RESOLUCION

Nº 235-E.—San José, a las quince horas cincuenta minutos del veintisiete de enero de dos mil cuatro.

Solicitud de interpretación presentada por el señor Fernando Chaves Peralta, en su condición de Auditor Interno de la Municipalidad de San Carlos, en relación con la aplicación del artículo 31 del Código Municipal a los alcaldes y regidores suplentes.

Resultando:

1º—Mediante oficio AI-17-2003 del 13 de marzo del 2003, el señor Fernando Chaves Peralta, en su condición de Auditor Interno de la Municipalidad de San Carlos, consulta al Tribunal lo siguiente:

¿Aplica para los alcaldes suplentes y regidores suplentes, las prohibiciones establecidas al alcalde y a los regidores, según artículo N° 31 del Código Municipal?

¿Puede el alcalde titular nombrar en forma interina y permanente a los alcaldes suplentes o regidores suplentes, como empleados de planta en la corporación municipal?

2º—Mediante el artículo decimoquinto de la sesión Nº 39-2003 del 3 de abril de 2003, este Tribunal acordó asignar la consulta planteada al magistrado que por turno correspondiera.

3º—En los procedimientos se han observado las prescripciones de Redacta el magistrado Sobrado González; y,

Considerando:

I.—Sobre la legitimación del consultante: Sobre el tema de la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como la que aquí interesa, precisa considerar la jurisprudencia de este Tribunal que en resolución Nº 1197-E-2002-entre otras-determinó:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral.  Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original).

Este Tribunal también ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (vid. resolución Nº 1748 de las quince horas y treinta minutos del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve; y resolución Nº 1863 de las nueve horas y cuarenta minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y nueve) lo siguiente:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización , dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política)”.

Es con base en esta potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal y por el interés que el tema tiene para todas las corporaciones municipales del país, que se procede a exponer las siguientes consideraciones.

II.—Sobre el fondo de la consulta: Este Tribunal estima conveniente que, en atención a las consultas planteadas, se consideren cada una de ellas en forma separada.

A)         ¿Aplica para los alcaldes suplentes y regidores suplentes, las prohibiciones establecidas al alcalde y a los regidores, según artículo N° 31 del Código Municipal?

Para el análisis del tema, resulta necesario retomar algunas reflexiones jurisprudenciales en torno a las funciones de los alcaldes suplentes. Recientemente, este Tribunal, en resolución Nº 172-E-2004 de las 9:15 horas del 21 de enero del 2004, manifestó:

“(...) En aras de complementar la exposición referente a los

alcaldes suplentes, necesariamente debe citarse lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal, según el cual:

“ALCALDE MUNICIPAL

Artículo 14.—Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.  Existirán dos alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en este código.  Los funcionarios mencionados en los párrafos anteriores serán elegidos popularmente, mediante elecciones generales que se realizarán el primer domingo de diciembre, inmediatamente posterior a la elección de los regidores. Tomarán posesión de sus cargos el primer lunes del mes de febrero siguiente a su elección.  Podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.  El Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario que cese en su cargo o sea destituido por las causas previstas en este código, con los suplentes del mismo partido político, siguiendo el orden de elección de estos”.

Como bien señaló la Procuraduría General de la República mediante dictamen Nº C-178-2002 del 8 de julio del 2002 y a propósito de las funciones de los alcaldes suplentes:

“(...) queda claro que la función de los alcaldes suplentes, es suplir las ausencias temporales y definitivas del alcalde propietario. Empero, la norma introduce cierta confusión cuando habla de que deben “cumplir las otras funciones asignadas en este código”. Ante tal situación, debemos verificar si los alcaldes suplentes tienen otras funciones en el código además de suplir las ausencias del alcalde propietario o; por el contrario, estamos frente a una afirmación sin sentido, una frase suelta, que se le fue al legislador a la hora de redactar y aprobar el precepto legal que estamos comentado. Así las cosas, el camino obligado, en este asunto, es transitar por cada una de las normas del código para determinar si existen o no otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes.

Después de un análisis exhaustivo del Código Municipal, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que, además del artículo 14, sólo en dos ocasiones ese cuerpo normativo se ocupa de los alcaldes suplentes: en el artículo 19, donde se refiere a su destitución y renuncia y en el numeral 167, donde se les inhabilita para integrar los comités cantonales de deportes. Por ninguna parte del código aparecen otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes, por lo que se puede afirmar que estamos en presencia de un uso inadecuado de la técnica legislativa y, por ende, de esa afirmación no se puede derivar ninguna consecuencia jurídica, muchos menos asignarle a los alcaldes suplentes funciones que el ordenamiento jurídico no les da.

Revisando los antecedentes legislativos del Código Municipal, expediente legislativo Nº 12.426, encontramos que, en el proyecto de ley de Código Municipal que presentó el Diputado Jiménez Succar, en el numeral 47, se hablaba de un vicealcalde, cuya función era sustituir al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas.  (Véase el folio Nº 25 del citado expediente legislativo). En el texto sustitutivo que presentó ese mismo legislador, en su artículo 16, se señalaba que habría un alcalde municipal suplente, quien sustituiría al propietario en sus ausencias temporales y definitivas, además ejercería las otras funciones que le asignará el código. (Véase el folio 321 del expediente legislativo Nº 12.426). Esta redacción se mantuvo en el dictamen unánime afirmativo que rindió la Comisión Especial de Descentralización del Estado y Fortalecimientos de los Gobiernos Locales al Plenario Legislativo. (Véase el folio Nº 673 del expediente legislativo Nº 12.426). El Tribunal Supremo de Elecciones se opuso a la redacción del artículo 16 y propuso la idea de los dos alcaldes suplentes, en la carta fechada el 21 de abril de 1998, dirigida al entonces presidente de la comisión especial, Diputado Jiménez Succar, debido a que si el alcalde propietario y suplente eran destituidos o renunciaban, se debían convocar a elecciones en el cantón respectivo en un plazo no mayor de tres meses, y el nombramiento del nuevo funcionario sería por el período respectivo. “La preparación de unas elecciones, aún cuando sea a nivel cantonal, merece de especial atención y cuidado, pues lleva aparejada una serie de aspectos (…), razón por la cual es imposible tener a punto, en forma responsable y seria, máxime cuando ello depende de una eventualidad, como es una destitución o renuncia del propietario y suplente, de ahí que consideramos que lo más recomendable es que se elija un Alcalde propietario y dos suplentes, ya que de esta manera se minimizaría, no sólo la eventualidad de convocar a nuevas elecciones, sino la de recargar estas funciones en el Presidente del Concejo Municipal”. (Véase el folio Nº 767 del citado expediente legislativo). El Diputado Jiménez Succar presentó la moción acogiendo la propuesta del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual fue aprobada por la comisión especial el 22 de abril de 1998, incluyéndose en el dictamen unánime afirmativo que nuevamente rindió ese órgano parlamentario al Plenario.  (Véanse los folios 785 y 825 del expediente legislativo Nº 12.426).  De lo anterior, parece desprenderse que el legislador nunca tuvo la intención de asignarle a los alcaldes suplentes funciones permanentes; la frase que provoca cierta confusión, se arrastró por error en los textos subsiguientes de Código Municipal que se propusieron en la comisión especial. Por ese motivo, como se indicó supra, de ella no puede derivarse ninguna consecuencia jurídica, ya que a esos funcionarios el Código Municipal no les asigna otras funciones adicionales a la expresada en el numeral 14.  Precisado lo anterior, no cabe la menor duda, que los alcaldes suplentes están llamados a cumplir una función muy específica: suplir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas.  Ergo, no pueden desempeñar ninguna otra función en la corporación municipal por la sencilla razón de que el ordenamiento jurídico no se la asigna, de donde se desprende claramente que los alcaldes suplentes no son funcionarios permanentes”. (el subrayado no pertenece al original).

La tesis expuesta fue avalada por la jurisprudencia de este Tribunal, mediante resolución Nº 2061-E-2002 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002, en la que se reitera la conclusión de la Procuraduría General de la República al leerse:

“Los alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral 14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas”.

De conformidad con la posición de la Procuraduría General de la República y según indica la resolución Nº 2061-E-2002 de este Tribunal en otro de sus considerandos:

“(...) los alcaldes suplentes no ostentan las atribuciones del alcalde propietario, salvo cuando lo sustituyen, pues lo contrario sería crear por vía legal un problema de duplicidad, dado que sería posible que un alcalde suplente ejerciera simultáneamente funciones con el titular y en ese caso ya no se estaría en presencia de un alcalde suplente, sino de un “vicealcalde”, situación no orientada ni perseguida por la ley.” (lo subrayado y resaltado pertenece al original).

En consecuencia, al referirse el artículo 31 del Código Municipal a prohibiciones, tanto para el alcalde municipal como para los regidores, esas prohibiciones se aplican a los alcaldes suplentes, en tanto se encuentren sustituyendo al alcalde propietario.  En cuanto a los regidores suplentes, el articulo 28 del Código Municipal expresamente señala que éstos estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones contenidas en el Código para los regidores propietarios; y de igual forma, al advertir en su párrafo final que los regidores suplentes deben asistir a todas las sesiones del Concejo, es razonable pensar que éstos están sujetos a las prohibiciones del artículo 31 durante todo el período de su nombramiento y no sólo cuando sustituyan al regidor titular. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de este Tribunal, al señalar en la resolución Nº 1858-E-2003 de las 14:40 horas del 20 de agosto del 2003, que por disposición expresa del artículo 31 del Código Municipal, está prohibido al alcalde municipal y a los regidores ejercer otros cargos dentro de la municipalidad.

B)         ¿Puede el alcalde titular nombrar en forma interina y permanente a los alcaldes suplentes o regidores suplentes, como empleados de planta de la corporación municipal?

De conformidad con lo expuesto en la pregunta anterior y según se advierte en oficio de la Presidencia de este Tribunal Nº 1256-2003 del 30 de abril del 2003 dirigido a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa:

“(...) Como ya se estableció en la resolución del Tribunal Nº 2061-E-2002 citada supra, la figura del alcalde suplente tiene, como su razón de ser, la de suplir las ausencias temporales o permanentes de los alcaldes titulares. Y la elección en el cargo, por su naturaleza, no permite que se le nombre, a título de alcalde suplente, como funcionario permanente de la Municipalidad, desempeñándose a tiempo completo y con salario fijo.

(...)

Por ello, el Tribunal considera improcedente convertir la figura del alcalde suplente en la de un funcionario a tiempo completo de la municipalidad y por tanto, se contesta la consulta planteada indicando que el Tribunal no avala las reformas propuestas en cuanto a la figura del alcalde suplente.”. (El destacado no pertenece al original).

Sobre el tema, la Contraloría General de la República citada por la Procuraduría General de la República en el dictamen Nº C-178-2002 antes mencionado, establece:

“En esta misma línea se pronunció la Contraloría General de la República, cuando en el oficio Nº DAJ-1866 del 2 de setiembre de 1998, reiterado en el oficio Nº DAL-179 del 1° de febrero de 1999, expresó lo siguiente:

“En lo referente a las funciones de los Alcaldes suplentes, serán exactamente las mismas del alcalde municipal titular, en el entendido de que las ejercerá en ausencia de este último, es decir, el alcalde suplente no es un funcionario permanente de la Municipalidad, sino que será llamado a llenar las vacantes temporales o definitivas del puesto del alcalde municipal, por lo que ni siquiera tiene un sueldo regular, como si lo tiene el alcalde, si no que se le pagarán los días o meses que sustituya al Alcalde propietario. Es decir, que en ningún momento podrán estar ejerciendo funciones simultáneamente el alcalde municipal y los suplentes, sino que uno de estos últimos entrará en funciones ante la ausencia del titular”.

En consecuencia, tanto por la naturaleza de la elección de los puestos como por las funciones especificadas para el alcalde suplente, el Tribunal encuentra improcedente que, bajo ese título y en tal condición, tenga asignadas funciones administrativas cuando no esté supliendo al titular.

Para el caso de los regidores suplentes, este Tribunal considera inadmisible el que, se les nombre como empleados de planta de la corporación municipal, máxime, si como se señaló con anterioridad, por disposición expresa del artículo 31 del Código Municipal, les está prohibido expresamente a los regidores ejercer otros cargos dentro de la municipalidad. En lo que interesa la norma establece:

“Artículo 31.—Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:

(...)

b) Ligarse a la municipalidad o depender de ella en razón decargo distinto, comisión, trabajo o contrato que cause obligación de pago o retribución a su favor y, en general, percibir dinero o bienes del patrimonio municipal, excepto salario o dietas según el caso, viáticos y gastos de representación”. (el resaltado no corresponde al original).

En la primera respuesta de las consultas a evacuar en esta resolución se concluyó que las prohibiciones del artículo 31 del Código Municipal aplican a los regidores suplentes durante todo el período de su nombramiento y no únicamente cuando sustituyan al regidor titular; resulta por ello improcedente modificar su figura a empleados de planta de la Municipalidad en razón de su cargo, pero también, por ese imperativo legal citado, les está vedado un eventual nombramiento que no necesariamente obedezca a sus credenciales de regidores suplentes.

Ahora bien, este Tribunal, en la resolución Nº 2061-E-2002 anteriormente citada, al abordar una consulta referida a si un empleado municipal puede ostentar simultáneamente el cargo de alcalde suplente, tema similar al ahora consultado, estableció:

“Este Tribunal ha considerado en varias ocasiones que no puede limitarse legítimamente la participación política de los ciudadanos, sea por su condición de funcionarios públicos o no, más allá de lo que la ley expresamente establece. En ese sentido, vale citar la resolución Nº 0964-E-2002 de las quince horas y treinta minutos del seis de junio del 2002, que en lo que interesa determinó que, “el Tribunal ha señalado que las restricciones o limitaciones para el ejerció de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, ineludiblemente deben interpretarse en forma restrictiva, de suerte tal que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí indicados”.

En vista de que el artículo 88 del Código Electoral es omiso sobre la participación política de los funcionarios municipales en actividades político-partidistas y siguiendo la línea jurisprudencial establecida por este Tribunal, que se inclina a favorecer la participación política como elemento constitutivo y fortalecedor del sistema democrático, corresponde interpretar, restrictivamente, aquellas normas limitativas que dificultan, por razones subjetivas, las posibilidades de elegir y ser electo.

El artículo 16 del Código Municipal, impone las únicas dos limitantes legales que se aplican a quienes aspiran a ser alcalde municipal, sea propietario o suplente. Los dos supuestos referidos por dicha normativa se aplican a:

“a) Quienes estén inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos.  b) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, se les prohíba participar en actividades político-electorales, salvo emitir el voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hayan desempeñado esos cargos”.

Al no existir disposición expresa que limite la elegibilidad de los funcionarios municipales para la alcaldía, considera este tribunal que no existe impedimento para que un funcionario municipal sea electo alcalde suplente, puesto que ni siquiera desde el punto de vista funcional tiene oposición, como sí ocurriría con el alcalde propietario, quien no podría desempeñar ambas funciones por ser ambas de ejercicio permanente, e implicar dicho supuesto una superposición horaria que a todas luces resulta impráctica y por demás inaceptable, dada la importancia de la labor del alcalde propietario.

Visto lo anterior, vale citar a la Sala Constitucional en el voto Nº 2128-94 de las catorce horas y cincuenta y un minutos del 3 de mayo de 1994, que en lo atinente a la cuestión en estudio señaló que, “las excepciones a la igualdad electoral solo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución”.

A la luz de las anteriores consideraciones, debe interpretarse que los funcionarios municipales pueden ser electos como alcaldes suplentes, y, dado el caso, como resulta lógico, desempeñar el cargo cuando la ausencia del alcalde propietario así lo requiera, según lo ha establecido el Código Municipal. No obstante, este Tribunal deja constancia de que tal postulación no puede afectar el desempeño de sus funciones como funcionario municipal, siendo así, que su participación política debe realizarse al margen de la jornada laboral y en el tanto en que no afecte la debida imparcialidad que debe guardar en el desempeño de sus labores cualquier funcionario público” (lo subrayado no pertenece al original).

Ante tal criterio, el Tribunal acepta que un empleado municipal ostente el cargo de alcalde suplente, en tanto no se presente un ejercicio simultáneo de los dos cargos y bajo el entendido de que han de considerarse como situaciones funcionariales independientes, es decir, que no puede tratarse de lo que en doctrina se conoce como “uniones personales” (detentación de un cargo público como consecuencia, de pleno derecho, de ostentar otro).

En concreto, el punto ya fue resuelto por la jurisprudencia de este Tribunal mediante resolución Nº 367-E-2003 de las 11:30 horas del 28 de febrero del 2003 y en la cual se afirma:

“(...) en virtud de que la consulta en cuestión se orienta a aclarar un punto aún más específico, cual es la posibilidad de que un alcalde suplente sea nombrado y se desempeñe como funcionario administrativo o de confianza en la misma municipalidad en que fue electo para servir en los casos de ausencia temporal o definitiva del alcalde titular, este Tribunal estima que no median razones que impidan dicho nombramiento, siempre y cuando este se realice en apego irrestricto a las disposiciones legales que rigen la materia de contratación de personal a nivel municipal.

En suma a lo anterior, debe quedar claro que el alcalde suplente puede desempeñarse como funcionario municipal, sea este administrativo o de confianza, siempre y cuando no sea llamado simultáneamente a suplir las ausencias del alcalde propietario, pues no podría ejercer dos puestos distintos dentro de la administración municipal. Siendo así, el asunto puede resolverse en el caso de las suplencias temporales que el funcionario municipal/alcalde suplente; podría ser llamado a desempeñar mediante permisos temporales sin goce de salario -como funcionario- o bien por medio de vacaciones que le permitan desempeñarse en la alcaldía sin tener que abandonar ilegítimamente sus funciones como funcionario municipal.

Distinto sería el caso en que un funcionario municipal/alcalde suplente fuera llamado a ejercer permanentemente la alcaldía ante la ausencia definitiva del alcalde propietario, dado que en ese supuesto, no podría resolverse el inconveniente de la doble función mediante permisos temporales o vacaciones y en consecuencia, este debería renunciar a alguno de los dos cargos vistas las razones de incompatibilidad que por eventuales conflictos de intereses se suscitaría irremediablemente.” (el subrayado no pertenece al original).

Nótese que este Tribunal lo que encuentra improcedente es que un alcalde suplente tenga asignadas, en tal condición, funciones administrativas cuando no esté supliendo al titular; sin embargo, en adición a lo expuesto por la resolución Nº 367-E-2003, que habilita el que un alcalde suplente pueda ser nombrado en un empleo municipal, importa:

a)         que dicho nombramiento no esté motivado, condicionado o siquiera relacionado con el título que se ostenta, es decir, con total abstracción del mismo, b) que las labores asignadas no afecten e interfieran las funciones y obligaciones que la ley le asigna, y c) bajo el entendido que cuando sea llamado a ejercer la suplencia del alcalde titular, no podrá - mientras dure la sustitución - ejercer las labores del empleo municipal que ocupe, debiendo en consecuencia obtener la respectiva licencia sin goce de salario. Conviene advertir que no resulta admisible que el empleado que se encuentre simplemente en vacaciones sea designado, en ese periodo, como alcalde a.í., porque devengaría irregularmente doble remuneración, aspecto en que se reconsidera lo interpretado mediante sentencia Nº 367-E-2003.

Por tanto:

Téngase por evacuada la consulta en los términos expuestos en la parte considerativa de la resolución, siendo que: 1) Las prohibiciones del artículo 31 del Código Municipal aplican a los alcaldes suplentes en tanto se encuentren sustituyendo al alcalde propietario, mientras que a los regidores suplentes les aplican durante todo el período de su nombramiento y no solo cuando sustituyan al regidor titular. 2) Resulta improcedente convertir las figuras de los alcaldes suplentes o regidores suplentes en la de un funcionario a tiempo completo de la municipalidad; sin embargo, un alcalde suplente puede ser nombrado en un empleo municipal: a) tratándose de situaciones funcionariales independientes, b) en tanto las labores asignadas no afecten e interfieran las funciones y obligaciones que la ley le asigna, y c) bajo el entendido que cuando sea llamado a ejercer la suplencia del alcalde titular, no podrá ejercer simultáneamente las labores del empleo municipal en que se encuentre nombrado, debiendo por tanto gestionar una licencia sin goce de salario. 3) Bajo ningún concepto los regidores suplentes pueden ser empleados municipales. Notifíquese al consultante. Comuníquese al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, a la Procuraduría General de la República y, por circular, a los partidos políticos inscritos. Publíquese en el Diario Oficial La Gaceta.—Luis Antonio Sobrado González.—