o bien, la adquisición de una renta vitalicia,
en función del nivel de acumulación de cada afiliado, el cual se ha establecido
como aquel necesario para brindar una renta igual o mayor, a través de un
retiro programado, a un 10% del monto otorgado por la pensión acumulada. Cabe
mencionar que este tipo de prestación tiene como antecedente normativo el
artículo 71 del Reglamento sobre la apertura y funcionamiento de las entidades
autorizadas y el funcionamiento de los fondos de pensiones, capitalización
laboral y ahorro voluntario previstos en la Ley de Protección al Trabajador.
13. Consecuencia de la complementariedad del ROP
respecto de los regímenes básicos, es que los afiliados se encuentren obligados
a disfrutar de los beneficios derivados del primero, a través de una pensión
que sirva como complemento de la pensión básica ofrecida por los regímenes del
primer pilar.
La
Ley 7983, expresamente así lo dejó previsto al preceptuar, en
el inciso b) del artículo 56, como única forma de desacumulación posible, “el
pago de los beneficios a los afiliados de acuerdo con esta ley”, obligación de
los afiliados que tiene su necesaria contraparte en la colateral obligación de
las operadoras de ofrecer los productos de desacumulación ya que, de lo
contrario, la complementariedad no sería viable.
14. De acuerdo con lo anteriormente indicado, las
expresiones “podrán” utilizadas en los artículos 22 y 25 de la Ley 7983 deben entenderse, al
lado de los productos que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema
Financiero autorice, según lo estipula el último párrafo del artículo 22 de la Ley 7983, en sentido
habilitante, no en sentido potestativo, de manera tal que se interprete que las
entidades puedan no ofrecer ninguno de ellos, situación que iría en contra de
la obligatoria complementariedad del Régimen y de los intereses de los propios
pensionados los cuales se verían compelidos a adquirir otro tipo de productos
en condiciones, presumiblemente, más onerosas.
15. La obligación de ofrecer y administrar todas
las modalidades de pensión fomentará la competencia entre las OPC por la
administración de los saldos acumulados en las cuentas de capitalización
individual. Esta obligación favorecerá directamente a los afiliados,
pensionados y beneficiarios, los cuales podrán contar con mayores opciones, no
solo de productos sino, también, de precios.
Por otro lado, esta disposición, tendiente
a promover la competencia en el mercado, resulta menos costosa para el sistema
que la opción de habilitar el libre traslado entre modalidades y entre OPC de
forma irrestricta y sin limitaciones de permanencias mínimas. Dicho de otra
forma, la disposición que obliga a las OPC a ofrecer todas las modalidades de
pensión viene a lograr el mismo objetivo (la promoción de la competencia) que
el libre traslado entre modalidades y operadoras, a menores costos.
16. Es necesario establecer requisitos básicos para
que los afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias puedan
disponer de la información y documentación necesaria de los Regímenes Básicos
para el otorgamiento de las prestaciones del ROP. La obligación de contratar
una pensión complementaria por parte del afiliado, aunado a los niveles de
cultura previsional imperante entre la población en general, así como a la
novedad y complejidad del tema, hace imperativo que las operadoras de pensiones
brinden información anticipada al afiliado, con el propósito de indicarle el
trámite, la documentación y los plazos para la obtención de las prestaciones.
17. Es necesario incluir en un solo cuerpo
normativo, además de los productos de beneficios del Régimen Obligatorio de
Pensiones, los correspondientes al régimen voluntario.
18. La autorización de la comercialización de las
rentas vitalicias para el Régimen Complementario de Pensiones, por parte de la Superintendencia General
de Seguros, como un producto de desacumulación autorizado por la Ley 7983, requieren de la
necesaria coordinación entre la Superintendencia de Pensiones y la Superintendencia General
de Seguros, al tenor de lo que dispone el último párrafo del artículo 23 y el
literal h) del artículo 38 de la
Ley 7523, Régimen Privado de Pensiones Complementarias.
19. La gestión de los fondos de beneficios requiere
de una infraestructura operativa y técnica que permita las labores de
comercialización y administración de los recursos de los pensionados.
Adicionalmente, la industria de las pensiones complementarias recién iniciará
su incursión en el otorgamiento de pensiones complementarias, todo lo cual se
reflejará en una necesaria curva de aprendizaje y capacitación en la materia
que actualmente no poseen.
20. Los afiliados que deban optar por la
adquisición de un producto de beneficios son, como ya se analizó atrás, pocos
y, los fondos, pequeños en este momento. Esta situación hace onerosa su
administración dentro de un fondo separado en el curso de esta etapa de
transición del sistema. Por lo anterior, en el ínterin, los recursos
correspondientes a los productos de beneficio deberán ser administrados en los
fondos del Régimen Obligatorio de Pensiones durante un plazo prudencial de
cinco años.
Consecuencia de lo anterior es que
las comisiones aplicables a los recursos correspondientes a productos de
beneficio serán las del fondo del Régimen Obligatorio de Pensiones, al igual
que el régimen y la política de inversión.
resolvió en firme:
Aprobar el “Reglamento de beneficios del régimen de capitalización
individual”:
REGLAMENTO DE
BENEFICIOS DEL RÉGIMEN
DE CAPITALIZACIÓN
INDIVIDUAL
CAPÍTULO I
Disposiciones
generales
Artículo 1º—Alcance
Las presentes disposiciones reglamentan el régimen de
beneficios establecido en el Título III, Capítulo III de la Ley 7983, Ley de Protección al
Trabajador.