Nº 0566-E.

San José, a las nueve horas con treinta y cinco minutos del diez de marzo del dos mil cinco.

Consulta formulada por la señora Anabelle Barboza Castro, Auditora Interna de la Municipalidad de La Unión de Cartago.

Resultando:

1º—Mediante escrito de fecha 6 de diciembre del 2004 presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 9 de diciembre del 2004, la señora Lic. Anabelle Barboza Castro, en su condición de Auditora Interna de la Municipalidad de La Unión de Cartago, consulta al Tribunal lo siguiente:

a.   “De conformidad con el Código Municipal artículo 18, existen varias causas para que el señor Alcalde pierda sus credenciales como tal. ¿Será una causa de pérdida de credencial el que siendo acusado como presunto responsable por el delito de concusión, la Fiscalía le haya impuesto una medida cautelar de prisión preventiva por dos meses, situación que le impide actuar como tal y como es obvio, presentarse a su lugar de trabajo?”.

b.   “Durante el tiempo (...) de ausencia de dicho funcionario, precisamente porque tiene impuesta una medida cautelar de prisión preventiva, ¿Cuál de los alcaldes suplentes debe asumir el cargo de Alcalde? ¿Puede ser factible que sea nombrado por el Concejo Municipal cualquiera de los dos suplentes como Alcalde Municipal?  ¿Cuál sería el procedimiento que deben seguir los señores del Concejo Municipal?”.

c.   “¿Qué sucede si uno de los Alcaldes Suplentes es Pastor de una Iglesia Cristiana? ¿existe algún impedimento legal al respecto?”.

d.   “De conformidad con el Código Municipal artículo 24, existen varias causas para que los señores regidores pierdan sus credenciales como tales. ¿Será una causa de pérdida de credencial el que siendo acusado como presunto responsable por el delito de concusión, la Fiscalía le haya impuesto una medida cautelar de prisión preventiva por tres meses, situación que le impide actuar como tal y como es obvio, presentarse a sesionar en el Salón de Sesiones de la institución municipal?”.

2º—Mediante el artículo segundo de la sesión Nº 165-2004 celebrada el 14 de diciembre del 2004, este Tribunal acordó asignar la consulta planteada al Magistrado que por turno correspondiera.  3º—En escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 25 de febrero del 2004, la señora Barboza Castro solicita se adicione una nueva interrogante a las antes planteadas:

“¿Podía el Concejo Municipal otorgar un permiso sin goce salarial al señor Alcalde Municipal, considerando lo expuesto en el Código de Trabajo, aún cuando el señor Alcalde haya sido encarcelado como medida precautoria por la presunta responsabilidad de un delito?”.

4º—En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

Considerando:

I.—Sobre la legitimación de la consultante: Sobre el tema de la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como la que aquí interesa, precisa considerar la jurisprudencia de este Tribunal, que en resolución Nº 1197-E-2002 determinó:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (El destacado no corresponde al original).

Este Tribunal también ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (véanse: resolución Nº 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999; y resolución Nº 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) lo siguiente:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política)”.

Precisamente, es con base en esta potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal Supremo de Elecciones y por el interés que el tema conlleva para todas las corporaciones municipales del país, que se procede a exponer las siguientes consideraciones.

II.—Sobre el fondo de la consulta: Para un mayor orden y precisión, este Tribunal estima conveniente que, en atención a las consultas planteadas, éstas se consideren en forma separada.

a)   “De conformidad con el Código Municipal artículo 18, existen varias causas para que el señor Alcalde pierda sus credenciales como tal. ¿Será una causa de pérdida de credencial el que siendo acusado como presunto responsable por el delito de concusión, la Fiscalía le haya impuesto una medida cautelar de prisión preventiva por dos meses, situación que le impide actuar como tal y como es obvio, presentarse a su lugar de trabajo?”.

Para el análisis del tema, resulta necesario retomar algunas reflexiones jurisprudenciales que, en torno a las causales de cancelación de credenciales de un alcalde municipal, ha señalado este Tribunal Electoral.  En tal sentido, la resolución Nº 2991-M-2004 de las 15 horas del 26 de noviembre del 2004, advertía:

“Sobre la potestad disciplinaria del Tribunal Supremo de Elecciones en los funcionarios municipales de elección popular:  Mediante la resolución Nº 2589 de las 9:10 horas del 1º de diciembre de 1999, este Tribunal delimitó, como criterio general, que en materia municipal no ejerce una jurisdicción disciplinaria plena sobre los miembros de los concejos municipales, advirtiéndose que el ordenamiento jurídico solo lo habilita para cancelar las credenciales de los funcionarios municipales de elección popular por los motivos expresamente establecidos en el Código Municipal, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que regulan esta materia. Según destacó la citada resolución:

“El origen popular de esos gobernantes municipales impide considerar que el Tribunal pueda ejercer, respecto de ellos, una verdadera jurisdicción disciplinaria que garantice el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, lo cual queda librado al ámbito de la responsabilidad política, sin perjuicio de aquellas hipótesis en que la conducta de aquéllos -como autoridad administrativa- pueda generar responsabilidades indemnizatorias e inclusive penales. Por tal razón, si bien el Código Municipal autoriza a que, en determinadas circunstancias, el Tribunal Supremo de Elecciones cancele las credenciales de los regidores y síndicos municipales, éste debe hacerlo ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por la ley, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y de modo constitucionalmente compatible, pues de lo contrario el Tribunal invadiría el campo de la gestión municipal autónoma, con el consecuente quebranto de la Carta Política”. 

Así, de conformidad con el artículo 25 del Código Municipal, el Tribunal Supremo de Elecciones está habilitado para cancelar o declarar la nulidad de las credenciales de los funcionarios municipales, únicamente por los motivos que contempla expresamente el citado artículo, para lo cual deberá observarse el procedimiento establecido en el “Reglamento sobre la cancelación o anulación de credenciales municipales”, publicado en Diario Oficial La Gaceta Nº 20 del 28 de enero del año 2000”.

“Sobre las causas que habilitan al Tribunal Supremo de Elecciones para cancelar las credenciales de los alcaldes municipales: El Código Municipal, en su artículo 18, establece como causas para la pérdida de las credenciales de alcalde municipal:  “a) Perder un requisito o el adolecer de un impedimento, según los artículos 15 y 16 de este código. b) Ausentarse injustificadamente de sus labores por más de ocho días. c) Ser declarado, por sentencia judicial firme, inhabilitado para ejercer cargos públicos. d) Perder la credencial de alcalde, cuando haya actuado, en el ejercicio o con motivo de su cargo, cometiendo una falta grave, con violación de las normas del ordenamiento de fiscalización, contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, o contra cualesquiera otras normas que protejan fondos públicos, la propiedad o buena fe de los negocios. Esta sanción se aplicará sin perjuicio de la denuncia penal respectiva. e) Cometer cualquier acción sancionada por la ley con la pérdida del cargo para funcionarios de elección popular. f) Renunciar voluntariamente a su puesto”.

Por su parte, el artículo 15 del Código Municipal establece como requisitos para ser Alcalde:

“a) Ser costarricense y ciudadano en ejercicio.

b)  Pertenecer al estado seglar.

c)  Estar inscrito electoralmente, por lo menos con dos años de anterioridad, en el cantón donde ha de servir el cargo”. 

Asimismo, el artículo 16 del mismo cuerpo normativo regula quienes no pueden ser candidatos a Alcalde ni desempeñar ese puesto:

“a) Quienes estén inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos.  b) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, se les prohíba participar en actividades político-electorales, salvo emitir el voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hayan desempeñado esos cargos”.

Finalmente, el artículo 19 del Código Municipal indica:

“Por moción presentada ante el Concejo, que deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se decidirá destituir o no al alcalde municipal. Tal decisión no podrá ser vetada.

Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán sumar al menos dos tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantón.

El plebiscito se efectuará con el padrón electoral del respectivo cantón, con el corte del mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo referido en el párrafo primero de este artículo. 

Si el resultado de la consulta fuere la destitución del funcionario, el Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario, según el artículo 14 de este código, por el resto del período. 

Si también fueren destituidos o renunciaren los dos alcaldes suplentes, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el respectivo cantón, en un plazo máximo de seis meses y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se lleva a cabo la elección el Presidente del Concejo asumirá como recargo el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga el código”.

Reiteradamente este Tribunal ha precisado que, por las consecuencias que implica la infracción de la normativa municipal, ésta han de reputarse como materia odiosa: “toda vez que su comprobación comporta, para la persona que ostente el cargo, la inmediata cesación de su ejercicio, debiendo considerarse lo anterior como una sanción extrema cuya aplicación ha de obedecer a motivos expresamente formulados por la ley, sin que haya posibilidad alguna de que por la vía hermenéutica -es decir, por interpretación -, hechos que no están contemplados en las normas ya citadas resulten susceptibles de producir la separación del cargo público. Así, en materia sancionatoria, la interpretación ha de ser restrictiva y debe tener previa y expresa formulación legal, pues sin este presupuesto jurídico no es posible aplicar sanción alguna.” (resolución Nº 2660-M-2004 de las 10:10 horas del 11 de octubre del 2004)”.

De conformidad con la línea jurisprudencial expuesta y no existiendo razones para variar ésta, la prisión preventiva, en tanto adoptada como medida cautelar, no puede comprenderse como una causal de pérdida de credencial. En primer lugar, porque aceptar la tesis contraria lo sería en menoscabo del principio de inocencia, resguardado constitucionalmente en el numeral 39 de la Constitución Política y desarrollado con mayor especificidad en el artículo 9 del Código Procesal Penal; precisamente por el principio de inocencia, la prisión preventiva no constituye una sanción adelantada sino una medida facilitadora de la investigación criminal.  En segundo término, la prisión preventiva como causal de pérdida de credencial para funcionarios municipales no está prevista en la legislación costarricense y tampoco podría establecerse vía jurisprudencial en razón de la interpretación restrictiva que impera en la materia. En este sentido, la inasistencia a sesiones motivada en una prisión preventiva no sería ausencia “injustificada” por la imposibilidad material que existe para el funcionario de concurrir a sesiones. Lo expuesto se entiende sin perjuicio de la medida cautelar que, dentro de la tramitación de un expediente de cancelación de credencial municipal, disponga la Contraloría General de la República conforme al artículo 40 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, Ley Nº 8422, publicada en el Diario Oficial La Gaceta Nº 121 del 29 de octubre del 2004.

b)  “Durante el tiempo (...) de ausencia de dicho funcionario, precisamente porque tiene impuesta una medida cautelar de prisión preventiva, ¿Cuál de los alcaldes suplentes debe asumir el cargo de Alcalde? ¿Puede ser factible que sea nombrado por el Concejo Municipal cualquiera de los dos suplentes como Alcalde Municipal?  ¿Cuál sería el procedimiento que deben seguir los señores del Concejo Municipal?”.

En torno al llamado al ejercicio de los alcaldes suplentes, desde la resolución Nº 172-E-2004 de las 9:15 horas del 21 de enero del 2004 (publicada en el Diario Oficial La Gaceta Nº 20 del 29 de enero del 2004), se asentó el siguiente criterio jurisprudencial:

“(...) dentro del paralelismo existente entre gobiernos locales y gobiernos nacionales y ante un vacío normativo en los primeros, este Tribunal entiende aplicables a éstos los principios generales que rigen el gobierno a escala nacional. En este sentido, en el caso que nos ocupa, para el ejercicio de la suplencia de un Alcalde Propietario, resultan aplicables por analogía las reglas constitucionales existentes para la sustitución del Presidente de la República. En concreto, el modo para ejercer la suplencia por parte de los dos Vicepresidentes de la República, representa y constituye una fórmula aplicable a los dos Alcaldes Suplentes de una Corporación Municipal”.

“(...) Sobre la sustitución del Alcalde Propietario: Como regla de principio, es al propio Alcalde al que le corresponde decidir cual de los dos alcaldes suplentes le sustituye, gozando de plena discrecionalidad a la hora de hacer tal designación. 

La autonomía de quien constituye la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno local, quien puede sentir una mayor confianza y afinidad para con uno de los alcaldes suplentes, justifica el carácter discrecional de la decisión de a quien se llama como suplente”.

“(...) Sobre la omisión o imposibilidad en el Alcalde Propietario para designar su suplencia: En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”.

 “(...) si el Alcalde Propietario no designa a ninguno de los alcaldes suplentes para que le sustituya, la vacante propiciada forzosamente debe ser suplida mediante el llamado, por parte del Concejo Municipal, del Alcalde Suplente según su orden de elección.

El artículo 17 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, referido a las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal, señala:

“Artículo 17.—Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

a)  Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

b)  Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

c)  Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.

d)  Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

e)  Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.

f)  Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice,    según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

g)  Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.

h)  Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

i)   Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

j)   Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

k)  Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

l)   Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales.

m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.

n)  Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal. 

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.”.

La sola lectura del citado numeral muestra la necesidad insoslayable de garantizar la continuidad del Alcalde Municipal, sea mediante el ejercicio interrumpido del titular o mediante al llamado al ejercicio de uno de los alcaldes suplentes. Lo contrario propicia una municipalidad acéfala, un vacío de autoridad inconcebible que amenaza grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente.” (Lo subrayado no corresponde al original).

Según lo expuesto, ante la ausencia del Alcalde Propietario, no resulta impropio sino imperativo que el Concejo Municipal designe al Alcalde Suplente por su orden de elección cuando el Alcalde Propietario no lo haya dispuesto oportunamente, ya que de esta forma se evita propiciar un vacío de autoridad que pueda comprometer los intereses municipales.

c)   “¿Qué sucede si uno de los Alcaldes Suplentes es Pastor de una Iglesia Cristiana? ¿existe algún impedimento legal al respecto?”.

Conforme se apuntaba en la primera de las preguntas tratadas en la consulta que nos ocupa, uno de los requisitos que el artículo 15 del Código Municipal establece para ser alcalde municipal es el de “Pertenecer al estado seglar”, (inciso b). Toda vez que tal requisito lo es también para los alcaldes suplentes (doctrina y jurisprudencia electoral desarrollada en torno al artículo 14 del Código Municipal) y vista la pregunta que se plantea, como análisis previo importa entonces precisar y definir qué significa ser del estado seglar.

Siendo que, constitucionalmente, la pertenencia al estado seglar constituye un requisito que también se exige para quienes pretendan ser Presidente o Vicepresidente de la República (artículo 131, inciso 2), Ministros de Gobierno (artículo 142, inciso 3), Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (artículo 159, inciso 3) y Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones (remisión del artículo 100 al numeral 159), resulta prudente repasar lo discutido en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente sobre el tema, en especial, el debate surgido en torno a que, para el cargo de Diputado a la Asamblea Legislativa, se aplicará también tal requerimiento.

En un primer momento, ante moción del representante Monge Ramírez, se aprobó el requisito de “ser del estado seglar” respecto de los Diputados, señalándose en la discusión: “El Diputado Jiménez Quesada atacó la moción del señor Monge Ramírez, diciendo que todo costarricense tiene derecho a venir a la Asamblea Legislativa, porque de lo contrario sería ir en contra de la libertad de pensamiento. Agregó que el término “seglar” no es técnico y podría prestarse para una marcada injusticia, ya que cerraría las puertas de la Asamblea tan sólo a los representantes de la Iglesia Católica, Apostólica y Romana, pero no a los ministros de otros cultos, como los protestantes. Dijo que debía mantenerse el statu quo en materia religiosa. En una Asamblea deben estar representadas todas las tendencias y confesiones religiosas”. (Acta Nº 65 de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, primera edición, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1952, tomo II, página 100; el destacado no es del original). 

Posteriormente, a propósito de mociones presentadas por representantes de la Fracción Social Demócrata y el representante Volio Sancho, se aprobaría suprimir el requisito en cuestión para quienes se postulasen al cargo de Diputado. Destacan entre otros alegatos de interés: Diputado Fournier: “Una lucha de carácter religioso sería inconveniente para el país en los actuales momentos. Lo más adecuado es mantener, en materia religiosa, el statu quo de la de la Constitución del mil ochocientos setenta y uno.”; Diputado Zeledón: “La misma Carta del setenta y uno establecía la obligación de pertenecer al estado seglar para poder ser electo Presidente o Ministro. Esta disposición sin embargo, no ha provocado la más simple protesta de las personas y de las autoridades eclesiásticas que hoy han alzado su voz contra la disposición de la Asamblea, que prohibe a sacerdotes ser electos Diputados. Aclaró que esta medida no significaba ataque alguno contra la Iglesia o contra sus representantes, ya que el término “seglar” es muy amplio y cobija, no sólo a los miembros de la Iglesia Católica, sino a los Ministros de todos los cultos. Agregó que la campaña contra la paz religiosa no la desató la Asamblea con esa disposición, sino que ha venido como consecuencia natural del ataque que el quince de enero, cuando se inauguró la Constituyente, endilgara contra el gobierno un destacado miembro de la Iglesia, teniendo por ello, en cierta forma la solidaridad del jefe de la misma, alegando que los sacerdotes pertenecían a un fuero distinto y que sólo obedecían órdenes de Roma.”; y, Diputado Volio Sancho: “No hay razón alguna para cercenarle al sacerdote -por razón de su investidura- su derecho a elegir y ser electo. La medida ha provocado una lucha religiosa inconveniente en todos los sentidos. Añadió que no existía ningún peligro para que los sacerdotes formaran parte de una Asamblea Legislativa, integrada por cuarenta y cinco diputados.  En cambio, la prohibición se justifica en el caso del Presidente o de los Ministros, pues es bien sabido que desde estas elevadas posiciones se ejerce una poderosa influencia en la vida política y administrativa del país y los que las ejercen, les imprimen el sello de su propia responsabilidad”. (Acta Nº 95 de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, primera edición, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1952, Tomo II, páginas 381, 382 y 383; el destacado no es del original).

Aunque lo trascrito no agota el debate constituyente en torno al tema que nos ocupa, bien refleja las tesis centrales en disputa, de las cuales -según se observa- no podría desprenderse por sí mismas un sentido claro y univoco sobre la voluntad del constituyente en torno al concepto “seglar”. No obstante, la coyuntura del momento y la constante remisión al mantenimiento del “statu quo”, así como la constante referencia a la “Iglesia” y los “sacerdotes”, hacen pensar que, para la mayoría de los constituyentes, el concepto “seglar” se utiliza para excluir al clero católico únicamente.

Resulta, por otro lado, pertinente tratar de determinar la voluntad del legislador al momento de la creación de la norma que ahora es objeto de consulta, sea el artículo 15 inciso b) del Código Municipal.

Revisados los cuatro tomos del expediente legislativo Nº 12.426 denominado: “Modificación al Código Municipal, Ley Nº 4574 del 4 de mayo de 1970 y sus reformas” y que a la postre desembocaría en el actual Código Municipal, Ley Nº 7794, no se observa, en cuanto al requisito de pertenecer al estado seglar para el alcalde municipal, ningún debate, oposición o moción de enmienda al efecto. Llama la atención que en el proyecto de ley inicialmente presentado por el diputado Juan Luis Jiménez Succar, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 232 del 6 de diciembre de 1995, a propósito de los alcaldes y “vicealcaldes” (en la denominación propia del proyecto) municipales, el artículo 48 del proyecto los sujetaba a los mismos requisitos para los concejales, no exigiéndose para éstos la pertenencia al estado seglar; sin embargo, ante la presentación de un texto sustitutivo para el proyecto citado se estableció el requisito en los términos actuales de la ley, pero omitiendo incluso el informe de rigor de la Oficina de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa hacer referencia o advertencia alguna sobre tal cambio (véanse folios 507 a 521 del tomo II del expediente legislativo Nº 12.426).

Ante la situación descrita, que impide mediante un método psicológico-voluntarista delimitar la voluntad que tuvo el legislador al momento de confeccionar la norma, espíritu de ésta, deviene ineludible acudir a otro método de interpretación jurídica, sea el literal-gramatical, que en atención a reglas lingüísticas y gramaticales permita descubrir el sentido normativo, como entendimiento común del lenguaje.  El Diccionario de la Real Academia Española en su vigésima segunda edición (2001) indica para la palabra “seglar”, como segunda acepción:  “Que no tiene órdenes clericales”; por su parte, al revisar el término “clero” en aras de precisar el significado de “órdenes clericales”, la Real Academia estipula: “1.m. Conjunto de los clérigos. 2.m. Clase sacerdotal en la Iglesia católica”. De esta forma, respetando las acepciones transcritas y acudiendo a una interpretación literal de la norma, ser del estado seglar significa la no pertenencia a la clase sacerdotal de la Iglesia Católica. 

Dicho entendimiento, que conduce a excluir del concepto “seglar” solamente a la clase sacerdotal católica, es en todo caso armónico con la jurisprudencia electoral según la cual las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, deben interpretarse de manera restrictiva, de suerte que, por ejemplo, prohibiciones como las contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados.

Para finalizar, cabe advertir que esta orientación restrictiva al momento de interpretar el comentado requisito de elegibilidad constituye una manera de favorecer el ejercicio de un derecho fundamental, en este caso de carácter político. Por tal motivo, resulta un ejercicio hermenéutico conforme al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, habida cuenta que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, luego de referirse a esos derechos en general y al de ser electo en particular, advierte que “La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. (El subrayado no es del original).

Así las cosas, a la luz de lo expuesto y para lo que interesa en el caso bajo examen, el pastor de una confesión cristiana no católica no tendría impedimento alguno para, en su condición de alcalde suplente, ser llamado al ejercicio del cargo.

d)  “De conformidad con el Código Municipal artículo 24, existen varias causas para que los señores regidores pierdan sus credenciales como tales. ¿Será una causa de pérdida de credencial el que siendo acusado como presunto responsable por el delito de concusión, la Fiscalía le haya impuesto una medida cautelar de prisión preventiva por tres meses, situación que le impide actuar como tal y como es obvio, presentarse a sesionar en el Salón de Sesiones de la institución municipal?”.

En virtud de lo considerado en la primera de las respuestas aquí desarrolladas, en especial lo señalado en el párrafo último de ésta, no podría constituir causal de pérdida de credencial la prisión preventiva que como medida cautelar se adopte contra un regidor municipal.

e)  “¿Podía el Concejo Municipal otorgar un permiso sin goce salarial al señor Alcalde Municipal, considerando lo expuesto en el Código de Trabajo, aún cuando el señor Alcalde haya sido encarcelado como medida precautoria por la presunta responsabilidad de un delito?”.

El régimen jurídico relativo a las licencias sin goce de salario que pueden otorgársele a los alcaldes municipales está contenido en el artículo 32 del Código Municipal, el cual no contempla ese supuesto.  A pesar de lo expuesto, importa aclarar que el fondo de la consulta, al mediar una prisión preventiva, no se refiere a un tema de licencia sin goce salario, sino que, por aplicación supletoria del Código de Trabajo, implica una suspensión de pleno derecho de la relación de servicios.

Conforme al artículo 78 del Código de Trabajo:

“Es también causa de suspensión del contrato de trabajo, sin responsabilidad para el patrono ni para el trabajador, el arresto que alguna autoridad judicial o administrativa le imponga a éste, o la prisión preventiva que en su contra se decrete, siempre que sea seguida de sentencia absolutoria.

Es obligación del trabajador dar aviso al patrono de la causa que le impide asistir al trabajo, dentro de los tres días siguientes a aquél en que comenzó su arresto o prisión; y reanudar su trabajo dentro de los dos días siguientes a aquél en que cesaron dichas circunstancias. Si no lo hiciere se dará por terminado el contrato, sin que ninguna de las partes incurra en responsabilidad.

A solicitud del trabajador el Jefe de la Cárcel le extenderá las constancias necesarias para la prueba de los extremos a que se refiere el párrafo anterior”. (Así reformado por artículo 2° de la Ley Nº 305 del 15 de diciembre de 1948; el subrayado y destacado no son del original).

En consecuencia, la prisión preventiva dictada contra un alcalde municipal implica necesariamente (artículo 78 del Código de Trabajo) la suspensión de pleno derecho del contrato laboral; entendiendo que el trabajador queda eximido de la obligación de presentarse a laborar y la institución-patrono exenta de la correlativa obligación de pagarle el salario, por todo el tiempo que dure la suspensión. Por tanto:

Téngase por evacuada la consulta en los términos expuestos en la parte considerativa de la resolución, siendo que: 1) La prisión preventiva que, como medida cautelar, se adopte contra un alcalde o regidor municipal no constituye causal de pérdida de credencial. 2) Sobre el llamado al ejercicio de los alcaldes suplentes, estése a lo resuelto en la resolución Nº 172-E-2004 de las 9:15 horas del 21 de enero del 2004 (publicada en el Diario Oficial La Gaceta Nº 20 del 29 de enero del 2004). 3) El pastor de una Iglesia Cristiana no tiene impedimento legal para fungir como Alcalde Municipal. 4) En cuanto a la concesión de licencias a los alcaldes municipales, ésta debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 32 del Código Municipal; no obstante, la prisión preventiva implica una suspensión de pleno derecho de la relación de servicios, conforme a la normativa del artículo 78 del Código de Trabajo. Notifíquese al consultante. Comuníquese al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Publíquese en el Diario Oficial La Gaceta.