TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES
RESOLUCIONES
Nº 7285-E8-2015.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.- San José, a las
trece horas treinta y cinco minutos del once de noviembre de dos mil quince.- Interpretación
del artículo 307 del Código Electoral en relación con los artículos 12 y 80 del
Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos.-
RESULTANDO
1.- En sesión ordinaria n.° 30-2015, celebrada por este Tribunal el 7 de
abril de 2015, se puso en conocimiento de la Dirección General del Registro
Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) y del Departamento
de Financiamiento de Partidos Políticos (DFPP) el oficio n.° 3690
(DFOE-PG-0160) del 23 de marzo de 2015, por medio del cual el Gerente y el
Fiscalizador del Área de Fiscalización de Servicios Públicos Generales de la
División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de
la República, José Luis Alvarado Vargas y Antonio Martínez Pacheco,
respectivamente, comunicaron los resultados de la auditoría de carácter
especial relacionada con el proceso de revisión de gastos para validar la
contribución estatal en los procesos electorales. Asimismo, se ordenó a la DGRE
y al DFPP valorar las sugerencias planteadas por el órgano contralor e informar
sobre el particular (http://www.tse.go.cr/actas/2015/30-2015-del-7-de-abril-de-2015.html).
2.- Mediante oficio n.° DGRE-550-2015 del 3 de setiembre de 2015 –recibido
en la Secretaría de esta Magistratura el mismo día–, el director general a.i. del Registro Electoral y el jefe del
DFPP, por su orden, Gerardo Abarca Guzmán y Ronald Chacón Badilla, rindieron el
informe requerido por la Autoridad Electoral (folios 2-9).
3.- Por acuerdo adoptado en el artículo tercero de la sesión ordinaria n.°
77- 2015, celebrada el 10 de setiembre de 2015, el Tribunal turnó dicho informe
a uno de sus integrantes, correspondiéndole al magistrado Max Alberto Esquivel Faerron (folio 1 y Sistema de expedientes turnados).
4.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley. Redacta
el Magistrado Esquivel Faerron; y,
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES
RESOLUCIONES
CONSIDERANDO
I.- Sobre la potestad del Tribunal Supremo de Elecciones para
interpretar la normativa electoral.- El inciso 3 del artículo 102 de la
Constitución Política dispone que al Tribunal Supremo de Elecciones le
corresponde, en forma exclusiva y obligatoria, interpretar las normas
constitucionales y legales referentes a la materia electoral. El inciso c) del
artículo 12 del Código Electoral, al desarrollar ese precepto constitucional,
atribuye a la Magistratura Electoral la potestad de “interpretar, en forma
exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala
Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones
constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral, de oficio o a
instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos
inscritos.”.
Desde la resolución n.° 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de
1999, este Tribunal ha precisado que los ejercicios hermenéuticos de carácter
oficioso son procedentes cuando se perciba, en cualquier momento, la exigencia
de interpretar o integrar el ordenamiento en punto a aquellas de sus
disposiciones que no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal
conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una
contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran
de una posterior complementación práctica para que surtan sus efectos.
Esta última condición está presente en la materia que se abordará, por
cuanto es de relevante interés público definir –en virtud de las consecuencias
que de ello se derivan– si es posible que la DGRE o el DFPP puedan requerir,
directamente y no por medio de la Magistratura Electoral, información
confidencial de contenido bancario o tributario de los contribuyentes de los
partidos políticos, así como informes de solvencia económica de otras figuras
que participan del financiamiento privado de esas agrupaciones.
II.- Sobre el informe de la Contraloría General de la República.- En el informe del
Área de Fiscalización de Servicios Públicos Generales de la División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República,
referente a la auditoría de carácter especial relacionada con el proceso de
revisión de gastos para validar la contribución estatal en los procesos
electorales, se analizaron los procedimientos establecidos por el DFPP para
llevar un control efectivo de las contribuciones privadas y del Estado a favor
de los partidos políticos, así como los procedimientos empleados para comunicar
a este Tribunal los resultados, conclusiones y recomendaciones de las
evaluaciones efectuadas, y concluyó que los controles aplicados son “razonablemente
satisfactorios” (folio 2 frente).
En adición a lo anterior, el órgano contralor planteó tres observaciones
puntuales conducentes a la viabilidad de que el DFPP pueda tener acceso, por un
lado, a información confidencial, tanto bancaria como tributaria, de los
contribuyentes partidarios “… lo que le permitiría fortalecer la
verificación de las contribuciones que realizan; para lo cual sería necesario
determinar los ajustes en el marco legal que actualmente regula las
competencias del Tribunal Supremo de Elecciones en esa materia…” (folio 2
vuelto); y, por otro, a informes sobre la solvencia económica de otras figuras
participantes del financiamiento privado de los partidos políticos, conforme lo
establece el artículo 80 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos
políticos (RFPP). Además, propone la incorporación de elementos de seguridad a
los certificados de cesión emitidos por los partidos, “… que permitan
garantizarle a la Tesorería Nacional del Ministerio de Hacienda, que los
documentos presentados por los beneficiarios, para cambiarlos por bonos del
Estado, corresponda a la emisión reportada por la agrupación política al DFPP del
TSE.” (folio 2 vuelto).
III.- Sobre el informe de la Dirección del Registro Electoral y del
Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos.- La DGRE y el DFPP
rindieron informe a este Tribunal referente a las tres sugerencias planteadas
por el órgano superior de control de la Hacienda Pública.
Sobre la posibilidad de que el Departamento de Financiamiento de
Partidos Políticos pueda requerir información confidencial, de contenido
bancario y tributario, de los contribuyentes de los partidos políticos, ambos
órganos electorales estiman que:
“… el TSE (en sentido estricto) o, a través del DFPP (como órgano
técnico, especializado y de carácter permanente) ha sido dotado de herramientas
normativas para dar vigencia y eficacia a los principios de publicidad y
transparencia en esta materia (con el fin de cumplir con las funciones que el
constituyente y el legislador le han confiado), de manera tal que está
autorizado a requerir a la administración tributaria, a las dependencias
públicas y a todas las instituciones bancarias la información que estime
necesaria en el marco de sus investigaciones.
Ello incluye e incorpora, naturalmente, no solo la información relativa
a los partidos políticos y a las cuentas bancarias de terceros que –
presumiblemente- hubieran sido empleadas para la recepción o administración de
fondos de dichas agrupaciones, sino también sobre aquellos datos relativos a la
solvencia económica de sus contribuyentes –u otra información relevante- con el
fin de determinar la procedencia de los recursos percibidos.
Tal medida es necesaria, útil, razonable, oportuna y proporcional –de
frente al fin público de relevancia que entraña- en procura de la “licitud, sanidad
financiera y transparencia de los fondos” con que se financian las campañas
políticas.” (folios 7 frente-7 vuelto) (el destacado es del
original).
Referente a la procedencia de que el DFPP solicite informes de solvencia
económica de otras figuras participantes del financiamiento privado de los
partidos políticos, el Registro Electoral y el Departamento de la materia
indican que:
“… no (se) advierte la presencia de obstáculos que limiten o veden la
posibilidad de incursionar en espacios de investigación que involucren a otras
figuras (más allá de los contribuyentes) cuyo nexo o relación con el partido
político se enmarque dentro del espectro que comprende su régimen económico.
De ahí que, en armonía con los principios que rigen esta materia, se
entiende que la solicitud de estudios de “solvencia económica” puede
gestionarse en dirección a otros intervinientes en la financiación de las
agrupaciones políticas, lo que incluye: adquirentes de certificados de cesión o
prestamistas (con dudosa solvencia económica), acreedores que omiten el cobro
de sus acreencias, proveedores e intermediarios, entre otros casos. Ello, con
el fin de descartar la presencia de transacciones por interpósita mano,
donaciones encubiertas u origen ilícito de los fondos, sin que dicho
requerimiento conlleve la lesión del orden normativo o los derechos de los
titulares de tal información; claro está, siempre que el fundamento de esa
medida se origine en la consecución de un fin legítimo y que dicha intervención
sea proporcional y razonable como garantía de protección a los derechos
fundamentales de los interesados.
No obstante lo anterior, si el Superior estima que la
instrumentalización de tales facultades requiere una adecuación normativa,
lo procedente es la inclusión de tales sujetos en la hipótesis contenida en el
artículo 80 del RFPP mediante la reforma reglamentaria correspondiente, dado el
particular interés que ello reviste para la labor de fiscalización.” (folio 8 frente) (el
destacado es del original).
Finalmente, sobre la incorporación de medidas de seguridad en los
certificados de cesión emitidos por los partidos políticos, la DGRE y el DFPP
señalan:
“La propuesta planteada por el Órgano Contralor ya ha sido objeto de
análisis en estos Organismos Electorales.
En efecto, esta instancia es del criterio que –mientras los certificados
de cesión partidarios se mantengan vigentes- la incorporación de medidas de
aseguramiento en el formato, texto y respaldo de esos instrumentos (más allá de
los filtros mínimos existentes) reviste especial trascendencia –de cara a las
elecciones nacionales de 2018- a fin de incluir mecanismos que permitan
proteger el derecho (o eventual derecho) contenido en esos documentos, lo que
redundaría en beneficio de los partidos emisores, los adquirentes de tales
instrumentos, las instituciones encargadas de su control (Tesorería Nacional y
el TSE) y, principalmente, de la transparencia como valor imperante en el
régimen de financiamiento de partidos políticos de Costa Rica.
Así se pronunció en el oficio n.° DGRE-432-2013 del 10 de setiembre de
2013, a propósito de una gestión producida por la Tesorería Nacional. En esa
oportunidad, se estimó que podrían ser consideradas, entre otras, medidas como
las siguientes: 1) inclusión de un sello de agua; 2) definición
de un formato único para el diseño y elaboración del certificado; 3) contratación
de los servicios de la Imprenta Nacional para su impresión (cuyo costo derivado
podría ser reconocido con cargo a la contribución estatal); y 4) establecer
un registro de firmas con el nombre, firma, identificación y cargo de las
personas autorizadas -por cada partido político- para emitir tales
instrumentos. Ello, mediante la reforma reglamentaria respectiva.
Tales propuestas fueron aprobadas por el TSE en sesión ordinaria n.° 87-
2013 del 24 de setiembre de 2013 y, el estudio respectivo para su implementación,
ya se encuentra en proceso de desarrollo a cargo del equipo técnico designado
al efecto en esta instancia, por lo que sus resultados serán comunicados
oportunamente.” (folio 8 vuelto) (el destacado es del original).
Por último, se informa que ya se han establecido algunos lineamientos
con el fin de dar seguridad jurídica al manejo de los certificados de cesión,
como la directriz n.°101-DGRE-2013 de las 16:00 horas del 21 de noviembre de
2013 (folio 9 frente), la circular n.° DFPP-C-007-2013 del 29 de noviembre de
2013 (folio 9 frente) y la circular n.° DFPP-C-002-2014 del 10 de febrero de
2014 (folios 9 frente-9 vuelto).
IV.- Sobre el criterio del Tribunal respecto de las observaciones
planteadas por la Contraloría General de la República como consecuencia de la
auditoría de carácter especial relacionada con el proceso de revisión de gastos
para validar la contribución estatal en los procesos electorales.- Según se indicó,
como resultado de la auditoría efectuada la Contraloría planteó tres
sugerencias puntuales, dos de ellas relacionadas con el acceso a la información
y una con los certificados de cesión. Por su íntima conexión, las dos
primeras serán abordadas en el siguiente acápite como interpretación
oficiosa de normas electorales, y la tercera lo será en un contenido aparte
por no tener relación alguna con las anteriores y porque se trata de una
cuestión sobre la cual no se requiere ninguna interpretación sino que se dará
cuenta de las acciones que sobre el particular ya han adoptado los organismos electorales.
IV.A.- Sobre la debida interpretación de lo dispuesto en el artículo 307
del Código Electoral en relación con los artículos 12 y 80 del Reglamento sobre
el financiamiento de los partidos políticos.- La Contraloría
General de la República sugiere que se valore la posibilidad de que el DFPP
tenga acceso, por un lado a información confidencial de los contribuyentes de
los partidos políticos, tanto bancaria como tributaria; y, por otro, a informes
sobre la solvencia económica de diferentes figuras participantes del
financiamiento privado de las agrupaciones partidarias.
Al confrontar las sugerencias del órgano contralor con las normas que
sobre el particular dispone el ordenamiento jurídico electoral, se tiene como
resultado que es del todo procedente su ejecución sin necesidad de reforma
reglamentaria alguna; sin embargo, por tratarse de una materia de indiscutible
sensibilidad por la naturaleza de la información y por las consecuencias que
podrían derivarse de un uso inadecuado de esta, se impone plantear algunas
precisiones y requerimientos a efectos de que, al tener acceso a documentos
resguardados por el secreto bancario y el secreto tributario, no se violenten
normas y principios constitucionales susceptibles de ser fácilmente
transgredidos si no se adoptan las previsiones y reglas del caso al advertir
esa
circunstancia.
El derecho a obtener información de interés público o privado en
poder de la Administración tiene sustento en los artículos 27, 30 y 41 de la
Constitución Política. El artículo 30, en particular, alude a la información de
relevancia pública en los siguientes términos:
Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con
propósitos de información sobre asuntos de interés público.
Quedan a salvo los secretos de Estado.”
La Sala Constitucional ha indicado, sobre ese tipo de información que:
“… la regla es que la información que consta en las dependencias
administrativas es pública, de manera que a ella tiene acceso toda persona que
así lo requiera, sin que sea necesario que exprese el motivo por el cual lo
pide.” (voto n.° 8121-97 de las 16:15 horas del 28 de noviembre de 1997).
La misma posición ha mantenido la Procuraduría General de la República
que, en la opinión jurídica n.° 111 del 16 de setiembre de 1999, afirmó:
"El derecho fundamental que así se consagra (artículo 30 de la
Constitución) tiene como objeto el derecho de información y, por ende, de
comunicación de todo aquel asunto que sea de interés público. Es, entonces,
comprensivo de todo documento público o de cualquier otra información que
conste en las oficinas públicas, a condición de que en su divulgación haya un
interés público." (en igual sentido, el Voto Nº 0928-91 de las 14:54 horas
del 14 de mayo de 1991, de la Sala Constitucional).”.
Como derecho fundamental está sujeto a límites que tienen como base el
principio de reserva de ley, de manera que, además del secreto de Estado a que
se refiere el artículo 30 constitucional, de la norma se infiere la existencia
de información que no es pública –o, más bien, de interés público– sino de
carácter privado y que, por tal razón, su conocimiento solo incumbe a las
personas que tengan un interés legítimo en relación con ella. Prevalece, así,
el derecho a la intimidad que tutela el artículo 24 de la Constitución junto
con el derecho “… a la libertad y al secreto de las comunicaciones”; y
añade la norma:
“Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas,
orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo,
la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de
los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los
Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los
documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer
asuntos sometidos a su conocimiento….”.
Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de
Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará
los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad
excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y
sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta
excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser
razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán
responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.
La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del
Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán
revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para
fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.
Una ley especial, aprobada por dos
tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la
Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en
relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia
para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa
revisión.
No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni
la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier
comunicación.” (el destacado no es del original).
Conforme a la doctrina constitucional, la Administración está obligada a
proteger la información confidencial de particulares, frente a terceros,
incluidos los órganos del Estado pero, en relación con estos surgen una serie
de rasgos característicos que es preciso considerar. Señala la Procuraduría
General de la República que:
“… el deber de secreto sólo versa sobre materias legalmente
predeterminadas; sobre las demás, el funcionario correspondiente sólo está
sujeto a un "deber de sigilo profesional”... En tal virtud, debe
considerarse que la Administración no puede vedar del conocimiento público la
información que maneja más allá de esas excepciones legalmente tasadas y que
carece de discrecionalidad para extender las fronteras de lo confidencial…” (dictamen C-221-95
del 10 de octubre de 1995).
Señaló también, en ese dictamen, que:
“… frente a la garantía de inviolabilidad de los documentos privados
surge, también con rango constitucional, la de libre acceso a los documentos
públicos; de suerte tal, que la regla es la confidencialidad de los privados y
la publicidad de los documentos públicos… Empero, dicha publicidad declina ante
los secretos de Estado y, además, tratándose de información que -aunque conste
en documentos o registros públicos- sea de interés privado… Ciertamente, el
ordenamiento jurídico cobija a algunos tipos de información con dicho
privilegio de la confidencialidad, sentando con ello la presunción de que la
misma sólo concierne al interés privado, y excluyendo en principio su
conocimiento y difusión públicos (así, v. gr., en relación con determinada
información bancaria y
tributaria)... Determinaciones de esa naturaleza están indudablemente
animadas por el deseo de proteger valores dignos de la mayor tutela, como lo
serían el derecho a la intimidad y la defensa de intereses profesionales o
empresariales…”.
Aunque la inviolabilidad de los documentos privados es un derecho
fundamental que la Constitución Política tutela, tampoco es un derecho absoluto
(como ocurre con otros derechos fundamentales) y toda posibilidad de acceso
dada su naturaleza, de igual forma está sometida al principio de reserva de
ley.
El artículo 615 del Código de Comercio –Ley n.° 3284 de 30 de abril de
1964– introduce el instituto del secreto bancario como manifestación del
derecho fundamental a la intimidad y que el ordenamiento encuadra en los
siguientes términos normativos:
“Las cuentas corrientes bancarias son inviolables y los bancos solo
podrán suministrar información sobre ellas a solicitud o con autorización
escrita del dueño, o por orden de autoridad judicial competente. Se exceptúa la
intervención que en cumplimiento de sus funciones determinadas por la ley haga
la Superintendencia General de Entidades Financieras, o la Dirección General de
Tributación autorizada al efecto.”.
Esta norma fue reformada por el artículo 15 de la Ley n.° 9068 del 10 de
setiembre del 2012 –denominada Ley para el cumplimiento del estándar de
transparencia fiscal–, que introdujo a la Dirección General de Tributación en
el artículo 615 del Código de Comercio como órgano habilitado para tener acceso
a documentos protegidos por el secreto bancario, dado que con anterioridad
estaba expresamente prohibido que la autoridades fiscales pudiesen revisar
cuentas corrientes. Como se puede apreciar de la lectura de la norma
transcrita, en esta materia la regla es el secreto, admitiéndose que las
entidades bancarias puedan suministrar ese tipo de información en casos
excepcionales, pues el sigilo puede levantarse en las siguientes cuatro
hipótesis a tenor de lo dispuesto en el Código de Comercio: a solicitud o con
autorización escrita del dueño de la cuenta corriente, por orden de autoridad
judicial competente y por intervención de la Superintendencia General de
Entidades Financieras o de la Dirección General de Tributación autorizada para
tal propósito.
En similares términos el ordenamiento infraconstitucional ha delineado
el instituto del secreto tributario en los artículos 115 y 117 del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios –Ley n.° 4755 de 3 de mayo de
1971–, que literalmente señalan:
“Artículo 115.- Uso de la información.
La información obtenida o recabada solo podrá usarse para fines
tributarios de la propia Administración Tributaria, la cual está impedida para
trasladarla o remitirla a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas
o privadas, salvo el traslado de información a la Caja Costarricense de Seguro
Social, de conformidad con el artículo 20 de la Ley N.º 17, de 22 de octubre de
1943, y sus reformas.
La información y las pruebas generales obtenidas o recabadas como resultado
de actos ilegales realizados por la Administración Tributaria no producirán
ningún efecto jurídico contra el sujeto fiscalizado.
Sin embargo, será de acceso público la información sobre los nombres de
las personas físicas y jurídicas que tienen deudas tributarias con la Hacienda
Pública y el monto de dichas deudas. Se faculta a la Administración Tributaria
para publicar las listas de las personas deudoras con la Hacienda Pública y los
montos adeudados, así como los nombres de las personas físicas o jurídicas que
no han presentado sus declaraciones o que realizan actividades económicas sin
haberse inscrito como contribuyentes.
Sin perjuicio del deber de sigilo dispuesto en el primer párrafo de este
artículo, así como en el artículo 117 de este Código, cuando la Administración
Tributaria, en el ejercicio de las potestades legales que tiene atribuidas para
la aplicación del sistema tributario, llegue a conocer transacciones
encaminadas a legitimar capitales está facultada a comunicarlo al Ministerio Público,
para los fines que procedan.”.
(Así adicionado por el artículo 5 de la Ley de Justicia Tributaria No.
7535 del 1 de agosto de 1995. El artículo 6 de esa misma ley corrigió la
numeración subsiguiente, siendo el antiguo numeral 115 el actual 120).
(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre
del 2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria").
Artículo 117.- Carácter confidencial de las informaciones.
Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes,
responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y
sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u
origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni
deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan
extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las
encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las
disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su
representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel,
pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones
juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o
reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.
La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las
declaraciones por los Tribunales Comunes. Tampoco impide el secreto de las declaraciones,
la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes
inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en
el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los
personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no
pueda identificarse a las personas.
Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo
alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo,
así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las
sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario
y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades
Financieras.
(Así reformado por el artículo 7 de la Ley de Justicia Tributaria No.
7535 del 1 de agosto de 1995. El artículo 6 de esa misma ley corrigió la
numeración del artículo, traspasándolo del antiguo 112 al actual)
(*) (Así reformado por el artículo 3 de la indicada Ley de Justicia
Tributaria, que corrió la numeración del antiguo artículo 107, siendo ahora
101)
Como se puede apreciar, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios
protege información de trascendencia tributaria respecto de la cual la
Administración tiene el deber de reserva, dado que se clasifica como de
naturaleza confidencial. En la sentencia n.° 8232-2012 de las 14:30 horas del
20 de junio de 2012 la Sala Constitucional señala que, conforme al tenor de
tales normas:
“… la Dirección General de Tributación se encuentra imposibilitada para
atender la petición del accionante, pues dichos artículos le otorgan un
carácter de confidencial a la información que la Administración Tributaria
obtenga de los contribuyentes, impidiendo expresamente su traslado o remisión a
otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas, salvo las
excepciones previstas por los propios numerales, de ahí que no pueda otorgarse
al accionante la documentación solicitada Así (sic), en razón
de lo externado, esta Sala considera que lo procedente es desestimar el recurso
interpuesto.”.
En similares términos la Procuraduría General de la República ha
indicado que:
“El efecto propio del deber de confidencialidad es la prohibición de que
la información sea suministrada a terceros sin el consentimiento del derecho
habiente o bien, fuera de los supuestos en que el ordenamiento lo establece
para satisfacción de un interés público.
No obstante, el legislador puede establecer excepciones al deber de
confidencialidad, permitiendo que la Administración Tributaria ceda la
información a otros entes públicos.” (dictamen n.° C-127-2012 del 28 de mayo de
2012).
Añade la Procuraduría, en el mismo dictamen:
“El efecto propio del deber de confidencialidad es la prohibición de que
la información sea suministrada a terceros sin el consentimiento del derecho
habiente (sic) o bien, fuera de los supuestos en que el ordenamiento lo
establece para satisfacción de un interés público. El fundamento de esta
prohibición radica, precisamente, en el carácter privado de la información,
carácter que no se pierde por el hecho de que la información sea accedida por
la Administración en los supuestos en que constitucionalmente es posible. El
dato o información confidencial una vez
recabado no puede ser utilizado para fines y condiciones distintas a
aquéllas por las que se recabó, salvo norma en contrario. El carácter privado
de la información se protege a través de esa calificación. En ese sentido, la
confidencialidad es una garantía ante el suministro, voluntario o impuesto por
el ordenamiento como es el caso de la materia tributaria, de información a un
tercero. La confidencialidad puede, entonces, ser analizada como un deber de
reserva para la autoridad administrativa.
De conformidad con lo anterior, en la medida en que la información de
trascendencia tributaria es calificada por la ley de confidencial, la
consecuencia inmediata es que la Administración Tributaria que obtiene o recibe
esa información no podría trasladarla o remitirla a otras oficinas públicas. La
declaratoria de confidencialidad podría hacer considerar que ese deber es
absoluto. No obstante, la ley puede establecer excepciones al deber de reserva.
No se trata solo del Código Tributario. Por el contrario, bajo lo dispuesto en
el artículo 24 constitucional, otras disposiciones de rango constitucional o
legal pueden establecer excepciones al deber de confidencialidad. No puede
dejarse de lado que el interés público puede justificar la comunicación de
información de carácter privado. La Administración Tributaria puede, por demás,
compartir esa información con otras Administraciones Tributarias para fines
fiscales; es decir, cuando es necesaria para el ejercicio de las funciones
propias de una Administración Tributaria.” (dictamen n.° C-127-2012 del 28 de mayo de
2012).
En el ámbito del régimen económico de los partidos políticos, la documentación
cubierta por el secreto bancario y el secreto tributario tiene
especial relevancia por la naturaleza de los recursos que componen el
patrimonio de esas agrupaciones, constituido, según el artículo 86 del Código
Electoral, por:
“… contribuciones de personas físicas, los bienes y los recursos que
autoricen sus estatutos y no prohíba la ley, así como con la contribución del
Estado en la forma y la proporción establecidas por este Código y el
ordenamiento jurídico electoral.
Asimismo, dicho patrimonio se integrará con los bienes muebles o
inmuebles registrables que se adquieran con fondos del partido, o que provengan
de contribuciones o donaciones.”.
Si bien el Código Electoral –congruente con la Constitución Política–
define la naturaleza de los partidos como asociaciones voluntarias ciudadanas
sin fines de lucro, creadas con el objeto de participar activamente en la
política nacional (artículo 49), tales asociaciones de ciudadanos cumplen una
función de relevante interés público, elemento que exige que sus actuaciones
deban estar informadas por los principios democrático, seguridad jurídica,
transparencia, publicidad, rendición de cuentas, responsabilidad y comprobación
del gasto, a los cuales, indudablemente, están obligados no solo frente a
la ciudadanía, sino también, como es claro e innegable, de cara a sus
militantes. Si bien la naturaleza jurídica de los partidos políticos no es la
de un órgano público, el hecho de que cumplan un interés público de primer
orden, aunado a que solamente por su medio se puede dar la participación
político-electoral de los ciudadanos (así consignado en el artículo 98
constitucional), permite concluir que sus actuaciones deben responder a esos
principios, cuyo basamento se encuentra también en el Derecho de la
Constitución (sobre este particular puede consultarse, entre otras, la
resolución de este Tribunal n.° 4058-E10-2015 de las 15:30 horas del 29 de
julio de 2015). Al respecto, el artículo 87 del CE señala:
“Las disposiciones establecidas en el presente Código, relativas al
régimen económico de los partidos políticos, se interpretarán y aplicarán con
apego a los principios de legalidad, transparencia, publicidad,
rendición de cuentas, responsabilidad y autodeterminación de los
partidos políticos.” (el destacado no es del original).
La rendición de cuentas, la transparencia y la publicidad de los actos
partidarios surgen de otra disposición –también de carácter fundamental– según
la cual, para recibir el aporte del Estado los partidos deberán comprobar sus
gastos ante la Magistratura Electoral, la que solo aprobará aquellos cuya
demostración sea conforme a las normas que regulan la materia. Por su parte, el
inciso 4) del artículo 96 de la Constitución Política dispone, en lo conducente
que:
“Las contribuciones privadas a los partidos políticos estarán sometidas
al principio de publicidad y se regularán por ley.” (El destacado no es
del original)
Al respecto, en la sentencia n.° 3489-2003 de las 14:11 horas del 2 de
mayo de 2013, la Sala Constitucional indicó que:
“… el constituyente no admite que ninguna agrupación política puede
escudarse en un supuesto secreto financiero o bancario para evitar el
conocimiento público del origen y los montos de las contribuciones privadas. La
sujeción de tales aportes al principio de publicidad trae causa de la
naturaleza de interés público de la información atinente a los mismos,
puesto que, el fin de la norma constitucional es procurar la licitud,
sanidad financiera y transparencia de los fondos con que se financia una
campaña política…”.
Con base en este principio, se requiere saber quiénes contribuyen a
los partidos políticos, porqué monto y en qué tiempo. Para lograr esos
objetivos, las normas del Código Electoral que desarrollan el principio de
publicidad establecen que solo las personas físicas pueden contribuir,
donar o hacer cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los
partidos políticos, en cualquier tiempo e, incluso, se permite el
financiamiento privado a las tendencias y precandidaturas oficializadas que
surjan a lo interno de estos, y sin limitación alguna en cuanto al monto.”
(el
destacado es del original).
Al desarrollar la norma constitucional, el legislador derivado
estableció en el artículo 120 del Código Electoral, en cuanto al financiamiento
privado de las agrupaciones partidarias, lo siguiente:
“El financiamiento privado a los partidos políticos, incluidas las
tendencias y precandidaturas oficializadas que surjan en lo interno de estos,
estarán sometidos al principio de publicidad y se regularán por lo aquí
dispuesto.
Se entenderá por contribución o aporte privado toda colaboración que una
persona realice en forma directa a favor de un partido político, en dinero en
efectivo, valores financieros o en bienes inscribibles.”.
Es decir, las contribuciones privadas (por parte de personas físicas
costarricenses) a las agrupaciones partidarias son del todo admisibles pero,
dada la naturaleza jurídica de estas y el relevante interés público que están
llamadas a cumplir, se encuentran sometidas a los principios de publicidad y de
transparencia.
En la Sección IV, capítulo VI, Título III del Código –sobre el régimen
económico de los partidos políticos– el legislador previó una serie de
requerimientos mínimos que las agrupaciones deben observar al momento de
presentar las liquidaciones de gastos; normas que se integran con arreglo a lo
dispuesto en el RFPP, al abrigo del principio de comprobación de los gastos
partidarios.
Aunque la citada sentencia de la Sala Constitucional n.° 3489-2003 se
dictó al amparo de otro Código Electoral que permitía las contribuciones o
donaciones de personas jurídicas nacionales a los partidos –hoy prohibidas–,
los principios que la informan son del todo aplicables respecto del acceso a la
información relativa al financiamiento de tales agrupaciones:
“En lo que se refiere a la solicitud de acceso a la información
formulada por el recurrente, es preciso indicar que presenta dos vertientes que
demandan una solución diferenciada para evitar equívocos, a saber: a) La
solicitud de información acerca de las cuentas corrientes que poseen,
específicamente, los Partidos… y… y, en general, cualquier partido que haya
participado en las últimas elecciones nacionales y b) la solicitud acerca de
las cuentas corrientes que poseen varias sociedades anónimas presuntamente
vinculadas con las tesorerías de campaña de los partidos referidos... Las
contribuciones privadas de los partidos políticos están expresamente excepcionadas
del contenido esencial del derecho fundamental a la intimidad establecido en el
artículo 24 de la Constitución, o lo que es lo mismo la transparencia o
publicidad de las contribuciones privadas a los partidos políticos es un límite
extrínseco o limitación al derecho esencial anteriormente indicado. Sobre el
particular, la regla debe ser que si cualquier persona puede obtener de un
partido político información de interés público sobre esa agrupación como lo es
el origen y el monto de sus contribuciones privadas, de igual forma puede
obtenerla de cualquier otro ente -público o privado- que la disponga o posea.
En lo tocante a la hipótesis b) este Tribunal estima que el número de cuentas
corrientes que posea una persona jurídica u organización colectiva del Derecho
Privado -Sociedad Anónima, Sociedad de Responsabilidad Limitada, Fundación,
Asociación, etc.-, sus movimientos y sus balances, en tesis de principio, sí
están cubiertas por el derecho a la intimidad, puesto que, en esta hipótesis no
opera la limitación constitucional expresa establecida para las contribuciones
de los partidos políticos. En tal supuesto, rige, además, el instituto
legislativo del secreto bancario contemplado en el artículo 615 del Código de
Comercio para el contrato de cuenta corriente. La regla anterior tiene como
excepción la demostración fehaciente e idónea que un partido político le ha
transferido a una de tales personas jurídicas parte de sus aportaciones
privadas, puesto que, de ser así la información dejaría de ser privada -propia
de una relación meramente contractual- y se tornaría de interés público.”.
Considerando la aclaración que se hizo respecto de la sentencia de la
Sala Constitucional n.° 3489-2003, aplicable a la resolución n.° 9707-2004 del 31
de agosto del 2004, en esta última la Sala fue del criterio de que se exceptúan
del secreto bancario las cuentas privadas que captan fondos para financiar
campañas políticas:
“… al haber recibido contribuciones privadas para financiar la campaña
de…, las cuentas de la sociedad tantas veces citada están sometidas al
principio de publicidad contemplado los artículos 30 y 96 inciso 4) de la
Constitución Política, por lo que se exceptúa la cobertura que el numeral 615
del Código de Comercio hace de las cuentas corrientes para asegurar su
confidencialidad. Por consiguiente, la actuación del banco recurrido, que está
tan obligado a guardar el secreto bancario como a respetar la Constitución
Política, no es legítima. El Banco… estaba obligado a brindar acceso a los
solicitantes, respecto de las cuentas abiertas por aquella sociedad, a los
movimientos efectuados contra las cuentas dichas antes de la última elección
presidencial. Por tratarse de una persona jurídica privada, y con el objeto de
preservar la confidencialidad de las actividades que haya realizado y que no se
relacionen con el objeto de este recurso, es decir, de sus actos netamente
privados, que no tengan relación alguna con la financiación de actividades
electorales o de partidos o aspirantes a cargos de elección popular, debe el
banco recurrido dar acceso a tales
cuentas, pero el actor únicamente podrá recolectar, almacenar y de
cualquier forma emplear, datos relacionados (en forma demostrada o mediante
indicios graves) con el financiamiento de la campaña o precampaña electoral.
Todos aquellos datos referentes al giro comercial de la empresa y que no
guarden relación con este extremo deben ser necesariamente preservados, para lo
cual el recurrente… es directamente responsable del uso que haga de la información
a que se le va a permitir acceder…”.
Aplicadas las normas sobre el secreto bancario y el secreto tributario
al ámbito electoral se tiene que, ciertamente, el artículo 307 del Código
Electoral obliga a las oficinas públicas a suministrar a los organismos
electorales “… todo dato o informe que estos pidan en relación con las
funciones que les son propias”, disposición replicada en los artículos 12 y
80 del Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos pero con
mayor precisión respecto de la materia que se analiza:
“Artículo 12.- Entes obligados a brindar información.
La Dirección General de Tributación, las oficinas públicas y los bancos
del Sistema Bancario Nacional, están obligados a suministrar información al
Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, cuando éste lo requiera
como parte de una investigación, y bajo los apercibimientos de ley.
Artículo 80.- Solvencia económica.
El Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos podrá requerir,
en cualquier momento, informes que den cuenta de la solvencia económica de los
contribuyentes a los partidos políticos u otra información relevante para
determinar la procedencia de los recursos, pudiendo emplazar tanto al propio
responsable como a terceros, lo que incluye a la Dirección General de
Tributación y a los bancos del Sistema Bancario Nacional. La negativa infundada
a proporcionar dicha información, así como la existencia de indicios sobre la
realización de contribuciones por interpósita mano, será motivo suficiente para
remitir de inmediato el asunto al Ministerio Público.”.
Relacionado con las anteriores disposiciones, el inciso i) del artículo
12 del Código Electoral le asigna como atribución al Tribunal:
“Reglamentar y hacer cumplir las normas relativas a la contribución
estatal y privada a favor de los partidos políticos, pudiendo ordenar, en
cualquier tiempo, las auditorías que estime pertinentes; para ello, contará con
la colaboración obligada de la auditoría o de la tesorería de cada partido político
y sus contadores.”
La Sala Constitucional ha sostenido la tesis de que la concreción y
satisfacción de principios constitucionales justifica el acceso a la
información privada o calificada como confidencial; es decir, la potestad de
revisar documentos privados se constituye en el mecanismo para satisfacer fines
constitucionalmente amparados o una competencia constitucional o legalmente
asignada. No podría, sin embargo, derivarse de las anteriores disposiciones del
ordenamiento jurídico electoral que la Dirección del Registro Electoral o el
Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos gocen de libre acceso
directo a información bancaria y tributaria cubiertas por el sigilo que el
legislador ha considerado necesario consagrar en los términos expuestos, pues
las normas electorales deben ceder ante la especificidad de la normativa
bancaria y tributaria por la relevancia del bien jurídico tutelado y porque su
prevalencia deriva de otras de carácter constitucional.
El inciso 4) del artículo 96 de la Carta Magna dispone que las
contribuciones privadas a los partidos:
“… estarán sometidas al principio de publicidad y se regularán por
ley.”
La ley que establezca los procedimientos, medios de control y las demás
regulaciones para la aplicación de este artículo, requerirá, para su
aprobación y reforma, el voto de dos tercios del total de los miembros de la
Asamblea Legislativa.” (el destacado no es del original).
La reserva de ley también ha sido advertida por el constituyente
originario al disponer en el artículo 24 de la Constitución que solo por medio
de una ley se fijarán los casos en que los funcionarios del Ministerio de
Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros
de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la
correcta utilización de los fondos públicos. Esa norma añade que solo por ley
especial, aprobada por dos tercios del total de los miembros de la Asamblea
Legislativa, se determinará cuáles otros órganos de la Administración podrán
revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de
sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos.
Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.
Además, por disposición del ordenamiento infraconstitucional el acceso a
información cubierta por los secretos bancario y tributario requiere, entre
otros supuestos, de una orden proveniente de un órgano jurisdiccional, de modo
que, salvo que una norma con rango de ley establezca que un órgano que no
imparte justicia pueda tener acceso a ese tipo de información (como es el caso,
por ejemplo, de la Caja Costarricense de Seguro Social por así disponerlo el
artículo 20 de su ley constitutiva), todo requerimiento de información
confidencial, bancaria o tributaria, por parte de un órgano administrativo,
debe ser autorizado por un órgano jurisdiccional.
Como ya se indicó, es más que evidente que el régimen económico de los
partidos políticos se asienta en principios constitucionales como el principio
democrático, seguridad jurídica, transparencia, publicidad, rendición de
cuentas, responsabilidad, comprobación del gasto que, en definitiva remiten a
valores superiores que informan un Estado Social y Democrático de Derecho,
recogidos en la Constitución Política, ya sea de forma expresa o implícita.
Como consecuencia, es armónico con el Derecho de la Constitución que este
Tribunal pueda tener acceso a información amparada en los secretos bancario y
tributario al equilibrar el derecho fundamental de inviolabilidad de los documentos
privados con el financiamiento de las agrupaciones políticas a partir de las
contribuciones o aportes privados de personas físicas, sometidos al principio
de publicidad y de transparencia –también constitucionalmente garantizados–. Es
claro, entonces, que el Tribunal debe tener a su disposición las herramientas
jurídico procesales necesarias para examinar y fiscalizar el uso de los
recursos a efectos de determinar, por un lado si el gasto liquidado puede ser
reconocido con dinero público y, por otro, para garantizar que el
financiamiento proveniente de recursos privados tiene un origen legal, de modo
que las agrupaciones deben demostrar fehacientemente su origen, con base en los
principios de reiterada cita, para lo cual la Magistratura Electoral tiene
posibilidades de actuación, pues de lo contrario se desnaturalizaría y
obstaculizaría su labor y quedarían, en meros postulados sin relevancia
jurídica, la observancia de los principios y normas constitucionales reseñados.
Entre estas facultades, el amplio acceso a información cubierta por el secreto
bancario y el secreto tributario es de indudable trascendencia.
Las funciones ordenadas a la Magistratura Electoral devienen de la
Constitución Política que, incluso, le otorga el rango e independencia de los
Poderes del Estado (artículos 9 y 99), de modo que la organización, dirección y
vigilancia de los actos relativos al sufragio –que es su función esencial por
así disponerlo la Carta Magna (también en el artículo 9)–, involucran el
financiamiento público y privado de los procesos electorales. En adición, el
Tribunal Supremo de Elecciones no solo es el órgano superior de la
administración electoral –como lo define la Constitución–, sino que,
concomitantemente, imparte justicia electoral. Véase que el Código Electoral
–Ley n.° 8765 de 19 de agosto de 2009–, en el Título V, artículo 219, delinea
el objeto de la jurisdicción electoral, en los siguientes términos:
“La jurisdicción electoral es ejercida de manera exclusiva y excluyente
por el TSE (sic) y tiene como objeto garantizar la correcta aplicación del
ordenamiento jurídico electoral.”
En similares términos se pronunció el órgano electoral en la resolución
n.° 1904- M-2012 de las 15:00 horas del 8 de marzo de 2012:
“Se trata de una jurisdicción concentrada y especializada en
materia electoral, cuyas sentencias están revestidas de cosa juzgada
material, a la luz del principio de irrecurribilidad
que establece el numeral 103 de la Constitución Política y que, por ende, excepciona
la regla de universalidad jurisdiccional del Poder Judicial.”. (en similares
términos puede consultarse la resolución n.° 3091-E-2007 de las 9:30 horas del
6 de noviembre de 2007).
El Tribunal es, así, un juez de la República, por cierto el único que no
integra el Poder Judicial, y su instauración por la Carta Magna, como órgano
jurisdiccional especializado en materia electoral, conlleva que sus
resoluciones tengan la misma autoridad que las de todo órgano jurisdiccional,
con la salvedad de que, junto con la Sala Constitucional, comparte el hecho de
que sus resoluciones no tienen recurso, salvo la acción por prevaricato
(artículo 103 de la Constitución).
Como resultado de lo anteriormente analizado se tiene que este
Tribunal es el órgano jurisdiccional que deberá autorizar el levantamiento del
secreto bancario y del secreto tributario que protege información confidencial
de los contribuyentes partidarios, ya sea de oficio o a instancia de la
Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos
Políticos o del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos,
órganos que deberán requerirlo a la Magistratura Electoral por solicitud
debidamente motivada; y será este Colegiado el que determinará si procede
autorizar su acceso.
Las anteriores consideraciones son extensivas a la información
confidencial protegida por el secreto bancario y el secreto tributario en
relación con otros sujetos privados que intervienen en el financiamiento
electoral como son, por ejemplo y sin intención de exhaustividad,
adquirentes de certificados de cesión o prestamistas, acreedores que omiten el
cobro de sus acreencias, proveedores e intermediarios.
Se advierte que el suministro de información confidencial resguardada por el
secreto bancario o el secreto tributario a la Magistratura Electoral, no la
autoriza, como tampoco al Registro Electoral ni al Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos, a suministrarla a terceros, ni a
utilizarla para fines diferentes del cumplimiento de sus funciones. Frente
a terceros, la información recibida continuará manteniendo su confidencialidad,
por lo que no puede ni debe divulgarse. El incumplimiento de esta
advertencia acarreará las sanciones que el ordenamiento establezca, tanto
en lo administrativo, como en lo civil y en lo penal, responsabilidades que se
pueden exigir conjunta o separadamente ya que pueden acarrear sanciones
diferentes en cada uno de los ámbitos que corresponde (dictamen n.° C-048-94
del 17 de marzo de 1994 de la Procuraduría General de la República).
IV.B.- Sobre la incorporación de elementos de seguridad a los
certificados de cesión emitidos por los partidos políticos.- Una última
sugerencia planteada por la Contraloría General de la República se refiere a la
incorporación de elementos de seguridad a los certificados de cesión emitidos
por las agrupaciones partidarias. Pese a que este extremo no hace parte de la
interpretación oficiosa a que alude el acápite anterior, se abordará en esta
misma resolución dado que es una de las tres recomendaciones que se produjeron
como resultado de la auditoría realizada por el órgano contralor; además de que
esta materia no ha sido ajena a las decisiones de este Tribunal que, dada su
trascendencia, ya ha aprobado lineamientos en tal dirección.
Antes de mencionar tales lineamientos, debe recordarse que la Sala
Constitucional, mediante la sentencia n.° 15343-2013 de las 16:30 horas del 20
de noviembre de 2013, por mayoría de sus miembros declaró sin lugar una acción
que tenía por objeto la declaratoria de inconstitucional del Código Electoral,
siempre y cuando se interpreten las normas que regulan la cesión de derechos de
la contribución estatal (artículos 115-119), en el sentido de que “… la
cesión de derechos únicamente puede realizarse entre personas físicas
nacionales, a favor de los bancos que integran
el Sistema Bancario Nacional y de los medios de comunicación
colectiva.”.
En el artículo 7° de la sesión ordinaria n.° 87-2013, celebrada el 24 de
septiembre de 2013, esta Autoridad Electoral, al conocer el informe del
Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos
Políticos sobre la consulta planteada por la Tesorera Nacional respecto del
pago de la deuda política a los partidos políticos, relacionada, entre otros,
con cesiones de derecho y registro y control de las cesiones, acogió las
siguientes recomendaciones: inclusión de un sello de agua en los certificados,
definición de un formato único para su diseño y elaboración, contratación de
los servicios de la Imprenta Nacional para su impresión, y la elaboración de un
registro de firmas con el nombre, firma, identificación y cargo de las personas
autorizadas por cada agrupación para emitir tales instrumentos. Al respecto,
comunica la DGRE que un equipo técnico estudia tales medidas para su
implementación.
Además, según lo informan el Registro Electoral y el Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos, se han formulado directrices y circulares
sobre la materia.
En la directriz n.° 101-DGRE-2013 de las 16:00 horas del 21 de noviembre
de 2013, la DGRE emitió varios lineamientos para la utilización efectiva de los
certificados de cesión de la contribución estatal por parte de las agrupaciones
inscritas para las elecciones nacionales de 2014, específicamente en cuanto a
su emisión, disposición y transmisión. En primer lugar, solo podrán ser
emitidos y posteriormente transferidos a nombre de una persona física
costarricense, de los bancos del Sistema Bancario Nacional o de medios de
comunicación colectiva; en todo caso, esa identificación deberá consignarse
tanto en el texto del instrumento como en el registro que el partido emisor
deberá llevar al efecto. Además, la válida transmisión de los certificados se
articulará mediante el endoso nominativo que deberá complementarse con la
inscripción del traspaso en el registro del partido emisor, de manera que la
transmisión efectuada a contrapelo de lo indicado no surtirá ningún efecto
legal.
Por su parte, el DFPP emitió la circular n.° DFPP-C-007-2013 del 29 de
noviembre de 2013 con el propósito de orientar la gestión de los partidos con
respecto al uso de los certificados de cesión como herramienta de
financiamiento para las elecciones nacionales de 2014. Sobre su emisión, se
indicó que los comités ejecutivos superiores de los partidos pueden ceder,
total o parcialmente, los montos de la contribución estatal fijada en el
artículo 96 de la Constitución a través de la emisión de certificados de uno o
varios valores, cambiables en la Tesorería Nacional por los bonos que el Estado
emita para pagar la contribución política. Asimismo se recordó que, conforme lo
dispone el artículo 119 del Código Electoral, cada agrupación deberá acordar,
reglamentar y ordenar la emisión de bonos de acuerdo con lo previsto en esa
normativa. También se hizo saber que las cesiones del derecho eventual a la contribución
estatal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24 del RFPP (notificación de
las cesiones), deberán ser notificadas al Departamento dentro de los ocho días
hábiles siguientes a la fecha en que se tomó el acuerdo, mediante transcripción
literal en la que se debe indicar número, fecha, tomo, folio y libro de actas
del partido en que tal acuerdo fue consignado. Respecto de tal notificación, y
como elemento de respaldo adicional, el partido deberá aportar al DFPP copia
certificada de las actas en las que se adoptaron los acuerdos con respecto a la
cesión del derecho eventual a la contribución estatal.
Sobre la utilización efectiva de tales instrumentos, en la misma
circular se informó a los partidos que deben incluir, en los certificados de
cesión por emitir – además de los requisitos establecidos por la normativa
electoral–, una leyenda en la cual se indique explícitamente que tales títulos
nominativos “son transmisibles por endoso nominativo e inscripción en el
registro del emisor”, es decir, su transmisión no podrá ser efectiva por la
simple tradición (prohibición de la cláusula “al portador”) y, para su
respectivo canje en la Tesorería Nacional, el endoso del certificado deberá
coincidir con la información del registro elaborado por el partido emisor, que
deberá comunicar al DFPP las modificaciones inscritas en el registro, según el
artículo 687 del Código de Comercio. En cuanto a las operaciones de crédito
respaldadas con certificados de cesión, las efectuadas por las agrupaciones
ante el Sistema Bancario Nacional –y debidamente respaldadas por certificados
de cesión– deberán ser comunicadas oficialmente al Departamento dentro de los
ocho días hábiles siguientes a su formalización. Finalmente, el partido
político deberá remitir al DFPP una copia fotostática de la versión final del
arte de los certificados de cesión que pretendan emitir, con el propósito de
que se pueda verificar el cumplimiento de las disposiciones previstas en la
normativa electoral vigente y, de ser necesario, sean efectuadas las recomendaciones
que al respecto se consideren pertinentes.
Por último, en la circular n.° DFPP-C-002-2014 del 10 de febrero de 2014
el Departamento, con el objeto de orientar la buena marcha en materia de uso y
canje de los certificados de cesión ante la Tesorería Nacional, hizo varios
señalamientos. En primer lugar, reiteró que la cesión de derechos únicamente
puede realizarse entre personas físicas nacionales, a favor de los bancos que
integran el Sistema Bancario Nacional y de los medios de comunicación colectiva.
Los certificados de cesión que se emitan para estos efectos se podrán
transmitir a través de endosos nominativos que deberán inscribirse en el
registro que llevará el partido emisor. Ambas condiciones (endoso nominativo e
inscripción en el registro del emisor) son indispensables para que el título
surta efectos jurídicos. En relación con los títulos nominativos, los
documentos que por mandato legal circulan de este modo ostentan doble
legitimación, de forma que el tenedor solo podrá ejercitar los derechos
inherentes al instrumento si, además, está inscrito como titular en el registro
del emisor. Por otra parte, todas las agrupaciones que aspiren a recibir algún
porcentaje de la contribución estatal deberán presentar una liquidación de
gastos acompañada de la documentación definida en el artículo 106 del CE y
precisada en el RFPP. Aquellos partidos que hicieron uso de los certificados de
cesión como mecanismo de financiamiento, además de los documentos descritos en
esa norma, deberán aportar con sus liquidaciones el listado de colocación de
certificados de cesión y una copia certificada del registro de endosos. La
información contenida en este último documento será trasladada a la Tesorería
Nacional para verificar la congruencia entre el tenedor del certificado y el
registro del emisor. Todos aquellos endosos que se verifiquen en fecha
posterior a esta comunicación y que modifiquen el registro remitido al
Departamento, deben ser igualmente anotados en el registro respectivo. Así las
cosas, es responsabilidad de quienes transan ese certificado realizar el
comunicado a la Tesorería Nacional, a través del documento idóneo que pueda
emitir el partido donde se acredite la correspondencia entre el registro del
emisor y el poseedor final del título que se presenta para su canje.
En cuanto a los certificados no colocados o reintegrados al partido, la
circular señaló que, por su naturaleza nominativa, la cesión de los derechos
que se formaliza a través de los certificados de cesión se consolida cuando se verifica
su transmisión mediante el endoso nominativo a los sujetos legitimados para
detentarlos y su anotación en el registro del emisor. Por esta razón, deberá
entenderse que los certificados no colocados o reintegrados luego de fungir
como garantías bancarias, quedan a favor del partido político. En estos
supuestos, para acceder a los recursos generados por estos certificados, el
partido político deberá realizar el procedimiento ya indicado por este Tribunal
en la resolución n.° 2141-E8-2011 de las 10:15 horas del 2 de mayo de 2011,
según la cual lo procedente es que la agrupación política interesada deposite
esos certificados ante la DGRE, dependencia a la que notificaron de su
existencia y cuantía de la emisión, a fin de que esta Magistratura emita una resolución
en la que ordene a la Tesorería la entrega al partido del importe
correspondiente.
Como se puede apreciar, la incorporación de medidas de seguridad en los
certificados de cesión emitidos por las agrupaciones partidarias, es una tarea
que el Tribunal ha venido emprendiendo progresivamente y, aunque están
pendientes de implementarse algunas acciones relevantes, se continuarán
gestionado e impulsando a efectos de procurar la mayor seguridad posible a este
tipo de instrumentos.
POR TANTO
Se interpreta oficiosamente
el artículo 307 del Código Electoral en relación con los artículos 12 y 80 del
Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos en el sentido de
que el Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional que deberá
autorizar el levantamiento del secreto bancario y del secreto tributario que
protege información confidencial de los contribuyentes partidarios, ya sea de
oficio o a instancia de la Dirección General del Registro Electoral y de
Financiamiento de Partidos Políticos o del Departamento de Financiamiento de
Partidos Políticos, órganos que deberán requerirlo a la Magistratura Electoral
por solicitud debidamente motivada; y será este Colegiado el que determinará si
procede autorizar su acceso. Esta disposición es extensiva a la información
confidencial protegida por el secreto bancario y el secreto tributario en
relación con otros sujetos privados que intervienen en el financiamiento
electoral como son, por ejemplo y sin intención de exhaustividad, adquirentes
de certificados de cesión o prestamistas, acreedores que omiten el cobro de sus
acreencias, proveedores e intermediarios. Se advierte que el suministro de
información confidencial resguardada por el secreto bancario o el secreto
tributario a la Magistratura Electoral, no la autoriza, como tampoco al
Registro Electoral ni al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos,
a suministrarla a terceros, ni a utilizarla para fines diferentes del
cumplimiento de sus funciones. Frente a terceros, la información recibida
continuará manteniendo su confidencialidad, por lo que no puede ni debe
divulgarse. El incumplimiento de esta advertencia acarreará las sanciones que
el ordenamiento establezca, tanto en lo administrativo, como en lo civil y en
lo penal, responsabilidades que se pueden exigir conjunta o separadamente ya
que pueden acarrear sanciones diferentes en cada uno de los ámbitos que
corresponde.
Comuníquese a la Contraloría General de la República, a la Dirección General del
Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos y al Departamento
de Financiamiento de Partidos Políticos. Publíquese la presente
resolución en el Diario Oficial.-